Asia C-316/19

Euroopan komissio

vastaan

Slovenian tasavalta

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 17.12.2020

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 343 artikla – Euroopan unionin erioikeudet ja vapaudet – Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) ja Euroopan keskuspankin (EKP) perussääntö – 39 artikla – EKP:n erioikeudet ja vapaudet – Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehty pöytäkirja – 2, 18 ja 22 artikla – EKP:n arkistojen loukkaamattomuuden periaate – Asiakirjojen takavarikointi Slovenian keskuspankin tiloissa – EKPJ:n ja eurojärjestelmän tehtävien suorittamista koskevat asiakirjat – SEU 4 artiklan 3 kohta – Vilpittömän yhteistyön periaate

1. Euroopan unionin oikeus – Tulkinta – Periaatteet – Itsenäinen tulkinta – Unionin arkistojen käsite

   (ks. 68–72 kohta)

2. Euroopan unionin erioikeudet ja vapaudet – Toiminnallisuus – Unionin arkistojen käsite – Ulottuvuus – Unionin arkistojen loukkaamattomuuden periaate

   (Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 2 artikla)

   (ks. 73–75 kohta)

3. Euroopan unionin erioikeudet ja vapaudet – Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) ja Euroopan keskuspankin (EKP) perussääntö – EKP:n erioikeudet ja vapaudet – EKP:n arkistojen käsite – Asiakirjojen takavarikointi kansallisen keskuspankin tiloissa – EKPJ:n ja eurojärjestelmän tehtävien suorittamista koskevat asiakirjat – Soveltamisalaan kuuluminen – EKP:n arkistojen loukkaamattomuuden periaatteen noudattamatta jättäminen ja vilpittömän yhteistyön velvoitteen laiminlyönti – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen

   (SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 127 artiklan 1 ja 2 kohta, SEUT 129 artiklan 1 kohta, SEUT 258 artikla, SEUT 282 artiklan 1 ja 2 kohta, SEUT 283 artiklan 1 kohta ja SEUT 343 artikla; Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 1, 2 ja 18 artikla; Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 1, 8, 9.2, 10.1, 14.3 ja 39 artikla)

   (ks. 76–85, 87, 89–98, 100–106, 119 ja 121–130 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

Tiivistelmä

Takavarikoimalla yksipuolisesti EKP:n arkistoihin kuuluneita asiakirjoja Slovenia laiminlöi velvollisuutensa noudattaa unionin arkistojen loukkaamattomuuden periaatetta. Koska Slovenian tasavalta ei tehnyt asianmukaisesti yhteistyötä EKP:n kanssa edellä mainitun laiminlyönnin lainvastaisten seurausten poistamiseksi, se laiminlöi niin ikään velvollisuutensa tehdä vilpitöntä yhteistyötä unionin kanssa.

Slovenian viranomaiset toteuttivat 6.7.2016 kotietsinnän sekä paperisten ja sähköisten asiakirjojen takavarikoinnin Banka Slovenijen (Slovenian keskuspankki) tiloissa. Kyseisten viranomaisten takavarikoimiin asiakirjoihin kuuluivat kaikki silloisen pääjohtajan sähköpostitiliä käyttäen lähetetyt viestit, kaikki pääjohtajan työpisteellä ja tämän kannettavalla tietokoneella olleet sähköiset asiakirjat, jotka koskivat ajanjaksoa 2012–2014, niiden sisällöstä riippumatta sekä pääjohtajan toimistossa olleet samaa ajanjaksoa koskeneet asiakirjat. Kyseiset toimenpiteet toteutettiin sellaisen tutkinnan yhteydessä, joka koski Slovenian keskuspankin tiettyjä työntekijöitä, joihin kuului mainittu pääjohtaja ja joita epäiltiin virka-aseman väärinkäytöstä slovenialaisen pankin vuonna 2013 tehdyn rakenneuudistuksen yhteydessä. Vaikka Slovenian keskuspankki väitti, että kyseisillä toimenpiteillä loukattiin Euroopan keskuspankin (EKP) arkistojen loukkaamattomuuden periaatetta, joka perustuu Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehtyyn pöytäkirjaan ( 1 ) ja joka edellyttää, että EKP antaa nimenomaisen suostumuksensa siihen, että kansalliset viranomaiset saavat tutustua kyseisiin arkistoihin, Slovenian viranomaiset toteuttivat kotietsinnän ja takavarikoivat asiakirjat ilman EKP:n asiaan osallistumista.

