28.5.2010   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 138/11

(1)

Neuvosto tutki 26 päivänä huhtikuuta 2010 Suomen tarkistetun vakausohjelman, joka kattaa vuodet 2009–2013.

(2)

Kun maailmanlaajuinen kriisi iski Suomeen vuonna 2008, maan alkuasetelma oli suhteellisen vahva, sillä vaihtotaseessa ja julkisessa taloudessa oli huomattava ylijäämä. Maailmanlaajuisella kriisillä on ollut huomattava vaikutus Suomen hyvin vientivoittoiseen teollisuuteen. Sama koskee kotimaisia sektoreita, sillä kriisi on ravistellut luottamusta pahoin. Suomi antoi automaattisten vakauttajien toimia täydellä teholla ja ryhtyi lisäksi suhteellisen huomattaviin harkinnanvaraisiin finanssipoliittisiin elvytystoimiin. Julkisen talouden rahoitusasema heikkeni tämän seurauksena yli 6,5 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2009. Kuluttajien luottamus palautui vuonna 2009 nopeasti pitkän aikavälin keskiarvoa korkeammalle tasolle. Lisäksi teollisuuden luottamusindikaattorit paranivat kohtuullisesti. Reaalitalouden koheneminen on kuitenkin ollut asteittaisempaa. Työmarkkinat ovat tähän mennessä reagoineet kriisiin hillitymmin kuin tuotannon jyrkän laskun perusteella olisi voinut odottaa.

(3)

Vaikka toteutuneen BKT:n supistuminen kriisitilanteessa on paljolti syklistä, myös potentiaalisen tuotannon tasoon on kohdistunut negatiivisia vaikutuksia. Kriisi voi lisäksi vaikuttaa potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä, kun investoinnit vähenevät, luotonsaanti tiukentuu ja rakennetyöttömyys lisääntyy. Lisäksi talouskriisin vaikutukset pahentavat väestön ikääntymisen kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja julkisen talouden kestävyyteen. Tätä taustaa vasten on olennaisen tärkeää kiihdyttää rakenneuudistusten vauhtia potentiaalisen kasvun tukemiseksi. Suomen on erityisen tärkeää toteuttaa uudistuksia lisätäkseen työvoiman tarjontaa pidemmällä aikavälillä, jotta se voi torjua väestön ikääntymisen kielteisiä vaikutuksia työmarkkinoihin.

(4)

Ohjelman perustana olevan makrotalouden skenaarion mukaan kokonaistuotanto supistui vuonna 2008 jyrkästi 7,6 prosenttia. Vuonna 2010 kokonaistuotanto kasvanee 0,7 prosenttiin, minkä jälkeen kasvu kiihtyy 2,4 prosenttiin vuonna 2011 ja 3,5 prosenttiin vuonna 2010 ennen kuin se tasaantuu 3 prosenttiin vuonna 2013. Tämänhetkisten tietojen perusteella arvioituna (2) skenaario näyttäisi perustuvan realistisiin kasvuoletuksiin vuoteen 2011 saakka ja huomattavan optimistisiin oletuksiin sen jälkeen, kun otetaan huomioon, että ennustettu kasvuvauhti ylittää huomattavasti keskipitkän aikavälin arvioidun kasvupotentiaalin. Ohjelman inflaatioennusteet vaikuttavat realistisilta ohjelmakauden aikana.

