Asia T-143/20

PT Pelita Agung Agrindustri
ja
PT Permata Hijau Palm Oleo

vastaan

Euroopan komissio

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu neljäs jaosto) 14.12.2022

Tuet – Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonti – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/2092 – Lopullinen tasoitustulli – Asetuksen (EU) 2016/1037 8 artiklan 1 ja 2 kohta – Alihinnoittelu – Hintapaine – Asetuksen 2016/1037 8 artiklan 5 kohta – Syy-yhteys – Asetuksen 2016/1037 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohta ja 2 kohta – Toimi, jolla yksityinen taho ”valtuutetaan” tai ”määrätään” huolehtimaan taloudellista tukea merkitsevästä tehtävästä – Riittämättömänä pidettävä vastike – Tulo- tai hintatuki – Asetuksen 2016/1037 3 artiklan 2 kohta ja 6 artiklan d alakohta – Etu – Asetuksen 2016/1037 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohta ja 2 kohta – Suora varojen siirto – Asetuksen 2016/1037 7 artikla – Edun määrän laskeminen – Asetuksen 2016/1037 8 artiklan 1 ja 8 kohta – Merkittävän vahingon uhka – Puolustautumisoikeudet

1. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Vahinko – Toimielinten harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 8 artikla)

   (ks. 24–26 ja 87 kohta)

2. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Vahinko – Huomioon otettavat tekijät – Tuetun tuonnin vaikutus samankaltaisten tuotteiden hintoihin unionin markkinoilla – Alihinnoittelumarginaalin laskeminen – Laskentamenetelmä – Komission harkintavalta – Velvollisuus verrata tasapuolisesti kyseessä olevan tuotteen ja unionin tuotannonalan samankaltaisen tuotteen hintoja – Tuomioistuinvalvonta – Ilmeinen arviointivirhe – Todistustaakka

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 8 artiklan 1 ja 2 kohta)

   (ks. 27–31, 39, 40 ja 58–63 kohta)

3. Euroopan unionin oikeus – Tulkinta – Menetelmät – Tulkinta unionin tekemien kansainvälisten sopimusten kannalta – Asetuksen 2016/1037 tulkinta vuoden 1994 polkupyynnin vastaisen GATT-sopimuksen kannalta – Riitojenratkaisuelimen antaman tulkinnan huomioon ottaminen

   (tullitariffeja ja kauppaa koskevan yleissopimuksen VI artiklan soveltamisesta tehty sopimus (vuoden 1994 polkumyynnin vastainen sopimus); Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037)

   (ks. 47 ja 56 kohta)

4. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Vahinko – Huomioon otettavat tekijät – Tuetun tuonnin vaikutus samankaltaisten tuotteiden hintoihin unionin markkinoille – Alihinnoittelumarginaalin laskeminen – Laskentamenetelmä – Komission harkintavalta – Komissiolla ei ole velvollisuutta määrittää alihinnoittelua unionin tuotannonalan samankaltaiselle tuotteelle kokonaisuudessaan

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 1 artiklan 1 kohta, 2 artiklan c alakohta ja 8 artiklan 1 kohdan a alakohta ja 2 kohta)

   (ks. 72–76 kohta)

5. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Alkuperä- tai viejämaan viranomaisten antama taloudellinen tuki – Raa’an palmuöljyn viennistä kaupallisesti vähemmän houkuttelevaa tekeviä vientirajoituksia koskevan järjestelmän kuuluminen käsitteeseen

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohta)

   (ks. 94–129, 144 ja 145 kohta)

6. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tutkimuksen kulku – Käytettävissä olevien tietojen käyttö asianomaisten osapuolten kieltäytyessä yhteistyöstä – Harkintavalta – Toimielimillä ei ole velvollisuutta turvautua parhaisiin mahdollisiin tietoihin

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 28 artikla)

   (ks. 133–138 kohta)

7. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Vuoden 1994 GATT-sopimuksessa tarkoitettu tulo- tai hintatuki – Toimenpiteiden, joilla biodieselin tuottajat saavat mahdollisuuden hankkia pääraaka-ainettaan maailmanmarkkinahinnan alittavaan hintaan, kuuluminen käsitteeseen

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 kohdan b alakohta)

   (ks. 154–160 kohta)

8. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Tuensaajalle annettu etu – Edun laskeminen – Komission harkintavalta – Komission antamat suuntaviivat tuen määrän laskemisesta – Seuraukset – Komissio rajoittaa oman harkintavaltansa käyttämistä

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 ja 2 kohta ja 6 kohdan d alakohta ja 7 artiklan 1 kohdan a alakohta)

   (ks. 163–172, 196–201 ja 215–220 kohta)

9. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tuki – Käsite – Alkuperä- tai viejämaan viranomaisten antama taloudellinen tuki – Viitehintojen vahvistaminen – Sen, että julkisoikeudellinen elin maksaa dieselin viitehinnan ja biodieselin viitehinnan välisen erotuksen biodieselin tuottajalle, kuuluminen käsitteeseen

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohta)

   (ks. 176–191 kohta)

10. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Vahinko – Merkittävän vahingon uhka – Näyttö – Huomioon otettavien tekijöiden arviointi – Tutkimusajanjaksoa myöhemmältä ajalta olevien tietojen huomioon ottaminen – Tuomioistuinvalvonta – Ilmeinen arviointivirhe – Todistustaakka

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 2 artiklan d alakohta ja 8 artiklan 1, 4 ja 8 kohta)

    (ks. 238–245, 268–272 ja 285–297 kohta)

11. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Vahinko – Huomioon otettavat tekijät – Tuen vaikutus unionin tuotantoon – Myönteistä kehitystä osoittavat tekijät ja indikaattorit – Seikka, joka ei estä unionin tuotannonalaan kohdistuvan merkittävän vahingon uhan toteamista

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 8 artiklan 5 kohta)

    (ks. 258 kohta)

12. Yhteinen kauppapolitiikka – Kolmansien maiden tukikäytännöiltä suojautuminen – Tutkimuksen kulku – Komission velvollisuus varmistaa tietojen antaminen asianomaisille osapuolille – Ulottuvuus – Puolustautumisoikeudet – Loukkaaminen – Edellytykset – Kyseessä olevan yrityksen mahdollisuus varmistaa paremmin puolustuksensa ilman menettelyvirhettä

    (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus 2016/1037, 30 artikla)

    (ks. 302–311 kohta)

Tiivistelmä

Vuonna 2018 aloitetun tukien vastaisen tutkimuksen päätteeksi Euroopan komissio antoi täytäntöönpanoasetuksen 2019/2092 lopullisen tasoitustullin käyttöön ottamisesta Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonnissa ( 1 ) (jäljempänä tutkittava tuote).

Indonesialaiset yhtiöt PT Pelita Agung Agrindustri ja PT Permata Hijau Palm Oleo, jotka tuottavat ja vievät biodieseliä Euroopan unioniin, nostivat kanteen, jolla ne vaativat tämän täytäntöönpanoasetuksen kumoamista.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää kanteen ja esittää täsmennyksiä tukien vastaisten tutkimusten kohteena olevan tuonnin alihinnoittelua koskevaan analyysiin. Lisäksi se täsmentää tukien vastaisen perusasetuksen 2016/1037 ( 2 ) useiden käsitteiden ulottuvuutta.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta

Tarkastellessaan kysymystä siitä, onko Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonnin osalta esiintynyt merkittävää alihinnoittelua suhteessa unionista peräisin olevan biodieselin hintaan, unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteen siitä, että komissio ei olisi suorittanut näiden hintojen asianmukaista vertailua. Kantajat vetosivat erityisesti siihen, että verratessaan yhdessä käytetyistä kolmesta laskentamenetelmästä kaikkea Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuontia kaikkeen biodieselin myyntiin unionissa ilman hinnan oikaisua komissio on jättänyt huomiotta indonesialaisen biodieselin ja unionin tuottajien myymän biodieselin väliset erot, jotka koskevat suodatettavuuden rajalämpötilaa (jäljempänä CFPP).

Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa, että komission päätös olla oikaisematta hintoja eri CFPP-arvojen perusteella on perustunut objektiivisiin seikkoihin eli biodieselien, joilla on eri CFPP-arvot, monimutkaisiin kilpailusuhteisiin ja erilaisiin markkinaolosuhteisiin sekä siihen, että CFPP-arvon ja hinnan välillä ei ole suoraa korrelaatiota. Kantajat eivät ole osoittaneet, että vaadittu oikaisu oli tarpeen, jotta kyseessä olevat hinnat tehtäisiin vertailukelpoisiksi.

