(1)

Tanska, jäljempänä ’pyynnön esittäjä’, toimitti sähköpostitse 19. joulukuuta 2019 komissiolle direktiivin 2014/25/EU 35 artiklan 1 kohdan nojalla pyynnön, jäljempänä ’pyyntö’. Pyyntö on komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2016/1804 (2) 1 artiklan 1 kohdan mukainen.

(2)

Pyyntö koskee tiettyjä postipalveluja Tanskassa. Pyynnön kohteena ovat seuraavat palvelut:

(3)

Tanskan kilpailu- ja kuluttajavirasto, jäljempänä ’DCAA’, joka on Tanskan teollisuus-, yritys- ja valtiovarainministeriön itsenäinen yksikkö, jätti pyynnön Tanskan puolesta. Pyynnön alkuunpanija oli PostNord (3), joka on ainoa postialalla toimiva yksikkö Tanskassa ja johon sovelletaan julkisia hankintoja koskevia sääntöjä.

(4)

Pyyntö sisälsi DCAA:n yksityiskohtaisen ja perustellun lausunnon. DCAA, joka on toimivaltainen kyseisten toimintojen osalta, on analysoinut perusteellisesti edellytykset soveltaa asianomaiseen toimintaan direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 1 kohtaa kyseisen direktiivin 34 artiklan 2 ja 3 kohdan mukaisesti. DCAA:n kanta perustuu kyselytutkimukseen, joka suunnattiin varsinaisille markkinatoimijoille ja mahdollisille kilpailijoille Tanskan kotimaan ja kansainvälisten B2C-peruspakettipalvelujen markkinoilla.

(5)

Komissio pyysi 3. helmikuuta 2020 lisätietoja pyynnön esittäjältä. Pyynnön esittäjän vastaus saatiin 10. helmikuuta 2020. Pyynnön esittäjä toimitti 16. maaliskuuta 2020 lisätietoja kilpailutilanteesta kansainvälisten B2C-pakettipalvelujen markkinoilla.

(6)

Direktiivin 2014/25/EU liitteessä IV olevan 1 kohdan a alakohdan mukaan kyseisen direktiivin 35 artiklassa tarkoitetut täytäntöönpanosäädökset on hyväksyttävä 90 työpäivän kuluessa, jos tietyille markkinoille pääsyn oletetaan olevan vapaata direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan perusteella. Direktiivin 2014/25/EU liitteessä IV olevan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti täytäntöönpanosäädösten hyväksymisen määräajat alkavat sen päivän jälkeisenä ensimmäisenä työpäivänä, jona komissio vastaanottaa kyseisen direktiivin 35 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun pyynnön tai, jos pyynnön mukana toimitettavat tiedot ovat epätäydellisiä, sen päivän jälkeisenä työpäivänä, jona täydelliset tiedot on vastaanotettu. Alkuperäinen määräaika päättyi näin ollen 11. toukokuuta 2020 (4). Komissio pidensi määräaikaa pyynnön esittäjän suostumuksella 29. päivään toukokuuta 2020.

(7)

Direktiiviä 2014/25/EU sovelletaan hankintasopimuksiin, jotka koskevat postipalveluihin liittyviä toimintoja, jollei toimintaa ole vapautettu direktiivin soveltamisesta sen 34 artiklan nojalla.

(8)

Direktiivissä 2014/25/EU säädetään, ettei kyseistä direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä 2014/25/EU tarkoitetun toiminnan suorittamiseksi, jos toimintaan siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Se, kohdistuuko toimintaan suoraa kilpailua, on arvioitava objektiivisilla perusteilla, joihin voivat kuulua tuotteiden tai palvelujen ominaisuudet, sellaisten vaihtoehtoisten tuotteiden tai palvelujen olemassaolo, joiden katsotaan voivan korvata tuotteet ja palvelut kysyntä- tai tarjontapuolella, hinnat ja useamman kuin yhden tavaran- tai palveluntoimittajan olemassaolo.

(9)

Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos asianomainen jäsenvaltio on pannut täytäntöön unionin säädökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, ja soveltaa niitä. Kyseiset säädökset luetellaan direktiivin 2014/25/EU liitteessä III, jossa postipalvelujen osalta viitataan Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 97/67/EY (5).

