Asia T-112/22

Ideella föreningen Svenska Bankföreningen med firma Svenska Bankföreningen, Näringsverksamhet
ja
Länsförsäkringar Bank AB

vastaan

Euroopan komissio

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu neljäs jaosto), 17.4.2024

Valtiontuet – Ruotsin verolainsäädäntö – Luottolaitosten systeemistä riskiä koskeva vero – Vastustamatta jättämistä koskeva päätös – Valikoivuus – Toimenpiteen tavoite – Poikkeus viitejärjestelmästä

1. Valtiontuet – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely vakavien vaikeuksien vallitessa – Seikat, jotka voivat osoittaa tällaisten vaikeuksien olemassaolon – Tuomioistuinvalvonta – Todistustaakka

   (SEUT 107 ja SEUT 108 artikla; neuvoston asetuksen 2015/1589 4 artiklan 3 ja 4 kohta)

   (ks. 21-26 kohta)

2. Valtiontuet – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla myönnetään verotuksellinen etu – Edun olemassaolon toteamiseksi käytettävä viitejärjestelmä – Aineellisen ulottuvuuden määrittäminen – Oman viitejärjestelmänsä muodostava toimenpide – Edellytykset – Selvästi rajattu verojärjestelmä, jolla on erityiset päämäärät

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 30-32, 46 ja 47 kohta)

3. Valtiontuet – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla myönnetään verotuksellinen etu – Luottolaitosten systeemistä riskiä koskeva vero – Vero, jolla pyritään saamaan julkisessa taloudessa liikkumavaraa tulevien talouskriisien hoitamiseen – Veron perusteena ovat luottolaitosten velat – Veron perusteen määrittäminen tämän veron tavoitteen mukaisesti – Komissio voi todeta veron valikoivuuden puuttumisen aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 56-61 kohta)

4. Valtiontuet – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla myönnetään verotuksellinen etu – Luottolaitosten systeemistä riskiä koskeva vero – Vero, jolla pyritään saamaan julkisessa taloudessa liikkumavaraa tulevien talouskriisien hoitamiseen – Verovelvolliset laitokset – Luottolaitokset, joiden velkojen määrä ylittää laissa säädetyn kynnysarvon – Verovelvollisten yksilöiminen ja veron kynnysarvon määrittäminen kuuluu jäsenvaltion toimivaltaan – Verovelvollisten yksilöiminen ja veron kynnysarvon määrittäminen veron tavoitteen mukaisesti – Komissio voi todeta veron valikoivuuden puuttumisen aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 71-82 ja 88-99 kohta)

5. Valtiontuet – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla myönnetään verotuksellinen etu – Luottolaitosten systeemistä riskiä koskeva vero – Vero, jolla pyritään saamaan julkisessa taloudessa liikkumavaraa tulevien talouskriisien hoitamiseen – Verovelvolliset laitokset – Luottolaitokset, joiden velkojen määrä ylittää laissa säädetyn kynnysarvon – Sivuliikkeiden velkojen huomioon ottaminen tämän kynnysarvon tarkastelussa – Tutkittavaksi ottaminen – Komissio voi todeta veron valikoivuuden puuttumisen aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 103-106 kohta)

6. Valtiontuet – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Poikkeus yleisestä verojärjestelmästä – Toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa olevien yritysten erilainen kohtelu – Arviointiperusteet – Vertailu yleiselle järjestelmälle kokonaisuudessaan asetettuun päämäärään

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 116-124 ja 127 kohta)

Tiivistelmä

Unionin yleinen tuomioistuin, joka toimii laajennetussa kokoonpanossa, hylkää Euroopan komission päätöksestä, jossa todetaan, ettei Ruotsin luottolaitosten systeemistä riskiä koskevaa veroa ole pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, nostetun kumoamiskanteen. ( 1 ) Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin tutkii yksityiskohtaisesti komission päätelmän, jonka mukaan kyseinen vero ei täyttänyt tämän määräyksen mukaista valikoivuuden kriteeriä.

