Asia C-157/21

Puolan tasavalta

vastaan

Euroopan parlamentti
ja
Euroopan unionin neuvosto

Unionin tuomioistuimen tuomio (täysistunto) 16.2.2022

Kumoamiskanne – Asetus (EU, Euratom) 2020/2092 – Yleinen ehdollisuusjärjestelmä Euroopan unionin talousarvion suojaamiseksi – Unionin talousarvion suojaaminen siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita on loukattu jäsenvaltiossa – Oikeusperusta – SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta – SEUT 311 artikla – SEUT 312 artikla – SEU 7 artiklan ja SEUT 269 artiklan väitetty kiertäminen – Väite, jonka mukaan on rikottu SEU 4 artiklan 1 kohtaa, SEU 5 artiklan 2 kohtaa, SEU 13 artiklan 2 kohtaa, SEUT 296 artiklan toista kohtaa ja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehtyä pöytäkirjaa (N:o 2) sekä loukattu annetun toimivallan ja oikeusvarmuuden periaatteita, suhteellisuusperiaatetta ja periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa – Väite harkintavallan väärinkäytöstä

1. Oikeudenkäyntimenettely – Nopeutettu menettely – Edellytykset – Nopean käsittelyn oikeuttavat olosuhteet – Asian perustavanlaatuinen merkitys unionin oikeusjärjestykselle – Asia, joka koskee unionin toimivaltaa suojata talousarviotaan vaikutuksilta, joita voi aiheutua SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksista – Kyseisen menettelyn käytön hyväksyttävyys

   (SEU 2 artikla; SEUT 263 artikla; unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 133 artiklan 1 kohta)

   (ks. 27 ja 28 kohta)

2. Euroopan unionin toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisten lausuntojen suoja – Avoimuutta koskeva ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemisen – Käsite – Toimielimen velvollisuus vertailla keskenään kyseessä olevia intressejä – Lainsäädäntömenettelyihin liittyvien oikeudellisten lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen ja esittäminen oikeudenkäynnissä – Toimielimen velvollisuus perustella yksityiskohtaisesti kukin päätös, jolla evätään mahdollisuus tutustua asiakirjaan – Kantajan oma intressi saada esittää kyseessä oleva oikeudellinen lausunto oikeudenkäynnissä – Vaikutuksettomuus

   (SEU 10 artiklan 3 kohta; SEUT 15 artiklan 1 kohta ja SEUT 298 artiklan 1 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta; neuvoston päätöksen 2009/937 6 artiklan 2 kohta)

   (ks. 47–49, 52, 53, 55–57 ja 59–61 kohta)

3. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Oikeusperustan valinta – Kriteerit – Asetus 2020/2092 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi – Tarkoitus – Unionin talousarvion suojaaminen vaikutuksilta, joita aiheutuu oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista jossakin jäsenvaltiossa – Sisältö – Ehdollisuusmekanismi, jonka mukaan unionin talousarviosta peräisin olevien rahoitusten saaminen edellyttää sitä, että jäsenvaltio kunnioittaa oikeusvaltion arvoa – Hyväksyminen SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla – Hyväksyttävyys – Horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi, joka kuuluu mainitussa määräyksessä tarkoitetun varainhoitosääntöjen käsitteen piiriin

   (SEU 2 artikla, SEU 5 artiklan 2 kohta ja SEU 49 artikla; SEUT 7 ja SEUT 310 artikla, SEUT 315–SEUT 317 artikla ja SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2020/2092 johdanto-osan 5 ja 13 perustelukappale sekä 1 artiklan 2 kohdan a alakohta, 3 artikla, 4 artiklan 1 ja 2 kohta, 5 artiklan 1 kohta ja 6 artiklan 1 kohta)

   (ks. 112–115, 121, 122, 124, 125, 128, 130, 132–138, 140, 142–151, 157–159, 162–165 ja 168–189 kohta)

