Asia T-208/22

Kinda Makhlouf

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 17.7.2024

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyrian tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen – Jäsenvaltioiden alueelle pääsyn rajoittaminen – Luettelo henkilöistä, yhteisöistä ja elimistä, joita varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen koskee tai joiden pääsyä jäsenvaltioiden alueelle rajoitetaan – Kantajan nimen merkitseminen luetteloon ja säilyttäminen siinä – Rajoittavien toimenpiteiden kohteena jo olleen henkilön perillinen – Puolustautumisoikeudet – Arviointivirhe – Suhteellisuus – Omistusoikeus – Oikeus liikkua ja oleskella jäsenvaltioissa – Oikeus perhe-elämään – Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu

1. Oikeudellinen menettely – Riidanalaisen toimen menettelyn kuluessa korvaava päätös tai asetus – Kanteen tarkistamista koskeva pyyntö – Edellytykset

   (Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklan 1 kohta)

   (ks. 25 ja 29 kohta)

2. Oikeudellinen menettely – Riidanalaisen toimen menettelyn kuluessa korvaava päätös tai asetus – Kanteen tarkistamista koskeva pyyntö – Kantajan velvollisuus liittää mainittuun pyyntöön tarkistetut perusteet ja perustelut – Loukkaamista ei ole tapahtunut, paitsi jos riitautetut toimet eroavat olennaisesti toisistaan – Unionin yleisen tuomioistuimen tutkintavelvollisuus

   (Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklan 1 ja 4 kohta)

   (ks. 35–37 kohta)

3. Oikeudellinen menettely – Vaatimusten tarkistaminen menettelyn kuluessa – Menettelyvaatimus – Yhteenveto esitetyistä perusteista – Alkuperäisten perusteiden siirtäminen – Edellytykset

   (Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklan 4 kohta)

   (ks. 38 ja 39 kohta)

4. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Rajoittavat toimenpiteet – Velvollisuus ilmoittaa tehtyjen päätösten perusteena olevista yksittäisistä ja erityisistä syistä – Oikeus tulla kuulluksi ennen rajoittavien toimenpiteiden hyväksymistä – Rajoitukset – Edellytykset

   [Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se muutettuna päätöksellä (YUTP) 2022/242, liite; neuvoston asetukset N:o 36/2012 ja N:o 2022/237]

   (ks. 51–54, 56, 58 ja 61 kohta)

5. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tulla kuulluksi – Toimielimillä ei ole velvollisuutta yhtyä asianomaisten kantaan – Toimielimillä ei ole velvollisuutta vastata asianosaisten kaikkiin perusteluihin

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohta)

   (ks. 68 kohta)

6. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Syyriaan kohdistetut rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Toimenpiteen perusteltavuutta koskeva näyttö – Unionin toimivaltaisen viranomaisen velvollisuus riitauttamistapauksessa osoittaa asianomaisia henkilöitä tai yhteisöjä vastaan esitettyjen perusteiden perusteltavuus

   [Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se muutettuna päätöksellä (YUTP) 2022/242 ja päätöksellä (YUTP) 2023/1035, liite; neuvoston asetukset N:o 36/2012, N:o 2022/237 ja N:o 2023/1027]

   (ks. 76–82 kohta)

7. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Syyriaan kohdistetut rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Kantajan merkitseminen riidanalaisen päätöksen liitteenä olevaan luetteloon sillä perusteella, että hän kuuluu Assadin tai Makhloufin perheeseen – Yleisön saatavilla olevat asiakirjat – Todistusarvo

   [Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se muutettuna päätöksellä (YUTP) 2022/242 ja päätöksellä (YUTP) 2023/1035, liite; neuvoston asetukset N:o 36/2012, N:o 2022/237 ja N:o 2023/1027]

   (ks. 83, 86, 87 ja 121–123 kohta)

8. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin Syyrian tilanteen perusteella kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet – Päätös 2013/255/YUTP ja asetus N:o 36/2012 – Syyriassa toimivia vaikutusvaltaisia liike-elämän edustajia sekä Assadin ja Makhloufin perheiden jäseniä koskeva olettama, jonka mukaan he tukevat Syyrian hallintoa – Luetteloon merkitsemisen hyväksyttävyys – Edellytykset

   [Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2015/1836, 27 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan a ja b alakohta sekä 28 artiklan 1 ja 2 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan 1 kohdan a alakohta ja neuvoston asetuksen N:o 2015/1828 15 artiklan 1 a kohdan b alakohta)]

   (ks. 89–92 ja 94 kohta)

9. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin Syyrian tilanteen perusteella kohdistetut erityiset rajoittavat toimenpiteet – Päätös 2013/255/YUTP ja asetus N:o 36/2012 – Assadin ja Makhloufin perheiden jäseniä koskeva olettama, jonka mukaan he tukevat Syyrian hallintoa – Luetteloon merkitsemisen hyväksyttävyys – Edellytykset – Kumottavissa oleva olettama – Vastanäytön puuttuminen

