Asia T-95/21

Portugalin tasavalta

vastaan

Euroopan komissio

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kahdeksas jaosto) 21.9.2022

Valtiontuet – Madeiran vapaa-alue – Portugalin toteuttama tukiohjelma – Päätös, jolla tukiohjelma todetaan komission päätösten C(2007) 3037 final ja C(2013) 4043 final vastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja jolla maksetut tuet määrätään perittäväksi takaisin sen mukaisesti – Valtiontuen käsite – Asetuksen (EU) 2015/1589 1 artiklan b alakohdan i ja ii alakohdassa tarkoitettu voimassa oleva tuki – Takaisin periminen – Luottamuksensuoja – Oikeusvarmuus – Hyvän hallinnon periaate – Täytäntöönpanon täysi mahdottomuus – Vanhentuminen – Asetuksen 2015/1589 17 artikla

1. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Toimenpide, jolla myönnetään veroetu – Edun olemassaolon toteamiseksi käytettävä viitejärjestelmä – Toimenpide, jolla otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat yhteisen verojärjestelmän tavoitteen kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa – Verovapautus, jota ei sovelleta liiketoimiin, jotka ovat rinnastettavissa niihin liiketoimiin, jotka ovat sen myöntämisen edellytyksenä – Toimenpide, jota voidaan luonnehtia valikoivaksi

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 48–58 ja 65 kohta)

2. Valtiontuki – Käsite – Toimenpiteen valikoivuus – Poikkeus yleisestä verojärjestelmästä – Järjestelmän luonteeseen ja rakenteeseen perustuva oikeutusperuste – Arviointiperusteet

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 59–63 kohta)

3. Valtiontuki – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Kilpailua rajoittava vaikutus – Arviointiperusteet – Tuet, jotka ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään kilpailua – Käsite

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 66–69 kohta)

4. Valtiontuki – Voimassa olevat tuet ja uudet tuet – Toimenpide, jolla muutetaan voimassa olevia tukia koskevaa järjestelmää – Järjestelmän peruspiirteisiin kuuluvien seikkojen muuttaminen peräkkäisillä lainsäädäntötoimilla – Muutokset, jotka vaikuttavat ohjelman asialliseen sisältöön – Luokitteleminen uudeksi tueksi

   (SEUT 108 artiklan 3 kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohta; komission asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan c alakohta)

   (ks. 78–88 kohta)

5. Valtiontuki – Voimassa olevat tuet ja uudet tuet – Toimenpide, jolla muutetaan voimassa olevia tukia koskevaa järjestelmää – Järjestelyn toteuttaminen komission hyväksymispäätöksessä asetettujen edellytysten vastaisesti – Muutos, joka vaikuttaa ohjelman sisältöön – Luokitteleminen uudeksi tueksi

   (SEUT 108 artiklan 3 kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohta; komission asetuksen N:o 794/2004 4 artiklan 1 kohdan c alakohta)

   (ks. 121–125, 129–134, 136–141, 145–155 ja 164–178 kohta)

6. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Sellaisia tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskeva väite, joita ei ole riitautettu jäsenvaltiota koskevassa muodollisessa tutkintamenettelyssä – Tutkittavaksi ottaminen

   (SEUT 108 artiklan 3 kohta ja SEUT 263 artiklan 4 kohta)

   (ks. 182 kohta)

7. Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperiminen – SEUT 108 artiklassa määrättyjen menettelysääntöjen vastaisesti myönnetty tuki – Tuensaajien mahdollinen perusteltu luottamus – Perusteltua luottamusta ei ole syntynyt, jollei kyse ole poikkeuksellisista olosuhteista

   (SEUT 108 artiklan 3 kohta)

   (ks. 194–203 kohta)

8. Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperiminen – Oikeusvarmuuden periaatetta ei ole loukattu

   (SEUT 107 artikla; neuvoston asetuksen 2015/1589 16 artiklan 1 kohta)

   (ks. 204–214 kohta)

9. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Sellaisen komission päätöksen, jossa todetaan tukiohjelman soveltumattomuus sisämarkkinoille ja määrätään tuen takaisinperimisestä, täytäntöönpanon täysi mahdottomuus – Tutkittavaksi ottaminen