4. Euroopan unionin talousarvio – Se, että parlamentti ja neuvosto antavat asetuksilla varainhoitosääntöjä, joissa vahvistetaan talousarvion laatimista ja toteuttamista sekä tilinpäätöksen esittämistä ja tilintarkastusta koskevat yksityiskohtaiset säännöt – Oikeusperusta – SEUT 322 artiklan 1 kohta – Varainhoitosääntöjen käsite – Säännöt, joissa määritellään tapa, jolla talousarvioon otetut menot toteutetaan – Säännöt, joissa vahvistetaan jäsenvaltioilla olevat valvonta- ja tilintarkastusvelvoitteet siinä tapauksessa, että jäsenvaltiot ja komissio toteuttavat talousarviota keskenään yhteistyössä, ja tästä johtuvat tehtävät – Kuuluminen kyseisen käsitteen piiriin – Säännöt, joilla on tarkoitus varmistaa, että moitteettoman varainhoidon periaatetta noudatetaan

   (SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohta)

   (ks. 119 kohta)

5. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun periaate – Talousarviota koskeva yhteisvastuu, joka perustuu jäsenvaltioiden keskinäiseen luottamukseen – Keskinäinen luottamus, joka perustuu siihen, että jäsenvaltiot kunnioittavat SEU 2 artiklaan sisältyviä arvoja, kuten oikeusvaltion arvoa

   (SEU 2 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2020/2092 johdanto-osan viides perustelukappale)

   (ks. 147 kohta)

6. Euroopan unionin oikeus – Unionin arvot ja tavoitteet – Arvot – Oikeusvaltion kunnioittaminen – Ulottuvuus – Asetus 2020/2092 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi – Asetus, jossa komissiolle ja neuvostolle annetaan toimivalta valvoa sitä, että jäsenvaltiot kunnioittavat oikeusvaltiota – Valvonta, joka rajoittuu kansallisten viranomaisten sellaisten toimien tutkintaan, jotka liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen – Asetus, jonka nojalla unionin tuomioistuin voi kumoamiskanteen yhteydessä tutkia kyseiseen asetukseen perustuvien neuvoston päätösten laillisuuden – Se, että kyseisen asetuksen antamisella kierretään SEU 7 artiklassa määrättyä menettelyä ja unionin tuomioistuimelle SEUT 269 artiklassa annettua toimivaltaa – Kyseistä menettelyä ja kyseistä toimivaltaa ei ole kierretty

   (SEU 2, SEU 7 ja SEU 19 artikla; SEUT 8 ja SEUT 10 artikla, SEUT 19 artiklan 1 kohta, SEUT 153 artiklan 1 kohdan i alakohta, SEUT 157 artiklan 1 kohta ja SEUT 269 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirja; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2020/2092)

   (ks. 192–204, 206–211 ja 218–229 kohta)

7. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Toissijaisuusperiaate – Ulottuvuus – Sovellettavuus unionin yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla – Poissulkeminen – Asetus, joka sisältää varainhoitosääntöjä, joissa vahvistetaan unionin talousarvion laatimista ja toteuttamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt – Asetus, joka kuuluu unionin yksinomaiseen toimivaltaan

   (SEU 5 artiklan 3 kohta, SEUT 322 artikla; EU- ja EUT-sopimuksiin liitetty pöytäkirja (N:o 2); Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2020/2092)

   (ks. 237, 240 ja 241 kohta)

8. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Yleisesti sovellettavat toimet – Kumoamiskanteessa tarkoitetut toimet

   (SEUT 296 artiklan toinen kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2020/2092)

   (ks. 249 ja 250 kohta)

