Asia C-402/21

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid ym.

vastaan

S ja Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(Raad van Staten esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Unionin tuomioistuimen tuomio (toinen jaosto) 9.2.2023

Ennakkoratkaisupyyntö – ETY–Turkki-assosiaatiosopimus – Päätös N:o 1/80 – 6 ja 7 artikla – Vastaanottavan jäsenvaltion työmarkkinoille jo kotoutuneet Turkin kansalaiset, joilla on vastaava oleskeluoikeus– Kansallisten viranomaisten päätökset, joilla peruutetaan kyseessä olevassa jäsenvaltiossa laillisesti yli 20 vuotta oleskelleiden Turkin kansalaisten oleskeluoikeus siitä syystä, että he edustavat välitöntä, todellista ja riittävän vakavaa uhkaa, joka vaikuttaa yhteiskunnan olennaiseen etuun – 13 artikla – Standstill-lauseke – 14 artikla – Oikeuttamisperuste – Yleiseen järjestykseen perustuvat syyt

1. Kansainväliset sopimukset – ETY–Turkki-assosiaatiosopimus – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Työntekijät – Assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 13 artiklan standstill-lauseke – Soveltamisala – Turkin kansalaiset, joilla on kyseisen päätöksen 6 tai 7 artiklassa tarkoitetut oikeudet, kuuluvat sen soveltamistalaan

   (ETY–Turkki-assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6, 7 ja 13 artikla)

   (ks. 53–56 ja 58–60 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2. Kansainväliset sopimukset – ETY–Turkki-assosiaatiosopimus – Henkilöiden vapaa liikkuvuus – Työntekijät – Rajoitukset, jotka perustuvat yleistä järjestystä, turvallisuutta tai kansanterveyttä koskeviin syihin – Soveltamisala – Kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan oleskeluoikeus voidaan peruuttaa sellaisilta Turkin kansalaisilta, jotka edustavat välitöntä, todellista ja riittävän vakavaa uhkaa, joka vaikuttaa yhteiskunnan etuun – Perustelut – Edellytykset – Oikeasuhteisuus – Näiden kansalaisten nykytilanteen ennalta tapahtuva ja yksilöllinen arviointi

   (ETY–Turkki-assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 6, 7 ja 13 artikla sekä 14 artiklan 1 kohta; neuvoston direktiivin 2003/109 12 artikla)

   (ks. 66, 68–73, 75 ja 77 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

Tiivistelmä

Alankomaissa voidaan peruuttaa ulkomaalaisen toistaiseksi voimassa oleva oleskelulupa muun muassa silloin, kun hänet on tuomittu rikoksista, joista voidaan määrätä vähintään kolmen vuoden vapausrangaistus, ja kun määrättyjen rangaistusten kokonaispituus ylittää tietyn rajan. Peruuttaminen oli kuitenkin kiellettyä vuoteen 2012 saakka, jos kansalainen oli oleskellut laillisesti kyseisessä maassa vähintään 20 vuotta. Tämä kielto kumottiin heinäkuussa 2012 tehdyn lainmuutoksen ( 1 ) jälkeen, jonka perusteena oli muuttuva näkemys yleisen järjestyksen suojelusta Alankomaiden yhteiskunnassa.

Tämän uuden lainsäädännön nojalla kolmen Turkin kansalaisen S:n, E:n ja C:n, jotka ovat oleskelleet laillisesti Alankomaissa yli 20 vuotta, toistaiseksi voimassa olevat oleskeluluvat peruutettiin Staatssecretaris van Justitie en Veiligheidin (oikeus- ja turvallisuusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat) päätöksillä. Peruuttamista perusteltiin sillä, että heidän oleskelunsa aikana heille oli annettu useita rikostuomioita, rikosten vakavuus ja ehdottomien vapausrangaistusten kokonaispituus ylitti tietyn rajan, ja heidän käyttäytymisensä muodosti välittömän, todellisen ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa yhteiskunnan olennaiseen etuun.

S:n, E:n ja C:n näistä päätöksistä rechtbank Den Haagissa (Haagin alioikeus, Alankomaat) nostamat kanteet ovat johtaneet erilaisiin tuloksiin siltä osin kuin on kyse assosiaationeuvoston päätöksen N:o 1/80 ( 2 ), jota on sovellettu 1.12.1980 alkaen, 13 artiklan sovellettavuudesta käsiteltävässä asiassa. Kyseisessä säännöksessä vahvistetaan standstill-lauseke, jossa jäsenvaltioita kielletään ottamasta käyttöön uusia rajoituksia, jotka liittyvät työhön pääsyn edellytyksiin, niiden työntekijöiden ja heidän perheenjäsentensä osalta, jotka oleskelevat ja työskentelevät laillisesti jäsenvaltioiden alueella. Päätöksen N:o 1/80 14 artiklan mukaan työntekijöiden työskentelyä ja vapaata liikkuvuutta koskevien määräysten soveltamiselle voidaan kuitenkin asettaa rajoituksia, jotka ovat perusteltuja muun muassa yleiseen järjestykseen perustuvista syistä.

Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat), jolta näihin asioihin haettiin muutosta, päätti esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä päätöksen N:o 1/80 13 ja 14 artiklan soveltamisalasta ja niiden välisestä suhteesta.

