Yhdistetyt asiat C-39/05 P ja C-52/05 P

Ruotsin kuningaskunta

ja

Maurizio Turco

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

”Muutoksenhaku — Oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin — Asetus (EY) N:o 1049/2001 — Oikeudelliset lausunnot”

Julkisasiamies M. Poiares Maduron ratkaisuehdotus 29.11.2007   I - 4726

Yhteisöjen tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 1.7.2008   I - 4747

Tuomion tiivistelmä

1. Euroopan yhteisöt – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

2. Euroopan yhteisöt – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

3. Euroopan yhteisöt – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)

1.  Kun on kyse Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa oikeudellista neuvonantoa varten säädetystä poikkeuksesta, toimielimen, jota pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, on varmistettava, että mainitussa asiakirjassa on kysymys oikeudellisesta neuvonannosta, ja, jos asia on näin, sen on määritettävä, missä asiakirjan osissa tosiasiallisesti on neuvonantoa ja mitkä asiakirjan osat saattavat näin ollen kuulua kyseisen poikkeuksen soveltamisalaan.

   Asiakirjaan ei näet pidä automaattisesti soveltaa suojaa, joka oikeudelliselle neuvonannolle taataan mainitussa 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa, sillä perusteella, että sen otsikko on ”oikeudellinen lausunto”. Asiakirjan nimen lisäksi toimielimen on varmistettava, että asiakirja todellakin koskee tällaista neuvonantoa.

   (ks. 37–39 kohta)

2.  Siltä osin kuin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetussa asetuksessa N:o 1049/2001 ja sen valmistelevissa asiakirjoissa ei selvennetä oikeudellisen neuvonannon ”suojan” käsitteen ulottuvuutta, tätä käsitettä on tulkittava sen lainsäädännön yleisen rakenteen ja tarkoituksen mukaan, jonka osa tämä käsite on. Näin ollen mainitun asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa oikeudellista neuvonantoa varten säädettyä poikkeusta on tulkittava siten, että sillä pyritään suojaamaan toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.

   Jotta tämän intressin loukatuksi joutumisen vaaraan voidaan vedota, vaaran on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen.

   Tältä osin se, että vedotaan yleisesti ja abstraktisti vaaraan, että lainsäädäntömenettelyitä koskevien oikeudellisten lausuntojen paljastaminen saattaa aiheuttaa epäilyjä lainsäädäntötoimien laillisuuden osalta, ei ole riittävä osoitus mainitussa säännöksessä tarkoitetusta oikeudellisen neuvonannon suojan vahingoittamisesta, eikä sillä voida näin ollen perustella näiden lausuntojen sisältämien tietojen ilmaisemisesta kieltäytymistä. Tähän nähden näet nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroavuuksista voidaan keskustella avoimesti, myötävaikuttaa toimielinten suurempaan legitimiteettiin suhteessa kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen tiedon ja keskustelun puuttuminen on pikemminkin omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimenpiteen laillisuuden, myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetin osalta. Lisäksi vaara, että Euroopan kansalaisille syntyy epäilyjä yhteisön lainsäätäjän toteuttaman toimenpiteen laillisuudesta, koska neuvoston oikeudellinen yksikkö on antanut tästä toimenpiteestä kielteisen lausunnon, ei useimmiten pääsisi toteutumaan, jos kyseistä toimenpidettä perusteltaisiin paremmin tavalla, joka toisi esille syyt, joiden vuoksi tätä kielteistä lausuntoa ei noudatettu.

   (ks. 41–43 ja 59–61 kohta)

3.  Sovellettaessa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa oikeudellista neuvonantoa varten säädettyä poikkeusta, toimielimen, jolle asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista koskeva pyyntö on osoitettu, on varmistuttava, jos se katsoo, että tämä tietojen ilmaiseminen loukkaa oikeudellisen neuvonannon suojaa, siitä, että mainittu tietojen ilmaiseminen ei ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.

   Tässä yhteydessä kyseisen toimielimen on vertailtava sitä erityistä intressiä, jota on suojattava sillä, että kyseessä olevan asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja muun muassa yleistä intressiä siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa ja joita ovat, kuten mainitun asetuksen toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa.

   Näillä toteamuksilla on selvästikin aivan erityistä merkitystä silloin, kun neuvosto toimii lainsäätäjänä, mikä ilmenee asetuksen N:o 1049/2001 kuudennesta perustelukappaleesta, jonka mukaan juuri tällaisissa tapauksissa on myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin. Tältä osin avoimuus vahvistaa demokratiaa tarjoamalla kansalaisille mahdollisuuden valvoa kaikkia tietoja, jotka muodostavat lainsäädäntötoimen perustan. Kansalaisten mahdollisuus tietää lainsäädäntötoimien perustana olevat seikat on edellytys sille, että he voivat tehokkaasti käyttää demokraattisia oikeuksiaan.

   Mainitussa asetuksessa asetetaan siis lähtökohtaisesti velvollisuus ilmaista neuvoston oikeudellisen yksikön lainsäädäntömenettelyitä koskevien lausuntojen sisältämät tiedot. Tämä toteamus ei kuitenkaan ole esteenä sille, että oikeus tutustua sellaiseen erityiseen oikeudelliseen lausuntoon, joka on annettu lainsäädäntömenettelyn yhteydessä mutta joka on erityisen arkaluonteinen tai jonka ulottuvuus on erityisen laaja ja ylittää kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn, evätään oikeudellisen neuvonannon suojan nojalla. Tällaisessa tapauksessa asianomaisen toimielimen on perusteltava epäämistä yksityiskohtaisesti.

   (ks. 44–46, 68 ja 69 kohta)