27.5.2010   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 137/7

(1)

Neuvosto tutki 26 päivänä huhtikuuta 2010 Itävallan tarkistetun vakausohjelman, joka kattaa vuodet 2009–2013.

(2)

Kansainvälinen talous- ja finanssikriisi on sysännyt Itävallan sodanjälkeisen historiansa syvimpään taloudelliseen taantumaan. Laskusuhdanne on näkynyt Itävallassa lähinnä viennin vähentymisenä maailmankaupan romahtamisen vuoksi ja kiinteiden investointien supistumisena kysynnän hidastumisen ja luottomarkkinoiden ehtojen kiristymisen vuoksi. Tuoreimman virallisen arvion mukaan BKT supistui noin 3,6 prosenttia (2) vuonna 2009. Eniten on kärsinyt maan hyvin vientisuuntautunut teollisuus.

Yksityisen kulutuksen kasvu on muodostunut vakauttavaksi tekijäksi, vaikka kasvu onkin ollut huomattavasti viime vuosia alhaisempaa. Kuluttajahinnat nousivat vuonna 2009 vain 0,4 prosenttia, mikä johtui lähinnä polttoaineen ja lämmitysöljyn hintojen laskun aiheuttamista voimakkaista perusvaikutuksista ja heikon kysynnän luomista voittomarginaalien laskupaineista. Taantuman alettua vaikuttaa työmarkkinoihin työllisyys aleni 1,4 prosenttia vuonna 2009, jolloin työttömyysaste kasvoi 5,0 prosenttiin (edellisen vuoden 3,8 prosentista). Tästä syystä Itävallan hallitus hyväksyi mittavan harkinnanvaraisen finanssipoliittisen elvytyspaketin Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti. Elvytystoimenpiteiden ja automaattisten vakauttajien toiminnan tuloksena julkinen talous heikentyi vuonna 2009 huomattavasti, sillä aikaa kun julkisen talouden alijäämä nousi 3,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen (verrattuna vuoteen 2008, jolloin se oli 0,4 prosenttia suhteessa BKT:hen) ja julkinen velka kasvoi 66,5 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Neuvosto päätti 2 päivänä joulukuuta 2009, että Itävallassa on liiallinen alijäämä, ja antoi suosituksen alijäämän korjaamiseksi viimeistään vuonna 2013. Vaikka Itävallan julkisen talouden rahoitusasema oli kriisin iskiessä lähes tasapainossa, julkisen talouden merkittävä heikentyminen vaatii mittavia vakauttamistoimia.

(3)

Vaikka toteutuneen BKT:n supistuminen kriisitilanteessa on paljolti syklistä, potentiaalisen tuotannon tasoon on myös kohdistunut negatiivisia vaikutuksia. Kriisi voi lisäksi vaikuttaa potentiaaliseen kasvuun keskipitkällä aikavälillä, kun investoinnit vähenevät, luotonsaanti tiukentuu ja rakennetyöttömyys lisääntyy. Talouskriisin vaikutukset pahentavat lisäksi väestön ikääntymisen kielteisiä vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja julkisen talouden kestävyyteen. Tätä taustaa vasten on olennaisen tärkeää kiihdyttää rakenneuudistusten vauhtia potentiaalisen kasvun tukemiseksi. Itävallan on erityisen tärkeää toteuttaa uudistuksia työvoiman tarjonnan alalla (varsinkin luomalla entistä tehokkaampia kannustimia ikääntyneiden työntekijöiden pitämiseksi työelämässä pidempään) ja koulutuksen alalla (parantamalla muita heikommassa asemassa olevien nuorten koulutustuloksia).

(4)

Tammikuun 2010 vakausohjelman perustana olevan makrotalouden skenaarion mukaan kokonaistuotannon kasvu elpyy vuoden 2009 -3,4 prosentista 1,5 prosenttiin vuosina 2010–2011 ja sen jälkeen noin 2 prosenttiin. Tämänhetkisten tietojen (3) perusteella tämä skenaario vaikuttaa suhteellisen suotuisalta vuonna 2010 ja perustuu uskottaviin kasvuoletuksiin vuosina 2011–2013. Vuoden 2010 kasvuennusteen ero johtuu siitä, että nettoviennin osuus on ohjelmassa suurempi kuin komission yksiköiden syksyn 2009 talousennusteessa. Ohjelman inflaatioennusteet vaikuttavat realistisilta.

