31.1.2018   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 28/1

(1)

Komissio vastaanotti 21 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessä, joka kirjattiin komission rekisteriin 22 päivänä heinäkuuta 2009 numerolla CP 231/2009, Ryanair Ltd -lentoyhtiöltä (nykyisin Ryanair Designated Activity Company), jäljempänä ’Ryanair’, kantelun, jonka mukaan Irlanti oli myöntänyt sääntöjenvastaista valtiontukea ottamalla käyttöön lentomatkoihin kohdistuvan valmisteveron, jäljempänä ’lentomatkavero’, jota kannetaan matkustajien lähdöistä lennoille Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta.

(2)

Komissio välitti kantelun Irlannille 28 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä ja pyysi tätä ilmoittamaan kantansa 21 päivänä heinäkuuta 2009 päivätyssä kirjeessä esitettyihin väitteisiin.

(3)

Irlanti esitti 26 päivänä elokuuta 2009 päivätyllä kirjeellä pyynnön vastauksille asetetun määräajan pidentämisestä, ja komissio ilmoitti 3 päivänä syyskuuta 2009 päivätyllä kirjeellä hyväksyvänsä kyseisen pyynnön.

(4)

Irlanti vastasi komission kirjeeseen 15 päivänä lokakuuta 2009, ja vastaus kirjattiin komission rekisteriin samana päivänä.

(5)

Koska väitetystä tuesta ei ollut ilmoitettu komissiolle ennen sen käyttöönottoa, se rekisteröitiin ilmoittamattomana tukena. Komissio suoritti alustavan tutkinnan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 3 kohdan nojalla.

(6)

Komissio antoi alustavan tutkintavaiheen päätteeksi 13 päivänä heinäkuuta 2011 päätöksen, jäljempänä ’vuoden 2011 päätös’ (2), jossa se hylkäsi suurimman osan Ryanairin valituksista. Komissio katsoi erityisesti, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Komissio päätti kuitenkin aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn eriytetyistä verokannoista, koska lentoihin, joiden määränpää sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, sovellettiin eri verokantoja kuin muihin lentoihin.

(7)

Ryanair toimitti 24 päivänä syyskuuta 2011 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon kanteen, jossa vaadittiin vuoden 2011 päätöksen osittaista kumoamista siltä osin kuin siinä katsottiin, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Asia kirjattiin numerolla T-512/11.

(8)

Komissio antoi 25 päivänä heinäkuuta 2012 päätöksen, jäljempänä ’vuoden 2012 päätös’, eriytettyjen lentomatkaverokantojen soveltamisesta (3). Komissio katsoi, että Irlanti oli antanut valtiontukea soveltamalla 30 päivänä maaliskuuta 2009 ja 28 päivänä helmikuuta 2011 välisenä aikana alhaisempaa lentomatkaveroa lentoihin, joiden määränpää sijaitsee enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta. Komissio totesi lisäksi kyseisen valtiontuen sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja vaati Irlantia perimään sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisin tuensaajilta.

(9)

Ryanair ja Aer Lingus nostivat vuoden 2012 päätöksestä kanteet 1 päivänä marraskuuta 2012 ja 15 päivänä marraskuuta 2012 jättämillään kannekirjelmillä. Kanteet kirjattiin asianumeroilla T-473/12 ja T-500/12.

(10)

Unionin yleinen tuomioistuin kumosi 25 päivänä marraskuuta 2014 antamallaan tuomiolla vuoden 2011 päätöksen siltä osin kuin siinä katsottiin, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea (4). Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komission olisi pitänyt aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdan mukainen muodollinen tutkintamenettely.

(11)

Unionin yleinen tuomioistuin kumosi 5 päivänä helmikuuta 2015 antamallaan tuomiolla vuoden 2012 päätöksen, joka koski eriytettyjen lentomatkaverokantojen soveltamista lentoihin, joiden määränpää sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, siltä osin kuin kyseissä päätöksessä määrättiin perimään tuki takaisin tuensaajilta siten, että matkustajaa kohti peritään 8 euroa (5). Komissio valitti kyseisestä tuomiosta unionin tuomioistuimeen.

(12)

Vuoden 2011 päätöksen kumoamisen johdosta komissio ilmoitti Irlannille 28 päivänä syyskuuta 2015 päivätyllä kirjeellä päättäneensä aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa määrätyn menettelyn, jonka kohteena oli vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta. Kyseinen päätös, jäljempänä ’menettelyn aloittamista koskeva päätös’, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä  (6). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa kyseisestä toimenpiteestä.

(13)

Irlanti toimitti huomautuksensa menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen 22 päivänä joulukuuta 2015 päivätyllä kirjeellä, joka kirjattiin komission rekisteriin 6 päivänä tammikuuta 2016.

(14)

Komissio sai huomautuksia kahdelta asianomaiselta. Komissio toimitti kyseiset huomautukset Irlannille 23 päivänä elokuuta 2016 päivätyllä kirjeellä, jotta tämä voi reagoida niihin. Koska Irlannilta ei ollut saatu vastausta, komissio esitti sille 17 päivänä lokakuuta 2016 päivätyllä kirjeellä uuden kehotuksen toimittaa huomionsa asianomaisilta saatuihin huomautuksiin.

(15)

Komissio pyysi Irlannilta lisätietoja 9 päivänä joulukuuta 2016 päivätyllä kirjeellä. Irlanti toimitti vastauksensa 18 päivänä tammikuuta 2017 päivätyllä kirjeellä. Samassa kirjeessä Irlanti toimitti huomionsa asianomaisten esittämiin huomautuksiin.

(16)

Unionin tuomioistuin kumosi 21 päivänä joulukuuta 2016 antamallaan tuomiolla unionin yleisen tuomioistuimen antamat tuomiot siltä osin kuin niillä oli kumottu vuoden 2012 päätös (7). Unionin tuomioistuin kuitenkin vahvisti, että Irlannin oli perittävä sääntöjenvastaista tukea saaneilta lentoyhtiöiltä takaisin 8 euroa matkustajaa kohden.

(17)

Lentomatkavero otettiin käyttöön vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act 2008) (8), jäljempänä ’finanssilaki’, 55 §:n 2 momentilla. Finanssilaki tuli voimaan 30 päivänä maaliskuuta 2009. Finanssilain 55 §:n 2 momentissa säädetään, että lentoyhtiöiden on maksettava lentomatkavero jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(18)

Finanssilain 55 §:n 2 momentissa käytetyt käsitteet määritellään saman lain 55 §:n 1 momentissa. Finanssilain 55 §:n 2 momentissa käytetyn käsitteen ’matkustaja’ määritelmässä jätetään selväsanaisesti sen soveltamisalan ulkopuolelle ’vaihto- tai kauttakulkumatkustaja’, mikä tarkoittaa, että ’vaihto- tai kauttakulkumatkustajan’ lähtö ei ole sellainen ’matkustajan lähtö’, josta lentoyhtiöiltä kannetaan lentomatkavero. Käsitteellä ’kauttakulkumatkustaja’ tarkoitetaan määritelmän mukaan matkustajaa, joka matkustaa matkan aikana lentoasemalle laskeutuvalla ilma-aluksella ja joka jatkaa matkaansa tällä ilma-aluksella. Käsitteellä ’vaihtomatkustaja’ tarkoitetaan matkustajaa, joka saapuu lennolla tietylle lentoasemalle ja jatkaa matkaansa samalta lentoasemalta toisella lennolla jollekin muulle kuin lähtölentoasemalle, kun molemmat lennot sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen ja lennon arvioidun saapumisajan kyseiselle lentoasemalle ja arvioidun lähtemisajan tältä lentoasemalta väliin jäävä aika on enintään kuusi tuntia. Käsitteellä ’lentoasema’ tarkoitetaan lennonvarmistuksesta ja ilmaliikenteestä annetussa Air Navigation and Transport (Amendment) Act 1998 -laissa määriteltyä lentoasemaa, mutta määritelmä ei kata lentoasemia, joilta lähtevien matkustajien määrä on edellisenä kalenterivuonna ollut alle 10 000 (9).

(19)

Kun lentomatkavero otettiin käyttöön, finanssilain 55 §:n 2 momentin b alamomentissa säädettiin, että lentomatkavero veloitetaan, kannetaan ja maksetaan lähtöpaikan ja määräpaikan välisen lennon pituuden perusteella siten, että vero on i) 2 euroa, jos lennon määräasema sijaitsee enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta ja ii) 10 euroa muissa tapauksissa.

(20)

Komission tutkittua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (10) sekä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT-sopimuksen 56 artiklan mahdollisen rikkomisen verokantoja muutettiin 1 päivästä maaliskuuta 2011 siten, että samaa 3 euron veroa sovellettiin kyseistä päivästä alkaen kaikkiin lähtöihin riippumatta määräpaikan ja Dublinin lentoaseman välisestä etäisyydestä (11).

(21)

Lentomatkavero poistettiin käytöstä 1 päivästä huhtikuuta 2014 lukien.

(22)

Irlanti selvitti 18 päivänä tammikuuta 2017 päivätyssä kirjeessään, että määrittäessään maksettavan veron määrää lentoyhtiön oli Irlannin veroviranomaisen (Office of the Revenue Commissioners) 30 päivänä maaliskuuta 2009 antamien ohjeiden perusteella (ks. johdanto-osan 84 kappale) pidettävä useita osuuksia käsittävää matkaa yhtenä kokonaisuutena. Irlanti mainitsi esimerkkinä kaksi osuutta käsittävän lennon, jonka ensimmäinen osuus on Dublin–Shannon ja toinen Shannon–New York. Shannon sijaitsee alle 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemalta, kun taas New Yorkin ja Dublinin lentoaseman välinen etäisyys on yli 300 kilometriä. Lopullinen määräpaikka (New York) sijaitsee yli 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta. Koska matkaa oli tarkasteltava yhtenä kokonaisuutena (eli matkana Dublinista New Yorkiin), Irlanti katsoi, että kyseisestä lennosta kannettava lentomatkavero oli suuruudeltaan 10 euroa. Lähtö Shannonista voitiin jättää huomioimatta, koska kyseisestä lennosta ei kannettaisi (lisää) lentomatkaveroa, mikäli matkustaja täyttäisi finanssilain 55 §:n 1 momentissa tarkoitetun vaihtomatkustajan tai kauttakulkumatkustajan määritelmän Shannonin lentoasemalla. Näin ollen lentoyhtiön oli tarkasteltava kokonaismatkaa ja valittava verokanta lopullisen määräpaikan perusteella (12).

(23)

Myös Aer Lingus, joka kantoi vuosina 2009–2014 lentomatkaveroa Irlannin veroviranomaisen ohjeiden mukaisesti, totesi menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen toimittamissaan huomautuksissa, ettei lentomatkaveroa sovellettu yhden matkan eri osuuksiin. Verotettavana tapahtumana oli nimittäin Irlannista alkanut matka ja kannettavan veron määrä riippui lippuun merkitystä lopullisesta määräpaikasta riippumatta siitä, lensikö matkustaja yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen lopulliseen kohteeseen.

