Asia C-128/21

Lietuvos notarų rūmai ym.

vastaan

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba

(Lietuvos vyriausiasis administracinis teismasin
esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 18.1.2024

Ennakkoratkaisupyyntö – Kilpailu – SEUT 101 artikla – Käsitteet ”yritys” ja ”yritysten yhteenliittymien päätökset” – Jäsenvaltion notaariliiton päätökset, joissa vahvistetaan palkkioiden laskentamenetelmät – Tarkoitukseen perustuva rajoitus – Kielto – Perustelujen puuttuminen – Sakko – Määrääminen yritysten yhteenliittymälle ja sen jäsenille – Rikkomiseen syyllistynyt

1. Ennakkoratkaisukysymykset – Tutkittavaksi ottaminen – Unionin oikeuden sovellettavuutta koskevat kysymykset – Asiakysymystä koskevat kysymykset – Kysymykset täyttävät tutkittavaksi ottamisen edellytykset

   (SEUT 267 artikla)

   (ks. 42–44 kohta)

2. Kartellit – Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan – Arviointiperusteet – Arviointi useiden sellaisten tekijöiden perusteella, jotka erikseen tarkasteltuina eivät välttämättä ole ratkaisevia – Kartellit, jotka ulottuvat jäsenvaltion koko alueelle

   (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

   (ks. 48–54 kohta)

3. Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Käsite – Notaarin ammatti – Vapaat ammatinharjoittajat – Kuuluminen käsitteen alaan

   (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

   (ks. 55–59 kohta)

4. Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Julkisen vallan käyttämiseen liittyvät toiminta ei kuulu käsitteen alaan – Notaarin toiminta kiinteistöalalla – Toiminta, joka ei liity julkisen vallan käyttämiseen – Kuuluminen käsitteen alaan

   (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

   (ks. 61–68 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)

5. Kartellit – Yritysten yhteenliittymien päätökset – Yritysten yhteenliittymän käsite – Ammattiliitot – Arviointiperusteet – Jäsenvaltion notaariliitto – Valtion toimenpiteen tai valvonnan puuttuminen – Kuuluminen käsitteen alaan – Kansalliset tuomioistuimet, jotka voivat valvoa kyseisen liiton päätösten laillisuutta – Vaikutuksettomuus

   (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

   (ks. 70–82 kohta)

6. Kartellit – Yritysten yhteenliittymien päätökset – Käsite – Jäsenvaltion notaariliiton antamat säännöt, joilla yhdenmukaistetaan kyseisen jäsenvaltion notaarien palkkioiden määrän laskenta – Sitovuus – Kuuluminen käsitteen alaan

   (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

   (ks. 83–87 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

7. Kartellit – Kilpailua rajoittava vaikutus – Arviointiperusteet – Tarkoitukseen perustuvan kilpailunrajoituksen ja vaikutukseen perustuvan kilpailunrajoituksen erottaminen toisistaan – Tarkoitukseen perustuva kilpailunrajoitus – Riittävä vahingollisuus – Riittävä todentaminen

   (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

   (ks. 91–93 kohta)

8. Kartellit – Kilpailua rajoittava vaikutus – Yritysten yhteenliittymien päätökset – Säännöt, joissa vahvistetaan notaarien palkkioiden määrän laskentamenetelmä ja joissa notaarit velvoitetaan perimään tietyistä toiminnoista korkein hinta – Hintojen horisontaalinen vahvistaminen – Tarkoitukseen perustuva kilpailunrajoitus

   (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

   (ks. 94–96, 104 ja 105 kohta sekä tuomiolauselman 3 kohta)

9. Kartellit – Kilpailua rajoittava vaikutus – Yritysten yhteenliittymien päätökset – Säännöt, joissa vahvistetaan notaarien palkkioiden määrän laskentamenetelmä ja joissa notaarit velvoitetaan perimään tietyistä toiminnoista korkein hinta – Oikeuttaminen yleisen edun mukaisella legitiimillä tavoitteella – Edellytys – Tarkoitukseen perustuvan kilpailunrajoituksen puuttuminen – Vapautus – Edellytykset

   (EY 101 artiklan 1 ja 3 kohta)

   (ks. 97–103 kohta)

10. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrän määrittäminen – Varoittavuus – Suhteellisuusperiaatteen noudattaminen

