13.5.2017   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 122/79

(1)

On välttämätöntä, että alueella, jonka sisärajoilla ei tehdä tarkastuksia, on yhteinen toimintatapa alueen yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien rajat ylittävien uhkien varalta. Tällaisen alueen toimivuus perustuu unionin säännöstön yhdenmukaisen soveltamisen lisäksi myös kansallisten toimivaltuuksien käyttöön yleisen järjestyksen ylläpitämiseksi ja sisäisen turvallisuuden varmistamiseksi Schengenin säännöstön tavoitteiden mukaisesti. Schengen-alueen toimivuuden kannalta on tärkeää kiinnittää huomiota sekä siihen, miten jäsenvaltiot valvovat ulkorajojaan, että siihen, miten ne käyttävät poliisivaltuuksiaan koko alueellaan ja raja-alueilla.

(2)

Komissio antoi jäsenvaltioille vuonna 2012 Schengen-alueen toimintaa koskevan puolivuotiskertomuksen (1) yhteydessä suuntaviivat poliisitoimenpiteistä sisäraja-alueilla. Kolmen viime vuoden aikana saatujen kokemusten perusteella suuntaviivoja on aiheellista tarkistaa. Se on tämän suosituksen tarkoituksena. Tämä suositus perustuu kolmen viime vuoden aikana saatuihin kokemuksiin, joita on kertynyt yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien käsittelystä ja hyvistä käytännöistä poliisivaltuuksien käytössä ja rajat ylittävässä poliisiyhteistyössä, poliisitarkastuksia koskevasta oikeuskäytännöstä, tähän mennessä tehdyistä poliisiyhteistyötä koskevista Schengen-arvioinneista sekä tekniikan kehityksen tarjoamista uusista mahdollisuuksista.

(3)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 (2) mukaisesti rajavalvonnan puuttuminen sisärajoilta ei vaikuta jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön nojalla käyttämiin poliisivaltuuksiin, kunhan valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla. Poliisivaltuuksien käytön ei pitäisi katsoa vastaavan rajatarkastuksia varsinkaan, jos poliisitoimenpiteiden tavoitteena ei ole rajavalvonta, jos ne perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajat ylittävää rikollisuutta, jos ne suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla ja jos ne toteutetaan satunnaistarkastuksina. Unionin tuomioistuimen asiassa Adil antaman tuomion (3) valossa tämä luettelo ei ole kumulatiivinen eikä tyhjentävä, joten sen ei pitäisi katsoa määrittävän ainoita raja-alueilla mahdollisia poliisitoimenpiteitä. (4)

(4)

Asetuksen (EU) 2016/399 23 artiklan säännökset ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 72 artiklan sanamuoto vahvistavat, että sisärajavalvonnan poistaminen ei ole vaikuttanut jäsenvaltioiden velvollisuuksiin, jotka koskevat yleisen järjestyksen ylläpitämistä ja sisäisen turvallisuuden suojaamista.

(5)

Jäsenvaltion alueella sovellettavat poliisivaltuudet ovat sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa. Näin ollen jäsenvaltiot voivat suorittaa poliisitarkastuksia myös raja-alueilla, mukaan lukien sisäraja-alueilla, koko maan alueella sovellettavaan kansalliseen lakiin perustuvia poliisivaltuuksia käyttäen.

(6)

Nyt kun yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu terrorismiin ja muuhun vakavaan rajat ylittävään rikollisuuteen liittyviä uhkia ja esiintyy riskejä, että ulkorajan laittomasti ylittäneet henkilöt liikkuvat luvattomasti edelleen, poliisitarkastusten lisäämistä jäsenvaltioiden koko alueella, mukaan lukien raja-alueilla, sekä niiden suorittamista tärkeimpien liikenneväylien, kuten moottori- ja rautateiden, varrella voidaan pitää välttämättömänä ja perusteltuna. Päätösten tekeminen tällaisista tarkastuksista, niiden suorittamispaikoista ja laajuudesta on täysin jäsenvaltioiden vastuulla, ja päätösten tulisi aina olla suhteessa havaittuihin uhkiin. Tällaiset tarkastukset voivat osoittautua tehokkaammiksi kuin sisärajavalvonta, erityisesti koska ne ovat joustavampia kuin tietyissä rajanylityspaikoissa toteutettava staattinen rajavalvonta ja koska niitä voidaan helpommin mukauttaa muuttuviin riskeihin.