(24)

Irlanti totesi 30 päivästä maaliskuuta 2009ensimmäiseen päivään maaliskuuta 2011 sovelletusta lentomatkaverokannasta, että alhaisinta 2 euron maksua matkustajaa kohti sovellettiin vain silloin, kun kokonaismatkan lopullinen määräpaikka sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemasta, matkaan sisältyvien lentojen määrästä riippumatta, kun taas korkeampaa verokantaa sovellettiin ”kaikissa muissa tapauksissa”. Irlannin mukaan alhaisempi verokanta (2 euroa) muodosti poikkeuksen yleisestä säännöstä.

(25)

Taulukossa 1 esitetään Irlannin toimittamat tiedot lentomatkaveron soveltamisesta ennen kuin vuonna 2011 kaikille veronalaisille lähdöille otettiin käyttöön yhtenäinen lentomatkaverokanta.

Taulukko 1

Esimerkkejä matkoista ja kannetuista veroista ennen lentomatkaverokannan muuttamista vuonna 2011

(26)

Irlannin mukaan taulukossa 1 esitetyt esimerkit voidaan selittää seuraavasti:

(27)

Nämä esimerkit eivät kata tilannetta, jossa matka alkaa ja päättyy Irlannin ulkopuolella mutta käsittää välilaskun Irlantiin, kuten Dublinin lentoasemalla välilaskun tekevä lento Lontoosta New Yorkiin. Irlannin toimittamien selvitysten perusteella on kuitenkin kiistatonta, ettei tällaisesta matkasta kannettaisi lentomatkaveroa. Lentomatkaveroa ei sovellettaisi lähtöön Lontoosta, koska Lontoon lentoasemat eivät täytä finanssilain 55 §:n 1 momentissa annettua lentoaseman määritelmää, sillä ne sijaitsevat Irlannin ulkopuolella, eikä lähdöstä Dublinin lentoasemalta kannettaisi veroa matkustajilta, jotka voidaan katsoa vaihto- tai kauttakulkumatkustajiksi.

(28)

Irlannin toimittamien tietojen mukaan lentomatkavero otettiin käyttöön maailmanlaajuiseen talous- ja finanssikriisiin liittyneiden rahoitusongelmien lievittämiseksi ja valtion tulojen lisäämiseksi. Irlanti ei maininnut muita, esimerkiksi ympäristönsuojeluun liittyviä tavoitteita.

(29)

Kuten johdanto-osan 6 kappaleessa todettiin, vuoden 2011 päätös annettiin 21 päivänä heinäkuuta 2009 alkaneen alustavan tutkintavaiheen päätteeksi.

(30)

Arvioidakseen, oliko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta valikoiva toimenpide, komissio määritti ensin vertailukohtana pidettävän viitejärjestelmän. Komissio katsoi, että lentomatkaverojärjestelmän tavoitteena ja sen rakenteen perustana oli kantaa Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähtevistä matkustajista veroa valtion tulojen lisäämiseksi. Komissio päätteli Irlannin toimittamien tietojen perusteella, että useita osuuksia käsittävän matkan ensimmäinen osuus vapautettiin aina lentomatkaverosta. Irlanti toimitti lisäksi esimerkkejä lentomatkaverokantojen soveltamisesta matkoihin, jotka suuntautuivat NewYorkista Dubliniin ja Dublinista New Yorkiin ja joihin sisältyi tai ei sisältynyt välilasku Shannoniin. Viitejärjestelmänä oli siten pidettävä veroa, joka kannetaan kaikista matkustajien lähdöistä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta. Komissio katsoi myös, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajat olivat Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähteviä matkustajia, ja siksi he näyttivät kuuluvan kyseisen viitejärjestelmän soveltamisalaan. Näin ollen vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta poikkesi kyseisen yleisen verojärjestelmän tavanomaisesta soveltamisesta.

(31)

Seuraavaksi komissio tutki, voitiinko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamista lentomatkaverosta perustella kyseisen jäsenvaltion verojärjestelmän luonteella ja yleisillä periaatteilla. Komissio totesi, että lentomatkaveron oli tarkoitus olla lopulliseen määräpaikkaan pääsemiseksi valitun reitin kannalta neutraali riippumatta siitä, sisältyikö reittiin välilaskua vai ei, ja sen tavoitteena oli kaksinkertaisen verotuksen välttäminen. Vuoden 2011 päätöksessä katsottiin, että mikäli lentomatkaveroa oli sovellettu vaihto- ja kauttakulkumatkustajiin, lentoyhtiö olisi joutunut maksamaan kyseisen veron kahteen kertaan välilaskun sisältävistä matkoista. Näin ollen todettiin, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta siten, että kaikkia matkustajia verotettiin valitusta reitistä riippumatta samalla tavalla, sopi verojärjestelmän luonteeseen ja logiikkaan.

(32)

Komissio päätteli edellä esitetyistä seikoista, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta perustui määritetyn verojärjestelmän luonteeseen ja logiikkaan (13).

(33)

Kuten johdanto-osan 10 kappaleessa todettiin, unionin yleinen tuomioistuin kumosi asiassa T-512/11 antamallaan tuomiolla vuoden 2011 päätöksen siltä osin kuin siinä katsottiin, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

(34)

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että noin kaksi vuotta kestänyt alustava tutkintavaihe ylitti huomattavasti ajan, jonka SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn alustavan tutkinnan suorittaminen tavallisesti vaati.

(35)

Lisäksi se totesi komission suorittaman tutkinnan puutteelliseksi ja riittämättömäksi. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi muun muassa, että johdanto-osan 4 kappaleessa tarkoitetun, Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyn kirjeen sisällön ja vuoden 2011 päätöksen välillä oli epäjohdonmukaisuuksia.

(36)

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio tuki Irlannin näkemystä, jonka mukaan lentomatkaverosta vapautettiin matkan ensimmäinen osuus, vaikka vuoden 2011 päätöksen johdanto-osan 9 kappaleeseen sisältyvässä taulukossa esitetyt esimerkit eivät puoltaneet tällaista päätelmää. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka tämä saattaisi päteä esimerkkiin matkustajista, jotka matkustivat Dublinista New Yorkiin ja tekivät välilaskun Shannonissa ja joilta lentomatkavero siis kannettiin, ei ollut selvää – eikä komissio selittänyt – miksi toiseen suuntaan, eli New Yorkista Dubliniin lentäviltä ja samalla lentoasemalla välilaskun tehneiltä matkustajilta ei kannettu lentomatkaveroa lähdöstä välilaskupaikkana olevalta Shannonin lentoasemalta.

(37)

Unionin yleinen tuomioistuin viittasi lisäksi Irlannin viranomaisten näkemykseen, jonka mukaan myös neutraaliuteen liittyvät syyt olivat perusteena myöntää vapautus matkustajaryhmille, joilta ei kannettu lentomatkaveroa muiden jäsenvaltioiden vastaavissa järjestelmissä, joista mainittiin nimenomaisesti Yhdistynyt kuningaskunta, ja totesi, ettei Yhdistyneessä kuningaskunnassa käytössä ollutta lentomatkustajaveroa voitu pitää sopivana viitekohteena käsiteltävässä asiassa, koska sen mukaisesti vero kannetaan aina matkan ensimmäisestä osuudesta, mikä ei vastannut Irlannin viranomaisten 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä esitettyä ja komission vuoden 2011 päätöksessä vahvistettua kantaa.

(38)

Unionin yleinen tuomioistuin korosti myös, että 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä ei viitattu nimenomaisesti tarpeeseen välttää kaksinkertainen verotus. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti edelleen, että Irlanti oli tarjoutunut harkitsemaan vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevan lain muuttamista siten, että siitä poistettaisiin vaihtomatkustajan määritelmään sisältyvä vaatimus yhdestä ja samasta varauksesta, eikä komissio ollut ilmaissut kantaansa tähän ilmoitukseen.

(39)

Kyseisten epäjohdonmukaisuuksien perusteella oli syytä katsoa, ettei komissiolla ollut vuoden 2011 päätöstä antaessaan tietoja, joiden perusteella se olisi voinut arvioida riittävän kattavasti toimenpiteen valikoivuutta ja todeta, etteivät vapautuksen soveltamista koskevat säännöt herättäneet epäilyksiä.

(40)

Unionin yleinen tuomioistuin päätyi siihen, että koska riitautetun toimenpiteen mahdollista soveltuvuutta sisämarkkinoille ei ollut arvioitu, komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely, jotta se olisi voinut hankkia kaikki tarvittavat tiedot sen varmistamiseksi, ettei riitautettu toimenpide ollut valikoiva, jotta se olisi voinut mahdollisesti todeta, ettei kyseinen toimenpide ollut valtiontukea, ja jotta kantajalla ja muilla asianosaisilla olisi ollut mahdollisuus esittää huomautuksensa kyseisestä menettelystä.

(41)

Asiassa T-512/11 annetun tuomion seurauksena komissio aloitti muodollisen tutkintamenettelyn hankkiakseen tiedot sen varmistamiseksi, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ollut valikoiva toimenpide, ja antaakseen kantelun tekijälle ja muille asianomaisille mahdollisuuden esittää huomautuksensa kyseisestä menettelystä.

(42)

Komissio huomautti menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessään, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien lähtöjen vapauttaminen lentomatkaverosta aiheutti kyseiselle valtiolle tulonmenetyksiä, mikä tarkoittaa, että se rahoitettiin valtion varoista ja näytti antavan kilpailuedun siitä hyötyville lentoyhtiöille. Komissio ei voinut myöskään muodollisen tutkinnan aloittaessaan sulkea pois sitä mahdollisuutta, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta oli valikoiva toimenpide.

(43)

Näin ollen komissio katsoi alustavasti, että koska kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyt kriteerit saattoivat periaatteessa täyttyä, toimenpide saattoi olla valtiontukea sellaisille lentoyhtiöille, jotka liikennöivät vaihto- ja kauttakulkumatkustajien osalta lentomatkaverosta vapautettuja reittejä.

(44)

Komissio pyysikin Irlantia ilmoittamaan uudelleen syyt lentomatkaveron käyttöönotolle ja selvittämään, miksi lentomatkaveroa ei sovellettu vaihto- ja kauttakulkumatkustajiin.

(45)

Komissio pyysi Irlantia myös selittämään yksityiskohtaisesti, miten finanssilain 55 §:ää pitäisi tulkita. Komissio pyysi Irlantia toimittamaan selkeitä esimerkkejä lentomatkaveron soveltamisesta kaikkiin asiaankuuluviin reittikategorioihin, täsmentämään, oliko erityisesti matkan toinen osuus vapautettu lentomatkaverosta vai koskiko vapautus yleisesti kaikkia vaihto- ja kauttakulkumatkustajia, sekä toimittamaan kaikki tiedot, joiden Irlanti katsoi olevan hyödyllisiä kyseisen asian käsittelyssä. Komissio kehotti Irlantia toimittamaan esimerkkejä sekä vuonna 2011 lentomatkaverokantoihin tehtyä muutosta edeltävältä että sen jälkeiseltä ajalta.