9. Euroopan unionin oikeus – Unionin arvot ja tavoitteet – Arvot – Oikeusvaltion kunnioittaminen – Ulottuvuus – Asetus 2020/2092 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi – Asetus, jossa komissiolle ja neuvostolle annetaan toimivalta valvoa sitä, että jäsenvaltiot kunnioittavat oikeusvaltiota – Valvonta, joka rajoittuu kansallisten viranomaisten sellaisten toimien tutkintaan, jotka liittyvät unionin talousarvion toteuttamiseen – Jäsenvaltioiden keskeisten tehtävien kunnioittamista koskevan velvollisuuden laiminlyönti ja jäsenvaltioiden kansallisen identiteetin kunnioittamatta jättäminen – Kyseisen laiminlyönnin ja kyseisen kunnioittamatta jättämisen puuttuminen

   (SEU 2 artikla, SEU 4 artiklan 1 ja 2 kohta ja SEU 5 artiklan 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2020/2092 2 artiklan a alakohta)

   (ks. 263–266, 268–270 ja 282–284 kohta)

10. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeusvarmuus – Ulottuvuus – Asetus 2020/2092 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi – Oikeusvaltion periaatteiden loukkaamistapauksessa toteutettavien toimenpiteiden hyväksymisedellytykset – Se, että komissio itse arvioi unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen kohdistuvaa vaikutusta tai sen vakavaa uhkaa – Komissio on vastuussa käyttämiensä tietojen merkityksellisyydestä ja käyttämiensä lähteiden luotettavuudesta

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2020/2092 4 artikla, 5 artiklan 3 kohta ja 6 artiklan 1-9 kohta)

    (ks. 285–288, 326–339, 341, 343 ja 344 kohta)

11. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeusvarmuus – Unionin säännöstö – Ulottuvuus – Asetus 2020/2092 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi – Asetus, jossa otetaan käyttöön ehdollisuusmekanismi, joka liittyy siihen, että jäsenvaltiot kunnioittavat oikeusvaltiota – Oikeusvaltion käsite – Viittaus SEU 2 artiklassa vahvistettuun unionin arvoon – Oikeusvaltion periaatteet, joiden lähteenä ovat jäsenvaltioille yhteiset arvot – Kyseisten periaatteiden riittävä tarkkuus

    (SEU 2 ja SEU 19 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2020/2092 johdanto-osan 3, 8, 9 10 ja 12 perustelukappale sekä 2 artiklan a alakohta, 3 artikla ja 4 artiklan 1 ja 2 kohta)

    (ks. 290–292, 323–325 ja 328 kohta)

12. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeusvarmuus – Unionin säännöstö – Selkeyden ja ennakoitavuuden vaatimus – Asetus 2020/2092 yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi – Asetus, jossa otetaan käyttöön ehdollisuusmekanismi, joka liittyy siihen, että jäsenvaltiot kunnioittavat oikeusvaltiota – Muissa riidanalaisen normin säännöksissä tai unionin oikeussäännöissä määriteltyjen käsitteiden käyttö – Harkintavallan myöntäminen komissiolle ja neuvostolle sen toimen valinnassa, jota hyväksyttävässä talousarvion suojaamista koskevassa toimenpiteessä tarkoitetaan – Hyväksyttävyys

    (SEU 2 ja SEU 19 artikla; SEUT 310 artiklan 5 kohta, SEUT 317 artiklan ensimmäinen kohta ja SEUT 325 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2018/1046 2 artiklan 59 alakohta ja 63 artiklan 2 kohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2020/2092 4 artiklan 1 ja 2 kohta sekä 5 artiklan 1 ja 3 kohta)

    (ks. 295, 297–299, 302, 303 ja 319–321 kohta)

13. Kumoamiskanne – Jäsenvaltion nostama kanne – Kanne asetuksesta, jossa otetaan käyttöön ehdollisuusjärjestelmä unionin talousarvion suojaamiseksi – Tässä asetuksessa säädetyt talousarvion suojaamista koskevat toimenpiteet, jotka voidaan hyväksyä määräenemmistöllä, minkä takia äänestyksestä suljetaan pois kyseisten toimenpiteiden kohteena oleva jäsenvaltio – Kanneperusteet – Kanneperuste, jonka mukaan on loukattu periaatetta jäsenvaltioiden yhdenvertaisuudesta perussopimuksia sovellettaessa – Perusteeton kanneperuste

