Asia T-186/22

BNP Paribas

vastaan

Euroopan keskuspankki

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kolmas jaosto) 5.6.2024

Talous- ja rahapolitiikka – Luottolaitosten valvonta – EKP:lle annetut erityiset valvontatehtävät – Vakavaraisuusvaatimusten asettaminen – Peruuttamattomat maksusitoumukset – Oikeusvoima – Toimivallan ylittäminen – Ilmeinen arviointivirhe – Hyvän hallinnon periaate – Oikeasuhteisuus

1. Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Ulottuvuus – Oikeusvoima – Ulottuvuus – Sekä perustelujen että tuomiolauselman huomioon ottaminen – Velvollisuus noudattaa tuomion tuomiolauselmaa kumotun päätöksen kanssa samankaltaisissa tulevissa päätöksissä

   (SEUT 266 artikla)

   (ks. 27–29 ja 32 kohta)

2. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Unionin finanssialan valvonta – Yhteinen valvontamekanismi – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Omia varoja koskevat vaatimukset – Euroopan keskuspankin suorittaman valvonnan ja arvioinnin ulottuvuus – Velvollisuus suorittaa tapauskohtainen vakavaraisuusarviointi kuuluu tähän ulottuvuuteen

   (Neuvoston asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan f alakohta ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 2 kohdan d alakohta)

   (ks. 34 ja 38–42 kohta)

3. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Unionin finanssialan valvonta – Yhteinen valvontamekanismi – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Omia varoja koskevat vaatimukset – Euroopan keskuspankin tekemä tapauskohtainen tarkastelu – Riskin määrittäminen sellaisen päättelyn perusteella, joka soveltuu myös muihin laitoksiin – Hyvän hallinnon periaatetta ei ole loukattu

   (ks. 71 ja 81 kohta)

4. Talous- ja rahapolitiikka – Talouspolitiikka – Unionin finanssialan valvonta – Yhteinen valvontamekanismi – Luottolaitosten vakavaraisuusvalvonta – Omia varoja koskevat vaatimukset – Euroopan keskuspankin tekemä tapauskohtainen tarkastelu – Peruuttamattomien maksusitoumusten kirjanpito- ja vakavaraisuuskohtelu – Riski, joka aiheutuu ydinpääoman (CET1) määrän arvioimisesta liian suureksi – EKP:n korjaava toimenpide, jolla peruuttamattomat maksusitoumukset vähennetään ydinpääomasta (CET 1) – Peruuttamattomien maksusitoumusten tehokasta vaikutusta ei menetetä

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 575/2013; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 806/2014 70 artiklan 3 kohta; neuvoston asetus N:o 1024/2013; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/49 10 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/59 103 artiklan 3 kohta)

   (ks. 91, 92, 94, 97 ja 105 kohta)

Tiivistelmä

Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu kumoamiskanne, jonka se hylkää, esittää luottolaitoksen tilanteen tapauskohtaiseen tutkintaan, jonka Euroopan keskuspankki (EKP) tekee hoitaessaan valvontatehtäväänsä, liittyviä täsmennyksiä vuonna 2020 antamiensa tuomioiden ( 1 ) kannalta. Se ottaa kantaa erityisesti peruuttamattomien maksusitoumusten ( 2 ) vakavaraisuus- ja kirjanpitokohteluun, joka voi johtaa ydinpääoman (Common Equity Tier 1, CET1) ( 3 ) määrän arvioimiseen liian suureksi ja näin myös heikentää luottolaitoksen kykyä suojautua riskeiltä, minkä seurauksena se voi joutua toteuttamaan asetuksessa N:o 1024/2013 ( 4 ) tarkoitettuja korjaavia toimenpiteitä EKP:n vaatimuksesta.

Kantajana oleva BNP Paribas on ranskalainen luottolaitos, joka kuuluu EKP:n suoraan valvontaan.