(46)

Alustavan oletuksen mukaan viitejärjestelmänä oli vero, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta, ja komissiolla oli epäilyksiä sen suhteen, muodostiko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta poikkeuksen viitejärjestelmästä, kun talouden toimijoita, jotka olivat asianomaisen jäsenvaltion verojärjestelmälle asetetun päämäärän kannalta keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, kohdeltiin keskenään eri tavalla, mikä puolestaan antoi edun tietyille lentoyhtiöille.

(47)

Komissio totesi lisäksi, että lentomatkaveron nimi ja varsinainen sanamuoto antoivat kuitenkin olettaa, että sen johtavana periaatteena oli verottaa lentomatkoja Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta jokaisen Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta tapahtuvan lähdön sijasta. Komissio katsoi, että tämän oletuksen mukaisesti vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta vaikutti olevan välitön seuraus kyseisestä periaatteesta, koska lentomatkaan voi sisältyä useampia kuin yksi lähtö Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(48)

Menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä esittämissään, 22 päivänä joulukuuta 2015 päivätyissä huomautuksissaan Irlanti torjui kaikki väitteet siitä, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen olisi valtiontukea.

(49)

Irlanti totesi, että lentomatkaveron maksuvelvollisuudesta säädettiin finanssilaissa, jota oli tulkittava suppeasti. Korkeimman oikeusasteensa (Irish Supreme Court) oikeuskäytäntöön vedoten Irlanti korosti, että Irlannin lainsäädännön nojalla veronmaksaja voidaan katsoa velvolliseksi maksamaan tietty vero tai saattaa muita epäedullisempaan asemaan vain siinä tapauksessa, että tästä säädetään nimenomaisesti laissa, ja siteerasi tuomiota Texaco (Irlanti) Ltd v. Murphy (verotarkastaja): Vakiintuneen oikeussäännön mukaan kansalaista ei saa verottaa, ellei säädöksessä selvästi säädetä tällaisesta velvoitteesta (14). Tällä perusteella Irlanti katsoi, että sen määrittämiseksi, kuuluuko jokin matka lentomatkaveron soveltamisalaan, on tarkasteltava finanssilain sanamuotoa. Mahdolliset epäilykset finanssilain soveltamisessa koituisivat veronmaksajan eduksi.

(50)

Finanssilain 55 §:n 2 momentin c alamomentin mukaan lentomatkavero on maksettava, kun matkustaja lähtee lentoasemalta ilma-aluksella. Irlanti esitti tässä yhteydessä seuraavat huomautukset:

(51)

Irlanti katsoi johdanto-osan 50 kappaleen perusteella, ettei lentomatkavero koskenut vaihto- ja kauttakulkumatkustajia riippumatta siitä, mistä matkan osuudesta oli kyse. Irlanti vahvisti, ettei matkan toista osuutta ollut automaattisesti vapautettu verosta. Irlannin mukaan matkan toisesta osuudesta voitiin joko kantaa tai olla kantamatta veroa sen perusteella, miten finanssilain 55 §:ää sovellettiin tosiseikkoihin, eli esimerkiksi sen mukaan, oliko kyseessä vaihto- tai kauttakulkumatkustaja (sama päti matkan ensimmäiseen osuuteen). Jotkut matkat saattoivat myös jäädä lentoaseman määritelmän ulkopuolelle, koska lentomatkaveroa ei kannettu lähdöistä Irlannin ulkopuolella sijaitsevilta lentoasemilta.

(52)

Irlanti huomautti lisäksi, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevat vapautukset ovat tavallisia myös muissa maissa käytössä olevissa lentomatkaveroissa, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa, Ranskassa ja Saksassa. Irlanti totesi, että kutakin veroa koskevia sääntöjä on tulkittava asiaa koskevan kansallisen lainsäädännön kontekstissa.

(53)

Irlanti viittasi asiassa T-512/11 annetun tuomion 88 kohtaan, jossa käsitellään seuraavaa toteamusta vuoden 2011 päätöksen 20 kappaleessa: Irlannin viranomaiset toteavat vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamisesta lentomatkaverosta, että jättämällä kokonaismatkan ensimmäinen osuus veron ulkopuolelle varmistetaan, ettei matkustajaa rangaista siitä, että reitti lopulliseen määräpaikkaan sisältää välilaskun. Edellä mainitussa, asiassa T-512/11 annetun tuomion kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei komissiolla ollut syytä epäillä Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä annettuja tietoja, joihin vuoden 2011 päätöksen 20 kappale perustui, mutta tämä ei kuitenkaan poistanut sitä tosiseikkaa, että vaikka olisi seurattu Irlannin viranomaisten ehdottamaa tulkintaa, jonka mukaan välilaskun sisältävän matkan ensimmäinen osuus on vapautettu lentomatkaverosta, vuoden 2011 päätöksen 9 kappaleeseen sisältyvässä taulukossa esitetyt esimerkit eivät tukeneet tällaista tulkintaa. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti, ettei ollut selvää eikä komissio ollut myöskään selittänyt, miksi sellaisista matkustajista, jotka matkustivat New Yorkista Dubliniin ja joilla oli välilasku Shannonissa, ei kannettu lentomatkaveroa lähdöstä välilaskupaikkana olevalta Shannonin lentoasemalta. Irlanti viittasi 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyn kirjeensä 13 kohtaan, jossa todettiin, että vaihtomatkustajia koskevalla vapautuksella varmistetaan ainoastaan, ettei kokonaismatkan ensimmäisestä osuudesta kanneta lentomatkaveroa. Irlanti huomautti, että kyseinen kohta perustui kuvaukseen Dublinista New Yorkiin suuntautuvasta lennosta, joka tekee välilaskun Shannonissa, ja että siinä esitetty toteamus oli tässä yhteydessä oikea, mutta oli virheellistä pitää tätä yleisenä sääntönä, jonka mukaan minkä tahansa matkan ensimmäisestä osuudesta ei koskaan voitaisi kantaa lentomatkaveroa.

(54)

Irlanti selitti unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-512/11 antaman tuomion 88 kohdassa esitetystä esimerkistä, joka koski Dublinista New Yorkiin suuntautuvaa ja välilaskun Shannonissa sisältävää matkaa, että finanssilain sanamuodon johdosta lentomatkaveroa ei kanneta mistään kyseisen matkan osuudesta:

(55)

Irlanti totesi, että välilaskun Shannoniin sisältävä kokonaismatka New Yorkista Dubliniin olisi vapautettava lentomatkaverosta finanssilain sanamuodon perusteella. Irlannin mukaan sen 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä esittämien selvitysten tarkoituksena oli selventää lakia, mutta ne eivät olleet sitovia.

(56)

Irlanti selitti vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamista verosta sillä, ettei yksittäisiä lentoja ollut tarkoituksenmukaista verottaa erikseen, jos ne sisältyivät tosiasiassa yhteen ja samaan varaukseen. Irlanti viittasi tältä osin

(57)

Irlanti viittasi erityisesti 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä komissiolle esittämäänsä hypoteettiseen skenaarioon, jossa oli kyse Yhdysvalloista lähtevästä lennosta, joka tekee välilaskun Shannoniin ja jatkaa sitten Dubliniin. Kyseisessä tekstin kohdassa todettiin, että lento on selvästi Yhdysvaltain ja Dublinin välinen, eikä välilaskun pitäisi johtaa velvollisuuteen maksaa lentomatkaveroa. Päinvastaiseen suuntaan menevää lentoa koskevassa kuvauksessa taas todettiin, että sellaisten lentojen osalta, jotka lähtevät maasta välilaskun jälkeen, vapauttamisen ainoana tavoitteena on varmistaa, ettei matkan kahdesta osuudesta ole tarvetta kantaa veroa erikseen. Irlannin mukaan tämä osoitti selvästi, että lentoa Dublinista Yhdysvaltoihin pidettiin yhtenä matkana, josta lentomatkavero pitäisi kantaa vain kerran, vaikka matkaan liittyi useita lähtöjä.

(58)

Irlanti ilmoitti, että juuri tämän takia finanssilain 55 §:n 1 momentissa suljetaan nimenomaisesti kyseisessä pykälässä määritellyt vaihtomatkustajat ja kauttakulkumatkustajat lentomatkaveron soveltamisalan ulkopuolelle.

(59)

Arvioidessaan viitejärjestelmää, joksi komissio ehdottaa menettelyn avaamista koskevassa päätöksessä joko i) jokaisesta lähdöstä kannettavaa veroa tai ii) jokaisesta matkasta kannettavaa veroa siten, että matka voi sisältää useita osuuksia, Irlanti esitti, että lentomatkaveron tavoitteena oli kantaa vero vain kerran kustakin matkasta. Irlannin mukaan lentomatkavero oli parempi nähdä lähtöihin kohdistuvan veron sijasta matkoihin kohdistuvana verona. Finanssilain 55 §:n 2 momentissa viitataan lähtöön perusteena lentomatkaveron kantamiselle. Johdanto-osan 18 ja 19 kappaleessa kuvatut finanssilain määritelmät ja pykälät kuitenkin osoittavat, että palvelu, johon vero kohdistui, oli matka ja että todellinen tavoite oli matkojen verottaminen lähtöjen sijasta.

(60)

Irlanti katsoi, että sen arvioiminen, ovatko kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavat lentoyhtiöt ja välilaskullisia lentoja tarjoavat lentoyhtiöt keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa asianomaisen jäsenvaltion verojärjestelmälle asetetun päämäärän näkökulmasta, voi olla vain toissijainen syy kantelun hylkäämiselle. Irlanti väitti ensisijaisesti, että lentomatkaveron tavoitteena oli verottaa matkoja, ei yksittäisiä lähtöjä. Näin ollen vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta johtuu vain siitä tosiseikasta, että yksi matka voi muodostua useasta osuudesta. Irlanti huomautti myös, ettei lentomatkaveron tarkoituksena ollut suosia tai rangaista jotain tiettyä liiketoimintamallia.

(61)

Irlanti totesi lopuksi, että mikäli vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta antoi etua tietyille lentoyhtiöille, se saattoi johtua suoraan Irlannin verojärjestelmän pää- ja perusperiaatteista, joita ovat muun muassa kaksinkertaisen verotuksen välttäminen ja verotuksen neutraalius.

(62)

Irlanti palautti mieliin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyn kirjeensä sisällön ja selitti, että vapautuksen tarkoituksena oli välttää lentomatkaveron liiallinen soveltaminen. Tarkoituksena oli erityisesti välttää sellaisten matkustajien syrjiminen, joiden matkaan sisältyi välilasku. Syrjintää koskevan viittauksen johdosta oli väistämättä verrattava keskenään a) matkustajia, joiden matkaan sisältyi välilasku, ja b) matkustajia, joilla oli suora lento. Päämääränä oli kohdella molempia samalla tavalla, mikä tukee päätelmää, jonka mukaan tavoitteena oli kantaa lentomatkavero vain yhden kerran kustakin matkasta.