    (SEU 2 artikla, SEU 4 artiklan 2 kohta ja SEU 16 artiklan 2 ja 3 kohta; SEUT 238 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2020/2092 6 artiklan 10 ja 11 kohta)

    (ks. 305–309 kohta)

14. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeasuhteisuus – Ulottuvuus – Unionin lainsäätäjän harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat – Arviointi toimen antamishetkellä käytettävissä olevien seikkojen perusteella

    (SEU 5 artiklan 4 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2020/2092)

    (ks. 353–362 kohta)

Tiivistelmä

Euroopan parlamentin ja neuvoston 16.12.2020 antamalla asetuksella 2020/2092 ( 1 ) on otettu käyttöön ”horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi”, jolla on tarkoitus suojata Euroopan unionin talousarviota siinä tapauksessa, että oikeusvaltion periaatteita loukataan jäsenvaltiossa. Tätä varten kyseisessä asetuksessa annetaan Euroopan unionin neuvostolle mahdollisuus Euroopan komission ehdotuksesta hyväksyä kyseisessä asetuksessa määritellyin edellytyksin asianmukaisia suojatoimenpiteitä, kuten unionin talousarviosta suoritettavien maksujen keskeyttäminen tai yhden tai useamman unionin talousarviosta rahoitettavan ohjelman hyväksynnän keskeyttäminen. Riidanalaisessa asetuksessa asetetaan tällaisten toimenpiteiden hyväksymisen edellytykseksi sellaisten konkreettisten seikkojen esittäminen, jotka ovat omiaan osoittamaan paitsi oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisen myös vaikutuksen, joka tällaisella loukkaamisella on unionin talousarvion toteuttamiseen.

Riidanalainen asetus on jatkoa lukuisille aloitteille, jotka koskivat yleisemmin oikeusvaltion suojelua jäsenvaltioissa ( 2 ) ja joilla pyrittiin unionin tasolla vastaamaan kasvaviin huoliin siitä, miten useat jäsenvaltiot kunnioittavat unionin yhteisiä arvoja, sellaisina kuin ne ilmaistaan SEU 2 artiklassa ( 3 ).

Puolan tasavalta nosti Unkarin ( 4 ) tukemana kanteen, jossa se vaati riidanalaisen asetuksen kumoamista. Vaatimustensa tueksi se väitti pääasiallisesti, että vaikka kyseinen asetus on muodollisesti esitetty toimena, joka kuuluu SEUT 322 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettujen varainhoitosääntöjen soveltamisalaan, sillä on todellisuudessa tarkoitus asettaa seuraamuksia kustakin sellaisesta oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisesta sinänsä, johon jäsenvaltio syyllistyy, eivätkä kyseisten periaatteiden vaatimukset missään tapauksessa ole riittävän täsmällisiä. Puolan tasavalta perustaa siis kanteensa muun muassa siihen, ettei unionilla ollut toimivaltaa antaa tällaista asetusta niin oikeusperustan puuttumisen kuin SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn kiertämisenkin takia, sekä unionin toimivallan luontaisten rajojen ja oikeusvarmuuden periaatteen noudattamatta jättämiseen.