   (SEUT 263 artikla)

   (ks. 221 ja 222 kohta)

10. Valtiontuet – Sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperiminen – Täytäntöönpanon täysi mahdottomuus – Perustelut – Valtion on mahdotonta määrittää takaisin perittäviä määriä – Oikeuttamisperusteiden puuttuminen

    (SEU 4 artiklan 3 kohta; SEUT 108 artiklan 2 kohta)

    (ks. 223–231 kohta)

11. Valtiontuki – Velvollisuus periä takaisin sääntöjenvastainen ja sisämarkkinoille soveltumaton tuki – Tuensaajien taloudellisilla vaikeuksilla tai konkurssilla ei ole vaikutusta

    (SEUT 108 artiklan 2 kohta)

    (ks. 240 kohta)

12. Valtiontuki – Sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperiminen – Asetuksen 2015/1589 17 artiklan mukainen kymmenen vuoden vanhentumisaika – Vanhentumisajan alkamisajankohta – Ajankohta, jona tuki myönnettiin tuensaajalle – Vanhentumisen keskeytyminen sellaisen tietopyynnön perusteella, jonka komissio on lähettänyt asianomaiselle jäsenvaltiolle

    (SEUT 108 artiklan 2 kohta; asetuksen 2015/1589 17 artikla)

    (ks. 245–249 kohta)

13. Valtiontuet – Sääntöjenvastaisen ja sisämarkkinoille soveltumattoman tuen takaisinperiminen – Tukiohjelmat – Tiettyä tuensaajaa koskevan vanhentumisajan umpeutuminen – Komission päätöstä, jossa tukiohjelma todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään tuen takaisinperimisestä, ei voida kumota

    (SEUT 108 artiklan 2 kohta)

    (ks. 250 kohta)

Tiivistelmä

Edistääkseen aluekehitystä ja monipuolistaakseen Madeiran saaren taloudellista rakennetta Portugalin tasavalta on toteuttanut kyseisellä saarella tukiohjelman Madeiran vapaa-alueeksi (Zona Franca da Madeira, ZFM) kutsutun rajatun alueen hyväksi.

Tätä komission alun perin vuonna 1987 sisämarkkinoille soveltuvana aluetukena hyväksymää ohjelmaa muutettiin vuonna 2002 (jäljempänä järjestely II). Vuonna 2007 komissio hyväksyi kolmannen ohjelman, jota muutettiin uudelleen vuonna 2013 ( 1 ) (jäljempänä järjestely III).

Komission hyväksymässä järjestelyssä III tukea myönnettiin alennuksena oikeushenkilöihin sovellettavasta tuloverosta, jota perittiin Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti toteutetusta toiminnasta saaduista voitoista, vapautuksena kunnallis- ja paikallisveroista sekä vapautuksena kiinteästä omaisuudesta maksettavasta varainsiirtoverosta käynnistettäessä Madeiran vapaa-alueella liiketoimintaa, niihin tuen enimmäismääriin saakka, jotka perustuivat tuensaajan säilyttämien työpaikkojen lukumäärän nojalla vahvistettuihin ylärajoihin.

Niiden mainitun järjestelyn valvontatoimien johdosta, jotka koskivat vuosia 2012 ja 2013, komissio päätti aloittaa SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn muodollisen tutkintamenettelyn.

Kyseisen menettelyn päätteeksi komissio totesi 4.12.2020 antamassaan päätöksessä, ( 2 ) että Portugalin toteuttama järjestely III poikkesi merkittävästi vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä hyväksytystä järjestelystä. Komissio luokitteli kyseisen järjestelyn sääntöjenvastaisesti toteutetuksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi uudeksi tueksi ja määräsi perimään sen takaisin tuensaajilta.

Unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt Portugalin tasavallan kyseisestä päätöksestä nostaman kumoamiskanteen.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta

Ensimmäiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää erilaiset väitteet, joilla riitautetaan Portugalin tasavallan toteuttaman järjestelyn III luokitteleminen uudeksi tueksi.