(63)

Irlanti vetosi myös tarpeeseen välttää kaksinkertainen verotus. Vaikka tätä periaatetta ei ehkä tuotukaan esiin Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä, siinä viitattiin oikeudenmukaisuuteen ja yhdenvertaiseen kohteluun seikkoina, joiden takia jäsenvaltioiden on vältettävä kaksinkertaista verotusta. Irlanti viittasi myös verotuksen neutraaliutta koskevaan periaatteeseen.

(64)

Ryanair katsoo, että toimenpide oli valikoiva ja että se oli näin ollen SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka ei kuulunut minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan.

(65)

Ryanair ilmoitti, että sen huomautuksia tarkasteltaessa pitäisi huomioida

(66)

Ryanair yhtyy näkemykseen, jonka mukaan vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen verosta esimerkkilennolla Dublin–Shannon–New York kohdistuisi matkan toiseen osuuteen. Näin ollen Ryanair väittää, että ennen 1 päivänä maaliskuuta 2011 voimaantullutta verokantamuutosta kokonaisveroa olisi kannettu alhaisemman kannan mukaan vain 2 euroa (Dublinin ja Shannonin väliseltä osuudelta) taulukossa 1 mainitun 10 euron sijasta.

(67)

Lisäksi Ryanair katsoo, että vaikka Irlanti on toimittanut näyttöä siitä, että kyseisen toimenpiteen soveltaminen noudatti käytännössä tulkintaa, jonka mukaan matkan ensimmäisen osuus oli vapautettu lentomatkaverosta, tämä ei riittänyt poistamaan finanssilaista johtuvaa kilpailun vääristymistä.

(68)

Ryanair pidätti itsellään mahdollisuuden ilmoittaa kantansa tavanomaisen eli viitekohtana pidettävän verojärjestelmän määritelmästä ja merkityksellisyydestä vasta sen jälkeen, kun unionin tuomioistuin on antanut ratkaisunsa yhdistetyissä asioissa C-164/15 P ja C-165/15 P annettua tuomiota koskevassa valituksessa (16). Ryanair väittää, että komission määritelmä tavanomaisesta eli viitekohtana pidettävästä verojärjestelmästä on epäjohdonmukainen joidenkin sen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämien päätelmien kanssa.

(69)

Ryanair tiedustelee menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 44 kappaleeseen viitaten ja sen tekstiä siteeraten, miten komissio voi viitekohtana pidettävää verojärjestelmää koskevan edeltävän päätelmänsä huomioon ottaen väittää kyseisessä kappaleessa, että lentomatkaveron tavoitteena on kantaa vero Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta alkavista lentomatkoista, kun se sitten asiaa sen enempää selittämättä tai analysoimatta esittää epäloogisen päätelmän, jonka mukaan kyseisen tavoitteen kannalta voi olla tarkoituksenmukaista erottaa kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavien lentoyhtiöiden oikeudellinen ja tosiasiallinen tilanne sellaisten lentoyhtiöiden vastaavasta tilanteesta, joiden tarjoamiin lentoihin voi liittyä vaihto tai kauttakulku kyseisillä lentoasemilla (17). Ryanairin tarkoittama edeltävä päätelmä esitetään menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 42 kappaleessa, jossa komissio katsoo alustavasti, että viitekohtana pidettävä verojärjestelmä on vero, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(70)

Ryanair näkee menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 44 kappaleessa esitetyt toteamukset pyrkimyksenä oikeuttaa se, että kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavien lentoyhtiöiden oikeudellinen ja tosiasiallinen tilanne erotetaan sellaisten lentoyhtiöiden tilanteesta, joiden tarjoamiin lentoihin voi liittyä vaihto tai kauttakulku. Ryanair pitää tällaista erottelua virheellisenä ja valitettavana, koska se loisi selvästi perusteen todeta lopullisessa päätöksessä, että tutkinnan kohteena oleva toimenpide ei ollut valtiontukea.

(71)

Ryanair viittaa huomautuksissaan menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 45 kappaleeseen, jossa komissio selittää yrityskeskittymien valvontaa koskevan unionin päätöskäytännön huomioon ottaen, että lento, johon liittyy vaihto tai kauttakulku, muodostaa asiakkaan näkökulmasta yhden matkan lähtölentoasemalta kohdelentoasemalle eikä kyseessä ole kaksi erillistä matkaa. Ryanairin mukaan komissio sekoittaa tällä tavalla keskenään hyvin suppean teknisen toimen, jolla määritetään merkitykselliset tuotemarkkinat yrityskeskittymien yhteydessä, ja käsitteen ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ valtiontukiasioissa. Ryanair viittaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ja menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen (18) ja väittää, ettei käsitettä ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ määritetä kysynnän ja tarjonnan korvattavuuden perusteella (Ryanairin mukaan kyse on perusteista, joita sovelletaan tyypillisesti yrityskeskittymien valvonnassa sekä muissa kilpailuasioissa ja joihin komissio vetoaa tässä asiassa), vaan se on tutkinnan kohteena olevalle järjestelmälle asetettujen tavoitteiden funktio.

(72)

Käsite ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ valtiontukiasioissa on Ryanairin mukaan lähes aina huomattavasti laaja-alaisempi kuin käsite ’merkitykselliset tuotemarkkinat’ yrityskeskittymien yhteydessä, koska kansallisen järjestelmän tavoitteet tässä tai jossain muussa valtiontukiasiassa eivät liity mitenkään merkityksellisten tuotemarkkinoiden määrittämiseen yrityskeskittymien valvonnassa. Ryanair viittaa tässäkin unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jossa unionin tuomioistuin ei ole rajannut käsitettä ’keskenään vertailukelpoinen tosiasiallinen ja oikeudellinen tilanne’ asiakkaan näkökulman tai tuensaajien liiketoimintamallien perusteella, kuten komissio ehdottaa mainitussa päätöksessä.

(73)

Ryanair viittaa huomautuksissaan komission päätöksentekokäytäntöön esimerkiksi online- ja perinteisten rahapelien alalla, jolla komissio hyväksyy sen, että erilaisia liiketoimintamalleja noudattavien yritysten katsotaan olevan keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa johdanto-osan 72 kappaleessa tarkoitetulla tavalla (19).

(74)

Ryanair selittää, että mikäli lentomatkaveron viitejärjestelmänä pidetään veroa, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta, ainut mahdollinen seuraus on loogisesti se, että kyseisessä järjestelmässä olisi suhtauduttava neutraalisti siihen, miten matkustajat itse näkevät matkansa tai mitä liiketoimintamalleja asianomaiset lentoyhtiöt noudattavat. Toisenlainen tulkinta olisi osoitus valikoivasta lähestymistavasta, joka olisi lentomatkaveron tavoitetta suppeampi, jolloin yksi valtiontuen keskeisistä edellytyksistä täyttyisi.

(75)

Tarkemmin sanottuna valikoivuus perustui kyseisessä päätöksessä Ryanairin mukaan siihen, että vaikka vaihto- ja kauttakulkulentoja tarjoavat perinteiset lentoyhtiöt ja vain kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja tarjoavat lentoyhtiöt (kuten Ryanair) ovat valtiontuen kannalta keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta hyödyttäisi vain ensin mainittuja.

(76)

Ryanair väittää, että tästä vapautuksesta hyötyvät tahot on lähtökohtaisesti helppo määrittää. Sen mukaan ei myöskään voitaisi väittää, että vapautus koski kaikkia lentoyhtiöitä mitään niistä syrjimättä. Lentoyhtiön on ensinnäkin käytännössä mahdotonta muuttaa perustavanlaatuinen liiketoimintamallinsa kahden paikkakunnan välisestä liikenteestä säteittäiseksi kuljetusverkostoksi; Ryanairin tietojen mukaan yksikään markkinatoimija ei ole toistaiseksi tehnyt niin. Tällaisen muutoksen estäisi myös se, että useimpien lentoasemien kapasiteetti on rajallinen.

(77)

Todettakoon lopuksi, että Ryanairin mielestä vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta on selvä poikkeus sekä viitejärjestelmästä että lentomatkaverolle asetetuista tavoitteista siten kuin kyseisiä termejä on tulkittu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä. Ryanair viittaa tässä yhteydessä aiempiin väitteisiinsä, joiden mukaan Irlannin ilmoittamattomana mutta todellisena tavoitteena oli tukea valikoivasti tiettyjä kotimaisia lentoyhtiöitä ja edistää Dublinin lentoaseman käyttöä kansainvälisenä keskuslentoasemana.

(78)

Ryanair hylkää ajatuksen siitä, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta olisi suoraa seurausta kyseisen veron perus- ja pääperiaatteista. Ryanair pitää menettelyn aloittamista koskevaa päätöstä pyrkimyksenä oikeuttaa tällainen päätelmä useilla väärillä argumenteilla, joita Irlanti ja komissio ovat yhdessä laatineet jälkikäteen peittääkseen menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä lentomatkaverolle aiemmin määritettyjen viitejärjestelmän ja tavoitteen selkeät seuraukset epämääräisellä käsitteellä perus- ja pääperiaatteet.

(79)

Ryanair esittää menettelyn aloittamista koskevan päätöksen kohtaan 6.1.5. liittyen huomioita useista periaatteista, joita komissio tai Irlanti tai molemmat ovat sen mukaan esittäneet:

(80)

Ryanair toteaa, että alustavan tutkintamenettelyn, oikeudenkäynnin sekä muodollisten tutkintamenettelyjen pituuden huomioon ottaen merkityksellisten seikkojen pitäisi olla tässä vaiheessa riittävän selviä. Ryanair on huolissaan siitä, että komission menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä esittämä toteamus, jonka mukaan silloista päätelmää riitautetun vapautuksen yhteensopivuudesta lentomatkaveron perus- ja pääperiaatteen kanssa on mahdollisesti tarkistettava muodollisen tutkinnan yhteydessä saatujen tietojen perusteella, antaa näissä olosuhteissa hyvin vähän toivoa sen suhteen, että komissio saattaisi todella muuttaa näkemystään. Ryanair painottaa tässä yhteydessä, ettei tietojen puuttumisen tai jälkikäteen esitetyn perustelun saa missään tapauksessa antaa johtaa siihen, että riidanalaisen vaihto- ja kauttakulkumatkustajille myönnetyn vapautuksen selkeä sanamuoto ja seuraukset vääristyvät tai että niitä käytetään verukkeena todeta tässä päätöksessä, ettei toimenpide ollut valtiontukea.

(81)

Ryanair pyytää komissiota arvioimaan alustavat toteamuksensa uudelleen sen esittämien väitteiden valossa.

(82)

Ryanair yhtyy huomautuksissaan komission näkemykseen siitä, että mikäli käsiteltävä toimenpide on valtiontukea, se ei kuulu minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.