Tässä asiayhteydessä EKP selitti Slovenian viranomaisille, että sen arkistoihin kuuluvat paitsi asiakirjat, jotka se on itse laatinut tehtäviään suorittaessaan, myös sen ja kansallisten keskuspankkien välinen yhteydenpito, joka on tarpeen Euroopan keskuspankkijärjestelmän (EKPJ) tai eurojärjestelmän tehtävien suorittamiseksi, sekä asiakirjat, jotka kyseiset keskuspankit ovat laatineet ja jotka on tarkoitettu EKPJ:n tai eurojärjestelmän tehtävien suorittamiseksi. EKP totesi myös, että se ei – tietyin edellytyksin – vastustanut Slovenian viranomaisten takavarikoimilla asiakirjoilla olleen suojan poistamista.

Koska komissio katsoi yhtäältä, että asianomaisten asiakirjojen yksipuolinen takavarikointi merkitsi EKP:n arkistojen loukkaamattomuuden periaatteen noudattamatta jättämistä, ( 2 ) ja toisaalta, että – toisin kuin vilpittömän yhteistyön velvoite ( 3 ) edellyttää – Slovenian viranomaiset eivät olleet käyneet rakentavia keskusteluja kyseisen periaatteen noudattamatta jättämisen lainvastaisten seurausten poistamiseksi, se nosti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen Sloveniaa vastaan unionin tuomioistuimessa.

Suuren jaoston kokoonpanossa antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin hyväksyy komission kanteen ja toteaa, että jäsenyysvelvoitteita on esitetyllä tavalla jätetty kokonaisuudessaan noudattamatta. Tämä tapaus antaa siten unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden täsmentää edellytykset, joita sovelletaan unionin arkistojen suojaamiseen, kun on kyse jäsenvaltion viranomaisten muissa paikoissa kuin unionin rakennuksissa ja tiloissa toteuttamasta yksipuolisesta kyseisiin arkistoihin kuuluvien asiakirjojen takavarikoinnista, ja erityisesti edellytykset, joiden perusteella voidaan todeta, että EKP:n arkistojen loukkaamattomuuden periaatetta ei ole noudatettu.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

– EKP:n arkistojen käsite

Unionin tuomioistuin palauttaa mieleen, että koska EKP on unionin toimielin, unionin arkistojen loukkaamattomuuden periaatetta sovelletaan sen arkistoihin. Unionin tuomioistuin täsmentää tästä, että EKP:n kaltaisen unionin toimielimen arkistot kuuluvat unionin arkistoihin, vaikka niitä säilytetään muissa paikoissa kuin unionin rakennuksissa ja tiloissa. ( 4 )

Unionin tuomioistuin toteaa tämän osalta, että EKP ja jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit muodostavat EKPJ:n ja että EKP ja niiden jäsenvaltioiden kansalliset keskuspankit, joiden rahayksikkö on euro – Slovenian keskuspankki mukaan lukien – ja jotka muodostavat eurojärjestelmän, harjoittavat unionin rahapolitiikkaa. ( 5 ) Kyseisten pankkien pääjohtajat, joihin Slovenian keskuspankin pääjohtaja kuuluu, ovat EKP:n neuvoston jäseniä ( 6 ) ja he osallistuvat EKPJ:n tehtävien suorittamisen edellyttämien päätösten tekemiseen. EKPJ:n ensisijaisena tavoitteena on ylläpitää hintatason vakautta. Tässä tarkoituksessa EKPJ:n perustehtäviin kuuluu muun muassa unionin rahapolitiikan määritteleminen ja toteuttaminen, ( 7 ) mikä edellyttää läheistä yhteistyötä EKP:n ja kansallisten keskuspankkien välillä. ( 8 ) Kyseisessä järjestelmässä kansallisilla keskuspankeilla ja niiden pääjohtajilla on hybridiasema, koska ne ovat kansallisia viranomaisia mutta samalla EKPJ:n puitteissa toimivia viranomaisia, ja EKPJ muodostuu kyseisistä kansallisista keskuspankeista ja EKP:stä.

