Asia C-66/22

Infraestruturas de Portugal SA
ja
Futrifer Indústrias Ferroviárias SA

vastaan

Toscca – Equipamentos em Madeira Lda,

(Ennakkoratkaisupyyntö – Supremo Tribunal Administrativo)

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 21.12.2023

Ennakkoratkaisupyyntö – Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2014/24/EU – 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohta – Julkiset hankinnat kuljetusalalla – Direktiivi 2014/25/EU – 80 artiklan 1 kohta – Vapaaehtoiset poissulkemisperusteet – Täytäntöönpanovelvollisuus – Talouden toimijan kilpailun vääristämiseksi tekemät sopimukset – Hankintaviranomaisen toimivalta – Kilpailuviranomaisen aiemman päätöksen vaikutus – Suhteellisuusperiaate – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Hyvän hallinnon periaate – Perusteluvelvollisuus

1. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2014/24 – Hankintasopimuksen tekeminen – Hankintamenettelystä poissulkemisen syyt – Täytäntöönpanovelvollisuus – Ulottuvuus

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan ensimmäinen alakohta)

   (ks. 49–58 kohta)

2. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyt – Direktiivi 2014/25 – Hankintasopimuksen tekeminen – Kelpuuttaminen ja laatuun perustuva valinta – Direktiivissä 2014/24/EU säädettyjen poissulkemis- ja valintaperusteiden soveltaminen – Täytäntöönpanovelvollisuus – Ulottuvuus

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/25 80 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta)

   (ks. 59–61 kohta)

3. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2014/24 – Hankintasopimuksen tekeminen – Hankintamenettelystä poissulkemisen syyt – Talouden toimijan kilpailun vääristämiseksi tekemät sopimukset – Kansallinen lainsäädäntö, jossa rajoitetaan mahdollisuutta sulkea tarjoajan tarjous pois sen vuoksi, että on olemassa selviä viitteitä viimeksi mainitun toimista, jotka voivat vääristää kilpailusääntöjä – Poissulkemisen rajoittaminen sellaiseen julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn, jonka yhteydessä tämäntyyppiset toimet on toteutettu – Ei voida hyväksyä

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohta)

   (ks. 67–72 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)

4. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2014/24 – Hankintasopimuksen tekeminen – Hankintamenettelystä poissulkemisen syyt – Talouden toimijan kilpailun vääristämiseksi tekemät sopimukset – Kansallinen säännöstö, jossa annetaan yksinomaan kansalliselle kilpailuviranomaiselle toimivalta päättää talouden toimijoiden sulkemisesta julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen ulkopuolelle kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi – Ei voida hyväksyä

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohta)

   (ks. 74–80 ja 82–84 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

5. Jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentäminen – Julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyt – Direktiivi 2014/24 – Hankintasopimuksen tekeminen – Hankintamenettelystä poissulkemisen syyt – Talouden toimijan kilpailun vääristämiseksi tekemät sopimukset – Hankintaviranomaisen kyseisen poissulkemissyyn mukaisesti tekemä päätös talouden toimijan luotettavuudesta – Hyvän hallinnon periaatteen loukkaaminen – Perusteluvelvollisuus

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohta)

   (ks. 87–91 kohta ja tuomiolauselman 3 kohta)

Tiivistelmä

Toscca on talouden toimija, joka teki tarjouksen julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyssä, jonka Infraestruturas de Portugal järjesti rautatieinfrastruktuurialalle tarkoitettujen kreosootilla käsiteltyjen mäntypuisten tappien ja ratapölkkyjen ostosta ja jossa sopimus päätettiin tehdä Futriferin kanssa. Kun Tosccan tästä sopimuspuolen valintaa koskevasta päätöksestä nostama kumoamiskanne oli hylätty, tämä valitti Tribunal Central Administrativo Norteen (pohjoinen hallinnollinen keskustuomioistuin, Portugali). Kyseinen tuomioistuin hyväksyi valituksen ja velvoitti Infraestruturas de Portugalin tekemään hankintasopimuksen Tosccan kanssa. Supremo Tribunal Administrativo (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) kumosi kyseisen tuomion perustelujen puutteellisuuden vuoksi ja palautti asian Tribunal Central Administrativo Norteen. Kyseinen tuomioistuin antoi toisen tuomion, jossa se vahvisti ensimmäisessä tuomiossaan esittämänsä ratkaisun.