   [Neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2015/1836, 27 artiklan 1–3 kohta ja 28 artiklan 1–3 kohta; neuvoston asetuksen N:o 36/2012 15 artiklan 1 kohdan a alakohta ja neuvoston asetuksen N:o 2015/1828 15 artiklan 1 a kohdan b alakohta ja 1 b kohta)]

   (ks. 93, 95–98, 101–104, 114, 116 ja 125 kohta)

10. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistetut rajoittavat toimenpiteet – Syyrian hallintoa lähellä olevien henkilöiden, yhteisöjen ja elinten varojen jäädyttäminen sekä jäsenvaltioiden alueelle pääsyn rajoittaminen – Omistusoikeuden rajoitukset – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu

    [SEU 5 artiklan 4 kohta ja SEU 29 artikla; SEUT 215 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se muutettuna päätöksellä (YUTP) 2022/242 ja päätöksellä (YUTP) 2023/1035,27 28 artiklan 6 kohta; neuvoston asetusten N:o 36/2012, N:o 2022/237 ja N:o 2023/1027 16 artikla]

    (ks. 131–155 ja 160 kohta)

11. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Syyriaan kohdistetut rajoittavat toimenpiteet – Syyrian hallintoa lähellä olevien henkilöiden, yhteisöjen ja elinten varojen jäädyttäminen sekä jäsenvaltioiden alueelle pääsyn rajoittaminen – Rajoitukset oikeuteen nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu

    [SEU 5 artiklan 4 kohta ja SEU 29 artikla; SEUT 215 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 7 artikla ja 52 artiklan 1 kohta; neuvoston päätöksen 2013/255/YUTP, sellaisena kuin se muutettuna päätöksellä (YUTP) 2022/242 ja päätöksellä (YUTP) 2023/1035, 27 artiklan 9 kohta ja 34 artikla; neuvoston asetusten N:o 36/2012, N:o 2022/237 ja N:o 2023/1027 32 artiklan 4 kohta]

    (ks. 163 ja 168–183 kohta)

12. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Edellytykset – Lainvastaisuus – Vahinko – Syy-yhteys – Kumulatiiviset edellytykset

    (SEUT 340 artiklan 2 kohta)

    (ks. 187, 191 ja 192 kohta)

Tiivistelmä

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää tuomiollaan Kinda Makhloufin nostaman kanteen niiden säädösten kumoamiseksi, joiden nojalla hänen nimensä merkittiin Syyrian hallinnon politiikasta hyötyvien tai hallintoa tukevien ja tällä perusteella rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloihin. Tuomioistuin tarkentaa erityisesti Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetulla päätöksellä 2013/255 ( 1 ) perustetun perheenjäsenyysperusteen ulottuvuutta sekä todistustaakkaa ja mainitulla päätöksellä perustetun olettaman kumoamista koskevia sääntöjä.

Kinda Makhlouf on yksi 12.9.2020 kuolleen syyrialaisen liikemiehen Mohammed Makhloufin tyttäristä. Mohammed Makhloufin nimi oli merkitty Euroopan unionin neuvoston Syyriaan vuonna 2011 kohdistamien rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden ja yhteisöjen luetteloihin. ( 2 )

Kantajan nimi merkittiin riidanalaisiin luetteloihin 21.2.2022 ( 3 ) seuraavan perusteen nojalla: ”Mohammed Makhloufin tytär. Makhloufin perheen jäsen”. Nimen merkitseminen perustui päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 2 kohdan b alakohdalla ja 28 artiklan 2 kohdan b alakohdalla sekä asetuksen 36/2012, ( 4 ) sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella 2015/1828, 15 artiklan 1 a kohdan b alakohdalla perustettuun kuulumista Assadin ja Makhloufin perheisiin koskevaan perusteeseen. Neuvosto oli tässä tarkoituksessa nojautunut Assad Makhloufin perimyksen alkamista koskevaan syyrialaisen tuomioistuimen 27.9.2020 antamaan päätökseen, jota kantaja, vainajan perillinen, ei ollut riitauttanut. Kantajan nimi säilytettiin riidanalaisissa luetteloissa muun muassa 25.5.2023. ( 5 )