Unionin tuomioistuin korostaa, että EKPJ:n ja eurojärjestelmän asianmukainen toiminta ja niiden tehtävien asianmukainen suorittaminen edellyttävät EKP:n ja osallistuvien kansallisten keskuspankkien tiivistä yhteistyötä ja jatkuvaa tietojen vaihtoa, mikä merkitsee välttämättä sitä, että EKPJ:n ja eurojärjestelmän tehtävien suorittamista koskevat asiakirjat ovat paitsi EKP:n myös kansallisten keskuspankkien hallussa.

Unionin tuomioistuin katsoo tässä tilanteessa, että tällaiset asiakirjat kuuluvat EKP:n arkistojen käsitteen soveltamisalaan, vaikka ne ovat kansallisten keskuspankkien eivätkä EKP:n itsensä hallussa.

– EKP:n arkistojen loukkaamattomuuden periaatteen noudattamatta jättäminen

Unionin tuomioistuin korostaa, että käsiteltävässä asiassa EKP:n arkistojen loukkaamattomuuden periaatteen noudattamatta jättäminen voidaan todeta vain, jos yhtäältä kansallisten viranomaisten yksipuolisesti päättämä unionin arkistoihin kuuluneiden asiakirjojen takavarikointi voi merkitä tällaista noudattamatta jättämistä, ja toisaalta takavarikoituihin asiakirjoihin todella kuului asiakirjoja, joiden on katsottava kuuluneen EKP:n arkistoihin.

Unionin tuomioistuin toteaa ensiksi, että loukkaamattomuuden käsite merkitsee suojaa jäsenvaltioiden kaikenlaista yksipuolista puuttumista vastaan. Tämän vahvistaa se, että mainittua käsitettä kuvaillaan suojaksi kaikkea etsintää, takavarikkoa, menettämisseuraamusta ja pakkolunastusta vastaan. Unionin tuomioistuin katsoo näin ollen, että se, että kansalliset viranomaiset takavarikoivat yksipuolisesti unionin arkistoihin kuuluvia asiakirjoja, merkitsee kyseisten unionin arkistojen loukkaamattomuuden periaatteen noudattamatta jättämistä.

Unionin tuomioistuin palauttaa mieleen, että komission on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen yhteydessä näytettävä toteen, että jäsenyysvelvoitteita ei ole noudatettu. Komission on esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotka tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamiin. Käsiteltävässä asiassa komissio myönsi, ettei sillä ollut täsmällisiä tietoja Slovenian viranomaisten takavarikoimien kyseessä olevien asiakirjojen luonteesta, joten se ei kyennyt osoittamaan, olisiko katsottava, että osa kyseisistä asiakirjoista kuului unionin arkistoihin.

Kun otetaan huomioon kyseessä olevien takavarikoitujen asiakirjojen suuri määrä ja tehtävät, jotka Slovenian keskuspankin kaltaisen kansallisen keskuspankin pääjohtajalla on EKP:n neuvostossa ja näin ollen myös EKPJ:n ja eurojärjestelmän puitteissa, unionin tuomioistuin katsoo kuitenkin osoitetuksi, että Slovenian viranomaisten takavarikoimiin asiakirjoihin kuului välttämättä EKP:n arkistoihin kuuluneita asiakirjoja. Se katsoo myös, että tällaisia asiakirjoja yksipuolisesti takavarikoidessaan Slovenian viranomaiset ovat jättäneet noudattamatta EKP:n arkistojen loukkaamattomuuden periaatetta.