(10)

Pyynnön esittäjän antaman vahvistuksen (6) ja komission käytettävissä olevien tietojen perusteella Tanska on pannut direktiivin 97/67/EY täytäntöön (7) ja soveltaa sitä. Merkityksellisille markkinoille pääsyä pidetään näin ollen rajoittamattomana direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

(11)

Sitä, kohdistuuko toimintaan suoraan kilpailua, olisi arvioitava useiden tekijöiden perusteella, joista yksikään ei ole ratkaiseva sellaisenaan. Huomioon olisi otettava tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä, tässä päätöksessä tarkoitetuilla markkinoilla. Koska pyynnön piiriin kuuluvien eri toimintojen markkinoille pääsyn edellytykset vaihtelevat, kilpailutilanteen arvioinnissa olisi otettava huomioon merkityksellisten markkinoiden erilaiset tilanteet.

(12)

Tämän päätöksen soveltaminen ei rajoita kilpailusääntöjen ja unionin lainsäädännön muiden alojen säännösten soveltamista. Erityisesti perusteet ja menetelmät, joilla arvioidaan direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan mukaisesti, onko toiminta suoraan kilpailun kohteena, eivät ole välttämättä samat, joita käytetään tehtäessä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 101 tai 102 artiklan tai neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (8) mukainen arviointi, kuten unionin yleinen tuomioistuin on vahvistanut (9).

(13)

Tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko pyynnön kohteena oleviin toimintoihin kilpailua sellaisilla markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa tarkoitetulla tavalla, siinä määrin, että hankinnat pyyntöön sisältyvien asianomaisten toimintojen suorittamiseksi toteutetaan varmasti – myös ilman direktiivissä 2014/25/EU säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä – avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, joilla ostajat voivat löytää kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun.

(14)

Tässä yhteydessä on tärkeää mainita, että julkisia hankintoja koskevia sääntöjä ei sovelleta kyseisillä markkinoilla kaikkiin markkinatoimijoihin. Markkinoilla, joita pyyntö koskee, ainoastaan PostNord on direktiivin 2014/25/EU 4 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö, johon näin ollen sovelletaan julkisia hankintoja koskevia sääntöjä. Yritykset, joihin sääntöjä ei sovelleta, voisivat näillä markkinoilla toimiessaan yleensä aiheuttaa kilpailupainetta markkinatoimijoille, joihin niitä sovelletaan.

(15)

Komissio on katsonut aiemmissa päätöksissä (10), että pakettipalvelujen markkinat voidaan jakaa pikapakettipalvelujen ja peruspakettipalvelujen markkinasegmentteihin. Tässä jaottelussa otetaan huomioon, että pikapalvelut ovat nopeampia ja luotettavampia kuin peruspalvelu, näihin palvelutyyppeihin tarvitaan erilaiset infrastruktuurit ja pikapalveluilla on lisäarvoa antavia ominaisuuksia, kuten seurantapalveluja, ja ne ovat yleensä kalliimpia.

(16)

Edellisessä päätöksessä (11) komissio on myös tehnyt eron kotimaan pakettipalvelujen ja kansainvälisten pakettipalvelujen välillä. Komissio katsoi, että kansallisia jakeluverkkoja ylläpitävät yritykset tarjoavat kotimaan pakettipalveluja, kun taas kansainvälisissä pakettipalveluissa on kyse pakettien noutamisesta, jotta ne voidaan kuljettaa edelleen ulkomaille ja toimittaa siellä vastaanottajalle, ja niitä tarjoavat yritykset, joilla on pääsy kohdemaiden verkkoihin.

(17)

Komissio on aiemmissa päätöksissä katsonut, että peruspakettipalvelut kuluttajille (C2X eli C2C ja C2B) ja yrityksille (B2X eli B2B ja B2C) muodostavat erilliset tuotemarkkinat. Palvelujen tarjoaminen kuluttajille (C2X) ja palvelujen tarjoaminen yrityksille (B2X) edellyttävät erilaista infrastruktuuria (ja etenkin yksityisten kuluttajien käytettävissä olevaa postitoimistojen verkkoa) (12).

(18)

Lisäksi komissio on aiemmissa päätöksissä katsonut, että B2B- ja B2C-palvelut eivät ole korvattavissa keskenään. Tarjonnan näkökulmasta B2C-palvelu edellyttää tiheämpää verkkoa yksityisten vastaanottajien saavuttamiseksi, kun taas paketteja vastaanottavat yritykset ovat usein sijoittautuneet tiiviisti. Yritykset sijaitsevat siis lähempänä toisiaan kuin kuluttajat. Tämän vaikutus verkon kattavuuteen ja kustannuksiin voi olla hyvin merkittävä, mikä lisää B2B- ja B2C-pakettipalvelujen markkinoiden välisiä eroja (13).