EKP lähetti 31.3.2021 kantajalle kyselylomakkeen selvittääkseen, miten kantaja käsittelee peruuttamattomia maksusitoumuksia. Saatuaan kantajan vastaukset EKP osoitti kantajalle vakavaraisuuden kokonaisarvioinnin (Supervisory Review and Evaluation Process, SREP) päätteeksi päätösluonnoksen, jossa esitettiin erityisesti vakavaraisuusvaatimus, jonka mukaan peruuttamattomien maksusitoumusten yhteenlaskettu määrä on vähennettävä ydinpääomasta (CET1) (jäljempänä vähennystoimenpide). Kun kantaja oli esittänyt huomautuksensa, EKP teki 2.2.2022 ( 5 ) päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös). Riidanalaisessa päätöksessä EKP lähinnä totesi, että kantajan käyttämät järjestelyt, strategiat, prosessit ja mekanismit ja sen omat varat ja maksuvalmius eivät varmistaneet hyvää riskien hallintaa eivätkä riskien kattamista, koska kantaja oli yliarvioinut ydinpääomansa (CET1) määrän. Tämän riskin kattamiseksi EKP yhtäältä määräsi vähennystoimenpiteen ja toisaalta asetti raportointivaatimuksen. ( 6 ) Kantaja katsoi, ettei EKP ollut tarkastellut sen tilannetta tapauskohtaisesti, ja nosti riidanalaisesta päätöksestä kumoamiskanteen unionin yleisessä tuomioistuimessa.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi

Aluksi unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, ettei EKP valittanut vuonna 2020 annetuista tuomioista, joilla mainituissa tuomioissa kyseessä olleet EKP:n päätökset kumottiin osittain. Käsiteltävässä asiassa kyseessä olevien riidanalaisten päätösten tarkoituksena ei kuitenkaan ole korvata 9.9.2020 annetulla tuomiolla BNP Paribas v. EKP kumottuja päätöksiä. EKP nimittäin tekee vuosittain SREP-prosessin yhteydessä päätöksen, joka tulee voimaan kyseisessä päätöksessä mainittuna päivänä. Samana päivänä edellisen vuoden SREP-prosessiin liittyvää päätöstä lakataan soveltamasta, jollei uudessa SREP-prosessiin liittyvässä päätöksessä toisin määrätä. Väite, jonka mukaan EKP laiminlöi SEUT 266 artiklan mukaista velvollisuutta, jonka mukaan toimielimen, jonka toimi on kumottu, on toteutettava kumoamistuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet, ei näin ollen voi menestyä. Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin arvioi, ylittikö EKP valtuutensa, kun se määräsi ( 7 ) vähennystoimenpiteen tekemättä tosiasiallisesti tapauskohtaista tarkastelua.

EKP:n tekemästä tapauskohtaisesta tarkastelusta unionin yleinen tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että se, ettei EKP valittanut vuonna 2020 annetuista tuomioista, tarkoittaa, että niistä on tullut oikeusvoimaisia. Vaikkei EKP varsinaisesti korvannut kumottuja päätöksiä mainituissa tuomioissa kyseessä olevaa vuotta koskevan SREP-prosessin perusteella tehdyillä uusilla päätöksillä, EKP on silti velvollinen noudattamaan unionin yleisen tuomioistuimen tuomioiden tuomiolauselmaa uusilla SREP-arviointikierroksilla, jottei uusissa päätöksissä ole samoja lainvastaisuuksia, jotka vuonna 2020 annetuissa tuomioissa on yksilöity.

Vuonna 2020 annetuissa tuomioissa unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei riidanalaisissa päätöksissä kerrota mistään tapauskohtaisesta tarkastelusta, jonka EKP olisi tehnyt ja jolla se olisi pyrkinyt selvittämään, oliko kantaja ottanut käyttöön järjestelyjä, strategioita, prosesseja tai mekanismeja, joilla se pyrki selviytymään vakavaraisuuteen kohdistuvista riskeistä, joita liittyy peruuttamattomien maksusitoumusten käsittelyyn taseen ulkopuolella, ja tapauksen mukaan varmistamaan niiden riittävyyden tällaisiin riskeihin nähden.