Unionin tuomioistuin, jonka siis oli lausuttava unionin toimivallasta suojata talousarviotaan ja taloudellisia etujaan vaikutuksilta, joita voi aiheutua SEU 2 artiklassa ilmaistujen arvojen loukkauksista, katsoi, että tällä asialla on perustavanlaatuinen merkitys, joka oikeutti sen osoittamisen täysistunnon ratkaistavaksi. Näistä samoista syistä hyväksyttiin Euroopan parlamentin pyyntö käsitellä asia nopeutetussa menettelyssä. Unionin tuomioistuin hylkää Puolan nostaman kumoamiskanteen kokonaisuudessaan.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Ennen kanteen asiakysymyksen tutkimista unionin tuomioistuin lausuu neuvoston vaatimuksesta jättää huomiotta Puolan kannekirjelmän eri kohtia siltä osin kuin ne perustuvat seikkoihin, jotka ovat peräisin neuvoston oikeudellisen yksikön luottamuksellisesta lausunnosta, jonka sisältämiä tietoja on siis ilmaistu ilman vaadittua lupaa. Tältä osin unionin tuomioistuin vahvistaa, että asianomainen toimielin on lähtökohtaisesti vapaa asettamaan tällaisen sisäisen asiakirjan esittämiselle oikeudenkäynnissä edellytykseksi etukäteen annettavan luvan. Tilanteessa, jossa kyseessä oleva oikeudellinen lausunto liittyy lainsäädäntömenettelyyn, kuten tässä asiassa, on kuitenkin otettava huomioon avoimuusperiaate, koska tällaisen lausunnon sisältämien tietojen ilmaiseminen on omiaan lisäämään lainsäädäntömenettelyn läpinäkyvyyttä ja avoimuutta. Niinpä lainsäädäntömenettelyn läpinäkyvyyteen ja avoimuuteen liittyvällä ylivoimaisella yleisellä edulla on lähtökohtaisesti etusija suhteessa toimielinten intressiin siltä osin kuin kyse on sisäisen oikeudellisen lausunnon sisältämien tietojen ilmaisemisesta. Koska neuvosto ei tässä tapauksessa ole osoittanut, että kyseinen lausunto olisi erityisen arkaluonteinen tai että sen ulottuvuus olisi erityisen laaja ja ylittäisi kyseessä olevan lainsäädäntömenettelyn yhteyden, unionin tuomioistuin hylkää neuvoston vaatimuksen.

Asiakysymyksen osalta unionin tuomioistuin tutkii ensinnäkin yhdessä kanneperusteet, joiden mukaan unionilla ei ollut toimivaltaa antaa riidanalaista asetusta.

Ensiksi riidanalaisen asetuksen oikeusperustan osalta unionin tuomioistuin korostaa, että kyseisessä asetuksessa säädetty menettely voidaan käynnistää vain siinä tapauksessa, että on perusteltuja syitä katsoa paitsi, että oikeusvaltion periaatteita loukataan jossakin jäsenvaltiossa, myös ja varsinkin, että tällainen loukkaaminen vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa riittävän suoraan unionin talousarvion moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisten etujen suojaamiseen. Lisäksi toimenpiteet, jotka voidaan hyväksyä riidanalaisen asetuksen nojalla, liittyvät yksinomaan unionin talousarvion toteuttamiseen ja ovat kaikki omiaan rajoittamaan tästä talousarviosta peräisin olevia rahoituksia sen mukaan, miten kyseinen loukkaaminen vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa kyseiseen talousarvioon. Niinpä riidanalaisen asetuksen tarkoituksena on suojata unionin talousarviota vaikutuksilta, joita aiheutuu riittävän suoraan oikeusvaltion periaatteiden loukkaamisesta, eikä asettaa seuraamuksia tällaisista loukkauksista sinänsä.

Vastauksena Puolan argumentaatioon, jonka mukaan varainhoitosäännön kohteena ei voi olla täsmentää SEU 2 artiklassa tarkoitettuihin arvoihin erottamattomasti kuuluvien vaatimusten laajuutta, unionin tuomioistuin muistuttaa, että se, että jäsenvaltiot kunnioittavat yhteisiä arvoja, joihin unioni perustuu, jotka ovat näiden valtioiden yksilöimiä ja jakamia, joilla määritellään unionin suoranainen identiteetti jäsenvaltioille yhteisenä oikeusjärjestyksenä ja joihin oikeusvaltio ja yhteisvastuu kuuluvat, oikeuttaa jäsenvaltioiden keskinäisen luottamuksen. Koska tämä kunnioittaminen siis on edellytys sille, että kaikki perussopimusten soveltamisesta asianomaiseen jäsenvaltioon johtuvat oikeudet toteutuvat, unionin on voitava puolustaa kyseisiä arvoja toimivaltansa rajoissa.