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi

Kantajan mukaan Makhloufin perheeseen kuulumisella ei yksistään voida oikeuttaa häneen kohdistettuja rajoittavia toimenpiteitä. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tästä ensinnäkin, että päätöksessä 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, ( 6 ) tarkoitettuja eri henkilöluokkia koskevat erityiset merkintäperusteet ovat riippumattomia yhteyttä Syyrian hallinnon kanssa koskevasta mainitussa päätöksessä määritellystä yleisestä perusteesta. ( 7 ) Yksistään sillä, että henkilö kuuluu yhteen kyseisistä henkilöluokista, voidaan siten oikeuttaa rajoittavien toimenpiteiden toteuttaminen tarvitsematta esittää näyttöä siitä, että asianomaiset henkilöt tukevat valtaa pitävää Syyrian hallintoa tai hyötyvät siitä. Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä, että perheenjäsenyysperuste on objektiivinen ja riippumaton peruste, joka riittää oikeuttamaan rajoittavien toimenpiteiden asettamisen ”Makhloufin– –” perheen jäsenille”. Kyseisiä henkilöitä ei kuitenkaan pidä merkitä riidanalaisiin luetteloihin, jos on riittävästi tietoja, jotka osoittavat, että he eivät ole lähellä Syyrian hallintoa, eivät harjoita minkäänlaista vaikutusvaltaa siihen tai aiheuta todellista rajoittavien toimenpiteiden kiertämisen riskiä. ( 8 ) Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kantajan tehtävänä oli riidanalaisten säädösten riitauttamisen yhteydessä toimittaa todisteet kumotakseen yhteyttä Syyrian hallintoon koskevan perheenjäsenyysperusteesta johtuvan kumottavissa olevan olettaman.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että kantajan perusteluilla ja hänen toimittamilla todisteilla, jotka koskevat yhtäältä hänen yksityis- ja perhe-elämäänsä ja toisaalta väitettä Makhloufin perheen ja Syyrian hallinnon välisten suhteiden katkeamisesta, ei voida kumota yhteyttä Syyrian hallintoon koskevaa olettamaa.

Unionin yleinen tuomioistuin päätyy samankaltaiseen päätelmään niistä raskauttavista seikoista, jotka sisältyvät neuvoston kantajalle 31.5.2022 toimittamaan lisätodistetiedostoon. Näihin sisältyy muun muassa Financial Timesin artikkeli, jossa kerrotaan kantajan sekä kantajalle läheisten Makhloufin perheen muiden jäsenten hankkimista asunnoista Venäjältä lainoilla ja rahoitusjärjestelyillä, joiden turvin varoja saatettiin ohjata Syyrian ulkopuolelle ja kiertää tällä tavoin unionin määräämiä rajoittavia toimenpiteitä. Kantaja ei kiistänyt näitä tietoja, joista käy ilmi myös kantajan ja samojen rajoittavien toimenpiteiden kohteina olevien Makhloufin perheen muiden jäsenten väliset yhteydet, eikä hän tarkentanut niiden varojen alkuperää, joilla hän saattoi hankkia kiinteistön Venäjältä. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa siten yhtäältä, että riidanalaiset säädökset perustuvat riittävän vankkaan tosiseikastoon, ja toisaalta, että kantaja ei ole pätevästi kumonnut yhteyttä Syyrian hallintoon koskevaa olettamaa. Koska riidanalaisiin säädöksiin ei liity arviointivirhettä, unionin yleinen tuomioistuin päätyy kanteen hylkäämiseen.

( 1 ) Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä 31.5.2013 annettu neuvoston päätös 2013/255/YUTP (EUVL 2013, L 147, s. 14), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 annetulla neuvoston päätöksellä (YUTP) 2015/1836 (EUVL 2015, L 266, s. 75).

( 2 ) Ks. Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2011/273/YUTP täytäntöönpanosta 1.8.2011 annettu täytäntöönpanopäätös 2011/488/YUTP (EUVL 2011, L 199, a. 74) sekä Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 442/2011 täytäntöönpanosta 1.8.2011 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 755/2011 (EUVL 2011, L 199, s. 33). Mohammed Makhloufin nimi poistettiin luetteloista päätöksen 2013/255/YUTP täytäntöönpanosta 24.2.2022 annetulla neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä (YUTP) 2022/306 (EUVL 2022, L 46, s. 95) sekä asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 24.2.2022 annetulla neuvoston täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2022/299 (EUVL 2022, L 46, s. 1).

( 3 ) Syyriaan kohdistettavista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2013/255/YUTP täytäntöönpanosta 21.2.2022 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (YUTP) 2022/242 (EUVL 2022, L 40, s. 26) ja Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 21.2.2022 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2022/237 (EUVL 2022, L 40, s. 6).

( 4 ) Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä ja asetuksen (EU) N:o 442/2011 kumoamisesta 18.1.2012 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 36/2012 (EUVL 2012, L 16, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 12.10.2015 annetulla neuvoston asetuksella (EU) 2015/1828 (EUVL 2015, L 266, s. 1).

( 5 ) Päätöksen 2013/255 muuttamisesta 25.5.2023 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2023/1035 (EUVL 2023, L 139, s. 49) ja Syyrian tilanteen johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 36/2012 täytäntöönpanosta 25.5.2023 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2023/1027 (EUVL 2023, L 139, s. 1).

( 6 ) Ks. päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 2 kohdan b alakohta.

( 7 ) Ks. päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 1 kohta ja 28 artiklan 1 kohta.

( 8 ) Ks. päätöksen 2013/255, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2015/1836, 27 artiklan 3 kohta ja 28 artiklan 3 kohta.