Ruotsin kuningaskunta ilmoitti vuonna 2021 komissiolle lakiesityksestä, joka koski luottolaitosten systeemistä riskiä koskevaa veroa (jäljempänä riskivero), jota kannettiin kaikilta ruotsalaisilta luottolaitoksilta, joiden velkojen määrä ylitti 150 miljardin Ruotsin kruunun (SEK) kynnysarvon vuonna 2022 alkavina verovuosina. Vuonna 2023 tai myöhemmin alkavina verovuosina tämä kynnysarvo on kerrottava kertoimella. Ilmoitetussa lakiesityksessä säädetään lisäksi ulkomaisten luottolaitosten verottamisesta, kun niiden velkojen, jotka liittyvät ruotsalaisen sivuliikkeen harjoittamaan liiketoimintaan, määrä ylittää mainitut kynnysarvot. Yhteensä yhdeksän luottolaitoksen velkojen määrä ylittää säädetyt kynnysarvot.

Verovuonna 2022 riskiveron verokannaksi vahvistettiin 0,05 prosenttia verovelvollisten luottolaitosten velkojen määrästä. Verovuonna 2023 verokanta nousi 0,06 prosenttiin.

Komissio katsoi muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta, ettei riskiveroa ollut pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, koska se ei täyttänyt valikoivuuden kriteeriä.

Ruotsalainen pankkiyhdistys ja tämän pankkiyhdistyksen jäsenenä oleva rahoitusyhteisö nostivat unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteen, koska ne katsoivat, että komissio oli loukannut niiden menettelyllisiä oikeuksia antaessaan tämän päätöksen aloittamatta muodollista tutkintamenettelyä.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi

Koska komissiolla on velvollisuus aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu muodollinen tutkintamenettely, jos sillä on alustavassa tutkintavaiheessa saatujen tietojen valossa vakavia vaikeuksia ilmoitetun toimenpiteen arvioinnissa SEUT 107 artiklan 1 kohdan kannalta, kantajat väittävät, että komissiolla olisi pitänyt olla tällaisia vakavia vaikeuksia riskiveron valikoivuuden osalta.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisen verotoimenpiteen luokitteleminen valikoivaksi SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla edellyttää sitä, että komissio yksilöi aluksi viitejärjestelmän eli asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettavan ”normaalin” verojärjestelmän ja osoittaa tämän jälkeen, että kyseessä oleva verotoimenpide poikkeaa kyseisestä viitejärjestelmästä siten, että sillä otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat kyseisellä viitejärjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Komission on kolmanneksi tutkittava, onko käyttöön otettu erottelu oikeutettua, koska se johtuu sen järjestelmän luonteesta tai rakenteesta, jonka osa se on.

Kahden ensimmäisen edellä esitetyn vaiheen osalta riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että komissio määritti viitejärjestelmän siten, että se rajoittui riskiveroon, mitä ei ole riitautettu.

Komissio totesi tällä perusteella yhtäältä, ettei viitejärjestelmä ollut ilmeisen syrjivä, ja toisaalta, ettei tietyntyyppisten toimijoiden tai toimijoiden, joiden kokonaisvelat alittivat lakiesityksessä asetetun kynnysarvon, riskiverovelvollisuuden puuttuminen merkinnyt poikkeusta viitejärjestelmästä.

Kantajat riitauttavat kanteensa tueksi komission kyseisen päätelmän.

Ensinnäkin komission toteamuksen osalta, jonka mukaan viitejärjestelmä ja siten riskivero eivät olleet ilmeisen syrjiviä, unionin yleinen tuomioistuin hylkää kantajien useat väitteet, joiden mukaan komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia tältä osin, koska riskiveron parametrit eivät selvästikään sopineet yhteen sen tavoitteen kanssa.

Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin täsmentää aluksi, että Ruotsin lakiesityksestä ilmenee, että riskiveron tavoitteena on vahvistaa julkista taloutta, jotta tulevien talouskriisien hoitamiseen saadaan liikkumavaraa kantamalla riskiveroa suurilta luottolaitoksilta, joiden kaatumisesta tai vakavista häiriöistä aiheutuisi – sellaisenaan sekä näiden laitosten koon ja sen merkityksen vuoksi, joka niillä on rahoitusjärjestelmän toiminnalle – systeeminen riski ja erityisen kielteisiä vaikutuksia tämän järjestelmän ja kokonaistalouden kannalta, mistä näin ollen aiheutuisi huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.