Unionin tuomioistuin täsmentää tämän osalta yhtäältä, että kyseisten arvojen kunnioittaminen ei voi rajoittua velvollisuuteen, jota ehdokasvaltion on noudatettava liittyäkseen unioniin ja josta se voisi vapautua liittymisensä jälkeen. Toisaalta se korostaa, että unionin talousarvio on yksi tärkeimmistä välineistä, joiden avulla voidaan unionin politiikoissa ja toimissa konkretisoida jäsenvaltioiden välisen yhteisvastuun perusperiaate, ja että tämän periaatteen täytäntöönpano unionin talousarvion välityksellä perustuu keskinäiseen luottamukseen, joka jäsenvaltioilla on siihen, että kyseiseen talousarvioon otettuja yhteisiä varoja käytetään vastuullisesti.

Unionin talousarvion moitteeton varainhoito ja unionin taloudelliset edut voivat kuitenkin vakavasti vaarantua oikeusvaltion periaatteiden loukkauksista jossakin jäsenvaltiossa. Näistä loukkauksista nimittäin voi seurata muun muassa se, ettei ole taetta siitä, että unionin talousarviosta katettavat menot täyttävät kaikki unionin oikeudessa asetetut rahoitusedellytykset ja siis vastaavat tavoitteita, joihin unioni pyrkii tällaisia menoja rahoittaessaan.

Niinpä riidanalaisella asetuksella käyttöön otetun kaltainen ”horisontaalisen ehdollisuuden mekanismi”, jonka mukaan unionin talousarviosta peräisin olevien rahoitusten saaminen edellyttää sitä, että jäsenvaltio noudattaa oikeusvaltion periaatteita, voi kuulua perussopimuksilla unionille annettuun toimivaltaan vahvistaa unionin talousarvion toteuttamista koskevia ”varainhoitosääntöjä”. Unionin tuomioistuin täsmentää, että tällaiseen mekanismiin kuuluvat erottamattomasti sen osatekijöinä riidanalaisen asetuksen säännökset, joissa kyseiset periaatteet yksilöidään, joissa luetellaan tapauksia, jotka voivat viitata mainittujen periaatteiden loukkaamiseen, joissa täsmennetään tilanteita tai toimia, joita kyseisten loukkausten on koskettava, ja joissa määritellään tarvittaessa hyväksyttävissä olevien suojatoimenpiteiden luonne ja laajuus.

Seuraavaksi sen väitteen osalta, joka koskee SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn kiertämistä, unionin tuomioistuin hylkää Puolan argumentaation, jonka mukaan ainoastaan SEU 7 artiklassa määrätyssä menettelyssä unionin toimielimille annetaan toimivalta tutkia ja todeta SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksia jossakin jäsenvaltiossa ja tarvittaessa määrätä seuraamuksia niistä. SEU 7 artiklassa määrätyn menettelyn lisäksi nimittäin useissa perussopimusten määräyksissä, joita on usein konkretisoitu johdetun oikeuden eri toimilla, annetaan unionin toimielimille toimivalta tutkia ja todeta SEU 2 artiklaan sisältyvien arvojen loukkauksia jossakin jäsenvaltiossa ja tarvittaessa määrätä seuraamuksia niistä.