Infraestruturas de Portugal ja Futrifer molemmat valittivat jälkimmäisestä tuomiosta Supremo Tribunal Administrativoon (ylin hallintotuomioistuin, Portugali), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Se toteaa, että Autoridade da Concorrência (kilpailuviranomainen, Portugali) velvoitti vuonna 2019 Futriferin maksamaan sakon kilpailusääntöjen rikkomisesta saman hankintaviranomaisen vuosina 2014 ja 2015 järjestämissä julkisissa hankintamenettelyissä.

Suuren jaoston kokoonpanossa antamassaan tuomiossa unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että jäsenvaltioilla on velvollisuus saattaa osaksi kansallista oikeutta direktiiveissä 2014/24 ( 1 ) ja 2014/25 ( 2 ) säädetyt vapaaehtoiset poissulkemisperusteet. Se selventää tämän jälkeen edellytyksiä, jotka koskevat hankintaviranomaisen toimivaltaa sulkea taloudellinen toimija pois julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelystä luotettavuuden puuttumisen vuoksi, mikä johtuu kilpailuoikeuden rikkomisesta kyseessä olevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn ulkopuolella. Se täsmentää lopuksi hankintaviranomaisten velvollisuutta perustella talouden toimijan luotettavuutta koskeva päätös direktiivillä 2014/24 säädetyllä vapaaehtoisella poissulkemisperusteella, joka liittyy tällaisen toimijan osallistumiseen kilpailua vääristäviin sopimuksiin.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin lausuu aluksi siitä, onko jäsenvaltioilla velvollisuus saattaa osaksi kansallista lainsäädäntöään vapaaehtoiset poissulkemisperusteet, jotka mainitaan direktiivissä 2014/24 ( 3 ) ja direktiivin 2014/25 siinä säännöksessä, jossa viitataan näihin perusteisiin.

Unionin tuomioistuin toteaa yhtäältä direktiivissä 2014/24 säädetyistä vapaaehtoisista poissulkemisperusteista, että – toisin kuin tietyistä sen tuomioista ( 4 ) ilmenee – jäsenvaltioilla on velvollisuus saattaa nämä perusteet osaksi kansallista lainsäädäntöään. Kyseisen velvollisuuden yhteydessä jäsenvaltioiden on säädettävä hankintaviranomaisten mahdollisuudesta tai velvollisuudesta soveltaa näitä perusteita. Ensinnäkin direktiivin 2014/24 vapaaehtoisia poissulkemisperusteita koskevan säännöksen sanamuodosta ilmenee, että hankintaviranomaisen on päätettävä, suljetaanko talouden toimija julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn ulkopuolelle jostakin kyseisessä säännöksessä luetellusta syystä, elleivät jäsenvaltiot päätä muuttaa tätä poissulkemismahdollisuutta velvollisuudeksi. Tämän vuoksi jäsenvaltio ei voi pidättäytyä sisällyttämästä näitä perusteita kansalliseen lainsäädäntöönsä, jolla direktiivi 2014/24 pannaan täytäntöön, jotta hankintaviranomaisilta ei evätä ainakin mahdollisuutta soveltaa näitä poissulkemisperusteita. Toiseksi kyseistä tulkintaa tukee myös vapaaehtoisia poissulkemisperusteita koskevan säännöksen asiayhteys, joka on erilainen kuin muilla kyseisen direktiivin säännöksillä, joissa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus kyseisten säännösten täytäntöönpanoon tai täytäntöönpanematta jättämiseen. Tältä osin unionin tuomioistuin korostaa, että jäsenvaltioille vapaaehtoisten poissulkemisperusteiden soveltamisedellytysten osalta jätetty valinnanvapaus ( 5 ) ei voi ulottua siihen, saatetaanko kyseiset perusteet osaksi kansallista oikeutta vai ei. Siltä osin kuin kolmanneksi on kyse direktiivin 2014/24 tavoitteesta, joka liittyy vapaaehtoisiin poissulkemisperusteisiin, unionin tuomioistuin korostaa, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut antaa hankintaviranomaisten ja pelkästään niiden tehtäväksi arvioida julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn osallistuvien talouden toimijoiden rehellisyyttä ja luotettavuutta ja tarvittaessa sulkea pois epäluotettaviksi katsomansa toimijat

Toisaalta kun kyse on direktiivistä 2014/25 ( 6 ), unionin tuomioistuin korostaa, että jäsenvaltioiden on kyseisen direktiivin 80 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan täytäntöönpanoa koskevan velvollisuutensa nojalla säädettävä vähintäänkin hankintayksiköiden mahdollisuudesta sisällyttää mainitun direktiivin soveltamisalaan kuuluvissa hankintamenettelyissä sovellettaviin poissulkemista koskeviin sääntöihin ja -perusteisiin direktiivissä 2014/24 säädetyt vapaaehtoiset poissulkemisperusteet, sanotun kuitenkaan rajoittamatta mainittujen valtioiden mahdollista päätöstä velvoittaa kyseiset yksiköt sisällyttämään vapaaehtoiset poissulkemisperusteet näihin perusteisiin.

Näiden täsmennysten jälkeen unionin tuomioistuin lausuu ensimmäiseksi direktiivissä 2014/24 ( 7 ) säädetystä vapaaehtoisesta poissulkemisperusteesta, joka liittyy siihen, että talouden toimija on tehnyt sopimuksia kilpailun vääristämiseksi. Unionin tuomioistuin toteaa, että kyseinen peruste on esteenä kansalliselle säännöstölle, jonka mukaan mahdollisuus sulkea tarjoajan tarjous pois sen vuoksi, että on olemassa painavia viitteitä kyseisen tarjoajan toiminnasta, jonka epäillään voivan vääristää kilpailusääntöjä, rajataan koskemaan sitä julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyä, jonka yhteydessä tämäntyyppinen toiminta on tapahtunut. Tällainen rajoitus ei nimittäin ilmene sen säännöksen sanamuodosta, jossa säädetään kyseisestä poissulkemisperusteesta. Lisäksi kyseisen säännöksen asiayhteydestä ( 8 ) ilmenee, että direktiivin 2014/24 mukaan missä tahansa menettelyn vaiheessa hankintaviranomaiset voivat sulkea siitä pois talouden toimijan tai jäsenvaltiot voivat vaatia sen poissulkemista, jos käy ilmi, että talouden toimija on joko ennen menettelyä tai sen aikana toteuttamiensa tai toteuttamatta jättämiensä toimien johdosta jossakin kyseisessä direktiivissä tarkoitetussa tilanteessa. Kyseisen säännöksen tällainen tulkinta mahdollistaa sen, että hankintaviranomainen voi varmistaa kunkin talouden toimijan rehellisyyden ja luotettavuuden, jotka voidaan kyseenalaistaa paitsi siinä tapauksessa, että kyseinen toimija osallistuu kilpailunvastaiseen toimintaan kyseisessä menettelyssä, myös siinä tapauksessa, että kyseinen toimija on osallistunut tällaiseen toimintaan aikaisemmin.

Toiseksi unionin tuomioistuin korostaa, että direktiivissä 2014/24 säädetty vapaaehtoinen poissulkemisperuste, joka liittyy siihen, että talouden toimija tekee sopimuksia kilpailun vääristämiseksi, on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa annetaan yksinomaan kansalliselle kilpailuviranomaiselle toimivalta päättää talouden toimijoiden sulkemisesta julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen ulkopuolelle kilpailusääntöjen rikkomisen vuoksi. On totta, että kun seuraamusten määräämiseksi kilpailuoikeuden rikkomisista on olemassa unionin oikeudessa tai kansallisessa oikeudessa säännelty erityinen menettely, jossa kansallisen kilpailuviranomaisen tehtävänä on suorittaa tätä koskevia tutkintoja, hankintaviranomaisen on esitettyä näyttöä arvioidessaan lähtökohtaisesti tukeuduttava tällaisen menettelyn tulokseen Tässä yhteydessä tällaisen viranomaisen, joka on todennut kilpailuoikeuden rikkomisen ja määrännyt tästä syystä tarjoajalle rahamääräisen seuraamuksen, päätöksellä voi olla erityinen merkitys, sitäkin suuremmalla syyllä, jos tähän seuraamukseen liittyy väliaikainen kielto osallistua julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyihin. Vaikka tällainen päätös voi johtaa siihen, että hankintaviranomainen sulkee kyseisen taloudellisen toimijan kyseessä olevan julkista hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyn ulkopuolelle, tällaisen päätöksen puuttuminen ei kuitenkaan voi estää hankintaviranomaisen valtaa tehdä tällaista arviointia tai myöntää tätä valtaa. Tässä arvioinnissa on otettava huomioon suhteellisuusperiaate ja kaikki merkitykselliset seikat sen tarkistamiseksi, onko poissulkemisperusteen, joka liittyy siihen, että talouden toimija on tehnyt sopimuksia kilpailun vääristämiseksi, soveltaminen perusteltua. Tämän vuoksi kansallisella säännöstöllä, jossa tarjoajien luotettavuuden ja luotettavuuden arviointi liitetään sellaisen kansallisen kilpailuviranomaisen päätöksen päätelmiin, joka koskee muun muassa osallistumista tulevaan julkiseen hankintamenettelyyn, loukataan harkintavaltaa, joka hankintaviranomaisella on oltava direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan yhteydessä.