Tämän täsmennyksen jälkeen unionin yleinen tuomioistuin hylkää ensinnäkin väitteet, joiden mukaan Ruotsin lainsäätäjän päätös, jonka mukaan riskiveron perusteena ovat luottolaitosten velat, oli tämän veron tavoitteen vastainen. Unionin yleinen tuomioistuin korostaa tässä yhteydessä, että riskiveron tavoitteena on vahvistaa kansallista julkista taloutta, jotta tulevien talouskriisien hoitamiseen saadaan liikkumavaraa, koska mitä suurempi luottolaitoksen velkojen määrä on, sitä enemmän riskejä rahoitusjärjestelmälle aiheutuu. Tästä seuraa, että veron perusteen määrittäminen verovelvollisten laitosten velkojen määrän perusteella luottolaitosten erottelemiseksi sen mukaan, kuinka suuri vaikutus niillä on rahoitusjärjestelmään, on tämän tavoitteen kannalta johdonmukaista.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää toiseksi kantajien väitteet, joilla riitautetaan se, miten riskiverovelvolliset laitokset on määritetty.

Koska kantajat ovat vedonneet tässä yhteydessä siihen, että riskiverovelvollisten laitokset on yksilöity epäjohdonmukaisesti suhteessa direktiivillä 2014/59 ( 2 ) ja asetuksella N:o 575/2013 ( 3 ) käyttöön otettuihin järjestelmiin, unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että näiden järjestelmien päämäärät eroavat ilmoitetun veron tavoitteesta.

Unionin yleinen tuomioistuin ei pidä vakuuttavana myöskään verovelvollisten laitosten valintaa koskevaa arvostelua, joka perustuu Ruotsin rahoitusalan kilpailuympäristöön ja siihen, että myös useista rahoituslaitoksista, jotka eivät ole riskiverovelvollisia ja jotka kilpailevat riskiverovelvollisten luottolaitosten kanssa, aiheutuu välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle.

Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa yhtäältä, että Ruotsin kuningaskunnalla oli oikeus määrittää käyttämällä välitöntä verotusta koskevaa toimivaltaansa sekä verotuksellisen autonomiansa ja unionin oikeuden mukaisesti riskiveron verotettava tapahtuma ja tämän veron peruste. Toisaalta kantajat eivät ole kyseenalaistaneet sitä, että ainoastaan suurten luottolaitosten kaatumisesta voi sellaisenaan aiheutua systeeminen riski, erityisen kielteisiä vaikutuksia rahoitusjärjestelmän ja kokonaistalouden kannalta sekä huomattavia välillisiä kustannuksia yhteiskunnalle. Kantajat eivät ole myöskään osoittaneet, että laitosten, jotka eivät ole riskiverovelvollisia, kaatumisesta aiheutuisi edes yhdessä tarkasteltuna samanlaisia seurauksia.

Unionin yleinen tuomioistuin katsoo kolmanneksi, etteivät kantajat ole myöskään esittäneet väitteitä, joiden mukaan luottolaitosten riskiverovelvollisuudelle asetettua kynnysarvoa voitaisiin pitää selvästi epäasianmukaisena tämän veron tavoitteiden kannalta.