Lisäksi unionin tuomioistuin toteaa, että SEU 7 artiklassa määrätyllä menettelyllä on tarkoitus antaa neuvostolle mahdollisuus määrätä seuraamuksia yhteisten arvojen, joihin unioni perustuu ja joissa määritellään unionin identiteetti, vakavista ja jatkuvista loukkauksista, jotta asianomainen jäsenvaltio muun muassa voidaan velvoittaa lopettamaan kyseiset loukkaukset. Riidanalaisella asetuksella sitä vastoin pyritään suojaamaan unionin talousarviota ja tekemään näin ainoastaan siinä tapauksessa, että jäsenvaltiossa on kyseessä oikeusvaltion periaatteiden sellainen loukkaaminen, joka vaikuttaa tai uhkaa vakavasti vaikuttaa unionin talousarvion moitteettomaan toteuttamiseen. Lisäksi SEU 7 artiklassa määrätty menettely ja riidanalaisella asetuksella käyttöön otettu menettely eroavat toisistaan kohteensa, käynnistämisensä edellytysten, määrättävien toimenpiteiden hyväksymis- ja kumoamisedellytysten sekä toimenpiteiden luonteen osalta. Niinpä näillä kahdella menettelyllä on toisistaan poikkeavat tavoitteet ja selvästi toisistaan poikkeavat kohteet. Tästä seuraa lisäksi, ettei riidanalaisella asetuksella käyttöön otetusta menettelystä myöskään voida katsoa, että sillä pyrittäisiin kiertämään unionin tuomioistuimen yleisen toimivallan rajoitusta, josta määrätään SEUT 269 artiklassa, koska tämä artikla koskee sanamuotonsa mukaan ainoastaan säädöksen, jonka Eurooppa-neuvosto tai neuvosto on antanut SEU 7 artiklan nojalla, laillisuuden tutkimista.

Unionin tuomioistuin tutkii toiseksi muut asiasisältöä koskevat väitteet, joihin Puola on vedonnut riidanalaista asetusta vastaan.

Tässä yhteydessä unionin tuomioistuin toteaa ensiksi, että Puolan väitteet, jotka koskevat annetun toimivallan periaatteen loukkaamista ja jäsenvaltioiden keskeisten tehtävien kunnioittamista koskevan velvollisuuden laiminlyöntiä, ovat täysin perusteettomia. Unionin tuomioistuin palauttaa nimittäin mieleen, että jäsenvaltiot voivat käyttää vapaasti toimivaltaansa niille varatuilla aloilla vain unionin oikeutta noudattaen. On siis niin, että kun unioni edellyttää, että jäsenvaltiot noudattavat näin niille unionin oikeuden nojalla kuuluvia velvoitteita, se ei millään tavoin halua käyttää mainittua toimivaltaa itse, eikä siis ottaa kyseistä toimivaltaa itselleen.

Tutkiessaan seuraavaksi kanneperusteet, jotka koskevat yhtäältä jäsenvaltioiden kansallisen identiteetin kunnioittamatta jättämistä ja toisaalta oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamista, unionin tuomioistuin pitää samoin täysin perusteettomana Puolan argumentaatiota, jonka mukaan riidanalainen asetus on epätarkka sekä menettelyn käynnistämisedellytyksiä koskevien kriteerien että hyväksyttävien toimenpiteiden valinnan ja ulottuvuuden osalta. Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa heti aluksi, että riidanalaiseen asetukseen oikeusvaltion käsitteen ( 5 ) osatekijöinä sisältyviä periaatteita on kehitetty laajasti sen oikeuskäytännössä, että näiden periaatteiden lähteenä ovat jäsenvaltioidenkin omissa oikeusjärjestyksissään tunnustamat ja soveltamat yhteiset arvot ja että ne perustuvat oikeusvaltion käsitteeseen, jonka jäsenvaltiot jakavat ja johon ne yhtyvät valtiosääntöperinteilleen yhteisenä arvona. Näin ollen unionin tuomioistuin katsoo, että jäsenvaltiot kykenevät määrittämään riittävän täsmällisesti kunkin kyseisen periaatteen olennaisen sisällön ja niistä kustakin johtuvat vaatimukset.