Portugalin tasavalta väitti yhtäältä, että Madeiran vapaa-alue oli perustettu ennen sen liittymistä Euroopan talousyhteisöön (ETY) 1.1.1986 ja että kyseisen alueen hyväksi käyttöön otettuun tukiohjelmaan ei ollut tehty merkittäviä muutoksia kyseisen päivämäärän jälkeen. Näin ollen se katsoi, että komission olisi pitänyt luokitella järjestely III, sellaisena kuin se toteutettiin, voimassa olevaksi tueksi eli tueksi, joka on otettu käyttöön ennen Portugalin tasavallan liittymistä ja jota voidaan soveltaa edelleen sen jälkeen.

Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että uudella tuella tarkoitetaan kaikkia tukiohjelmia tai yksittäisiä tukia, jotka eivät ole voimassa olevaa tukea, mukaan lukien voimassa olevan tuen merkittävät muutokset. Tällaisten muutosten merkittävyyden arvioimiseksi on tutkittava, vaikuttavatko nämä muutokset kyseisen järjestelyn peruspiirteisiin, kuten tuensaajien piiriin, rahoitustuen tavoitteeseen sekä lisäksi kyseisen tuen lähteeseen ja sen määrään.

Käsiteltävässä asiassa järjestelyillä II ja III alkuperäiseen järjestelyyn tehdyt muutokset olivat merkittäviä siltä osin kuin ne koskivat muun muassa tiettyjen toimintojen jättämistä kyseisen järjestelyn soveltamisalan ulkopuolelle ja niiden veron perusteisiin sovellettavien ylärajojen korottamista, joita veronalennus koski.

Vastauksena Portugalin tasavallan väitteeseen, jonka mukaan kyseessä olevilla muutoksilla ainoastaan rajoitettiin alkuperäisen ZFM-ohjelman ulottuvuutta, unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että muutoksen merkittävyyden arviointi ei liity siihen, johtaako tämä muutos kyseessä olevan tuen soveltamisalan laajentamiseen tai supistamiseen. Ainoastaan sillä on merkitystä tämän arvioinnin kannalta, voiko muutos vaikuttaa alkuperäisen ohjelman olennaiseen sisältöön.

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin vahvistaa, että alkuperäiseen tukiohjelmaan 1.1.1986 jälkeen tehdyt muutokset estivät sen luokittelemisen voimassa olevaksi tueksi ilman, että on tarpeen määrittää, oliko kyseinen ohjelma tosiasiallisesti toteutettu ennen Portugalin liittymistä ETYyn.

Toisaalta Portugalin tasavalta riitautti komission päätelmän, jonka mukaan järjestelyn III toteuttamisessa oli sivuutettu vuosien 2007 ja 2013 päätökset, ja se oli tästä syystä sääntöjenvastaisesti toteutettua uutta tukea.

Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että hyväksytty tukiohjelma ei enää kuulu sen hyväksymisestä tehdyn päätöksen soveltamisalaan ja että se on näin ollen uutta tukea, kun asianomainen jäsenvaltio toteuttaa tukiohjelman sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka poikkeavat huomattavasti komissiolle ilmoitettuun tukiohjelmasuunnitelmaan sisältyvistä säännöistä ja siis niistä yksityiskohtaisista säännöistä, jotka komissio on ottanut huomioon todetessaan ilmoitetun ohjelman sisämarkkinoille soveltuvaksi.

Tässä yhteydessä Portugalin tasavalta väitti erityisesti, että komissio oli tehnyt oikeudellisia ja tosiseikkoja koskevia virheitä ja laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa todetessaan riidanalaisessa päätöksessä, että vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä sallittiin tukien myöntäminen järjestelyn III nojalla yksinomaan siltä osin kuin oli kyse Madeiralla harjoitetusta toiminnasta saatavista voitoista, lukuun ottamatta Madeiran vapaa-alueelle rekisteröityjen yhtiöiden kyseisen alueen ulkopuolella harjoittamasta toiminnasta saamia voittoja.