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että se oli vuonna 2020 antamillaan tuomioilla kumonnut käsiteltäväkseen saatetut päätökset sillä perusteella, ettei EKP ollut tarkastellut kantajien tilannetta tapauskohtaisesti asetuksen N:o 1024/2013 säännöksissä ( 8 ) edellytetyllä tavalla. Tältä osin se toteaa, että EKP laati vuonna 2020 annetuissa tuomioissa kyseessä olleiden päätösten kumoamisen jälkeen menetelmän, jonka avulla se voi seuraavina vuosina tekemissään SREP-prosesseissa tarkastella konkreettisemmin peruuttamattomia maksusitoumuksia antaneiden luottolaitosten tilanteita.

Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva tarkastelu tehtiin mainitun EKP:n menetelmän mukaisesti ja siinä käytettiin kyselylomaketta, jolla EKP selvitti niiltä valvottavilta laitoksilta, jotka osallistuivat yhteisen kriisinratkaisurahaston ja talletusten vakuusjärjestelmien rahoitukseen peruuttamattomilla maksusitoumuksilla, saamiensa vastausten perusteella, onko kyseisillä laitoksilla riski ydinpääoman (CET1) arvioimisesta liian suureksi, ja jos näin on, onko tämä riski katettu. Laitoksille tässä tarkoituksessa esitetyt kysymykset koskivat annettujen peruuttamattomien maksusitoumusten määrää, asetettuja vakuuksia, peruuttamattomien maksusitoumusten ja vakuuksien kirjanpito- ja vakavaraisuuskohtelua sekä mahdollisia tilanteita, joissa vakuudet voitaisiin saada takaisin tai peruuttamattomat maksusitoumukset eräännyttää maksettavaksi, näiden eri tilanteiden väliset yhteydet mukaan lukien. Arvioidakseen asianomaisen luottolaitoksen kyseisen riskin hallitsemiseksi käyttöön ottamia järjestelyjä, strategioita, prosesseja ja mekanismeja sekä kyseisen riskin kattamiseen tarkoitettuja omia varoja ja maksuvalmiutta EKP pyysi lisätietoja erityisesti kirjanpitokäsittelystä ja vakavaraisuuskohtelusta, riskejä lieventävistä toimenpiteistä, maksuvalmiutta ja omia varoja koskevista toimenpiteistä sekä muista toimenpiteistä, joita mahdollisesti käytetään sen riskin lieventämiseksi, joka aiheutuu ydinpääoman (CET1) arvioimisesta liian suureksi.

EKP määritti ensimmäisessä vaiheessa, oliko kantajalla riski, joka aiheutui ydinpääoman (CET1) arvioimisesta liian suureksi, ( 9 ) ja tarkasteli toisessa vaiheessa kantajan tilannetta tapauskohtaisesti sen määrittämiseksi, varmistavatko sen käyttämät järjestelyt, strategiat, menettelyt ja mekanismit sen riskin, joka aiheutuu ydinpääoman (CET1) arvioimisesta liian suureksi, hyvän hallinnan ja riittivätkö sen omat varat ja maksuvalmius tämän riskin kattamiseen. EKP tuli siihen tulokseen, etteivät kantajan käyttöön ottamat järjestelyt, strategiat, menettelyt ja mekanismit varmistaneet havaitun riskin hyvää hallintaa eivätkä sen omat varat ja maksuvalmius riittäneet riskin kattamiseen, mikä oikeutti vähennystoimenpiteen määräämisen.

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että EKP otti huomioon asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan f alakohdassa ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitetut asiaankuuluvat olosuhteet ja tarkasteli kantajan tilannetta tapauskohtaisesti.

Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteen, jonka mukaan EKP ei esittänyt näyttöä mistään kantajalle ominaisesta riskistä ja että EKP:n tekemän tarkastelun tarkoituksena oli luoda yleisesti sovellettava sääntö. Se huomauttaa ensinnäkin, että EKP todellakin määritti kantajalle ominaisen riskin. Valvontatehtäväänsä hoitaessaan EKP otti nimittäin lähtökohtana huomioon kantajan soveltaman kirjanpitokäytännön yhtenä niistä seikoista, joiden perusteella määritettiin, oliko kantaja varmistanut niiden vakavaraisuuteen kohdistuvien riskien hallinnan ja kattamisen, joita sille aiheutui peruuttamattomien maksusitoumusten antamisesta ja vakuuksien asettamisesta, ja jos näin oli, niin millä tavoin. Näin ollen EKP totesi, että kantaja on valinnut noudattaa yhdistettyä kirjanpitokäytäntöä, jossa peruuttamattomia maksusitoumuksia käsitellään taseen ulkopuolisina erinä ja jossa vakuudeksi asetetut summat merkitään palautussaatavana taseen vastaaviin kokonaisnimellisarvollaan. Tällainen valinta tarkoittaa EKP:n mukaan sitä, että kriisinratkaisurahastoon ja talletusten vakuusjärjestelmään maksetut rahoitusosuudet eivät näy taseessa, mikä aiheuttaa riskin ydinpääoman (CET1) määrän arvioimisesta liian suureksi.

Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, ettei EKP luonut minkäänlaista yleisesti sovellettavaa sääntöä, koska kullakin laitoksella on oma tapansa käsitellä peruuttamattomia maksusitoumuksia ja niihin liittyviä vakuuksia kirjanpidossa ja koska sovellettavissa kirjanpitosäännöissä jätetään niille tiettyä harkintavaltaa ja jopa valinnanvapautta, jota kantaja saattoi hyödyntää.

( 1 ) Tuomio 9.9.2020, Société Générale v. EKP (T-143/18, ei julkaistu, EU:T:2020:389), tuomio 9.9.2020, Crédit Agricole ym. v. EKP (T-144/18, ei julkaistu, EU:T:2020:390), tuomio 9.9.2020, Confédération nationale du Crédit Mutuel ym. v. EKP (T-145/18, ei julkaistu, EU:T:2020:391), tuomio 9.9.2020, BPCE ym. v. EKP (T-146/18, ei julkaistu, EU:T:2020:392), tuomio 9.9.2020, Arkéa Direct Bank ym. v. EKP (T-149/18, ei julkaistu, EU:T:2020:393) ja tuomio 9.9.2020, BNP Paribas v. EKP (T-150/18 ja T 345/18, EU:T:2020:394) (jäljempänä vuonna 2020 annetut tuomiot).

( 2 ) Näillä sitoumuksilla tarkoitetaan mahdollisuutta täyttää velvollisuus suorittaa maksuja kriisinratkaisurahastoihin tai talletusten vakuusjärjestelmiin tekemällä sopimus, jossa sovitaan maksettavan määrän suorittamisesta heti kriisinratkaisurahastoista tai talletusten vakuusjärjestelmistä vastaavan viranomaisen sitä vaatiessa. Sopimuksessa sitoudutaan asettamaan käteisvakuus eli suoritettavaa maksua vastaava määrä yksinomaan tähän käyttöön.

( 3 ) Nämä varat on tarkoitettu turvaamaan luottolaitoksen toiminnan jatkuvuus ja estämään maksukyvyttömyystilanteet.

( 4 ) Luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille 15.10.2013 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013 (EUVL 2013, L 287, s. 63).

( 5 ) Euroopan keskuspankin 2.2.2022 tekemä päätös ECB-SSM-2022-FRBNP-7 (jäljempänä 2.2.2022 tehty päätös).

( 6 ) Asetuksen N:o 1024/2013 16 artiklan 2 kohdan d ja j alakohdan mukaisesti.

( 7 ) Asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan f alakohdan ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 2 kohdan d ja j alakohdan, sellaisina kuin niitä on täsmennetty vuonna 2020 annetuissa tuomioissa, vastaisesti.

( 8 ) Asetuksen N:o 1024/2013 4 artiklan 1 kohdan f alakohta ja 16 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 2 kohdan d alakohta.

( 9 ) Asetuksen N:o 1024/2013 16 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 2 kohdan d alakohdassa annettujen toimivaltuuksien mukaisesti.