(5)

Ohjelmassa julkisen talouden vuoden 2009 alijäämä arvioidaan 3,5 prosentiksi suhteessa BKT:hen. Tuntuva heikkeneminen vuoden 2008 0,4 prosentin alijäämästä suhteessa BKT:hen johtuu suurelta osin kriisin vaikutuksesta julkiseen talouteen mutta myös elvytystoimista, joiden vaikutus on 1,5 prosenttia suhteessa BKT:hen ja jotka hallitus hyväksyi Euroopan talouden elvytyssuunnitelman mukaisesti. Suurin osa vuonna 2009 käyttöön otetuista finanssipoliittisista elvytystoimista oli pysyviä (ja niiden vaikutus oli vuonna 2009 noin 1,3 prosenttia suhteessa BKT:hen verrattuna väliaikaisten toimenpiteiden vaikutukseen, joka oli 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen). Neuvoston suosittaman irtautumisstrategian mukaisesti liiallisen alijäämän korjaamiseksi viimeistään vuonna 2013 ja julkisen talouden kestävään rahoitusasemaan palaamiseksi finanssipolitiikan viritys säilyy vuonna 2010 kannustavana, minkä jälkeen viritystä tiukennetaan vuodesta 2011 alkaen.

(6)

Ohjelman mukaan julkisen talouden nimellinen alijäämä, joka oli 3,5 prosenttia vuonna 2009, kasvaa 4,7 prosenttiin vuonna 2010. Ohjelman mukaan menosuhde ei muutu vuonna 2010 juuri lainkaan, sillä heikkenemisestä yli 1 prosentti suhteessa BKT:hen johtuu lähes yksinomaan tulopuolesta. Tarkistuksessa ei esitetä muita toimenpiteitä niiden toimenpiteiden lisäksi, jotka olivat jo tiedossa, kun Itävaltaa edellisen kerran tarkasteltiin liiallista alijäämää koskevan menettelyn yhteydessä, mikä vastaa neuvoston suositusta siitä, että Itävallan ”olisi toteutettava finanssipoliittiset toimenpiteet suunnitellusti vuonna 2010”.

Ennustettu heikkeneminen johtuu osittain vapaasti toimivista automaattisista vakauttajista ja osittain eräistä harkinnanvaraisista toimenpiteistä. Erityisesti eräät vuonna 2009 toteutetun verouudistuksen osat, kuten lapsiperheille myönnetyt verohelpotukset ja itsenäisille ammatinharjoittajille myönnetyt veronalennukset, tulevat voimaan vasta vuonna 2010, ja niiden odotetaan rasittavan talousarviota noin 0,25 prosentilla suhteessa BKT:hen. Tammikuussa 2009 hyväksytty nopeutettua poistoa koskeva säännös kuormittaa talousarviota edelleen noin 0,1 prosentilla suhteessa BKT:hen. Finanssipolitiikan virityksen ennakoidaan olevan elvyttävä, sillä nimellisen rahoitusaseman heikkeneminen näkyy suhdannetasoitetun ja rakenteellisen rahoitusaseman (jotka komission yksiköt ovat laskeneet uudelleen ohjelman tietojen perusteella yhteisesti sovittujen menetelmien mukaisesti) BKT:hen suhteutettuna 1,25 prosentin kohenemisena. Tämä muutos poikkeaa vuonna 2010 voimassa olevia harkinnanvaraisia toimenpiteitä koskeviin tietoihin perustuvasta muutoksesta (alhaalta ylös -lähestymistapa), jonka komission yksiköt arvioivat olevan noin ½ prosenttia suhteessa BKT:hen. Kyseistä eroa voidaan osaksi selittää negatiivisilla koostumusvaikutuksilla kasvutekijöiden painopisteen siirtyessä kohti nettovientiä sekä yhtiöverosta saatujen tulojen viivästysvaikutuksilla.