Koska myös veron kynnysarvon suuruuden ja veron määräytymisperusteen laskentasääntöjen määrittäminen kuuluu kansallisen lainsäätäjän harkintavaltaan, Ruotsin kuningaskuntaa ei voida estää yhtäältä ottamasta käyttöön veroa, jolle on asetettu kynnysarvo, ja toisaalta antamasta mukauttamisjärjestelyjä ja jopa vapautuksia luottolaitoksille, jotka jäävät tämän kynnysarvon alapuolelle, kunhan nämä seikat eivät ole ristiriidassa veron tavoitteen kanssa. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan 150 miljardin SEK:n kynnysarvo, jota ei ole pidettävä selvästi syrjivänä, kuitenkin sopii yhteen riskiveron tavoitteen kanssa, varsinkin siksi, että tämän kynnysarvon soveltamisella varmistetaan, että riskiverovelvolliset edustavat 90:tä prosenttia kaikkien luottolaitosten yhteenlasketun taseen loppusummasta Ruotsissa. Asiakirja-aineistosta lisäksi ilmenee, ettei yhtään sellaista luottolaitosta, joka ei ollut riskiverovelvollinen ja jonka velkojen määrä oli lähellä 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa, ollut olemassa.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää neljänneksi kantajien väitteet, joilla riitautetaan konsernin sisäisten tilanteiden vakauttamismekanismi, jonka mukaan sivuliikkeiden velat otetaan huomioon luottolaitosten verovelvollisuudelle asetetun kynnysarvon laskennassa. Koska ruotsalaisen luottolaitoksen sivuliikkeet ovat yhteydessä tähän luottolaitokseen ja siten tällaisten sivuliikkeiden kaatumisesta aiheutuisi vaikutuksia myös Ruotsissa, ei ole syytä katsoa, että komissiolla olisi pitänyt olla epäilyjä tämän mekanismin osalta.

Toiseksi komission toteamuksen osalta, jonka mukaan tietyntyyppisten toimijoiden sekä luottolaitosten, joiden kokonaisvelat alittivat 150 miljardin SEK:n kynnysarvon, riskiverovelvollisuuden puuttuminen ei merkinnyt poikkeusta viitejärjestelmästä, unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa, että kyse ei ole veron valikoivuudesta, jos kyseiset verotuserot ja niistä mahdollisesti johtuvat edut ovat seurausta vain ja yksinkertaisesti ”normaalin” järjestelmän soveltamisesta poikkeuksetta, jos toisiinsa rinnastettavia tilanteita kohdellaan samalla tavalla ja jos näissä mukauttamisjärjestelyissä ei sivuuteta asianomaisen veron tavoitetta.

Kun on kyse luottolaitosten, joiden velat eivät ylitä 150 miljardin SEK:n kynnysarvoa, riskiverovelvollisuuden puuttumisesta, unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin huomauttaa, että kantajat eivät ole esittäneet useilla yhtäpitävillä viitteillä näyttöä siitä, että luottolaitokset, joiden velat ylittävät tämän kynnysarvon, olivat riskiveron tavoitteen kannalta sellaisiin luottolaitoksiin, joiden velat eivät ylittäneet tätä kynnysarvoa, rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Kun on kyse muiden rahoituslaitosten, kuten asuntolainarahastojen, verovelvollisuuden puuttumisesta, unionin yleinen tuomioistuin korostaa lisäksi, että pelkän kilpailusuhteen perusteella ei voida sellaisenaan päätellä, että nämä laitokset ovat riskiveron tavoitteen kannalta riskiverovelvollisiin luottolaitoksiin rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.

Näin ollen kantajien väitteet, jotka koskevat poikkeusta viitejärjestelmästä, eivät osoita, että komissiolla olisi pitänyt olla vakavia vaikeuksia arvioinnissaan tältä osin.

Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin toteaa, etteivät kantajat ole osoittaneet, että komissiolla olisi pitänyt olla riskiveron SEUT 107 artiklan 1 kohdan mukaisen luokittelun osalta sellaisia epäilyjä, joiden vuoksi sen olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Näin ollen se hylkää kanteen kokonaisuudessaan.

( 1 ) Euroopan komission 24.11.2021 tekemä päätös COM(2021) 8637 final, joka koskee valtiontukea SA.56348 (2021/N) – Ruotsi: Ruotsin luottolaitoksia koskeva vero (jäljempänä riidanalainen päätös).

( 2 ) Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivin 82/891/ETY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY, 2011/35/EU, 2012/30/EU ja 2013/36/EU ja asetusten (EU) N:o 1093/2010 ja (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 15.5.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/59/EU (EUVL 2014, L 173, s. 190).

( 3 ) Luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ja asetuksen (EU) N:o 648/2012 muuttamisesta 26.6.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 575/2013 (EUVL 2013, L 176, s. 1).