(19)

Pyynnön esittäjän tuotemarkkinoiden määritelmä on komission aiemman käytännön mukainen.

(20)

Johdanto-osan 15–19 kappaleen perusteella tätä päätöstä varten tehtävässä arvioinnissa voidaan todeta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista, että merkitykselliset tuotemarkkinat ovat:

(21)

Komissio on aiemmassa käytännössään (14) todennut, että B2C-pakettipalvelujen markkinat ovat laajuudeltaan kansalliset riippumatta siitä, ovatko kyseessä kotimaan pakettipalvelut vai kansainväliset pakettipalvelut. Pyynnön esittäjän kanta on komission käytännön mukainen.

(22)

Koska ei ole mitään viitteitä siitä, että maantieteellisten markkinoiden laajuus olisi toisenlainen, komissio katsoo, että tätä päätöstä varten tehtävässä arvioinnissa voidaan todeta, että kotimaan ja kansainväliset B2C-pakettipalvelut kattavat maantieteellisesti Tanskan alueen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.

(23)

Komissio toteaa, että kuten useimmissa jäsenvaltioissa, pakettimäärät Tanskan markkinoilla ovat kasvaneet huomattavasti viime vuosina lähinnä sähköisen kaupankäynnin vaikutuksesta. Käytettävissä olevien tietojen mukaan vuosina 2016–2018 PostNordin markkinaosuus pieneni […] (15), […] prosentista arvon mukaan laskettuna ja […] prosentista määrällisesti laskettuna […] prosenttiin arvon mukaan laskettuna (16) ja […] prosenttiin määrällisesti laskettuna (17).

(24)

Tarkastelujakson aikana PostNordin markkinaosuudet pienenivät […] ja kilpailijoiden markkinaosuudet kasvoivat […]. Vuosina 2016–2018 […] kilpailijan, […], markkinaosuudet kasvoivat […] prosentista […] prosenttiin arvon mukaan laskettuna ja […] prosentista […] prosenttiin määrällisesti laskettuna (18). Samalla ajanjaksolla […]:n markkinaosuudet kasvoivat […] prosentista […] prosenttiin arvon mukaan laskettuna ja […] prosentista […] prosenttiin määrällisesti laskettuna (19). […]. Tällä perusteella voidaan katsoa, että ne (eli […]) voisivat luoda huomattavaa kilpailupainetta PostNordille. Tässä yhteydessä on myös tärkeää huomata, että […] kykeni kasvattamaan markkinaosuuttaan […] melko lyhyessä ajassa, mikä viittaa siihen, että […] aiheuttavat merkittävää kilpailupainetta PostNordille.

(25)

Lisäksi komissio toteaa, että viiden viime vuoden aikana markkinoille on tullut uusia toimijoita: DAO365 ja Burd Delivery (20) ja […] viimeisten kolmen vuoden aikana.

(26)

Tätä päätöstä sovellettaessa johdanto-osan 23, 24 ja 25, kappaleessa kuvattuja tekijöitä olisi pidettävä merkkinä siitä, että tämä toiminta on Tanskassa kilpailun kohteena, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista. Koska direktiivin 2014/25/EU 34 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät, olisi vahvistettava, että direktiiviä 2014/25/EU ei pitäisi soveltaa hankintasopimuksiin, jotka tehdään tämän toiminnan harjoittamiseksi Tanskassa.

(27)

Komissio toteaa, että kotimaan B2C-pakettipalvelumarkkinoiden tavoin kansainväliset B2C-pakettipalvelumarkkinat ovat kasvaneet merkittävästi viime vuosina. Kotimaan B2C-pakettipalvelumarkkinoilla havaitun kilpailukehityksen vastaisesti PostNordin markkinaosuus kansainvälisillä B2C-pakettipalvelumarkkinoilla on pysynyt suhteellisen vakaana kolmen viime vuoden aikana sekä arvon mukaan laskettuna (21) ([…] % vuonna 2016, […] % vuonna 2017 ja […] % vuonna 2018) että määrällisesti laskettuna (22) ([…] % vuonna 2016, […] % vuonna 2017 ja […] % vuonna 2018) (23).

(28)

Samaan aikaan yhteenlaskettu markkinaosuus oli […] arvon mukaan laskettuna ja […] määrällisesti laskettuna. Näistä luvuista ei voida päätellä, että nämä kilpailijat pystyisivät luomaan huomattavaa kilpailupainetta PostNordille tai että markkinatilanne saattaisi muuttua pian, sillä PostNordin markkinaosuudet pysyivät suhteellisen vakaina tarkastelujaksolla.

(29)

Pyynnön esittäjä väittää, että merkittävä osuus kansainvälisistä B2C-pakettipalveluista on […]. Pyynnön (24) mukaan vaikuttaa siltä, että […].

(30)

Varovaisenkin arvion mukaan […] PostNordin markkinaosuus määrällisesti laskettuna on yhä […]. Koska […], on epätodennäköistä, että kilpailutilanne muuttuisi lähitulevaisuudessa.

(31)

Pyynnön esittäjä totesi (25), että […]. Lisäksi se esitti, että kun otetaan huomioon sähköisen kaupankäynnin kasvavat markkinat Tanskassa ja Euroopassa, kansainvälisten B2C-pakettipalvelujen kysynnän odotetaan kasvavan. Lopuksi pyynnön esittäjä ilmoitti komissiolle 16. maaliskuuta 2020, että PostNord oli tunnistanut lisää kansainvälisten B2C-pakettipalvelujen tarjoajia.

(32)

Pyynnön esittäjä kuitenkin selvensi, että PostNordin toimittamien tietojen perusteella jotkin näistä palveluntarjoajista (eli Prime Cargo, Blue Water, Scan Logistics, GTX Logistics ja Link Logistics) eivät tarjoa itse suoraan pakettipalveluja vaan logistiikkaratkaisuja, joihin sisältyy PostNordin kaltaisten pakettien jakelijoiden palvelujen myyminen. Lisäksi näyttää siltä, että eräät muut palveluntarjoajat (eli United Broker, Shipmondo ja pakke.dk) tarjoavat ”yhdistelmäpalveluja” eli tietoteknisiä ratkaisuja ja alustoja. Pyynnön esittäjä totesi myös, että Tanskan markkinat ovat kooltaan rajalliset, mikä saattaa rajoittaa pakettipalvelujen tarjoajien lukumäärää.

(33)

Komissio toteaa, että kansainvälisille B2C-pakettipalvelumarkkinoille tuli vuonna 2019 uusi kilpailija, DAO 365, mutta sen toiminnasta näillä markkinoilla ei ole vielä saatavilla tietoja. Saattaa olla, että edellä johdanto-osan 32 kappaleessa mainittujen kaltaiset yritykset aiheuttavat jonkin verran kilpailupainetta PostNordille, vaikka ne eivät itse tarjoa kansainvälisiä B2C-pakettipalveluja, mutta pyynnön esittäjän toimittamien tietojen perusteella ei voida päätellä, että näin todella olisi. Se, miten suurta kilpailupainetta niistä aiheutuisi, on erityisen epävarmaa, sillä kuten edellä johdanto-osan 27 kappaleessa osoitetaan, PostNordin markkinaosuus pysyi vakaana tarkastelujaksolla sekä määrällisesti että arvon mukaan laskettuna.

(34)

Ottaen huomioon johdanto-osan 27–33 kappaleessa tarkastellut tekijät ei voida päätellä, että kansainvälisiin B2C-pakettimarkkinoihin kohdistuu suoraa kilpailua Tanskassa. Sen vuoksi direktiiviä 2014/25/EU olisi edelleen sovellettava hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa kyseisten toimintojen harjoittaminen Tanskassa.

(35)

Tämä päätös perustuu oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen joulukuusta 2019 maaliskuuhun 2020, sellaisena kuin se käy ilmi pyynnön esittäjän toimittamista tiedoista ja julkisesti saatavilla olevista tiedoista (26). Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät direktiivin 2014/25/EU 34 artiklan soveltamisen edellytykset enää täyty,

(36)

B2C-pakettipalveluihin liittyviin palveluihin olisi edelleen sovellettava direktiiviä 2014/25/EU, joten on syytä muistaa, että useita toimintoja kattavia hankintasopimuksia olisi käsiteltävä kyseisen direktiivin 6 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa sekamuotoisen hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2014/25/EU soveltamisalan ulkopuolelle jäävien toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnat, joita hankintasopimus ensisijaisesti koskee. Tällaiseen sekamuotoiseen hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea toimintoja, joihin ei myönnetä poikkeusta, sovelletaan direktiivin 2014/25/EU säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määrittää, minkä toiminnon suorittamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, sopimus on tehtävä direktiivin 2014/25/EU 6 artiklan 3 kohdassa vahvistettujen sääntöjen mukaisesti,