(7)

Raja-alueilla voi olla erityisiä rajat ylittävään rikollisuuteen liittyviä riskejä, ja ne saattavat myös olla alttiimpia tietyille rikoksille, joita tehdään koko maan alueella, kuten murtovarkaudet, ajoneuvovarkaudet, huumekauppa, kolmansien maiden kansalaisten luvaton edelleen liikkuminen, maahanmuuttajien salakuljetus tai ihmiskauppa. Myös oleskeluoikeutta maan alueella koskevien sääntöjen rikkomiseen liittyvät riskit saattavat olla raja-alueilla suurempia. Näiden riskien perusteella jäsenvaltiot voivat päättää suorittaa ja tehostaa raja-alueilla poliisitarkastuksia, jotka on mukautettu raja-alueille ominaisiin riskeihin, kunhan näiden toimenpiteiden vaikutus ei vastaa rajatarkastuksia.

(8)

Nykyaikainen teknologia, jonka avulla liikennevirtoja seurataan etenkin moottoriteillä ja muilla jäsenvaltioiden tärkeiksi määrittämillä teillä, voi olla keskeisessä asemassa yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien torjunnassa. Tätä varten olisi kannustettava käyttämään sellaisia seuranta- ja valvontajärjestelmiä, jotka mahdollistavat automaattisen rekisterikilpien tunnistamisen lainvalvontatarkoituksissa, noudattaen sovellettavia kameravalvontaa koskevia sääntöjä, mukaan lukien tietosuojatakeita. Tästä voisi olla apua valvottaessa Euroopan tärkeimpiä liikenneväyliä, joita huomattavat matkustaja- ja ajoneuvomäärät käyttävät unionissa liikkumiseen, vaikuttamatta kohtuuttomasti liikenteen sujuvuuteen.

(9)

Ainoastaan sellaisissa tapauksissa, joissa kansallisen lainsäädännön mukaisia poliisivaltuuksia käytetään nimenomaan rajoitetusti raja-alueilla ja jotka käytännössä tarkoittavat henkilöllisyyden tarkastuksia myös ilman konkreettista epäilystä, jäsenvaltioiden on määritettävä erityiset puitteet sen varmistamiseksi, etteivät kyseiset poliisitarkastukset muodostu rajavalvontaa vastaaviksi toimenpiteiksi. Vaikka tuomioistuin totesi Melki-tuomiossa (5), että jäsenvaltiot voivat antaa sisäraja-alueita varten tällaisia erityisiä poliisivaltuuksia, jotka mahdollistavat tehostetut henkilöllisyyden tarkastukset ainoastaan kyseisillä alueilla, se määräsi, että jäsenvaltioiden on tällaisissa tilanteissa erikseen säädettävä tällaisten tarkastusten laajuudesta ja tiheydestä. Jos tarkastus ei johdu tarkastettavan henkilön käyttäytymisestä eikä yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan riskin osoittavista erityisistä olosuhteista tai tiedoista, jäsenvaltioiden on lisäksi säädettävä tarvittavista puitteista tarkastuksen suorittamiselle käytännössä, jotta tällaisilla poliisitoimenpiteillä ei olisi vastaavaa vaikutusta kuin rajavalvonnalla.

(10)

Useat jäsenvaltiot (Itävalta, Belgia, Tšekki, Saksa, Tanska, Alankomaat, Ranska, Italia, Slovenia ja Sveitsi) ovat kolmen viime vuoden aikana lisänneet poliisitarkastuksia raja-alueilla yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien kasvun vuoksi. Toisinaan näissä tarkastuksissa keskitytään tiettyihin liikennevälineisiin, esimerkiksi juniin, tai tiettyihin raja-alueisiin. Teknisten välineiden käyttö näissä yhteyksissä on myös lisääntymässä. Komissio ei ole puuttunut mihinkään näistä tapauksista. Jotkut näistä tapauksista ovat esimerkkejä hyvästä käytännöstä yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien sitkeiden ja lisääntyneiden uhkien torjunnassa.