    (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

    (ks. 109–112 kohta)

11. Kilpailu – Unionin säännöt – Rikkominen – Vastuuseen joutuminen – Yritysten yhteenliittymä – Rikkomisen lukeminen rikkomiseen syyllistyneen yritysten yhteenliittymän sekä kyseisen yhteenliittymän johtoelimen jäsenyritysten syyksi – Yritykset, jotka ovat osallistuneet rikkomiseen yksinomaan kyseisen yhteenliittymän jäseninä – Ei voida hyväksyä – Oikeuttaminen sakon varoittavan vaikutuksen perusteella ei kuulu käsitteen alaan

    (SEUT 101 artiklan 1 kohta)

    (ks. 113–121 ja 129 kohta sekä tuomiolauselman 4 kohta)

12. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrän määrittäminen – Varoittavuus – Huomioon otettava liikevaihto – Yritysten yhteenliittymään kuuluvien yritysten yhteenlaskettu liikevaihto – Hyväksyttävyys – Edellytykset

    (Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)

    (ks. 123–128 kohta)

Tiivistelmä

Unionin tuomioistuin, jolle Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (ylin hallintotuomioistuin, Liettua, jäljempänä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin) on esittänyt ennakkoratkaisupyynnön, täsmentää, missä määrin jäsenvaltion notaariliiton kaltaisen ammatillisen järjestön päätökset, joilla säädellään tiettyjen notaarien toimintojen suorittamisesta maksettavien palkkioiden määrää, kuuluvat SEUT 101 artiklassa asetetun kilpailua rajoittavien yritysten yhteenliittymien päätösten kiellon piiriin. Unionin tuomioistuin on selventänyt edellytyksiä, joiden täyttyessä tällaisen yhteenliittymän jäsenet voivat kantaa vastuun kilpailuoikeuden rikkomisesta, johon yhteenliittymä on syyllistynyt.

Esillä olevassa asiassa Liettuan notaariliiton johtoelin eli puheenjohtajisto on antanut säännöt, joilla selkeytetään niiden palkkioiden laskentamenetelmiä, joita notaarit perivät tiettyjen toimintojensa ( 1 ) suorittamisesta (jäljempänä tarkennukset). Kyseisten tarkennusten nojalla notaarien laskuttamien palkkioiden määräksi vahvistetaan Liettuan tasavallan oikeusministerin laatimassa väliaikaisessa palkkiotaulukossa vahvistetun vaihteluvälin korkein määrä.

Lietuvos Respublikos konkurencijos taryba (Liettuan kilpailuviranomainen) katsoi, että antamalla mainitut tarkennukset notaariliitto, joka toimi johtoelimensä eli puheenjohtajiston välityksellä, ja sen jäsenet olivat välillisesti vahvistaneet notaarien laskuttamien palkkioiden määrät ja näin ollen rikkoneet muun muassa SEUT 101 artiklan 1 kohdan a alakohtaa, ja määräsi 26.4.2018 antamallaan päätöksellä notaariliitolle ja sen puheenjohtajiston jäsenenä olevalle kahdeksalle notaarille seuraamuksena sakkoja.

Ensimmäisessä oikeusasteessa hyväksyttiin osittain kyseisen päätöksen adressaattien nostama kumoamiskanne. Liettuan kilpailuviranomainen valitti tämän jälkeen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Tässä tilanteessa viimeksi mainittu esitti unionin tuomioistuimelle useita ennakkoratkaisukysymyksiä.

Näillä kysymyksillä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä ensinnäkin, onko notaareja, jotka harjoittavat kyseessä olevissa tarkennuksissa tarkoitettuja toimintoja, pidettävä SEUT 101 artiklassa tarkoitettuina yrityksinä, ja jos näin on, onko tarkennuksia pidettävä kilpailua rajoittavina yritysten yhteenliittymän päätöksinä, ja lopuksi siinä tapauksessa, että tällainen luonnehdinta on tehtävä, voidaanko sakkoja määrätä sekä notaariliitolle että kullekin sen puheenjohtajiston jäsenenä olevalle notaarille.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Aluksi unionin tuomioistuin tutkii, onko heti alkuun todettava, että SEUT 101 artiklaa ei sovelleta pääasiassa, koska – kuten notaariliitto ja Liettuan hallitus väittävät – tarkennukset eivät voi vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

Se huomauttaa tältä osin, että kyseiset tarkennukset ulottuvat Liettuan tasavallan koko alueelle, koska ne ovat kaikille kyseiseen jäsenvaltioon sijoittautuneille notaareille pakollisia notaariliiton päätöksiä. Tarkennusten seurauksena voi siis olla kansallisen markkinoiden eristämisen lujittuminen, mikä rajoittaa EUT-sopimuksessa tavoiteltua taloudellista vuorovaikutusta. SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu käsite ”jäsenvaltioiden välinen kauppa” ei myöskään rajoitu tavaroiden ja palvelujen rajat ylittävään kauppaan, vaan sillä on laajempi ulottuvuus, joka kattaa kaiken rajat ylittävän taloudellisen toiminnan, sijoittautuminen mukaan lukien. Vaikka notaari ei lähtökohtaisesti voisikaan tarjota palveluja muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, johon hän on sijoittautunut, on kuitenkin niin, että notaarin ammattia koskee lähtökohtaisesti sijoittautumisvapaus. Tarkennusten kaltaiset säännöt, jotka koskevat kyseisen ammatin harjoittamiseen liittyvää perustavanlaatuista tekijää asianomaisessa jäsenvaltiossa, voivat lähtökohtaisesti vaikuttaa merkittävästi muiden jäsenvaltioiden kansalaisten valintaan sijoittautua ensin mainittuun jäsenvaltioon harjoittaakseen kyseistä ammattia. Muiden jäsenvaltioiden kuin Liettuan tasavallan kansalaiset voivat lisäksi käyttää viimeksi mainittuun jäsenvaltioon sijoittautuneiden notaarien palveluita. Näin ollen pääasiassa kyseessä olevat tarkennukset, siltä osin kuin niitä on pidettävä SEUT 101 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina yritysten välisinä sopimuksina tai yritysten yhteenliittymien päätöksinä, ovat omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla tavalla.

Tämän täsmennyksen jälkeen unionin tuomioistuin tarkastelee ensin sitä, voidaanko SEUT 101 artiklaa soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa. Tässä tarkoituksessa se analysoi ensiksi, voidaanko notaareita pitää yrityksinä, toiseksi, onko notaariliittoa pidettävä yritysten yhteenliittymänä, ja kolmanneksi, onko pääasiassa kyseessä olevia tarkennuksia pidettävä yritysten yhteenliittymän päätöksinä.

Aluksi unionin tuomioistuin toteaa, että jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita notaareja on pidettävä yrityksinä, kun he harjoittavat tarkennuksissa tarkoitettujen kaltaisia toimintoja. Siltä osin kuin notaarit harjoittavat itsenäistä ammattia, joka pääasiallisena toimintanaan merkitsee useiden erillisten palvelujen suorittamista korvausta vastaan, he harjoittavat lähtökohtaisesti taloudellista toimintaa. Lisäksi unionin tuomioistuin on jo todennut ( 2 ), että tarkennuksissa tarkoitetun kaltaiset toiminnot ( 3 ) eivät liity suoraan ja nimenomaisesti julkisen vallan käyttöön, joka ei ole taloudellista toimintaa.

Notaariliitto on yritysten yhteenliittymä eikä julkinen viranomainen. Kun otetaan huomioon sille annetut tehtävät, se on ammattia sääntelevä järjestö, johon sellaisenaan sovelletaan kilpailusääntöjä. Lisäksi puheenjohtajisto koostuu yksinomaan kyseisen ammattikunnan jäsenistä, jotka valitaan ainoastaan heidän keskuudestaan, eikä Liettuan valtio näytä osallistuvan kyseisten jäsenten nimittämiseen eikä puheenjohtajiston päätösten tekemiseen. Lisäksi pelkästään se seikka, että Liettuan tuomioistuimet voivat valvoa notaariliiton päätösten laillisuutta, ei merkitse sitä, että se toimisi valtion tehokkaan valvonnan alaisena.

Tarkennusten kaltaiset säännöt ovat yritysten yhteenliittymien päätöksiä eli päätöksiä, jotka ilmentävät tietyn ammattikunnan jäsenten edustajien tahtoa saada heidät toimimaan tietyllä tavalla taloudellisen toimintansa yhteydessä. Lisäksi hintojen vahvistamista sitovalla toimella on pidettävä SEUT 101 artiklassa tarkoitettuna päätöksenä.

Todettuaan, että pääasiassa kyseessä olevat tarkennukset voidaan luokitella yritysten yhteenliittymien päätöksiksi, unionin tuomioistuin tutkii toiseksi, kuuluvatko ne SEUT 101 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon soveltamisalaan.

Unionin tuomioistuin katsoo, että pääasiassa kyseessä olevat tarkennukset kuuluvat SEUT 101 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon soveltamisalaan, koska niitä voidaan pitää kyseisessä määräyksessä kiellettynä tarkoitukseen perustuvana kilpailunrajoituksena. Tarkennuksissa säädetyn kaltainen palkkioiden laskentamekanismi johtaa nimittäin nimenomaan kyseisten palvelujen hintojen horisontaaliseen vahvistamiseen.

Tältä osin notaariliiton ja Liettuan hallituksen väite, jonka mukaan kyseisillä tarkennuksilla pyritään hyväksyttyihin tavoitteisiin, ei voi menestyä nyt esillä olevassa asiassa. On totta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ja erityisesti tuomiosta Wouters ym. ( 4 ) ilmenee, että tietynlaista kilpailua rajoittavaa käyttäytymistä voidaan pitää oikeutettuna yleisen edun mukaisten hyväksyttyjen tavoitteiden vuoksi, kunhan tämä käyttäytyminen ei sellaisenaan ole kilpailunvastaista ja kunhan tätä varten käyttöön otettujen keinojen tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus on asianmukaisesti näytetty toteen. Kyseistä oikeuskäytäntöä ei kuitenkaan voida soveltaa silloin, kun on kyse menettelytavoista, jotka ovat kilpailun kannalta siinä määrin vahingollisia, että voidaan katsoa, että niiden ”tarkoituksena” on kilpailun estäminen, rajoittaminen tai vääristäminen SEUT 101 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Kyseisten menettelytapojen osalta voidaan vedota ainoastaan SEUT 101 artiklan 3 kohdassa määrättyyn poikkeukseen edellyttäen, että kaikki kyseisessä määräyksessä asetetut edellytykset täyttyvät.

Kolmanneksi unionin tuomioistuin tarkastelee kysymystä siitä, voiko kansallinen kilpailuviranomainen määrätä sakon SEUT 101 artiklan rikkomisesta notaariliitolle rikkomiseen syyllistyneenä yritysten yhteenliittymänä sekä kullekin kyseisen yhteenliittymän johtoelimen jäsenenä toimivalle notaarille.

Tältä osin unionin tuomioistuin muistuttaa, että jos SEUT 101 artiklaa on todettu rikotun, kansallisten kilpailuviranomaisten on lähtökohtaisesti määrättävä rikkomiseen syyllistyneelle sakko, joka on riittävän varoittava ja oikeasuhteinen. Kyseisen määräyksen mukaan notaariliiton kaltainen yritysten yhteenliittymä voi olla kyseisen määräyksen rikkomiseen syyllistynyt taho.

Pääasiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Liettuan kilpailuviranomaisen toteama SEUT 101 artiklan 1 kohdan rikkominen muodostuu tarkennusten, jotka ovat notaariliiton puheenjohtajiston päätöksiä, antamisesta. Puheenjohtajiston päätökset sitovat notaariliittoa, joten näitä päätöksiä on pidettävä notaariliiton itsensä päätöksinä. Tästä seuraa, että kilpailuviranomaisen pääasiassa toteamaan rikkomiseen syyllistyneenä tahona.

Notaarit, jotka muodostavat notaariliiton puheenjohtajiston, ovat toimineet yksinomaan sen jäseninä eivätkä he ole osallistuneet todettuun rikkomiseen muulla tavoin. Liettuan kilpailuviranomainen oli kuitenkin määrännyt yksilöllisiä sakkoja puheenjohtajiston jäsenille kyseisestä rikkomisesta määrättyjen seuraamusten varoittavan vaikutuksen varmistamiseksi, koska pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikana sovelletussa Liettuan lainsäädännössä ei sallittu sitä, että yksinomaan notaariliitolle määrätään kyseisen varoittavan vaikutuksen aikaansaamiseksi riittävän suuri sakko.

Tältä osin unionin tuomioistuin on katsonut, että yksilöllisen vastuun periaate, joka edellyttää, että kilpailusääntöjen rikkomisesta määrätään seuraamus vain rikkomiseen syyllistyneelle yksikölle, on esteenä tällaiselle lähestymistavalle. Se, että pääasian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan sovelletussa Liettuan oikeudessa ei säädetty mahdollisuudesta ottaa huomioon notaariliiton jäsenten liikevaihto Liettuan kilpailuviranomaisen sille määräämän sakon laskennassa, ei myöskään estänyt kyseistä kansallista kilpailuviranomaista ottamasta huomioon tätä liikevaihtoa. Sekä unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä että asetuksen N:o 1/2003 ( 5 ) 23 artiklasta, joka on myös merkityksellinen kansallisten kilpailuviranomaisten toimivaltaa määritettäessä, ilmenee lähinnä, että kun rikkominen, johon yritysten yhteenliittymä on syyllistynyt, koskee sen jäsenten toimintaa, kyseiselle yhteenliittymälle määrättävä sakko on laskettava varoittavan seuraamuksen määrittämiseksi kaikkien kyseisen yhteenliittymän jäsenyritysten niillä markkinoilla, joihin rikkominen vaikuttaa, toteuttaman liikevaihdon perusteella, vaikka viimeksi mainitut eivät olisi tosiasiallisesti osallistuneet kilpailusääntöjen rikkomiseen. Lisäksi kyseisen asetuksen 23 artiklan 4 kohdassa säädetään, että jos yritysten yhteenliittymä, joka on tuomittu maksamaan sakkoa ottaen huomioon siihen kuuluvien yritysten liikevaihto, ei ole maksukykyinen, yhteenliittymän on vaadittava siihen kuuluvilta yrityksiltä osuuksia sakon maksamiseksi ja että komissio voi tietyin edellytyksin vaatia sakon maksamista suoraan miltä tahansa yritykseltä, jonka edustajat olivat yhteenliittymän asianomaisten päätöksentekoelinten jäseniä, ja tämän jälkeen keneltä tahansa yhteenliittymän niistä jäsenistä, jotka toimivat markkinoilla, joilla rikkominen tapahtui.

Tästä seuraa, että kansallinen kilpailuviranomainen ei voi määrätä yksilöllisiä sakkoja rikkomiseen syyllistyneen yritysten yhteenliittymän johtoelimen jäsenyrityksille, kun kyseiset yritykset eivät ole kyseisen rikkomisen osalta tekijäkumppaneita.

( 1 ) Kyse on seuraavista toiminnoista:

– hypoteekkitransaktioiden hyväksyminen ja täytäntöönpanokelpoisuuden vahvistaminen tilanteessa, jossa sopimuspuolet eivät ilmoita pantatun omaisuuden arvoa, ja tilanteessa, jossa yhdellä ja samalla oikeustoimella luodaan kiinteistöpanttioikeus useisiin omaisuuseriin

– notaarin vahvistusta edellyttävien asiakirjojen vahvistaminen, kauppakirjaluonnosten laatiminen, neuvonta ja tekniset palvelut tilanteessa, jossa yhdellä ja samalla sopimuksella perustetaan rasite useisiin kiinteän omaisuuden eriin

– vaihtosopimuksen vahvistaminen tilanteessa, jossa osia eri omaisuuseristä vaihdetaan sopimuksella.

( 2 ) Ks. vastaavasti tuomio 1.2.2017, komissio v. Unkari (C-392/15, EU:C:2017:73, 119 ja 120 sekä 125–127 kohta), tuomio 24.5.2011, komissio v. Ranska (C-50/08, EU:C:2011:335, 97 kohta) ja tuomio 1.12.2011, komissio v. Alankomaat (C-157/09, EU:C:2011:794, 72 kohta).

( 3 ) Notaarin toiminta, joka koskee sellaisten asiakirjojen vahvistamista, joista käyvät ilmi asianomaisten vapaasti tekemät yksipuoliset sitoumukset tai sopimukset, kiinteistöpanttioikeuksien perustaminen, pelkkä täytäntöönpanokelpoisuuden vahvistaminen sekä kauppakirjaluonnosten laatiminen, neuvonta ja notaarien tekniset palvelut.

( 4 ) Tuomio 19.2.2002, Wouters ym. (C-309/99, EU:C:2002:98).

( 5 ) [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1).