Tarkastelunsa päätteeksi unionin tuomioistuin täsmentää vielä, että jäsenvaltiot eivät voi lainsäädännössään rajoittaa poissulkemisperusteen, joka liittyy asianomaisen taloudellisen toimijan osallistumiseen kilpailunvastaiseen käyttäytymiseen, ulottuvuutta.

Kolmanneksi unionin tuomioistuin toteaa, että hyvän hallinnon periaatteen mukaisesti hankintaviranomaisen talouden toimijan luotettavuudesta tekemä päätös, joka on tehty direktiivissä 2014/24 säädetyn vapaaehtoisen poissulkemisperusteen nojalla ja joka liittyy siihen, että talouden toimija tekee sopimuksia, on perusteltava. Kyseinen velvollisuus koskee yhtäältä päätöksiä, joilla hankintaviranomainen sulkee tarjoajan menettelyn ulkopuolelle muun muassa tällaisen vapaaehtoisen poissulkemisperusteen nojalla. Toisaalta hankintaviranomaisella on tämä perusteluvelvollisuus, kun se toteaa, että tarjoajaa koskee jokin vapaaehtoisista poissulkemisperusteista, mutta tekee poissulkemista koskevan päätöksen esimerkiksi sillä perusteella, että poissulkeminen olisi suhteeton toimenpide. Tällainen päätös vaikuttaa nimittäin sellaisten muiden kyseessä olevaan hankintamenettelyyn osallistuvien taloudellisten toimijoiden oikeusasemaan, joiden on voitava puolustaa oikeuksiaan tarvittaessa nostamalla siitä kanne.

( 1 ) Julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/24/EU (EUVL 2014, L 94, s. 65). Kyseisen direktiivin 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään tapauksista, joissa hankintaviranomaiset voivat sulkea talouden toimijan pois hankintamenettelystä tai joissa jäsenvaltiot voivat vaatia sen poissulkemista.

( 2 ) Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja direktiivin 2004/17/EY kumoamisesta 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/25/EU (EUVL 2014, L 94, s. 243). Direktiivin 2014/25 80 artiklan 1 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden sitä vaatiessa ehdokkaiden ja tarjoajien hyväksymistä ja hylkäämistä koskeviin puolueettomiin sääntöihin ja perusteisiin on sisällyttävä direktiivin 2014/24/EU 57 artiklan 4 kohdassa luetellut poissulkemisperusteet siinä vahvistettujen ehtojen mukaisesti.

( 3 ) Tarkemmin ottaen kyseisen direktiivin 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa.

( 4 ) Tuomio 19.6.2019, Meca (C-41/18, EU:C:2019:507, 33 kohta), tuomio 30.1.2020, Tim (C-395/18, EU:C:2020:58, 34 ja 40 kohta) ja tuomio 3.6.2021, Rad Service ym. (C-210/20, EU:C:2021:445, 28 kohta). Kyseisten tuomioiden nojalla jäsenvaltiot voivat päättää, panevatko ne kyseisessä säännöksessä mainitut poissulkemisperusteet täytäntöön vai eivät.

( 5 ) Direktiivin 2014/24 57 artiklan 7 kohdan nojalla.

( 6 ) Tarkemmin ottaen kyseisen direktiivin 80 artiklan 1 kohdan kolmannesta alakohdasta.

( 7 ) Direktiivin 2014/24 57 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan d alakohdan mukaan hankintaviranomaiset voivat sulkea talouden toimijan pois hankintamenettelystä tai jäsenvaltiot voivat vaatia sen poissulkemista, kun hankintaviranomaisella on riittävän uskottavaa näyttöä siitä, että talouden toimija on tehnyt muiden talouden toimijoiden kanssa sopimuksia, joilla pyritään vääristämään kilpailua.

( 8 ) Erityisesti direktiivin 2014/24 57 artiklan 5 kohdan toisesta alakohdasta.