Unionin yleinen tuomioistuin, joka vahvistaa, että komissio on voinut pätevästi katsoa, että ainoastaan Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitettu toiminta oikeutti saamaan vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä hyväksyttyjä tukia, hylkää tämän väitteen.

Unionin yleinen tuomioistuin korostaa lisäksi, että alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vuosille 2007–2013, ( 3 ) joiden perusteella komissio oli hyväksynyt järjestelyn III, todetaan, että toimintatukea voidaan poikkeuksellisesti myöntää syrjäisimmillä alueilla, kuten Madeiran autonomisella alueella, edellyttäen, että tuki on perusteltua, koska se edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi ja tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään. Näin ollen tällaista tukea voidaan myöntää ainoastaan sellaisiin toimiin, joille aiheutuu haittoja ja siis myös kyseisille alueille ominaisia lisäkustannuksia. Toiminta, jota harjoitetaan näiden alueiden ulkopuolella ja johon nämä lisäkustannukset eivät tästä syystä vaikuta, on puolestaan jätettävä tuen ulkopuolelle, vaikka kyseistä toimintaa harjoittaisivat näille samoille alueille sijoittautuneet yritykset.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää myös Portugalin tasavallan väitteen, jonka mukaan komission omaksuma tulkinta oli ristiriidassa Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) veroasiain komitean selvityksen ja komission aikaisemman päätöksentekokäytännön kanssa. Vaikka komissio voi nimittäin ottaa huomioon OECD:ssä hyväksyttyjä tekstejä, ne eivät mitenkään voi sitoa sitä, etenkään sovellettaessa valtiontukiin liittyviä unionin sääntöjä. Komission päätöksen laillisuutta on samoin arvioitava vain SEUT 107 artiklan yhteydessä eikä komission väitetyn aikaisemman päätöksentekokäytännön kannalta.

Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin hylkää Portugalin tasavallan kanneperusteen, jossa se väitti, että sen oli mahdotonta periä takaisin sääntöjenvastaisesti myönnettyjä tukia, lähinnä sillä perusteella, että riidanalainen päätös ei mahdollistanut takaisin perittävien määrien määrittämistä ilman kohtuuttomia vaikeuksia.

Vaikka Portugalin tasavallalla on nimittäin oikeus vedota periaatteeseen, jonka mukaan ”ketään ei velvoiteta mahdottomaan”, se ei ole näyttänyt toteen oikeudellisesti riittävällä tavalla, että kyseisten tukien takaisin periminen olisi ollut objektiivisesti täysin mahdotonta riidanalaisen päätöksen antamisen jälkeen. Takaisinperinnän toteuttamisen ei myöskään voida katsoa olevan teknisesti mahdotonta tuensaajien suuresta määrästä aiheutuvien hallinnollisten ja käytännön vaikeuksien vuoksi.

Kolmanneksi unionin yleinen tuomioistuin korostaa tiettyjen maksettujen tukien vanhentumista koskevasta väitteestä, että pelkästään se, että tietyt yksittäiset tuet, jotka on maksettu komission päätöksessä sääntöjenvastaiseksi ja sisämarkkinoille soveltumattomaksi todetun tukiohjelman nojalla, ovat vanhentuneet, ei voi johtaa kyseisen päätöksen kumoamiseen. Tältä osin niiden kansallisten viranomaisten, jotka ovat velvollisia perimään kyseiset tuet välittömästi ja tehokkaasti takaisin, on ratkaistava jokaisen tukiohjelman tuensaajan erityisolosuhteet huomioon ottaen, onko kunkin niistä tosiasiallisesti palautettava mainittu tuki.

( 1 ) Komission 27.6.2007 asiassa N421/2006 ja 2.7.2013 asiassa SA.34160 (2011/N) antamat päätökset (jäljempänä vuosien 2007 ja 2013 päätökset).

( 2 ) Tukiohjelmasta SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN), jonka Portugali on myöntänyt Zona Franca da Madeiralle (ZFM) – Järjestely III – 4.12.2020 annettu komission päätös C(2020) 8550 final (jäljempänä riidanalainen päätös).

( 3 ) Alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat vuosille 2007–2013 (EUVL 2006, C 54, s. 13).