(83)

Aer Lingus väittää, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ole SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea seuraavista kahdesta syystä:

(84)

Aer Lingus pyysi Irlannin veroviranomaista selventämään finanssilain tulkintaa. Irlannin veroviranomainen lähetti 30 päivänä maaliskuuta 2009 Aer Lingukselle sähköpostin, jossa se selvensi finanssilain tulkintaa. Aer Lingusin mukaan kyseisen sähköpostin perusteella finanssilain 55 §:n 2 momenttia on selvästi tulkittava niin, että kyseinen vero määräytyy lopullisen määräpaikan perusteella eikä mahdollisilla välilaskupaikoilla ole merkitystä. Aer Lingus katsoo, että matkaan sisältyvien osuuksien määrästä riippumatta vero kannetaan matkustajan lopullisen määräpaikan perusteella ja se määritetään koko matkan osalta kerran riippumatta siitä, sisältyykö matkaan yksi vai useampi lento. Irlannin veroviranomaisen 30 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyn sähköpostin asiaa koskevassa kohdassa todetaan seuraavaa:

Lento päättyy matkustajan tekemän varauksen lopulliseen määräpaikkaan riippumatta reitistä, jonka lentoyhtiö on hänelle suunnitellut määräpaikkaan pääsemiseksi. Atlantin ylittävistä lennoista [Shannon–Dublin–Chicago] esittämässänne skenaariossa verokanta, jota Aer Linguksen pitäisi soveltaa, jos henkilö on varannut Aer Lingukselta lennon Shannonista Chicagoon, on 10 euroa, koska kyseisen lennon päätepaikka on Chicago, joka sijaitsee yli 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta. Se, että reittiin liittyy välilasku, ei muuta tätä kantaa. (Alleviivaus Aer Linguksen.)

(85)

Aer Lingus katsoo, että tämä tulkinta on johdonmukainen vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevien määritelmien kanssa, koska niissä viitataan matkustajan matkaan, ei matkustajan lentoon. Aer Linguksen mukaan tästä seuraa, että ’matka’ voi olla suora tai sisältää enintään kuusi tuntia kestävän välilaskun.

(86)

Aer Linguksen mukaan tutkinnan kohteena olevalla vapautuksella toteutetaan perusperiaatetta, jonka mukaan kyseinen vero määräytyy lopullisen määräpaikan perusteella riippumatta mahdollisista välilaskupaikoista.

(87)

Aer Lingus väittää, että vapautuksella toteutetaan myös tavoitetta välttää kaksinkertainen verotus sekä Irlannissa että sen ulkopuolella. Aer Lingus viittaa tässä yhteydessä seuraavaan kohtaan johdanto-osan 84 kappaleessa mainitussa sähköpostissa, jonka se sai Irlannin veroviranomaiselta:

”Kauttakulkumatkustajan’ määritelmän ansiosta vältetään se, että vero kannettaisiin erikseen matkan jokaisesta osuudesta (…) silloin, kun lentojen välillä oleva aika on enintään kuusi tuntia. Mikäli lentojen väliin jäävä aika on pidempi kuin kuusi tuntia, ’kauttakulkumatkustajaa’ koskevaa vapautusta ei sovelleta, vaan vero kannetaan matkan jokaisesta osuudesta erikseen (eli kyseessä olisi kaksi lähtöä, joista kummastakin kannettaisiin lentomatkavero sovellettavan verokannan mukaisesti).” (Alleviivaus Aer Linguksen.)

(88)

Aer Lingus katsoo 87 kappaleessa tarkoitetun tekstin perusteella, että se, kannetaanko lentomatkavero matkustajasta, joka lähtee Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta sellaisella lennolla, joka on osa (vähintään) kaksi osuutta sisältävää matkaa, riippuu ensisijaisesti ensimmäisen lennon lähtöpaikasta ja toissijaisesti lopullisen määräpaikan sijainnista. Tällä tavalla vältetään se, että

(89)

Aer Lingus selittää, ettei tällainen vapautus ole Irlannin lentomatkaveron ainutlaatuinen piirre vaan kuuluu olennaisena osana myös muihin lentoverojärjestelmiin. Aer Lingus mainitsee tässä yhteydessä Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettavan lentomatkustajaveron, jossa toisiinsa liittyvien lentojen katsotaan muodostavan yhden matkan kahden erillisen matkan sijasta edellyttäen, että jatkolento täyttää tietyt erityisedellytykset (23). Aer Lingus selittää myös, että Yhdistyneen kuningaskunnan järjestelmässä ’jatkolennon’ määritelmän täyttymiseen vaikuttavat useat eri tekijät, kuten toisiinsa liittyvien lentojen väliin jäävä aika sekä se, onko jatkolento Yhdistyneen kuningaskunnan sisäinen lento vai kansainvälinen lento, mutta Aer Linguksen mukaan tärkein periaate on se, että toisiinsa liittyviä lentoja pidetään yhtenä matkana ja lentomatkustajaveroa kannetaan ainoastaan matkoista, joiden katsotaan alkaneen Yhdistyneestä kuningaskunnasta. Poikkeuksena ovat jostakin maasta saapuvat ja samaan maahan lähtevät lennot, joita ei pidetä toisiinsa liittyvinä lentoina (kuten lento Pariisista Lontoon kautta Marseillehin), ja lentomatkustajavero kannettaisiin vain Yhdistyneestä kuningaskunnasta alkavista matkoista. Aer Lingus huomauttaa lisäksi, että verovapautusta sovelletaan vain sellaisiin jatkolentoihin, jotka on merkitty samalle lipulle tai jatkolipuille, eikä se siten koske jatkolentoja, jotka on varattu erikseen.

(90)

Aer Lingus mainitsee myös muita verotusesimerkkejä (24):

(91)

Aer Lingus toimitti esimerkkejä – jotka esitetään taulukossa 2 – kuvatakseen lentomatkaveron soveltamista sekä selvittääkseen syyt vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamiselle.

Taulukko 2

Aer Linguksen toimittamia esimerkkejä lentomatkaveron soveltamisesta ennen vuotta 2011 ja sen jälkeen

(92)

Aer Lingus esitti seuraavat huomautukset taulukosta 2:

(93)

Aer Lingus viittaa menettelyn aloittamista koskevaan päätökseen, jossa mainittiin Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätty kirje, jossa selvitettiin, että useita osuuksia käsittävien matkojen ensimmäinen osuus on vapautettu lentomatkaverosta (25). Aer Lingus painottaa, ettei se tunnusta tätä periaatetta eikä siten voi selittää, miksi sitä edes esitettiin.

(94)

Aer Linguksen mukaan kyseinen periaate ei vastaa ohjetta, jonka Irlannin veroviranomainen antoi 30 päivänä maaliskuuta 2009 päivätyssä kirjeessä, johon viitataan johdanto-osan 84 kappaleessa, eikä Aer Lingus laskenut lentomatkaveroa käytännössä tällä tavalla. Aer Linguksen mukaan periaate ei ole myöskään johdonmukainen menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 20 kappaleessa esitettyjen esimerkkien kanssa, koska kyseiset esimerkit eivät kuvaa kauttakulkumatkustajia koskevan vapautuksen soveltamista matkan ensimmäiseen osuuteen vaan osoittavat ennemminkin, ettei matkasta kanneta lentomatkaveroa, jos se alkaa Irlannin ulkopuolelta (26).

(95)

Aer Lingus vahvistaa, että se kantoi lentomatkaveron Irlannin veroviranomaisen antamien ohjeiden mukaisesti ja ilmoitti itse kantamansa summan viranomaisille (27).

(96)

Aer Lingus katsoo, ettei vaihto- ja kauttakulkumatkustajia vapautettu lentomatkaverosta valikoivasti. Aer Linguksen mukaan lentomatkaverojärjestelmän kuuluu olennaisesti se, että vaihto- tai kauttakulkumatkustajat on jätettävä huomioimatta, koska lentomatkaveroa ei kanneta tietyistä matkan osuuksista. Verotettavana tapahtumana on Irlannista alkava matka, ja kannettavan veron määrä riippuu lippuun merkitystä lopullisesta määräpaikasta riippumatta siitä, lentääkö matkustaja yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen lopulliseen kohteeseen.

(97)

Aer Lingus viittaa tässä yhteydessä menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 41 kappaleeseen, jossa komissio katsoi alustavasti, että verotettavana tapahtumana on Irlannista alkava matka ja kannettavan veron määrä riippuu lippuun merkitystä lopullisesta määräpaikasta riippumatta siitä, lentääkö matkustaja yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen lopulliseen kohteeseen:

”Viitejärjestelmänä on mahdollista pitää myös veroa, joka kannetaan Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta alkavasta lentomatkasta, kun käsitteellä ’lentomatka’ tarkoitetaan matkaa, joka suuntautuu Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta lopulliseen määräpaikkaan ja joka voi sisältää yhden tai useampia osuuksia. Mikäli tämä viitejärjestelmä on oikea, vaikuttaa itsestään selvältä, ettei lentomatkaveroa pitäisi kantaa vaihto- tai kauttakulkumatkustajilta. Tämän perusteella toimenpide ei siis ole valikoiva.” (Alleviivaus Aer Linguksen.)

(98)

Siltä varalta, että komissio pitäytyy alustavassa näkemyksessään, jonka mukaan lentomatkaveron viitejärjestelmänä on jokaisesta lähdöstä (erikseen) kannettava vero, Aer Lingus väittää, että

(99)

Aer Lingus viittaa unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön (28) ja väittää, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta olisi valikoiva toimenpide vain siinä tapauksessa, että sen yhteydessä tehtäisiin ero sellaisten talouden toimijoiden välille, jotka ovat lentomatkaverolle asetetun tavoitteen kannalta keskenään vertailukelpoisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Aer Lingus viittaa tässä yhteydessä kysymykseen, antaako vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen etua Aer Linguksen kaltaisille lentoyhtiöille (jotka tarjoavat kaksi tai useampia lentoja sisältäviä matkoja yhdellä lipulla) verrattuna kahden paikkakunnan välillä suoraan liikennöiviin lentoyhtiöihin (jotka eivät tarjoa tällaisia matkoja yhdelle lipulle merkittynä ja joiden oli siten kannettava lentomatkavero jokaisesta lennosta matkustajilta, joiden matkaan sisältyi erikseen varattu jatkolento).

(100)

Aer Lingus katsoo, että kahden paikkakunnan välisten suorien lentojen ja yhdelle lipulle merkittyjen välilaskullisten lentojen tosiasialliset ja oikeudelliset tilanteet ovat keskenään erilaiset – esimerkiksi lentoyhtiölle aiheutuvien kustannusten ja matkustajalle tarjottavan palvelutason näkökulmasta – eikä vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen ollut valikoiva toimenpide muun muassa seuraavista syistä:

(101)

Aer Lingus esittää valikoivuudesta myös seuraavat huomautukset viitaten menettelyn aloittamista koskevan päätöksen kohtiin, joissa käsitellään useita samaan varaukseen merkittyjä lentoja sisältävien matkojen ja useita erikseen varattuja lentoja sisältävien matkojen välisiä eroja:

(102)

Aer Linguksen mukaan käsiteltävällä toimenpiteellä vältetään kaksinkertainen verotus sekä Irlannissa että sen ulkopuolella. Sen mukaan tällainen vapautus on yleisesti käytössä myös muilla lainkäyttöalueilla, kuten Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

(103)

Aer Lingus katsoo myös, että lentomatkaveron pää- ja perusperiaatteena on, että sen määrä lasketaan kokonaismatkan perusteella. Jos kaikki lennot on merkitty yhdelle lipulle, kyseinen lippu vastaa yhtä matkaa (edellyttäen, että mahdolliset välilaskut kestävät enintään kuusi tuntia). Mikäli kyse on matkustajan itse järjestämästä jatkoyhteydestä, joka koostuu kahdesta eri varauksesta, kutakin varausta käsitellään lentoyhtiöiden varausjärjestelmissä erillisinä eikä matkustajaa tunnisteta vaihtomatkustajaksi.