(5)

Ohjelmassa julkisen talouden vuoden 2009 alijäämä arvioidaan 2,2 prosentiksi suhteessa BKT:hen. Tuntuva heikkeneminen vuoden 2008 4,4 prosentin ylijäämästä suhteessa BKT:hen johtuu suurelta osin kriisin vaikutuksesta julkiseen talouteen ja elvytystoimista, joiden vaikutus on lähes 2 prosenttia suhteessa BKT:hen ja jotka hallitus hyväksyi Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti. Julkisen talouden heikkeneminen aiheutui ennen kaikkea tulojen laskusta. Tämä puolestaan johtui erityisesti tuloverokertymän, varsinkin yhtiöveron, jyrkästä pudotuksesta. Ohjelman mukaan finanssipolitiikan on tarkoitus säilyä kannustavana vuonna 2010, minkä jälkeen se muuttuu pääpiirteissään neutraaliksi ohjelmakauden loppuvuosina. Koska finanssipoliittiset elvytystoimet ovat suurimmaksi osaksi pysyviä luonteeltaan, niiden loppuun saattaminen ei automaattisesti johda julkisen talouden vakauttamiseen. Keskipitkän aikavälin finanssipolitiikan viritystä on neuvoston suosittaman irtautumisstrategian mukaisesti tiukennettava, jotta pystytään palaamaan julkisen talouden kestävään rahoitusasemaan. Ohjelmassa todetaan, että hallitus päättää julkisen talouden vakauttamistoimista myöhemmin ja että toimet tarkennetaan tulevassa vuoden 2011 talousarviossa ja seuraavassa vakausohjelman tarkistuksessa.

(6)

Ohjelmassa ennakoidaan julkisen talouden alijäämän kasvavan 3,6 prosenttiin suhteessa BKT:hen vuonna 2010 ja siten väliaikaisesti ylittävän vakaus- ja kasvusopimuksessa vahvistetun 3 prosentin rajan suhteessa BKT:hen. Alijäämän ennakoitu kasvu johtuu uusista elvytystoimista, joiden vaikutus on hieman yli 1 prosentti suhteessa BKT:hen. Ennen kaikkea kyse on veroleikkauksista. Alijäämää kasvattavat myös korkeammat sosiaalietuusmenot johtuen pääasiassa siitä, että työttömyyden odotetaan kasvavan. Rakenteellinen rahoitusasema eli suhdannetasoitettu julkisen talouden rahoitusasema ilman kertaluonteisia toimenpiteitä on laskettu uudelleen yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti. Sen odotetaan vuonna 2010 heikkenevän yli 1 prosentin edellisvuodesta. Pääpiirteissään tämä vastaa vuonna 2010 toteutettavia elvytystoimia.

(7)

Ohjelman keskipitkän aikavälin julkisen talouden strategian keskeisenä tavoitteena on tukea taloudellista toimintaa ja työmarkkinoita talouskriisin yli ja samaan aikaan ottaa huomioon pitkän aikavälin kestävyystarpeiden asettamat julkisen talouden rajoitteet. Vaikka ohjelmassa korostetaan, miten tärkeää on saavuttaa julkisen talouden kestävä rahoitusasema, siinä myös todetaan, että nykyiseen politiikkaan perustuvat julkisen talouden tämänhetkiset ennusteet eivät täytä tätä tavoitetta. Ohjelmassa ennakoidaan julkisen sektorin alijäämän ja perusalijäämän asteittain supistuvan vuodesta 2011 alkaen ja julkisen sektorin alijäämän olevan noin 2 prosenttia suhteessa BKT:hen vuonna 2013. Rakenteellisen rahoitusaseman kulkema vastaava ura osoittaa, että finanssipolitiikan viritys muuttuu neutraaliksi vuodesta 2011 alkaen. Tämä vastaa ohjelmaskenaariota, joka perustuu oletukseen politiikan säilymisestä muuttumattomana. Lisäksi on otettava huomioon, ettei hallitus ole vielä ilmoittanut merkittävistä keskipitkän aikavälin vakauttamistoimenpiteistä. Tarkistetussa ohjelmassa julkisen talouden rahoitusaseman keskipitkän aikavälin tavoitteeksi asetetaan 0,5 prosentin rakenteellinen ylijäämä suhteessa BKT:hen. Kun otetaan huomioon tuoreimmat ennusteet ja velkataso, keskipitkän aikavälin tavoite näyttää vastaavan vakaus- ja kasvusopimuksen päämääriä. Tarkistetussa vakausohjelmassa ei kuitenkaan ennakoida, että julkisen talouden keskipitkän aikavälin tavoite saavutettaisiin nykyistä politiikkaa harjoittaen ohjelmakaudella.