(11)

Asetuksen (EU) 2016/399 mukaan rajavalvonnan väliaikainen palauttaminen on sallittua ainoastaan poikkeuksellisesti ja viimeisenä keinona. Tähän liittyen neuvoston täytäntöönpanopäätöksessä (EU) 2017/246 (6) nimenomaisesti kannustetaan jäsenvaltioita arvioimaan, eikö poliisitarkastuksilla voitaisi saavuttaa samoja tuloksia kuin väliaikaisella sisärajavalvonnalla, ennen tällaisen rajavalvonnan käyttöönottoa tai jatkamista.

(12)

Vaikka joissakin olosuhteissa saattaa olla alusta alkaen selvää, että poliisitarkastukset eivät yksin riitä havaittujen yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien torjumiseen (esimerkkinä tiettyjen epäiltyjen etsiminen terrori-iskun jälkeen), muissa tapauksissa rajavalvonnan palauttamisen kanssa samanlaisiin tavoitteisiin voidaan pyrkiä tehostamalla poliisitarkastuksia raja-alueilla. Tämän vuoksi ennen päätöstä sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta olisi pääsääntöisesti arvioitava muita vaihtoehtoisia toimenpiteitä. Etenkin jos päätökset sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta johtuvat ennakoitavissa olevista tapahtumista, jäsenvaltioiden olisi osoitettava, että tällainen arviointi on tehty. Toisaalta sisärajavalvonnan väliaikainen palauttaminen välittömästi saattaa olla välttämätöntä erityistapauksissa, joissa yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu kiireellinen ja vakava uhka alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, tai kansallisella tasolla.

(13)

Tällä suosituksella kannustetaan jäsenvaltioita käyttämään paremmin poliisivaltuuksiaan ja asettamaan poliisitarkastukset etusijalle ennen kuin ne päättävät sisärajavalvonnan väliaikaisesta palauttamisesta.

(14)

Mitä toimenpiteitä jäsenvaltio toteuttaakin torjuakseen tiettyä yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaa uhkaa, sen olisi varmistettava, että toimenpiteen toteuttaminen ei johda sellaisiin henkilöiden ja tavaroiden vapaan liikkuvuuden esteisiin, jotka eivät ole yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien perusteella välttämättömiä, perusteltuja ja oikeasuhteisia, ja että se kunnioittaa kaikilta osin perusoikeuksia ja etenkin syrjimättömyyden periaatetta.

(15)

Alue, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, on myös riippuvainen siitä, että jäsenvaltiot soveltavat tuloksellisesti ja tehokkaasti rajat ylittävään poliisiyhteistyöhön liittyviä toimenpiteitä. Tähän mennessä tehdyissä poliisiyhteistyötä koskevissa Schengen-arvioinneissa on tullut esiin se, että vaikka jäsenvaltiot yleensä noudattavat oikeudellisesti Schengenin säännöstöä, monet esteet haittaavat joidenkin jäsenvaltioiden käytettävissä olevien rajat ylittävän poliisiyhteistyön välineiden hyödyntämistä käytännössä. Jäsenvaltioita olisi sen vuoksi kannustettava puuttumaan näihin esteisiin, jotta rajat ylittäviä uhkia voitaisiin torjua paremmin.

(16)

Yhteiset poliisipartiot ja muut olemassa olevat operatiivisen poliisiyhteistyön välineet edistävät sisäistä turvallisuutta alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa. Esimerkiksi yhteispartiointi rajojen yli kulkevissa junissa lisää selkeästi turvallisuutta, sillä se ehkäisee tilanteita, joissa tarkastusten epätasapuolisuus heikentää pelkästään rajan toisella puolella tehtyjen toimien hyötyä. Useat jäsenvaltiot ovat luoneet käytäntöjä yhteisten poliisioperaatioiden helpottamiseksi tai sallimiseksi. (Esimerkkejä tästä ovat Saksan ja Puolan rajalleen perustamat yhteiset poliisiasemat, joiden painopiste on yhteispartioinnissa ja muissa operaatioissa, yhteisiä tutkimuksia varten perustetut pienryhmät Itävallan ja Tšekin rajalla, yhteiset junapartiot Itävallassa, Saksassa, Ranskassa, Italiassa ja Unkarissa tai se, että Saksan poliisi rekrytoi muiden jäsenvaltioiden kansalaisia erityisesti partiointitehtäviin raja-alueilla.) Muita jäsenvaltioita olisi kannustettava seuraamaan näitä esimerkkejä parhaista käytännöistä.

(17)

Naapurijäsenvaltioiden yhteinen uhkien analysointi ja rajat ylittävä tiedonvaihto voi auttaa suunniteltaessa tehokkaita poliisitarkastuksia havaittujen uhkien torjumiseksi. Tällainen yhteistyö voi koskea riskejä tietyillä rajojen yli kulkevilla reiteillä sekä tiettyjä rikolliseen toimintaan usein käytettyjä liikennevälineitä, mikä mahdollistaa kohdennetut poliisitarkastukset ennen raja-aluetta. Tällaiset poliisitarkastukset voivat tarjota yhteisen välineen yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kyseisissä jäsenvaltioissa kohdistuvien uhkien torjumiseen. Tästä syystä on tärkeää kannustaa jäsenvaltioita kehittämään entisestään rajat ylittävää yhteistyötä.

(18)

Rajat ylittävän poliisiyhteistyön tehostamiseksi jäsenvaltiot voivat pyytää komissiolta tukea tämän suosituksen täytäntöönpanoa varten. Tämän tuen avulla voidaan esimerkiksi helpottaa parhaiden käytäntöjen vaihtoa jäsenvaltioiden toimijoiden ja päätöksentekijöiden kesken sekä lujittaa jäsenvaltioiden ja tiettyjen virastojen (Europol sekä Euroopan raja- ja merivartiovirasto) yhteistyötä Sillä voidaan myös entisestään lujittaa rajat ylittäviä yhteistyörakenteita, kuten poliisi- ja tulliyhteistyökeskuksia. Lisäksi komissio aikoo tukea vuonna 2011 laaditun, muun muassa parhaita käytäntöjä operatiivisen ja rajat ylittävän poliisiyhteistyön alalla esittelevän Schengen-luettelon (7) sekä rajatylittäviä operaatioita varten laaditun käsikirjan (8) kansallisten osioiden päivittämistä jäsenvaltioiden antamien tietojen pohjalta.

(19)

Kuten viimeaikainen muuttoliikekriisi on osoittanut, laittomien maahanmuuttajien sääntelemätön edelleen liikkuminen saattaa aiheuttaa vakavan uhan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle. Kahdenvälisten takaisinottosopimusten asianmukainen soveltaminen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY (9) 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti voi olla tärkeä keino puuttua laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten edelleen liikkumiseen. Kahdenväliset sopimukset voivat myös auttaa saavuttamaan yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien suhteen samanlaisia tuloksia kuin kohdennetulla sisärajavalvonnalla, samalla kun niiden avulla voidaan rajoittaa vaikutuksia vilpittömässä mielessä matkustavien henkilöiden liikkumiseen. Tämän vuoksi on tärkeää, että jäsenvaltiot soveltavat kahdenvälisiä takaisinottosopimuksia tehokkaasti ja noudattavat komission suositusta (EU) 2017/432 (10).

(20)

Komissio katsoo, että tämän suosituksen täytäntöönpanoon tarvitaan kohtuullinen aika; tämän vuoksi komissio suosittelee, että se olisi pantava täytäntöön mahdollisimman pian ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

(21)

Tämän suosituksen täytäntöönpanossa olisi noudatettava täysimääräisesti perusoikeuksia.

(22)

Tämä suositus olisi osoitettava kaikille Schengen-valtioille, joita sitoo asetuksen (EU) 2016/399 III osasto,

1)

Jotta yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuviin uhkiin Schengen-alueella voitaisiin puuttua asianmukaisesti, jäsenvaltioiden olisi kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja silloin kun se on tarpeen ja perusteltua

2)

Tilanteessa, jossa yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu vakava uhka ja jäsenvaltiot harkitsevat asetuksen (EU) 2016/399 III osaston II luvun soveltamista, niiden olisi ensin arvioitava, voidaanko tilanteeseen puuttua asianmukaisesti tehostamalla alueella, mukaan lukien raja-alueet, tehtäviä poliisitarkastuksia.

3)

Rajat ylittävän poliisiyhteistyön tehostamiseksi yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvien uhkien torjumisessa jäsenvaltioiden olisi

4)

Sen varmistamiseksi, että poliisitarkastuksilla ja poliisiyhteistyöllä voidaan tehokkaasti torjua luvatonta edelleen liikkumista silloin, kun tällainen liikkuminen muodostaa erityisen uhan yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle, jäsenvaltioiden olisi