Unionin tuomioistuin vahvistaa tuomiossaan, että päätöksen N:o 1/80 13 artiklaa sovelletaan Turkin kansalaisiin, joilla on jo tämän päätöksen nojalla työskentelyä ja vapaata liikkuvuutta koskevia oikeuksia. Se täsmentää lisäksi, millä edellytyksillä näiden oikeuksien uusi rajoitus, jota vastaan Turkin kansalaiset voivat vedota mainittuun 13 artiklaan, voi olla perusteltu päätöksen N:o 1/80 14 artiklassa tarkoitetusta yleiseen järjestykseen perustuvasta syystä.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin tutkii ensinnäkin päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa olevaa standstill-lausekkeen soveltamisalaa. Se muistuttaa oikeuskäytännöstään, jonka mukaan tällä lausekkeella on välitön oikeusvaikutus ja sitä on tulkittava laajasti, kun otetaan huomioon päätöksen N:o 1/80 tavoitteena oleva työntekijöiden vapaan liikkuvuuden toteuttaminen. Sekä uusi rajoitus, jolla tiukennetaan turkkilaisen työntekijän tai hänen perheenjäsentensä ensimmäiseen ammattiin pääsyn edellytyksiä, että rajoitus, joka sen jälkeen, kun kyseisellä työntekijällä tai hänen perheenjäsenillään on päätöksen N:o 1/80 6 tai 7 artiklan nojalla ( 3 ) työntekoa koskevia oikeuksia, rajoittaa hänen pääsyään näillä oikeuksilla taattuun palkkatyöhön, ovat nimittäin ristiriidassa kyseisen päätöksen tavoitteen kanssa.

Oikeuskäytännöstä ilmenee lisäksi, että jäsenvaltion toimenpiteet, joilla pyritään määrittelemään Turkin kansalaisten aseman säännönmukaisuuden arviointiperusteet vahvistamalla tai muuttamalla muun muassa niitä edellytyksiä, jotka koskevat kyseisten kansalaisten oleskelua sen alueella, ovat omiaan muodostamaan päätöksen N:o 1/80 13 artiklassa tarkoitettuja uusia rajoituksia.

Näin ollen kansallisella lainsäädännöllä, jossa sallitaan asianomaisten henkilöiden päätöksen N:o 1/80 6 ja 7 artiklaan perustuvan oleskeluoikeuden peruuttaminen, rajoitetaan heidän oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen suhteessa siihen vapaata liikkuvuutta koskevaan oikeuteen, joka heillä oli kyseisen päätöksen tullessa voimaan, ja se on näin ollen mainitun päätöksen 13 artiklassa tarkoitettu uusi rajoitus. Kyseessä olevat Turkin kansalaiset voivat siis vedota kyseiseen määräykseen.

Unionin tuomioistuin tutkii tämän jälkeen päätöksen N:o 1/80 13 ja 14 artiklan välistä suhdetta. Se korostaa, että yleiseen järjestykseen perustuvien uusien rajoitusten kieltoa koskevalla poikkeuksella, josta määrätään päätöksen N:o 1/80 14 artiklassa, poiketaan työntekijöiden vapaasta liikkuvuudesta ja sitä on siten tulkittava suppeasti. Lisäksi näillä perusteilla toteutetuilla kansallisilla toimenpiteillä on voitava taata yleisen järjestyksen suojelun tavoitteen toteutuminen eikä niillä saada ylittää sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi.

Lisäksi niiden Turkin kansalaisten osalta, jotka ovat asuneet S:n, E:n ja C:n tavoin yli kymmenen vuoden ajan vastaanottavassa jäsenvaltiossa, unionin tuomioistuin viittaa mainitun 14 artiklan soveltamiseksi direktiivin 2003/109 ( 4 ) 12 artiklaan pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten suojelun suhteen. Tällaisten kansalaisten osalta yleisen järjestykseen ja yleisen turvallisuuteen perustuvien toimenpiteiden edellytyksenä on, että toimivaltaiset kansalliset viranomaiset arvioivat suhteellisuusperiaatetta ja asianomaisen henkilön perusoikeuksia kunnioittaen tapauskohtaisesti, muodostaako kyseisen henkilön käyttäytyminen välittömän, todellisen ja riittävän vakavan vaaran perustavanlaatuiselle yhteiskunnan edulle.

Unionin tuomioistuin katsoo näiden seikkojen perusteella, että kyseessä oleva lainsäädännöllinen toimenpide kuuluu Alankomaiden toimivaltaisten viranomaisten harkintavaltaan, josta määrätään päätöksen N:o 1/80 14 artiklan 1 kohdassa. Viittaus yhteiskunnallisten näkemysten muuttumiseen ja yleiseen järjestykseen perustuva oikeuttamisperuste eivät kuitenkaan yksinään riitä kyseessä olevan toimenpiteen legitimoimiseksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on vielä päätöksessä N:o 1/80 myönnetyt oikeudet huomioon ottaen arvioida, voidaanko kansallisella toimenpiteellä taata yleisen järjestyksen suojelun tavoitteen toteutuminen, jätetäänkö sillä ylittämättä se, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi ja säädetäänkö siinä kyseessä olevan turkkilaisen työntekijän nykytilanteen ennalta tapahtuvasta ja tapauskohtaisesta arvioinnista.

( 1 ) Ulkomaalaisasetuksen muuttamisesta liukuvan asteikon tiukentamiseksi 26.3.2012 annettu asetus (Besluit houdende wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 in verband met aanscherping van de glijdende schaal) (Stb. 2012, nro 158).

( 2 ) Euroopan talousyhteisön ja Turkin välisen assosiaation kehittämisestä 19.9.1980 tehty assosiaationeuvoston päätös N:o 1/80.

( 3 ) Päätöksen N:o 1/80 6 ja 7 artiklassa määrätään työntekoa koskevista oikeuksista turkkilaisille työntekijöille ja heidän perheenjäsenilleen, joille on annettu lupa muuttaa heidän luokseen.

( 4 ) Pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta 25.11.2003 annettu neuvoston direktiivi 2003/109/EY (EUVL 2004, L 16, s. 44).