(8)

Julkisen talouden toteutumat voivat osoittautua ohjelmassa ennakoitua heikommiksi. Lähitulevaisuuden kasvunäkymiin liittyvät riskit ovat pienet, sillä tuoreimmat tulevaisuutta ennustavat indikaattorit osoittavat kuluttajien – ja vähäisemmässä määrin yritysten – luottamuksen suhteellisen vankkaa ja jatkuvaa elpymistä. Tästä huolimatta julkisen talouden toteutumat voivat ohjelman loppuvuosina olla ennakoitua heikommat, kun otetaan huomioon talousarvoennusteiden perustana olevat selkeästi optimistiset kasvuoletukset. Tavoitteisiin kohdistuvia riskejä tasapainottaa hieman se, että hallitus on sitoutunut tarkentamaan irtautumistoimenpiteet vuoden 2011 talousarviossa ja seuraavassa vakausohjelman tarkistuksessa.

(9)

Julkinen bruttovelka arvioidaan 41,8 prosentiksi suhteessa BKT:hen vuonna 2009, mikä merkitsee kasvua edellisvuoden 34,2 prosentista. Suurimpana syynä on alijäämän nopea kasvu ja BKT:n notkahdus. Velkasuhteen odotetaan kasvavan ohjelmakaudella vielä 14,6 prosenttiyksikköä eli 56,4 prosenttiin suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2013. Pääasiallisena syynä ovat julkisen talouden edelleen suurena pysyttelevät alijäämät. Velkasuhde voi julkisen talouden tavoitteisiin liittyvien negatiivisten riskien vuoksi kasvaa vielä ohjelmassa ennakoitua suuremmaksi. Ohjelmassa tehdyn herkkyysanalyysin perusteella velkasuhteen ei ennakoida ylittävän vakaus- ja kasvusopimuksessa vahvistettua 60 prosentin viitearvoa suhteessa BKT:hen. Sosiaaliturvarahastot jatkavat edellisvuosien tapaan varojen kerryttämistä. Niiden varat olivat vuonna 2008 noin 52,4 prosenttia suhteessa BKT:hen, mikä nykyisellään ylittää julkisen bruttovelan.

(10)

Keskipitkän aikavälin velkaennusteiden mukaan BKT:n kasvu palautunee vasta vähitellen tasolle, jota ennakoitiin ennen kriisiä. Samoin verosuhteen oletetaan palautuvan kriisiä edeltäneelle tasolle ja sisältävän väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ennakoidun kasvun. Ohjelmassa kaavailtu julkisen talouden strategia ei siten sellaisenaan ilman uusia toimintapoliittisia muutoksia riitä vakauttamaan velka-BKT -suhdetta viimeistään vuonna 2020.

(11)

Vaikka väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuva pitkän aikavälin vaikutus onkin hieman suurempi kuin EU:ssa keskimäärin, tehdyt eläkeuudistukset ovat auttaneet hillitsemään eläkemenojen ennustettua kasvua tulevina vuosikymmeninä. Julkisiin eläkerahastoihin kertyneet huomattavat varat auttavat lisäksi rahoittamaan osan eläkemenojen tulevasta kasvusta. Ohjelmassa arvioitu vuoden 2009 rahoitusasema kärjistää vaikutuksia, joita väestön ikääntymisellä on julkisen talouden kestävyyskuiluun. Suurten perusylijäämien varmistaminen keskipitkällä aikavälillä ja aiheellisten rakenneuudistusten täytäntöönpano vähentäisivät osaltaan julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä, jotka komissio arvioi julkisen talouden kestävyyttä koskeneessa vuoden 2009 kertomuksessa (3) alhaisiksi.