Tässä asiayhteydessä unionin tuomioistuin korostaa, että unionin erioikeuksista ja vapauksista tehty pöytäkirja ja unionin arkistojen loukkaamattomuuden periaate ovat lähtökohtaisesti esteenä sille, että jäsenvaltion viranomainen takavarikoi asiakirjoja, jos kyseiset asiakirjat kuuluvat mainittuihin arkistoihin ja jos toimielimet eivät ole antaneet suostumustaan tällaiseen takavarikointiin. Kyseisellä viranomaisella on kuitenkin mahdollisuus kääntyä asianomaisen unionin toimielimen puoleen, jotta tämä poistaisi – tähän tarvittaessa liitetyin edellytyksin – kyseessä oleville asiakirjoille annetun suojan, ja – jos tutustumisoikeus evätään – unionin tuomioistuinten puoleen saadakseen lupapäätöksen, jolla kyseinen toimielin velvoitetaan antamaan oikeus tutustua sen arkistoihin. Unionin arkistojen suojaaminen ei myöskään ole mitenkään esteenä sille, että kansalliset viranomaiset takavarikoivat jäsenvaltion keskuspankin tiloissa asiakirjoja, jotka eivät kuulu unionin arkistoihin.

– Vilpittömän yhteistyön velvoitteen laiminlyönti

Palautettuaan mieleen vakiintuneen oikeuskäytäntönsä, joka koskee vilpittömän yhteistyön velvoitteen ulottuvuutta, unionin tuomioistuin toteaa, että Slovenian viranomaiset ovat laiminlyöneet velvollisuutensa tehdä vilpitöntä yhteistyötä EKP:n kanssa, koska ne eivät ole perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä antaneet EKP:lle mahdollisuutta yksilöidä 6.7.2016 takavarikoiduista asiakirjoista EKPJ:n ja eurojärjestelmän tehtävien suorittamista koskevia asiakirjoja ja koska ne eivät ole palauttaneet kyseisiä asiakirjoja Slovenian keskuspankille. Tähän päätelmään ei vaikuta se, että syyttäjä kehotti EKP:tä ehdottamaan tälle kriteerejä, joiden avulla voidaan yksilöidä Slovenian viranomaisten takavarikoimista asiakirjoista ne, jotka EKP:n mukaan kuuluivat sen arkistoihin. Edes kyseisen ehdotuksen saatuaan Slovenian viranomaiset eivät nimittäin toteuttaneet toimenpiteitä, jotta EKP olisi voinut yksilöidä takavarikoidut asiakirjat, jotka koskivat EKPJ:n ja eurojärjestelmän tehtävien suorittamista. Kyseiset viranomaiset eivät myöskään hyväksyneet EKP:n vaatimusta palauttaa Slovenian keskuspankille kaikki asiakirjat, joiden ne katsoivat olevan merkityksettömiä kyseessä olevan tutkinnan kannalta.

Tässä asiayhteydessä unionin tuomioistuin katsoo, että sillä, että Slovenian viranomaiset toteuttivat toimenpiteitä kyseisten asiakirjojen luottamuksellisuuden säilyttämiseksi, ei aseteta kyseenalaiseksi päätelmää, jonka mukaan kyseiset viranomaiset laiminlöivät nyt käsiteltävässä asiassa velvollisuutensa tehdä vilpitöntä yhteistyötä EKP:n kanssa.

Unionin tuomioistuin katsoo näin ollen riidanalaisen takavarikoinnin jälkeisestä ajanjaksosta, että Slovenian viranomaiset laiminlöivät velvollisuutensa tehdä vilpitöntä yhteistyötä EKP:n kanssa.

( 1 ) Euroopan unionin erioikeuksista ja vapauksista tehty pöytäkirja (N:o 7) (EUVL 2016, C 202, s. 266; jäljempänä unionin erioikeuksista ja vapauksista tehty pöytäkirja).

( 2 ) SEUT 343 artikla; Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan (N:o 4) (EUVL 2016, C 202, s. 230, jäljempänä EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehty pöytäkirja) 39 artikla; unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 2 ja 22 artikla.

( 3 ) SEU 4 artiklan 3 kohta; unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 18 artikla.

( 4 ) Unionin erioikeuksista ja vapauksista tehdyn pöytäkirjan 1 ja 2 artikla.

( 5 ) SEUT 282 artiklan 1 kohta; EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 1 ja 14.3 artikla.

( 6 ) SEUT 283 artiklan 1 kohta; EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 10.1 artikla.

( 7 ) SEUT 127 artiklan 2 kohta.

( 8 ) EKPJ:n ja EKP:n perussäännöstä tehdyn pöytäkirjan 9.2 artikla.