Tarkastellessaan kantajien väitettä, jonka mukaan komission velvollisuus määritellä alihinnoittelu tutkittavalle tuotteelle kokonaisuudessaan voi tässä tapauksessa perustua tuomion Changshu City Standard Parts Factory ja Ningbo Jinding Fastener v. neuvosto (C-376/15 P ja C-377/15 P) ( 3 ) analogiseen soveltamiseen, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että tähän tuomioon perustuvia oikeusohjeita, jotka koskevat polkumyyntimarginaalin määrittämistä, ei voida soveltaa polkumyynnillä tapahtuneen tuonnin tai tuetun tuonnin vaikutusta unionin tuotannonalan hintoihin koskevaan analyysiin. Tämä viimeksi mainittu analyysi ei nimittäin edellytä saman yrityksen myyntien vertailua, kuten määritettäessä polkumyyntimarginaalia, joka lasketaan kyseessä olevan vientiä harjoittavan tuottajan tietojen perusteella, vaan useamman yrityksen eli otokseen valittujen vientiä harjoittavien tuottajien ja otokseen sisältyvien unionin tuotannonalaan kuuluvien yritysten myyntien vertailua. Tämän täsmennyksen jälkeen unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että komissio on joka tapauksessa laskenut alihinnoittelun ensin 20 prosentille ja sitten 55 prosentille ja lopulta kaikelle unionin tuottajien myynnille.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää väitteen, jonka mukaan komissio olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että raakaa palmuöljyä koskevilla vientirajoituksilla, jotka Indonesian viranomaiset olivat ottaneet käyttöön vientiveron ja vientimaksun muodossa, ( 4 ) ja Indonesian valtion omistaman raa’an palmuöljyn tuottajan suorittamalla hintojen vahvistamisella Indonesian viranomaiset ovat pyrkineet siihen, että raa’an palmuöljyn tuottajat toimittaisivat tätä tuotetta Indonesian markkinoille riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan. Kantajien mukaan ei voitu katsoa, että Indonesian viranomaiset olisivat näillä toimenpiteillä ”valtuuttaneet” tai ”määränneet” raa’an palmuöljyn toimittajat toimittamaan tuotettaan riittämättömänä pidettävää vastiketta vastaan tukien vastaisen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan toisessa luetelmakohdassa ( 5 ) tarkoitetulla tavalla.

Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tältä osin, että tukien vastaisen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan iv alakohdan toinen luetelmakohta on kiertämisen vastainen toimenpide ja että sen täysin tehokkaan vaikutuksen varmistamiseksi ”valtuuttaminen” on ymmärrettävä kaikeksi viranomaisten toiminnaksi, jolla suoraan tai välillisesti asetetaan yksityinen taho vastuuseen kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan i–iii alakohdassa tarkoitetun kaltaisten tehtävien hoitamisesta, ja ”määrääminen” kaikeksi viranomaisten toiminnaksi, jolla suoraan tai välillisesti käytetään valtaa yksityiseen tahoon, jotta tämä hoitaisi tällaisia tehtäviä. Näin on tässä tapauksessa, koska viranomaiset olivat ottaneet kyseessä olevat vientirajoitukset käyttöön nimenomaisena tarkoituksenaan hyödyttää Indonesian biodieselteollisuutta pitämällä raa’an palmuöljyn kotimarkkinahinnat keinotekoisen alhaisina.

Näitä vientirajoituksia voidaan pitää myös tukien vastaisen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuna ”tulo- tai hintatukena GATT 1994 -sopimuksen XVI artiklassa tarkoitetussa merkityksessä”, koska ne vaikuttavat biodieselin tuottajien saamiin tuloihin antamalla niille mahdollisuuden hankkia pääraaka-ainettaan ja pääkustannustekijäänsä maailmanmarkkinahinnan alittavaan hintaan. Tässä säännöksessä tarkoitettu tulo- tai hintatuki kattaa kaiken viranomaisten toiminnan, jolla suoraan tai välillisesti säilytetään tulojen tai hintojen vakaus tai aiheutetaan niiden nousu, ja viittaus GATT-sopimuksen XVI artiklaan merkitsee sitä, että huomioon on otettava myös tämän toiminnan vaikutukset vientiin ja tuontiin.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että julkisoikeudellisen elimen, palmuöljyn viljelyn rahaston, suorittamat maksut indonesialaisille biodieselin tuottajille olivat myös suoran varojen siirron muodossa annettua viranomaisten ”taloudellista tukea” tukien vastaisen perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Tämän säännöksen nojalla taloudellisen tuen käsite koskee kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää. Lisäksi arvioitaessa, voiko suora varojen siirto olla perusteena tasoitustullin käyttöönotolle, on otettava huomioon se, ettei tämän siirron saava yritys ole suorittanut vastiketta tai vastaavaa vastiketta. Koska tässä yhteydessä kantajat eivät ole osoittaneet, että nämä maksut olisivat Indonesian viranomaisten ja biodieselin tuottajien väliseen hankintasopimukseen perustuvia maksuja, komissio saattoi perustellusti todeta, että kyseessä oli varojen suorana siirtona annettu taloudellinen tuki.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää myös väitteet, joiden mukaan komissio olisi tehnyt virheen laskiessaan indonesialaisille biodieselin tuottajille palmuöljyn viljelyn rahaston suorittamilla maksuilla annettua etua. Kantajien mukaan komission olisi pitänyt määrittää biodieselin tuottajille annettu etu vähentämällä tasoitustullin käyttöönoton mahdollistavan tuen määrästä biodieselin toimittamisesta aiheutuneet kuljetuskustannukset tukien vastaisen perusasetuksen 7 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että laskiessaan tuen määrän komissio on perustellusti tukeutunut tuen määrän laskemiseksi tasoitustulleja koskevissa tutkimuksissa antamaansa tiedonantoon. ( 6 ) Tähän tiedonantoon sisältyvien suuntaviivojen mukaan kustannusten ja maksujen vähennyskelpoisuuden edellytykseksi on asetettu se, että ne on maksettu suoraan viranomaisille tutkimusajanjakson aikana ja että niiden on näytetty olevan pakollisia tuen saamiseksi. Nämä edellytykset ovat yhteensopivia tukien vastaisen perusasetuksen kanssa, eivätkä kantajat ole näyttäneet, että kyseessä olevat kuljetuskustannukset olisi maksettu suoraan Indonesian viranomaisille tai että ne olisivat pakollisia.

Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin viittaa polkumyynnin vastaisia asioita koskevaan vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön ja vahvistaa komission päätelmän, jonka mukaan tutkimusajanjakson aikana Indonesiasta peräisin oleva tuonti muodosti merkittävän vahingon uhan unionin tuotannonalalle tukien vastaisen perusasetuksen 8 artiklan 8 kohdan mukaisesti.

( 1 ) Lopullisen tasoitustullin käyttöön ottamisesta Indonesiasta peräisin olevan biodieselin tuonnissa 28.11.2019 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EU) 2019/2092 (EUVL 2019, L 317, s. 42).

( 2 ) Muista kuin Euroopan unionin jäsenvaltioista tapahtuvalta tuetulta tuonnilta suojautumisesta 8.6.2016 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1037 (EUVL 2016, L 176, s. 55), sellaisena kuin se on muutettuna 30.5.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) 2018/825 (EUVL 2018, L 143, s. 1) (jäljempänä tukien vastainen perusasetus).

( 3 ) Tuomio 5.4.2017, Changshu City Standard Parts Factory ja Ningbo Jinding Fastener v. neuvosto (C-376/15 P ja C-377/15 P, EU:C:2017:269).

( 4 ) Raaka palmuöljy on indonesialaisen biodieselin tuotantolähde.

( 5 ) Tämän säännöksen mukaan tuen katsotaan olevan kyseessä, jos viranomaiset ”valtuuttavat tai määräävät yksityisen tahon huolehtimaan yhdestä tai useammasta i, ii ja iii alakohdassa tarkoitetusta tavanomaisesti julkisille viranomaisille kuuluvasta tehtävästä, ja noudatettava käytäntö ei todellisuudessa eroa julkisten viranomaisten tavallisesti noudattamasta käytännöstä”.

( 6 ) Tuen määrän laskemiseksi tasoitustulleja koskevissa tutkimuksissa annettu komission tiedonanto (EYVL 1998, C 394, s. 6).