Erityisesti menettelyn käynnistämisedellytyksiä koskevista kriteereistä sekä hyväksyttävien toimenpiteiden valinnasta ja ulottuvuudesta unionin tuomioistuin täsmentää, että riidanalaisessa asetuksessa edellytetään siinä säädettyjen suojatoimenpiteiden hyväksymiseksi, että oikeusvaltion jonkin periaatteen loukkaamisen ja unionin moitteettomaan varainhoitoon tai unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvan vaikutuksen tai sen vakavan uhan välillä osoitetaan olevan todellinen yhteys ja että kyseisen loukkaamisen on koskettava jäsenvaltion viranomaisen syyksi luettavissa olevaa tilannetta tai toimea, joka on merkityksellinen unionin talousarvion moitteettoman toteuttamisen kannalta. Se toteaa lisäksi, että vakavan uhan käsitettä täsmennetään unionin varainhoitosäännöstössä, ja muistuttaa, että hyväksyttävissä olevien suojatoimenpiteiden on oltava tarkasti oikeassa suhteessa vaikutukseen, joka todetulla loukkaamisella on unionin talousarvioon. Unionin tuomioistuin katsoo erityisesti, että nämä toimenpiteet voidaan kohdistaa muihin kuin sellaisiin toimiin ja ohjelmiin, joihin kyseinen loukkaaminen vaikuttaa, vain tarkasti siinä määrin kuin se on tarpeen unionin koko talousarvion suojaamista koskevan tavoitteen toteuttamiseksi. Lopuksi unionin tuomioistuin toteaa, että komission on noudatettava unionin tuomioistuinten valvonnassa tiukkoja menettelyvaatimuksia, jotka edellyttävät muun muassa useita asianomaisen jäsenvaltion kuulemisia, ja päättelee tästä, että riidanalainen asetus täyttää jäsenvaltioiden kansallisen identiteetin ja oikeusvarmuuden periaatteen kunnioittamisesta johtuvat vaatimukset.

Lopuksi siltä osin kuin Puola kiistää riidanalaisen asetuksen antamisen koko tarpeellisuuden suhteellisuusperiaatteen vaatimusten valossa, unionin tuomioistuin toteaa, ettei Puola ole esittänyt mitään sellaista seikkaa, joka olisi omiaan osoittamaan, että unionin lainsäätäjä olisi ylittänyt sillä tältä osin olevan laajan harkintavallan. Tämän viimeisenkin väitteen täten hylätessään unionin tuomioistuin hylkää koko kanteen.

( 1 ) Yleisestä ehdollisuusjärjestelmästä unionin talousarvion suojaamiseksi 16.12.2020 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) 2020/2092 (EUVL 2020, L 433I, s. 1; jäljempänä riidanalainen asetus).

( 2 ) Ks. erityisesti 17.7.2019 annettu komission tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle ”Oikeusvaltioperiaatteen lujittaminen unionissa – Toimintasuunnitelma”, COM(2019) 343 final; tiedonanto seuraa 11.3.2014 annettua komission tiedonantoa Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Uusi EU:n toimintakehys oikeusvaltioperiaatteen vahvistamiseksi”, COM(2014) 158 final.

( 3 ) SEU 2 artiklassa mainittuihin unionin perustana oleviin ja jäsenvaltioille yhteisiin arvoihin kuuluvat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, yhdenvertaisuus, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.

( 4 ) Myös Unkari nosti kanteen asetuksen 2020/2092 kumoamiseksi (asia C-156/21).

( 5 ) Riidanalaisen asetuksen 2 artiklan a alakohdan mukaan oikeusvaltion käsitteeseen kuuluvat ”laillisuusperiaate, joka merkitsee läpinäkyvää, vastuuvelvollista, demokraattista ja moniarvoista lainsäädäntöprosessia, sekä oikeusvarmuuden, toimeenpanovallan käyttäjien mielivaltaisuuden kiellon, riippumattomien ja puolueettomien tuomioistuinten takaaman tehokkaan oikeussuojan, mukaan lukien oikeussuojan saatavuus, myös perusoikeuksien osalta ja vallanjaon periaatteet sekä syrjimättömyyttä ja yhdenvertaisuutta lain edessä koskevat periaatteet”.