(7)

Neuvoston Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 126 artiklan 7 kohdan nojalla 2 päivänä joulukuuta 2009 antaman suosituksen mukaisesti julkisen talouden keskipitkän aikavälin strategian päätavoitteena on viimeistään ohjelmakauden lopussa tuoda alijäämä alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen. Ohjelmassa ennakoidaan merkittävää ja tasaisesti jakautunutta julkisen talouden vakauttamista vuosiksi 2011–2013. Rakenteellisen rahoitusaseman odotetaan kohenevan BKT:hen suhteutettuna 3,9 prosentin alijäämästä vuonna 2010 2,2 prosentin alijäämään vuonna 2013, mikä vastaa vuotuisia julkisen talouden toimia, jotka ovat keskimäärin hiukan alle 0,75 prosenttia suhteessa BKT:hen kaudella 2011–2013. Rakenteellisen perusjäämän odotetaan kohenevan 1,25 prosentin alijäämästä suhteessa BKT:hen vuonna 2010 0,75 prosentin ylijäämään suhteessa BKT:hen vuonna 2013. Ohjelman mukaan tulojen ja BKT:n suhde pysyy vuosina 2010–2013 suurelta osin muuttumattomana ja julkista taloutta on tarkoitus vakauttaa lähinnä menopuolella.

Kuitenkin ainoa toimenpide, joka ohjelmassa esitetään suunnitellun vakauttamisen tukemiseksi, on terveydenhuoltoalan menojen leikkaaminen noin 1,7 miljardilla eurolla vuosina 2010–2013. Liittovaltio sopi tästä julkisia terveydenhuollon varoja koskevasta toimenpiteestä. Koska sovittujen säästöjen määrä on noin 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen, kyseinen toimenpide vastaa alle kolmannesta vuosiksi 2010–2013 suunnitellusta vakauttamisesta. Itävallan keskipitkän aikavälin tavoitteena on saavuttaa julkisen talouden tasapaino. Kun otetaan huomioon tuoreimmat ennusteet ja velkataso, keskipitkän aikavälin tavoite vastaa vakaus- ja kasvusopimuksen päämääriä. Ohjelmassa ei kuitenkaan ennakoida, että keskipitkän aikavälin tavoite saavutettaisiin ohjelmakauden aikana.

(8)

Julkisen talouden toteutumat voivat osoittautua ohjelmassa ennakoitua heikommiksi vuonna 2011 ja sen jälkeen. Vaikka tuloennusteet säilyvät tarkistetussa ohjelmassa realistisina, menopuolelle suunniteltua julkisen talouden vakauttamista tuetaan vain osittain toimenpiteillä. Erityiset lisäriskit liittyvät valtion rahoitusalan tukemiseksi antamiin pankkitakauksiin, jotka jos niitä vaaditaan maksamaan, lisäisivät alijäämää ja velkaa. Osa julkisesta tuesta aiheutuneista kustannuksista voidaan kuitenkin tulevaisuudessa saada perittyä takaisin. Pieni positiivinen riskitekijä on vuonna 2011 mahdollisesti käyttöön otettava erityinen pankkivero, joka saattaisi lisätä tuloja 0,2 prosenttia suhteessa BKT:hen.

(9)

Julkinen bruttovelka arvioidaan 66,5 prosentiksi suhteessa BKT:hen vuonna 2009, mikä merkitsee kasvua edellisvuoden 62,5 prosentista. Alijäämän syvenemisen ja BKT:n kasvun supistumisen ohella tuntuva virta-varanto-korjauserä, joka liittyi pääasiassa pankkien pelastustoimiin, kasvatti velkasuhdetta. Julkisen talouden bruttovelkasuhde ylittää perussopimuksessa määrätyn viitearvon vuonna 2009 ja on kasvusuuntauksessa koko ohjelmakauden ajan. Velkasuhteen odotetaan kasvavan ohjelmakaudella 7,8 prosenttiyksikköä. Pääasiallisena syynä on julkisen talouden edelleen suurena pysyttelevä alijäämä. Sen lisäksi, että alijäämät saattavat kasvaa suunniteltua korkeammiksi vuodesta 2011 alkaen, velkasuhteen kehitykseen kohdistuu riskejä, jotka johtuvat erityisesti maan viidenneksi suurimman pankin Hypo Group Alpe Adrian (kansallistettu joulukuussa 2009) tulevaisuuden toimintakustannuksiin sekä Itävallan tiehallinnon (ASFINAG) ja Itävallan rautatieyhtiön (ÖBB) velkaan myönnettyihin valtion takauksiin liittyvistä epävarmuustekijöistä.