(12)

Valtionhallinnon menojen hillitsemisessä keskeisenä välineenä jatkossakin ovat monivuotiset menokatot, joihin ei sisälly suhdanneherkkiä menoeriä ja jotka ovat sen vuoksi mahdollistaneet automaattisten vakauttajien täyden toiminnan. Vaikka tällainen rakenne on tukenut taloudellista toimintaa ja sosiaalista koheesiota kriisin aikana, se on myös johtanut julkisen talouden suhteellisen jyrkkään notkahdukseen. Koska menokatoilla on saavutettu hyviä tuloksia, niiden voidaan odottaa olevan jatkossakin tehokas väline pyrittäessä hillitsemään suhdanteista riippumattomia valtionhallinnon menoja. Ohjelmassa todetaan, että huomiota olisi kiinnitettävä kriisin jälkeiseen irtautumisstrategiaan ja sellaisten finanssipoliittisten sääntöjen kehittämiseen, joilla varmistetaan julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys. Valtionhallinto pyrkii myös kuntien tuottamien palvelujen tehostamiseen, mikä puolestaan saattaisi hillitä menopaineita. Eduskunta hyväksyi tätä varten puitelain vuonna 2007.

(13)

Hallitus ei ole tehnyt merkittäviä muutoksia uudistusstrategiaan, jolla parhaillaan pyritään uudelleenorganisoimaan palvelujen tarjontaa sekä valtion- että paikallishallinnon tasolla, sillä molemmilla tasoilla edistytään suunnitelmien mukaan. Kuntatasolla tuottavuutta saadaan kuitenkin todennäköisesti kasvatettua toivotulla tavalla vasta keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä.

(14)

Kun kaiken kaikkiaan otetaan huomioon edellä mainitut julkisen talouden tavoitteisiin kohdistuvat riskit, strategiaa, jonka mukaan finanssipolitiikka säilytetään kannustavana myös vuonna 2010, voidaan pitää Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisena. Julkisen talouden alijäämän ennakoidaan talouskriisistä aiheutuvien kielteisten vaikutusten vuoksi ylittävän 3 prosentin rajan suhteessa BKT:hen väliaikaisesti vuonna 2010 ja supistuvan asteittain viitearvon alapuolelle sen jälkeen. Kun kuitenkin otetaan huomioon kasvuennusteisiin ohjelman loppuvuosina kohdistuvat riskit, saattaa olla, ettei alijäämää saada supistettua kaavaillulla tavalla edes kohtuullisesti. Rakenteellisen rahoitusaseman muutoksella mitattu finanssipolitiikan ennakoitu viritys ei viittaa julkisen talouden vakauttamiseen keskipitkällä aikavälillä, eikä ohjelmassa ennakoida etenemistä kohti keskipitkän aikavälin tavoitetta ohjelmakaudella. Vaikka ohjelmassa todetaan, että vakauttamisstrategia on suunnitteilla, siinä ei tarkenneta yksityiskohtaisia tavoitteita tai muita keskeisiä osatekijöitä. Olisi toteutettava oikeaan aikaan kattava strategia, jolla tähdätään julkisen talouden rakenteelliseen vakauttamiseen, jotta julkisen talouden strategia saataisiin vastaamaan vakaus- ja kasvusopimuksen vaatimuksia.

(15)

Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmasta puuttuu joitakin pakollisia ja vapaaehtoisia tietoja (4).

i)

noudattamaan vuoden 2010 finanssipolitiikkaa suunnitellulla tavalla Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti samalla kun varmistetaan, että 3 prosentin viitearvon kaavailtu ylitys pysyy hallinnassa ja jää väliaikaiseksi;

ii)

toteuttamaan oikeaan aikaan toimia määrittääkseen kattavan ja konkreettisen keskipitkän aikavälin finanssipoliittisen strategian julkisen talouden vakauttamiseksi vuodesta 2011 alkaen, jotta saavutettaisiin keskipitkän aikavälin tavoite ja palautettaisiin julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys.