Asia C-27/22

Volkswagen Group Italia S.p.A.
ja
Volkswagen Aktiengesellschaft

vastaan

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

(ennakkoratkaisupyyntö, jonka on esittänyt Consiglio di Stato)

Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 14.9.2023

Ennakkoratkaisupyyntö – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artikla – Ne bis in idem -periaate – Sopimattomista kaupallisista menettelyistä määrätty seuraamus – Seuraamuksen rikosoikeudellinen luonne – Rikosoikeudellinen seuraamus, joka on määrätty jäsenvaltiossa sen jälkeen, kun sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva seuraamus on määrätty toisessa jäsenvaltiossa, mutta joka on tullut lainvoimaiseksi ennen viimeksi mainittua seuraamusta – 52 artiklan 1 kohta – Ne bis in idem -periaatteen rajoitukset – Edellytykset – Menettelyjen ja seuraamusten yhteensovittaminen

1. Perusoikeudet – Ne bis in idem -periaate – Soveltamisen edellytykset – Menettelyjen ja rikosoikeudellisten seuraamusten kumuloituminen – Rikosoikeudellisen luonteen arviointikriteerit – Rikkomuksen oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa oikeudessa, rikkomuksen luonne ja aiheutuneen seuraamuksen ankaruuden aste – Kansallisen viranomaisen määräämä hallinnollinen seuraamusmaksu sopimattomista kaupallisista menettelyistä – Edellytykset – Menettelyn rangaistustarkoitus ja erittäin ankara luonne

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artikla)

   (ks. 44–46, 48, 53–55 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2. Perusoikeudet – Ne bis in idem -periaate – Rajoittaminen – Oikeushenkilölle jäsenvaltiossa määrätty rikosoikeudellinen seuraamus – Toisen jäsenvaltion kansallinen säännöstö, jossa sallitaan luonteeltaan rikosoikeudellisen seuraamusmaksun pysyttäminen samalle henkilölle samoista teoista – Säännöstö, jota ei voida hyväksyä – Ratkaisu, joka on annettu seuraamusmaksun määräämistä koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, mutta joka on tullut lainvoimaiseksi ennen kuin kyseisestä päätöksestä nostetusta kanteesta annettu tuomio on saanut lainvoiman – Vaikutuksettomuus

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artikla)

   (ks. 57–59, 63, 64, 66, 67, 76 ja 77 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

3. Perusoikeudet – Perusoikeuskirja – Perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien käytön rajoittaminen – Ne bis in idem -periaatteen rajoittaminen – Edellytykset – Kyseisen periaatteen olennaisen sisällön noudattaminen – Arviointi

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 ja 52 artikla)

   (ks. 90 kohta)

4. Perusoikeudet – Perusoikeuskirja – Perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien käytön rajoittaminen – Ne bis in idem -periaatteen rajoittaminen – Edellytykset – Yleisen edun tavoitteen saavuttaminen – Menettelyjen ja seuraamusten kumuloituminen hallinnollista rikkomuksista annetun lainsäädännön ja kuluttajalainsäädännön perusteella – Säännöstöt, joilla pyritään erillisiin oikeutettuihin tavoitteisiin

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artikla ja 52 artiklan 1 kohta)

   (ks. 91 ja 92 kohta)

5. Perusoikeudet – Perusoikeuskirja – Perusoikeuskirjassa vahvistettujen oikeuksien ja vapauksien käytön rajoittaminen – Ne bis in idem -periaatteen rajoittaminen – Edellytykset – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen – Menettelyjen ja seuraamusten kumuloituminen hallinnollista rikkomuksista annetun lainsäädännön ja kuluttajalainsäädännön perusteella – Menettelyjen ja seuraamusten kumuloitumisen asianmukaisuus, oikeasuhtaisuus ja ehdoton välttämättömyys – Arviointi – Kriteerit

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 50 artikla ja 52 artiklan 1 kohta)

   (ks. 93–96, 103, 104 ja 106 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)

Tiivistelmä

Italian kilpailuviranomainen määräsi elokuussa 2016 Volkswagen Group Italia SpA:lle ja Volkswagen Aktiengesellschaftille (jäljempänä VWGI ja VWAG) viiden miljoonan euron seuraamusmaksun kuluttajansuojasäännöstössä tarkoitettujen sopimattomien kaupallisten menettelyiden toteuttamisesta. Kyseiset rikkomukset muodostuivat yhtäältä sellaisten dieselajoneuvojen, jotka oli varustettu järjestelmällä, jonka tarkoituksena oli vääristää päästömittaustuloksia, kaupan pitämisestä Italiassa vuodesta 2009 lähtien ja toisaalta sellaisten mainosviestien, joissa korostettiin, että kyseiset ajoneuvot täyttivät ympäristölainsäädännössä asetetut kriteerit, levittämisestä. VWGI ja VWAG nostivat kilpailuviranomaisen päätöksestä kanteen Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia).

Kesäkuussa 2018, ennen kuin kyseinen tuomioistuin antoi tuomion, asiaa Saksassa käsittelevä syyttäjäviranomainen määräsi VWAG:lle miljardin euron suuruisen seuraamusmaksun hallinnollisista rikkomuksista annetun lain mukaisesti. Tämä seuraamusmaksu koski muun muassa sellaisten dieselajoneuvojen, jotka oli varustettu järjestelmällä, jonka tarkoituksena oli vääristää päästömittaustuloksia, kaupan pitämistä ja sellaisten mainosviestien, joissa korostettiin, että kyseiset ajoneuvot täyttivät ympäristölainsäädännössä asetetut kriteerit, levittämistä. Kyseisen syyttäjäviranomaisen päätös sai lainvoiman 13.6.2018, kun VWAG ei riitauttanut päätöstä ja myös maksoi sille määrätyn seuraamusmaksun.

Lazion alueellinen hallintotuomioistuin hylkäsi huhtikuussa 2019 VWGI:n ja VWAG:n kanteen muun muassa sillä perusteella, ettei ne bis in idem -periaate ollut esteenä Italian kilpailuviranomaisen päätöksessä määrätyn seuraamusmaksun pysyttämiselle.

Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin, Italia), johon VWGI ja VWAG valittivat kyseisestä tuomiosta, päätti tiedustella unionin tuomioistuimelta, millä edellytyksillä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklassa ( 1 ) vahvistettua ne bis in idem -periaatetta voidaan rajoittaa tilanteessa, jossa toimivaltaisten viranomaisten eri toimialoilla käynnistämät seuraamusmenettelyt kumuloituvat kahdessa jäsenvaltiossa.

Unionin tuomioistuin täsmentää tuomiossaan aluksi, että kansallisessa säännöstössä säädetty hallinnollinen seuraamusmaksu, jonka kuluttajansuoja-asioissa toimivaltainen kansallinen viranomainen on määrännyt yhtiölle sopimattomista kaupallisista menettelyistä, on siitä huolimatta, että se luokitellaan kansallisessa säännöstössä hallinnolliseksi seuraamukseksi, perusoikeuskirjan 50 artiklassa tarkoitettu rikosoikeudellinen seuraamus, jos sillä on rangaistustarkoitus ja se on erittäin ankara.

Tämän jälkeen unionin tuomioistuin toteaa, että samassa määräyksessä vahvistettu ne bis in idem -periaate on esteenä sellaiselle kansalliselle säännöstölle, jossa sallitaan oikeushenkilölle sopimattomista kaupallisista menettelyistä määrätyn luonteeltaan rikosoikeudellisen seuraamusmaksun pysyttäminen tilanteessa, jossa samalle oikeushenkilölle on määrätty rikosoikeudellinen seuraamus samoista teoista toisessa jäsenvaltiossa, vaikka tämä ratkaisu on annettu seuraamusmaksun määräämistä koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, kun se on tullut lainvoimaiseksi ennen kuin kyseisestä päätöksestä nostetusta kanteesta annettu tuomio on saanut lainvoiman.

Lopuksi unionin tuomioistuin toteaa, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa ( 2 ) sallitaan perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistetun ne bis in idem -periaatteen soveltamisen rajoittaminen siten, että menettelyjen tai seuraamusten kumuloituminen samoista teoista on mahdollista, jos ensiksi mainitussa määräyksessä määrätyt edellytykset, sellaisina kuin ne on täsmennetty oikeuskäytännössä, täyttyvät. Siten ensinnäkin tästä kumuloitumisesta ei aiheudu kohtuutonta rasitetta asianomaiselle henkilölle, toiseksi on selkeät ja täsmälliset säännöt, joiden perusteella voidaan ennakoida, mitkä toimet ja laiminlyönnit voivat johtaa kumuloitumiseen, ja kolmanneksi kyseessä olevat menettelyt on toteutettu riittävän yhteensovitetusti ja ajallisesti lähellä toisiaan.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin muistuttaa ensinnäkin menettelyjen ja seuraamusten rikosoikeudellisen luonteen arvioinnin osalta, että perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistettu ne bis in idem -periaate kieltää sekä mainitussa artiklassa tarkoitettujen menettelyiden että luonteeltaan rikosoikeudellisten seuraamusten kumuloitumisen samasta teosta samalle henkilölle. Unionin tuomioistuin viittaa tällaisen arvioinnin osalta kolmeen oikeuskäytännöstä ilmenevään merkitykselliseen kriteeriin. Ensimmäinen kriteereistä koskee rikkomisen oikeudellista luonnehdintaa kansallisessa oikeudessa, toinen rikkomisen luonnetta ja kolmas sen seuraamuksen ankaruutta, joka tekijälle voidaan määrätä. Erityisesti toisesta kriteeristä on todettava, että pelkästään se seikka, että seuraamuksella on myös ennaltaehkäisevä tarkoitus, ei johda siihen, että sen luokittelu rikosoikeudelliseksi seuraamukseksi poistuisi. Rikosoikeudellisilla seuraamuksilla pyritään nimittäin niiden luonteen vuoksi sekä rankaisemaan lainvastaisesta menettelystä että ehkäisemään sitä. Kolmannen kriteerin osalta unionin tuomioistuin muistuttaa, että kyseessä olevien toimenpiteiden ankaruutta arvioidaan asian kannalta merkityksellisissä säännöksissä säädetyn enimmäisrangaistuksen perusteella. Näin ollen hallinnollinen seuraamusmaksu, jonka määrä voi olla enintään viisi miljoonaa euroa, on erittäin ankara, mikä tukee analyysia, jonka mukaan kyseinen seuraamus on luonteeltaan rikosoikeudellinen.

Toiseksi sen arvioimiseksi, onko kyseessä oleva Italian säännöstö perusoikeuskirjan 50 artiklassa säädetyn ne bis in idem -periaatteen mukainen, unionin tuomioistuin esittää aluksi täsmennyksiä bis-edellytykseen. Jotta voitaisiin katsoa, että tuomioistuinratkaisulla on lopullisesti lausuttu toisen menettelyn kohteena olevista tosiseikoista, on tarpeen paitsi se, että kyseisestä ratkaisusta on tullut lainvoimainen, myös se, että se on annettu asiakysymystä koskevan arvioinnin perusteella. Vaikka ne bis in idem -periaatteen soveltamisen edellytyksenä onkin, että on oltava olemassa aikaisempi lopullinen ratkaisu, tästä ei välttämättä kuitenkaan seuraa, että tämän periaatteen vastaisina myöhemmin tehtyinä ratkaisuina voitaisiin pitää vain kyseisen aikaisemman lainvoimaisen ratkaisun jälkeen annettuja ratkaisuja. Tämä periaate nimittäin sulkee pois sen, että kun on olemassa lainvoimainen ratkaisu, samaa tekoa koskeva rikosoikeudellinen menettely voitaisiin aloittaa tai sitä voitaisiin jatkaa.

Idem-edellytyksen osalta unionin tuomioistuimen muistuttaa, että sen arvioimiseksi onko kyseessä sama rikkominen, merkityksellinen kriteeri on tapahtuneiden tekojen samuus, ymmärrettynä joukkona konkreettisia ja toisiinsa erottamattomasti liittyviä seikkoja, jotka ovat johtaneet kyseisen henkilön lainvoimaiseen vapauttamiseen tai tuomitsemiseen. Toisaalta kyseisten tekojen ja suojatun oikeushyvän oikeudellisella luonnehdinnalla kansallisessa oikeudessa ei ole merkitystä, koska perusoikeuskirjan 50 artiklassa annetun suojan ulottuvuus ei voi vaihdella jäsenvaltiosta toiseen. Ei myöskään riitä, että teot ovat samankaltaiset, koska ne bis in idem -periaatetta voidaan soveltaa vain, jos molempien kyseessä olevien menettelyjen seuraamusten kohteena olevat teot ovat samat, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava.

Lopuksi niistä edellytyksistä, joiden perusteella perusoikeuskirjassa vahvistetun ne bis in idem -periaatteen rajoittaminen voi olla oikeutettua, unionin tuomioistuin muistuttaa, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan tällainen rajoitus voi olla oikeutettu, jos siitä säädetään lailla ja sillä kunnioitetaan perusoikeuskirjan 50 artiklan keskeistä sisältöä sekä suhteellisuusperiaatetta. Menettelyjen ja seuraamusten kumuloitumisen mahdollisuus on perusoikeuskirjan 50 artiklan olennaisen sisällön mukainen edellyttäen, ettei kyseessä olevissa kansallisissa säännöstöissä sallita menettelyjen aloittamista ja seuraamusten määräämistä samoista teoista saman rikkomisen perusteella tai saman tavoitteen saavuttamiseksi, vaan siinä säädetään yksinomaan, että menettelyjen ja seuraamusten kumuloituminen on mahdollista eri säännöstöjen nojalla. Suhteellisuusperiaate taas edellyttää, että kansallisessa säännöstössä säädetyllä menettelyjen ja seuraamusten kumuloitumisella ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella säännöstöllä tavoiteltujen oikeutettujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava. Viranomaiset voivat tältä osin oikeutetusti käyttää täydentäviä oikeudellisia keinoja tiettyyn yhteiskunnallisesti vahingolliseen käyttäytymiseen, kunhan näistä oikeudellisista keinoista yhdessä ei aiheudu asianomaiselle henkilölle kohtuutonta rasitetta. Näin ollen se, että kahdella menettelyllä tavoitellaan erilaisia yleisen edun mukaisia tavoitteita, joita on oikeutettua suojata samanaikaisesti, voidaan menettelyjen ja seuraamusten kumuloitumisen suhteellisuusperiaatteen mukaisuutta tarkasteltaessa ottaa huomioon tekijänä, jolla pyritään perustelemaan tämä kumuloituminen, edellyttäen, että nämä menettelyt täydentävät toisiaan ja että kyseisestä kumuloitumisesta aiheutuva lisärasitus voidaan siten oikeuttaa tavoitelluilla kahdella päämäärällä. Tällaisen menettelyjen ja seuraamusten kumuloitumisen ehdottoman välttämättömyyden osalta on arvioitava, onko olemassa selkeitä ja täsmällisiä sääntöjä, joiden perusteella voidaan ennakoida, mitkä toimet ja laiminlyönnit voivat olla tällaisen kumuloitumisen sekä eri viranomaisten välisen yhteensovittamisen kohteena, onko molemmat menettelyt toteutettu riittävän yhteensovitetusti ja ajallisesti lähellä toisiaan ja onko seuraamus, joka mahdollisesti määrätään ajallisesti ensimmäisen menettelyn yhteydessä, otettu huomioon toista seuraamusta arvioitaessa, jotta tällaisesta kumuloitumisesta kyseessä oleville henkilöille aiheutuva rasitus on rajoitettu ehdottoman välttämättömään ja jotta määrättyjen seuraamusten kokonaismäärä vastaa rikkomisten vakavuutta.

( 1 ) Tästä säännöksestä ilmenee seuraavaa: ”ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti.”

( 2 ) Kyseisessä määräyksessä määrätään seuraavaa: ”Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.”