(10)

Keskipitkän aikavälin velkaennusteiden mukaan BKT:n kasvu palautunee vasta vähitellen ennen kriisiä ennakoidulle tasolle. Samoin verosuhteen oletetaan palautuvan kriisiä edeltäneelle tasolle ja sisältävän väestön ikääntymiseen liittyvien menojen ja reaalikorkotasojen ennakoidun kasvun. Ohjelmassa kaavailtu julkisen talouden strategia sellaisenaan ilman toimintapoliittisia lisämuutoksia olisi lähes riittävä vakauttamaan velka–BKT-suhteen viimeistään vuonna 2020.

(11)

Väestön ikääntymisestä julkiseen talouteen aiheutuvat pitkän aikavälin vaikutukset ovat Itävallassa hiukan EU:n keskiarvoa pienemmät, sillä eläkemenojen ennustetaan nousevan vain hieman suhteessa BKT:hen pitkällä aikavälillä. Ohjelmassa arvioitu vuoden 2009 rahoitusasema kärjistää vaikutuksia, joita väestön ikääntymisellä on julkiseen talouteen. Perusylijäämien saavuttaminen keskipitkällä aikavälillä vähentäisi osaltaan julkisen talouden kestävyydelle aiheutuvia riskejä, jotka komissio arvioi julkisen talouden kestävyyttä koskeneessa vuoden 2009 kertomuksessa (4) keskisuuriksi.

(12)

Itävallan nykyinen talousarviokehys, joka perustuu julkisen talouden tasaamista koskevaan lakiin (”Finanzausgleichsgesetz”) ja kansalliseen vakaussopimukseen, on melko monimutkainen ja kaipaa lisää avoimuutta. Sen lisäksi, että useimmista yksittäisistä veroista saatavat tulot jaetaan eri aluetasojen kesken sovitussa suhteessa, myös päätöksenteko on monilla alueilla jaettu eri hallintotasojen kesken. Tulojen hankinta ja käyttäminen ei monissa toiminnoissa kuulu yhden ja saman hallintotason vastuulle. Tällaisenaan järjestelmä ei kannusta mahdollisimman tehokkaaseen varojen käyttöön. Itävalta on kuitenkin äskettäin ryhtynyt toteuttamaan talousarviopuitelain pitkälle ulottuvaa uudistusta liittovaltion tasolla.

Uudistuksen ensimmäisessä osassa, joka tuli voimaan 1 päivänä tammikuuta 2009, vahvistettiin uusi monivuotinen menokehys, jossa enimmäismäärät on vahvistettu kiinteiksi (noin 80 prosenttiin kokonaismenoista) neljän peräkkäisen vuoden ajaksi. Kehyksen uskotaan ehkäisevän myötäsyklisiä menoja ja tehostavan automaattisten vakauttajien toimintaa. Toisessa osassa, jonka on jo säädetty tulevan voimaan vuonna 2013, otetaan käyttöön tuotosperusteinen budjetointi ja uudenaikaistetaan julkisen talouden kirjanpitojärjestelmää sekä pitkän aikavälin ennusteet.

(13)

Itävallan olisi tehostettava toimintaansa julkisten menojen käytön monella osa-alueella, varsinkin terveydenhuollon ja koulutuksen aloilla. Itävallan näillä aloilla saavuttamat tulokset ovat EU-maiden keskiarvon tasolla tai hieman sen alapuolella, mutta ne vaativat usein suurempia kustannuksia. Yhtenä syynä tähän on edellä mainittu rahoitus- ja hallintovastuiden päällekkäisyys kaikkien kolmen hallinnon tason välillä. Vuoden 2010 ohjelmassa esitetään terveydenhuoltoalalle suunnitellut säästöt, joiden määrä on noin 0,6 prosenttia suhteessa BKT:hen kaudella 2010–2013. Lisäksi siinä ilmoitetaan, että Itävaltaan on perustettu asiantuntijatyöryhmä tarkastelemaan keinoja julkisten menojen vaikuttavuuden lisäämiseksi. Tarkistuksessa ei kuitenkaan viitata yhteenkään suunnitteilla olevaan uuteen konkreettiseen lainsäädäntöehdotukseen.

(14)

Ohjelmassa esitetty julkisen talouden strategia on vuonna 2010 yleisesti ottaen sopusoinnussa 126 artiklan 7 kohdan mukaisen neuvoston suosituksen kanssa. Vuodesta 2011 alkaen julkisen talouden strategia ei kuitenkaan, riskit huomioon ottaen, välttämättä ole linjassa 126 artiklan 7 kohdan mukaisen neuvoston suosituksen kanssa. Strategian mukaan alijäämä olisi vähennettävä 2,7 prosenttiin suhteessa BKT:hen ja näin ollen liiallinen alijäämä korjattava viimeistään vuonna 2013 ja keskimääräisten vuotuisten julkisen talouden toimien olisi oltava hieman alle 0,75 prosenttia suhteessa BKT:hen kaudella 2011–2013, mutta riskit huomioon ottaen kyseiset julkisen talouden toimet eivät ole välttämättä riittäviä. Ohjelmassa kaavaillun vuonna 2011 alkavan vakauttamisuran tueksi ei ole esitetty asianmukaisia toimenpiteitä. Julkisen talouden strategia ei myöskään riitä siihen, että velka suhteessa BKT:hen kääntyisi laskuun.

(15)

Vakaus- ja lähentymisohjelmia koskevissa käytännesäännöissä täsmennetyistä tietovaatimuksista voidaan todeta, että ohjelmassa esitetään kaikki pakolliset tiedot ja suurin osa vapaaehtoisista tiedoista (5). Lisäksi neuvosto kehotti Itävaltaa 126 artiklan 7 kohdan mukaisissa, 2 päivänä joulukuuta 2009 annetuissa liiallisen alijäämän tilanteen lopettamista koskevissa suosituksissaan raportoimaan neuvoston suositusten täytäntöönpanossa tapahtuneesta edistyksestä vakausohjelmien tarkistuksiin sisällytettävässä erillisessä kohdassa. Vastaavassa tarkistetun ohjelman jaksossa annetaan vain hyvin vähän tietoja siitä, miten Itävallan hallitus aikoo edistyä neuvoston suosituksen täytäntöönpanossa.

i)

konkretisoimaan tarpeelliseksi katsotut toimenpiteet suunnitellun vakauttamisen tukemiseksi vuodesta 2011 alkaen, jotta saavutettaisiin suositeltu keskimääräisten vuotuisten julkisen talouden toimien taso eli ¾ prosenttia suhteessa BKT:hen ja jotta julkisen talouden alijäämä saataisiin supistettua alle 3 prosentin viitearvon suhteessa BKT:hen viimeistään vuonna 2013; ja hyödyntämään liiallisia alijäämiä koskevan menettelyn suosituksen mukaisesti julkisen toimien tason lisäksi kaikki myös parempiin taloudellisiin olosuhteisiin liittyvät tilaisuudet, jotka mahdollistavat bruttovelkasuhteen nopeamman alenemisen takaisin kohti 60 prosentin viitearvoa suhteessa BKT:hen;

ii)

lujittamaan talousarviokehystä entisestään budjettikurin tiukentamiseksi kaikilla hallinnon tasoilla lisäämällä avoimuutta ja tilintekovelvollisuutta, erityisesti yhdenmukaistamalla hallituksen eri tasojen välisiä lainsäädäntöön, hallintoon ja rahoitukseen liittyviä vastuita sekä vahvistamalla täytäntöönpanojärjestelmiä kansallisen vakaussopimuksen mukaisesti.