(104)

Irlanti yhtyy yleisesti ottaen Aer Linguksen esittämiin seikkoihin lukuun ottamatta johdanto-osan 93 ja 94 kappaleessa esitettyjä. Irlannin mukaan Aer Lingus siteerasi Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivättyä kirjettä väittäessään, että useita osuuksia sisältävissä matkoissa lentomatkaverosta vapautettiin aina matkan ensimmäinen osuus. Irlanti viittasi 22 päivänä joulukuuta 2015 päivättyyn kirjeeseensä, jossa se selitti tämän olevan väärinkäsitys. Irlannin 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessä annettiin esimerkki erityistilanteesta, jossa matkan ensimmäisestä osuudesta ei kannettu lentomatkaveroa. Irlanti kuitenkin katsoo, ettei tämän pitäisi tulkita tarkoittavan yleisesti sitä, että matkan ensimmäinen osuus oli aina vapautettu kyseisestä verosta.

(105)

Lisäksi Irlanti huomautti veron määrää koskevista Ryanairin huomautuksista (ks. johdanto-osan 65 kappale), ettei Ryanair kuljettanut itse vaihto- tai kauttakulkumatkustajia eikä sillä näin ollen ollut käytännön kokemusta lentomatkaveroa koskevien sääntöjen soveltamisesta. Irlannin mukaan Ryanair ei myöskään ole perustellut väitteitään.

(106)

Irlanti totesi 15 päivänä lokakuuta 2009 päivätyssä kirjeessään, että vapauttamalla vaihto- ja kauttakulkumatkustajat lentomatkaverosta varmistettiin se, ettei kyseistä veroa kanneta kokonaismatkan ”ensimmäisestä osuudesta”. Tämä toteamus johti väärinkäsitykseen kyseisen vapautuksen oikeasta tulkinnasta, kuten ilmenee unionin yleisen tuomioistuimen asiassa T-512/11 antamasta tuomiosta.

(107)

Irlannin ja kolmansien osapuolien esittämien huomioiden perusteella on selvää, että Irlannin lainsäädäntöä pitäisi tulkita edellä kohdassa 2.2. kuvatulla tavalla.

(108)

Kuten edellä mainitussa kohdassa selvitetään, finanssilain 55 §:n 2 momentin nojalla lentoyhtiöiltä kannetaan lentomatkavero jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta, mutta vaihto- ja kauttakulkumatkustajia ei katsota finanssilain 55 §:n 2 momentissa tarkoitetuiksi matkustajiksi, joten lentomatkaveroa ei kanneta heidän lähdöistään. Tästä seuraa, ettei lentomatkaveron voida yleisesti katsoa koskevan jotain tiettyä lentomatkan osuutta.

(109)

On syytä huomauttaa, että vuoden 2011 päätöksen antamishetkellä lentoihin, joiden määränpää sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, sovellettiin eri verokantaa kuin muihin lentoihin. On selvää, että sovellettava verokanta määräytyi lopullisen määräpaikan etäisyyden perusteella vaihto- tai kauttakulkupaikan sijainnista riippumatta. Esimerkiksi matkasta Dublinista Shannonin kautta New Yorkiin veroa olisi kannettu 10 euroa, ei 2 euroa. Vaikka Shannon sijaitsee alle 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, lähtö Dublinin lentoasemalta johtaisi siihen, että sovellettava lentomatkaverokanta olisi 10 euroa, koska Dublinin ja New Yorkin välinen etäisyys ylittää kyseisen raja-arvon. Välilaskun jälkeen Shannonista lähtevä lento olisi lisäksi vapautettu lentomatkaverosta, koska matkustaja olisi Shannon lentoasemalla vaihto- tai kauttakulkumatkustajana.

(110)

Se, voitiinko matkustaja katsoa Irlannissa sijaitsevalla lentoasemalla vaihto- tai kauttakulkumatkustajaksi, ei riippunut siitä, miltä lentoasemalta matkustaja oli tulossa laskeutuessaan lentoasemalle Irlannissa, koska kyse saattoi olla myös muualla kuin Irlannissa sijaitsevasta lentoasemasta, kuten sellaisella Lontoon ja New Yorkin välisellä matkalla, johon kuuluu enintään kuuden tunnin mittainen välilasku Shannonissa. Tällaisesta matkasta ei kannettaisi lentomatkaveroa, koska Lontoossa sijaitseva lähtölentoasema on Irlannin ulkopuolella ja matkustaja katsottaisiin vaihto- tai kauttakulkumatkustajaksi tämän lähtiessä Shannonista.

(111)

SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan on niin, että jollei perussopimuksissa toisin määrätä, jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(112)

Jotta toimenpide voitaisiin katsoa edellä mainitussa kohdassa tarkoitetuksi tueksi, sen on täytettävä seuraavat kumulatiiviset ehdot: i) toimenpiteen on oltava valtion toteuttama ja se on rahoitettava suoraan tai epäsuorasti valtion varoista; ii) toimenpiteellä on annettava etua toimenpiteen kohteelle, jonka on oltava yritys (eli harjoitettava taloudellista toimintaa); iii) edun on oltava valikoiva; ja iv) toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua ja vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

(113)

Tutkinnan kohteena olevassa tapauksessa on ensin arvioitava, antaako vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta valikoivaa etua tietyille lentoyhtiöille.

(114)

Toimenpide on valikoiva, jos toimenpiteellä suositaan tiettyjä yrityksiä tai tiettyä tuotannonalaa, kuten SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetaan.

(115)

Kun on kyse tietyt kriteerit täyttäviin yrityksiin sovellettavista toimenpiteistä, joilla alennetaan kyseisille yrityksille tavallisesti aiheutuvia kustannuksia, toimenpiteen valikoivuutta on yleensä arvioitava kolmivaiheisen analyysin perusteella (36). Ensin on määritettävä asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettava yleinen tai tavanomainen verojärjestelmä, jota kutsutaan viitejärjestelmäksi. Toiseksi on arvioitava, muodostaako kyseinen toimenpide poikkeuksen tästä järjestelmästä, koska siinä erotellaan toisistaan talouden toimijat, jotka järjestelmään olennaisesti kuuluvien tavoitteiden suhteen ovat tosiasiallisesti ja oikeudellisesti keskenään vertailukelpoisessa tilanteessa. Jos kyseinen toimenpide ei muodosta poikkeusta suhteessa viitejärjestelmään, se ei ole valikoiva. Jos se kuitenkin muodostaa tällaisen poikkeuksen (ja on näin ollen ensi näkemältä valikoiva), analyysin kolmannessa vaiheessa on arvioitava, voidaanko viitejärjestelmästä poikkeava toimenpide perustella viitekohtana pidettävän verojärjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella. Jos ensi näkemältä valikoivaksi katsottua toimenpidettä voidaan perustella järjestelmän luonteella tai yleisellä rakenteella, sitä ei todeta valikoivaksi eikä se sen vuoksi kuulu perussopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan.

(116)

Tietyissä poikkeustapauksissa kolmivaiheista lähestymistapaa ei voida soveltaa tutkinnan kohteena olevien toimenpiteiden käytännön vaikutusten takia. Tällöin voi olla tarpeen arvioida myös sitä, onko jäsenvaltio suunnitellut järjestelmän rajat johdonmukaisesti vaiko selvästi satunnaisella tai puolueellisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä toisiin yrityksiin nähden. Muutoin sen sijaan, että jäsenvaltio asettaisi kaikkiin yrityksiin sovellettavat yleiset säännöt, joista poiketaan tiettyjen yritysten kohdalla, sen olisi mahdollista saavuttaa sama tulos kiertämällä valtiontukisääntöjä mukauttaen ja yhdistellen sääntöjä niin, että itse sääntöjen soveltaminen aiheuttaisi erisuuruisia verorasitteita eri yrityksille (37). Tässä yhteydessä on muistutettava, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa ei tehdä eroa valtioiden toimenpiteiden syiden tai tavoitteiden perusteella vaan määritellään toimenpiteet niiden vaikutusten perusteella ja siis käytetyistä tekniikoista riippumatta (38).

(117)

Seuraavissa kohdissa arvioidaan ensin kolmivaiheisen analyysin mukaisesti vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamista lentomatkaverosta (kohdat 6.2.2.2. ja 6.2.2.3.). Tämän jälkeen komissio arvioi, onko jäsenvaltio suunnitellut lentomatkaveron selvästi satunnaisella tai puolueellisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä toisiin nähden (kohta 6.2.2.4.).

(118)

Viitejärjestelmä on se vertailukohta, jonka perusteella arvioidaan toimenpiteen valikoivuutta. Viitejärjestelmä muodostuu johdonmukaisesta sääntökokonaisuudesta, jota sovelletaan objektiivisten kriteerien perusteella yleensä kaikkiin sen tavoitteen määrittelemään soveltamisalaan kuuluviin yrityksiin. Näin ollen viitejärjestelmän määrittäminen riippuu sellaisista tekijöistä kuin verovelvolliset, veroperuste, verotettavat tapahtumat ja sovellettavat verokannat.

(119)

Lentomatkavero on erillinen ja itsenäinen verojärjestelmä, joka ei kuulu mihinkään laajempaan verotusjärjestelmään. Näin ollen viitejärjestelmä rajoittuu lentomatkaveroon.

(120)

Tässä asiassa tärkein kysymys on, onko vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta osa viitejärjestelmää vai muodostaako kyseinen vapautus poikkeuksen viitejärjestelmästä. Ensimmäisessä vaihtoehdossa lentomatkavero katsotaan veroksi, joka kohdistuu kaikkiin Irlannista lentomatkalle lähteviin matkustajiin siten, että lentomatka voi käsittää yhden tai useamman lennon. Tämän lähestymistavan mukaan on loogista, ettei veroa kanneta kahteen kertaan, kun kokonaismatkaan liittyy useampi kuin yksi lähtö Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Veroa ei myöskään kanneta matkustajilta, joiden matka alkaa kolmannesta maasta, koska heidän matkansa ei alkanut Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta (matkaan perustuva järjestelmä). Toisessa vaihtoehdossa lentomatkavero katsotaan veroksi, joka kohdistuu kaikkiin Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta ilma-aluksella lähteviin matkustajiin, ja vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta muodostaa poikkeuksen kyseisestä säännöstä (lähtöön perustuva järjestelmä).

(121)

Ensimmäisen analyysin perusteella finanssilain 55 §:n 2 momentin sanamuoto (jokainen matkustajan lähtö ilma-aluksella lentoasemalta) antaa olettaa, että sopivana viitejärjestelmänä voidaan pitää lähtöön perustuvaa järjestelmää. Tähän alustavaan näkemykseen komissio päätyi myös menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä katsoessaan, että viitejärjestelmä on vero, joka kannetaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.

(122)

Alustava päätelmä perustui siihen, että finanssilaissa viitattiin lähtöjen verottamiseen. Muodollisen tutkinnan ja finanssilain 55 §:n 2 momentin oikeasta tulkinnasta saatujen lisätietojen perusteella sekä ottaen huomioon Irlannin selvityksen siitä, että lentomatkavero oli tarkoitus kantaa kaikista Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta alkavista yksittäisistä lennoista myös silloin, kun matkaan sisältyi useita eri osuuksia (ks. johdanto-osan 59 kappale), voidaan kuitenkin todeta, että kyseisen järjestelmän tavoitteena oli verottaa Irlannista alkavia lentomatkoja. Tästä ja kaikista muista edellä esitetyistä syistä viitejärjestelmäksi katsotaan Irlannista alkavien matkojen verottaminen.

(123)

On ensinnäkin syytä huomata, että käsitteen ’matkustaja’ määritelmä ei kata vaihto- ja kauttakulkumatkustajia. Näin ollen finanssilain sanamuodon perusteella on mahdollista määrittää viitejärjestelmäksi ”matkaan perustuva järjestelmä”, jonka soveltamisalaan vaihto- ja kauttakulkumatkustajat eivät kuulu, koska vaihto- ja kauttakulkumatkustajien lähtö ei ole finanssilain 55 §:n 2 momentissa tarkoitettu ’matkustajan lähtö’ eikä se siten muodosta sellaisenaan verotettavaa tapahtumaa (39). Se, että viitejärjestelmäksi katsotaan ”matkaan perustuva järjestelmä”, on myös johdonmukaista kyseisen lainsäädännön perimmäisen tavoitteen kanssa sellaisena kuin Irlanti sen esitti menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä toimittamissaan huomioissa.

(124)

Lisäksi lentomatkaveron toimintatapa vahvistaa sen, että kyseinen vero liittyi lentomatkoihin. Ajanjaksolla, jolla sovellettiin eriytettyjä verokantoja, vero määräytyi kuitenkin matkustajan lippuun merkityn lopullisen määräpaikan perusteella riippumatta siitä, pitikö matkustajan matkustaa yhdellä vai useammalla lennolla päästäkseen kyseiseen paikkaan (ks. johdanto-osan 22 ja 23 kappale sekä taulukossa 2 esitetyt esimerkit lentomatkaveron soveltamisesta). Esimerkiksi sellaisesta matkustajasta, joka matkusti Dublinista New Yorkiin ja jonka matkaan sisältyi välilasku Shannonissa, veroa kannettiin 10 euroa 2 euron sijasta (ks. johdanto-osan 91 kappale).

(125)

Komissio huomauttaa myös, että periaatteessa on perusteltua kantaa vero vain yhden kerran ja saman verokannan mukaisesti yhteen ja samaan varaukseen sisältyvästä lentomatkasta, joka suuntautuu tietyltä Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta tiettyyn lopulliseen määräpaikkaan, sen sijaan, että vero kannettaisiin erikseen jokaisesta yhteen ja samaan matkaan kuuluvasta osuudesta. Mikäli vero kannettaisiin erikseen jokaisesta osuudesta, se olisi maksettava kahdesti sellaisista matkustajista, jotka vaihtavat ilma-alusta Irlannissa sijaitsevalla lentoasemalla, mikä voisi aiheuttaa ongelmia oikeudenmukaisuuden ja yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta (ks. johdanto-osan 63 kappale).

(126)

Lentomatkaveron kaltaisia valmisteveroja kannetaan nimittäin asiakkaalta tyypillisesti lopputuotteesta tai palvelusta, ei kyseisen lopputuotteen tai palvelun mahdollisista erillisistä osista. Edellä esitetyistä syistä matka, joka muodostuu useista osuuksista ja jonka yhteydessä matkustajaa voidaan pitää vaihto- tai kauttakulkumatkustajana jokaisella välilaskun kohteena olevalla lentoasemalla, voidaan katsoa yhdeksi palveluksi.

(127)

Lentoyhtiöt markkinoivat palveluitaan matkoina tietystä lähtöpaikasta (A) lopulliseen määräpaikkaan (B), vaikka matkaan sisältyisi välilasku tai pysähdys jollain muulla lentoasemalla (C). Tällaisen palvelun peruslähtökohtana on lentokuljetus paikasta A paikkaan B, ja mahdollinen välilasku ja sen kohteena olevan lentoaseman C sijainti ovat toissijaisia ja matkustajan näkökulmasta viime kädessä merkityksettömiä seikkoja, jotka liittyvät kyseiseen palveluun (lukuun ottamatta mahdollista vaikutusta matkustajien kokonaismatka-aikaan) (40). Näin ollen on periaatteessa hyväksyttävää ja syrjimätöntä verottaa välilaskullista matkaa, joka on myyty yhtenä palveluna paikasta A paikkaan B paikan C kautta, samalla tavalla kuin suoraa matkaa paikasta A paikkaan B (kun paikka A sijaitsee kummassakin tapauksessa Irlannissa), koska kumpikin palvelu täyttää saman tarpeen (matkustaminen paikasta A paikkaan B).

(128)

Vielä on arvioitava, kuvastavatko finanssilaissa annetut vaihto- ja kauttakulkumatkustajien määritelmät noita periaatteita. Tätä seikkaa tarkastellaan seuraavissa kappaleissa.

(129)

Kuten johdanto-osan 18 kappaleessa mainittiin, kauttakulkumatkustajat määritellään matkustajiksi, jotka sekä saapuvat että lähtevät samalla ilma-aluksella. Komission mukaan tällaisessa tilanteessa on selvää, että kyseessä on yksi ja sama matka, koska ainut ero suoraan lentoon nähden on se, että ilma-alus pysähtyy lyhyeksi ajaksi tietyllä lentoasemalla ennen kuin jatkaa lopulliseen määräpaikkaan.

(130)

Vaihtomatkustajista voidaan todeta, että matkustajien oli täytettävä seuraavat kolme edellytystä, jotta heidät voitiin katsoa lentoasemalla C vaihtomatkustajiksi silloin, kun matka lentoasemalta A lentoasemalle B kulki lentoaseman C kautta: i) lentoasemalla C vietetty aika ei saanut ylittää kuutta tuntia, ii) lentoasema A ja B eivät saaneet olla samat ja iii) lentojen A:sta C:hen ja C:stä B:hen oli sisällyttävä yhteen ja samaan varaukseen. Komissio pitää kaikkia näitä kolmea edellytystä tarkoituksenmukaisina ja oikeasuhteisina. Ensimmäisellä edellytyksellä i varmistetaan, että lentoasema C on aidosti välilaskulentoasema, jolla matkustaja lähinnä valmistelee ja odottaa jatkolentoaan, eikä välilaskupaikaksi ”naamioitu” lopullinen määräpaikka. Kuuden tunnin aikaraja on tässä mielessä kohtuullinen, ja sillä varmistetaan, että C on todella vain välilaskulentoasema (41). Toisella edellytyksellä ii varmistetaan, ettei kyse ole naamioidusta suorasta lennosta A:sta C:hen ja takaisin. Kuten jäljempänä johdanto-osan 132–134 kappaleessa selitetään, kolmannella edellytyksellä iii varmistetaan, että matka A:sta B:hen on myyty asiakkaalle yhtenä kokonaispalveluna.

(131)

Vaihtomatkustajat vapautettiin lentomatkaverosta sillä edellytyksellä, että kaikki yhteen matkaan liittyvät lennot sisältyivät yhteen ja samaan varaukseen.

(132)

Kun matkustaja tekee yhden varauksen, johon sisältyy useita lentoja (tai osuuksia), hän solmii palveluntarjoajan kanssa yhden sopimuksen, joka kattaa kaikki eri lennot. Kun matkustaja varaa useamman kuin yhden lennon erikseen, hän puolestaan solmii erillisiä ja itsenäisiä sopimuksia yhden tai useamman palveluntarjoajan kanssa. Jo tämä osoittaa, että yksi varaus vastaa yhtä ostettua palvelua, johon sisältyy eri osatekijöitä, kun taas useamman varauksen tekeminen vastaa useita erillisiä palveluita, jotka matkustaja on ostanut erikseen.

(133)

Kun varauksia on vain yksi, kahdesta tai useammasta lennosta muodostuva matka myydään kokonaisuudessaan yhtenä varauksena ja matkustajalla on vain yksi lippu ja yksi varausnumero koko matkalle. Kuten sekä Irlanti että Aer Lingus toivat esiin menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä esittämissään huomioissa (ks. johdanto-osan 101 kappale), useita lentoja sisältävä mutta yhdellä ja samalla varauksella myyty matka eroaa monella merkittävällä tavalla matkasta, johon sisältyvät lennot on myyty erillisillä varauksilla. Kun lennot sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen, matkustajan ei esimerkiksi tarvitse tehdä jokaiselle matkaan kuuluvalle lennolle erillistä lähtöselvitystä tai huomioida erilaisia matkatavara- ja matkustusasiakirjavaatimuksia, vaan samat vaatimukset pätevät koko matkan lopulliseen määräpaikkaan saakka. Lisäksi tilanteessa, jossa ensimmäinen lento on peruttu tai myöhässä eikä matkustaja ehdi tämän takia jatkolennolle, yhteen ja samaan varaukseen sisältyvän matkan myynyt yhtiö on velvollinen kantamaan vastuun menetystä jatkoyhteydestä (esimerkiksi antamalla huolenpitoa ja apua, järjestämällä majoituksen ja uudelleenreitittämällä matkustajan seuraavalle mahdolliselle lennolle tai tarjoamalle tälle korvausta).

(134)

Kun matkaan sisältyy useita osuuksia, jotka on varattu erikseen, kyse on erillisten palveluiden ostamisesta. Tästä voi esimerkiksi seurata, että mikäli matkustaja myöhästyy toiselta lennoltaan ensimmäisen lennon myöhästymisen takia, hän ei voi vaatia apua toisen lennon myyneeltä palveluntarjoajalta. Toisen lennon osalta matkustajan merkittäisiin vain jättäneen saapumatta lennolle (”no show”). Kun matkustaja on ostanut useita lentoja erillisillä varauksilla, hänen on myös noudettava matkatavaransa jokaisella lentoasemalla ja lähtöselvitettävä ne uudelleen seuraaville lennoille. Aer Lingus korosti, ettei millään Irlannissa sijaitsevalla lentoasemalla tarjota matkatavaroiden siirtopalvelua matkustajille, jotka ovat varanneet jatkolennot erikseen (ks. johdanto-osan 101 kappale).

(135)

Näiden seikkojen perusteella pääasiallinen ero mainittujen kahden tilanteen välillä on se, että ensimmäisessä tapauksessa matkustaja ostaa kokonaispalvelun (matka A:sta B:hen) mutta toisessa tapauksessa matkustaja yhdistää itse kaksi eri osaa omalla riskillään ja ostaa näin ollen tosiasiassa kaksi erillistä palvelua. Näin ollen matkustaja, jonka lennot lentoasemalta A lentoasemalle B lentoaseman C kautta sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen, ostaa hyvin erilaisen palvelun kuin sellainen matkustaja, joka varaa erikseen lennon lentoasemalta A lentoasemalle C ja lentoasemalta C lentoasemalle B.

(136)

Se, että useamman lennon kattava varaus eroaa olennaisesti erikseen tehdyistä varauksista, käy ilmi tiedotteesta, jonka easyJet – yksi suurimmista kahden paikkakunnan välisiä suoria lentoja liikennöivistä lentoyhtiöistä unionissa – on julkaissut verkkosivuilla matkustajilleen:

”easyJet liikennöi suoria lentoja kahden paikkakunnan välillä (eli lentää ainoastaan lähtö- ja saapumislentoasemilta) eikä tarjoa jatkolentopalvelua omilla tai muiden lentoyhtiöiden liikennöimillä lennoilla. Mikäli olette varannut jatkolennon meiltä, kyse on erillisestä sopimuksesta ja katsomme jokaisen lennon erilliseksi matkaksi” (42).

(137)

Näin ollen on oikeasuhteista ja syrjimätöntä kantaa vero erikseen noista kahdesta palvelusta, vaikka yhdelle ja samalle varaukselle merkitystä jatkoyhteydellisestä matkasta kannetaan vero vain kerran.

(138)

Edellä esitetyn arvion perusteella (ks. johdanto-osan 131–137 kappale) komissio katsoo, että finanssilaissa annetut vaihto- ja kauttakulkumatkustajien määritelmät ovat johdonmukaisia sen tavoitteen kanssa, että vero kannetaan tietyltä Irlannissa sijaitsevalta lähtöpaikkakunnalta tiettyyn kohteeseen suuntautuvasta matkasta, jonka asiakas on ostanut yhtenä kokonaispalveluna.

(139)

Lopuksi voidaan todeta, että viitejärjestelmänä on lentomatkavero sellaisena kuin se määritetään finanssilaissa, eli vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen kyseisestä verosta kuuluu kyseiseen järjestelmään (matkaan perustuva järjestelmä).

(140)

Koska vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta kuuluu viitekohtana pidettävään järjestelmään, toimenpide ei muodosta poikkeusta viitejärjestelmästä.

(141)

Tästä seuraa, ettei lentomatkaveroa voida myöskään todeta kolmivaiheisen arvioinnin perusteella valikoivaksi.

(142)

Jotta valikoivuudesta voitaisiin esittää lopullinen päätelmä, on vielä määritettävä, onko Irlanti suunnitellut lentomatkaveron selvästi satunnaisella tai puolueellisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä muihin yrityksiin nähden.

(143)

Ryanair väitti menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä esittämissään huomioissa lähinnä, että vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta johtaa perusteettomaan syrjintään kahden liiketoimintamallin välillä, joista toinen on säteittäinen kuljetusmalli, jota noudattavat lentoyhtiöt tarjoavat useita lentoja yhdellä ja samalla varauksella, ja toinen Ryanairin kaltaisten lentoyhtiöiden noudattama malli, jossa lennetään kahden paikkakunnan välillä, minkä takia vapautus ei ollut eikä sen voitu väittää olevan kaikkien lentoyhtiöiden käytettävissä mitään niistä syrjimättä.

(144)

Aivan ensiksi on syytä huomauttaa, ettei asiakirja-aineisto sisällä näyttöä siitä, että Irlanti olisi suunnitellut vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttamisen lentomatkaverosta tällä tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä muihin nähden. Tässä yhteydessä voidaan myös todeta, että useissa jäsenvaltioissa on käytössä samanlaisia veroja, joihin liittyy vaihto- ja kauttakulkumatkustajia koskevia vapautuksia.

(145)

Ryanairin pitäisi arvioida uudelleen väitteensä siitä, että lentoyhtiön on käytännössä mahdotonta muuttaa perustuvanlaatuinen liiketoimintamallinsa kahden paikkakunnan välisestä liikennöinnistä säteittäiseksi kuljetusverkostoksi ja että sen tietojen mukaan yksikään markkinatoimija ei ole toistaiseksi niin tehnyt, koska Ryanair on sittemmin alkanut itse tarjota jatkolentoja (43). Ryanair ilmoitti toukokuussa 2017 aloittavansa ensimmäiset jatkolennot Rooman Fiumicinon lentoasemalta tarjotakseen matkustajilleen ensimmäistä kertaa mahdollisuuden varata tällaiset lennot Ryanairilta ja siirtyä niille suoraan. Ilmoituksessa Ryanairin kaupallinen johtaja totesi seuraavaa: Ryanairilla on ilo ilmoittaa, että se aloittaa ensimmäiset jatkolennot Rooman Fiumicinon lentoasemalta, minkä ansiosta asiakkaamme voivat varata Ryanairilta jatkolentoja Euroopan edullisimmilla hinnoilla. Asiakkaiden valittavissa on aluksi kymmenen Rooman kautta kulkevaa reittiä, joilla matkustajat voivat siirtyä seuraavalle lennolleen kulkematta maaliikennealueen kautta ja selvittää matkatavaransa kerralla aina lopulliseen määräpaikkaan saakka. Uusi palvelu otetaan käyttöön Always Getting Better -ohjelmamme neljännen toteutusvuoden aikana, ja sen on tarkoitus kattaa jatkossa koko Ryanairin reittiverkosto (Rooman kautta kulkevien reittien määrää lisätään tulevien viikkojen ja kuukausien aikana), mikäli Rooman Fiumicinon lentoasemalla tehtävä kokeilu osoittautuu menestykseksi (44). Asiakkaat saavat näin yhden varausnumeron, joka kattaa molemmat lennot. Tämä osoittaa, että Ryanair on alkanut tarjota uutta palvelua, jota se pitää itsekin uudenlaisena ja perustavanlaatuisesti erilaisena palveluna verrattuna kahden paikkakunnan välisiin suoriin lentoihin, joita se on tähän asti liikennöinyt.

(146)

Lisäksi voidaan todeta, että lentomatkaverojärjestelmässä vero kannetaan erikseen kustakin erillisestä palvelusta, siis erikseen varatuista lennoista, kun se kannetaan vain kerran kokonaispalvelusta, jossa yhteen matkaan liittyvät lento-osuudet sisältyvät yhteen ja samaan varaukseen. Edellä esitettyjen syiden perusteella (ks. tämän päätöksen kohta 6.2.2.3) kyseinen eriyttäminen johtuu siitä, että asiakkaan ostamat palvelut ovat noissa kahdessa tapauksessa perustavanlaatuisesti erilaiset, mistä aiheutuu käytännössä merkittäviä seurauksia, kun ajatellaan esimerkiksi lähtöselvitystä, matkatavaroiden käsittelyä ja lentoyhtiön vastuuta silloin, kun matkustaja ei ehdi jatkolennolle. Se, että jotkut lentoyhtiöt ovat päättäneet noudattaa kahden paikkakunnan väliseen liikennöintiin perustuvaa liiketoimintamallia ja toiset säteittäiseen kuljetusverkostoon perustuvaa mallia, ei tarkoita, että objektiivisesti arvioituna erilaisten palveluiden verottaminen eri tavalla olisi syrjivää. Kuten edellä kohdassa 6.2.2.3. selitetään, Irlannista alkavien lentomatkojen verottamista voidaan pitää perusteltuna toisin kuin sitä, että vero kannettaisiin jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannin ulkopuolella.

(147)

Komissio huomauttaa, että Ryanairin väitteet syrjinnästä näyttävät perustuvan implisiittisesti siihen olettamaan, että jotkut matkustajat kokoavat lentomatkansa ostamalla useita eri lentoja Ryanairilta matkustaakseen joltakin lentoasemalta toiselle muiden lentoasemien kautta ja että tällaisia useita erillisiä lentoja pitäisi kohdella samalla tavalla kuin yhteen ja samaan varaukseen sisältyviä lentoja (45). Muussa tapauksessa Ryanairilla ei olisi syytä katsoa tulleensa syrjityksi sellaisiin lentoyhtiöiden nähden, joilta voi ostaa useamman lennon yhdellä ja samalla varauksella. Ryanair ei ole kuitenkaan ilmoittanut kuljettaneensa tällaisia matkustajia sillä ajanjaksolla, jolla lentomatkaveroa sovellettiin, saati toimittanut minkäänlaista tietoa kyseisten matkustajien mahdollisesta määrästä (46). Mikä tärkeintä, mikään Ryanairin esittämistä väitteistä ei aseta kyseenalaiseksi johdanto-osan 132–134 kappaleessa esitettyjä seikkoja, joilla voidaan perustella se, että useiden lentojen ostamista yhdellä varauksella kohdellaan lähtökohtaisesti erilaisena palveluna kuin erikseen varattuja erillisiä lentoja samojen lentoasemien välillä, koska jälkimmäisessä on tosiasiassa kyse useista erillisistä palveluista.

(148)

Kuten johdanto-osan 38 kappaleessa todetaan, unionin yleinen tuomioistuin totesi asiassa T-512/11 antamassaan tuomiossa, että Irlanti oli valmis harkitsemaan lentomatkaveron muuttamista tarvittaessa siten, että siitä poistettaisiin vaihtomatkustajan määritelmään sisältyvä edellytys lentojen kuulumisesta yhteen ja samaan varaukseen.

(149)

Muodollinen tutkinta osoitti (ks. johdanto-osan 131–148 kappale), ettei yhtä ja samaa varausta koskeva edellytys ollut syrjivä, koska sillä varmistettiin, että lentomatkavero kannettiin vain Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta alkavista ja asiakkaalle yhtenä kokonaispalveluna myydyistä matkoista matkaan sisältyvien lentojen määrästä riippumatta. Näin ollen komissio katsoo, että Irlannin ei tarvinnut poistaa yhtä ja samaa varausta koskevaa edellytystä vaihtomatkustajan määritelmästä varmistaakseen, ettei kyse olisi valtiontuesta.

(150)

Voidaan todeta, ettei Irlanti ole suunnitellut lentomatkaveroa selvästi puolueellisella tai satunnaisella tavalla suosiakseen tiettyjä yrityksiä toisiin yrityksiin nähden. Vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta näyttää päinvastoin perustellulta ja kohtuulliselta toimelta.

(151)

Edellä esitetyn arvion perusteella tutkinnan kohteena ollut toimenpide ei täytä ainakaan yhtä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätyistä ehdoista, koska se ei ole valikoiva. Koska SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontuen käsitettä koskevat ehdot ovat kumulatiivisia, tästä seuraa, ettei kyseinen toimenpide ole valtiontukea. Näin ollen ei ole tarpeen arvioida, täyttyvätkö muut ehdot, jotta toimenpide olisi katsottava valtiontueksi.

(152)

Vaihto- ja kauttakulkumatkustajien vapauttaminen lentomatkaverosta ei ollut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.