Asia C-673/20

EP

vastaan

Préfet du Gers ja Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE)

(Ennakkoratkaisupyyntö – Tribunal judiciaire d’Auch (Ranska))

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 9.6.2022

Ennakkoratkaisupyyntö – Unionin kansalaisuus – Jäsenvaltiossa asuva Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen – SEU 9 artikla – SEUT 20 ja SEUT 22 artikla – Äänioikeus ja vaalikelpoisuus asuinjäsenvaltion kunnallisvaaleissa – SEU 50 artikla – Sopimus Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä – Jäsenvaltion unionista eroamisen seuraukset – Poistaminen asuinjäsenvaltion vaaliluetteloista – Euroopan unionin perusoikeuskirjan 39 ja 40 artikla – Päätöksen (EU) 2020/135 pätevyys

1. Unionin kansalaisuus – Perussopimuksen määräykset – Jäsenvaltion kansalaisuus – Yhdistyneen kuningaskunnan ero Euroopan unionista ja Euratomista – Seuraukset – Unionin kansalaisen aseman menettäminen – Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, jotka ovat ennen siirtymäkauden päättymistä käyttäneet oikeuttaan asua jäsenvaltiossa – Äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden menettäminen asuinjäsenvaltion kunnallisvaaleissa – Sillä, että kansalaisilla ei ole äänioikeutta kyseisen valtion lainsäädännön perusteella, ei ole vaikutusta

   (SEU 9 artikla ja SEU 50 artiklan 1 ja 3 kohta; SEUT 18 artiklan ensimmäinen kohta, SEUT 20 artiklan 1 kohta ja 2 kohdan b alakohta, SEUT 21 artiklan ensimmäinen kohta sekä SEUT 22 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 39 ja 40 artikla; Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen 2 artiklan e alakohta, 3 artiklan 1 kohta, 10 artiklan a ja b alakohta, 13–39 artikla, 126 artikla, 127 artiklan 1 kohdan b alakohta ja 185 artiklan neljäs kohta)

   (ks. 46–52, 55–61, 66–75, 80, 81 ja 83 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

2. Jäsenvaltiot – Eroaminen Euroopan unionista – Jäsenvaltion päätös aloittaa eromenettely – Yksipuolisuus – Oikeudenkäyntimenettely – Vaikutukset

   (SEU 50 artiklan 1, 2 ja 3 kohta)

   (ks. 53 ja 54 kohta)

3. Ennakkoratkaisukysymykset – Unionin tuomioistuimen toimivalta – Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Vaatimus tutkia unionin tekemän kansainvälisen sopimuksen yhteensopivuus perussopimusten kanssa – Tutkittavaksi ottaminen

   (SEU 19 artiklan 3 kohdan b alakohta; SEUT 267 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohta)

   (ks. 84 ja 85 kohta)

4. Unionin kansalaisuus – Perussopimuksen määräykset – Jäsenvaltion kansalaisuus – Yhdistyneen kuningaskunnan ero Euroopan unionista ja Euratomista – Päätös 2020/135 – Pätevyys – Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla, jotka ovat ennen siirtymäkauden päättymistä käyttäneet oikeuttaan asua jäsenvaltiossa, ei ole äänioikeutta eikä vaalikelpoisuutta asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu – Sillä, että kansalaisilla ei ole äänioikeutta kyseisen valtion lainsäädännön perusteella, ei ole vaikutusta

   (SEU 9 artikla ja SEU 50 artiklan 1 ja 3 kohta; SEUT 18 artikla, SEUT 20 artiklan 2 kohdan b alakohta sekä SEUT 21 ja SEUT 22 artikla; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 40 artikla; neuvoston päätös 2020/135)

   (ks. 91–102 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

Tiivistelmä

Yhdistyneen kuningaskunnan kansalainen EP, joka on asunut Ranskassa vuodesta 1984 lähtien, poistettiin Ranskan vaaliluetteloista Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen ( 1 ) (jäljempänä erosopimus) 1.2.2020 tapahtuneen voimaantulon seurauksena.

EP riitautti vaaliluetteloista poistamisen tribunal judiciaire d’Auchissa (Auchin alioikeus, Ranska) sillä perusteella, ettei hän voinut enää äänestää Ranskassa sen seurauksena, että hän oli menettänyt unionin kansalaisuutensa Yhdistyneen kuningaskunnan erottua unionista, eikä Yhdistyneessä kuningaskunnassa, koska hän ei ollut enää äänioikeutettu eikä vaalikelpoinen kyseisessä valtiossa. ( 2 ) EP:n mukaan kyseisten oikeuksien menettäminen on vastoin oikeusvarmuuden periaatetta ja suhteellisuusperiaatetta, merkitsee syrjintää unionin kansalaisten välillä ja rajoittaa hänen liikkumisvapauttaan.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että erosopimuksen määräysten soveltaminen EP:hen loukkaa suhteettomasti viimeksi mainitun perusoikeutta äänestää. Se pohtii tässä yhteydessä, onko SEU 50 artiklaa ( 3 ) ja erosopimusta tulkittava siten, että niillä poistetaan unionin kansalaisuus sellaisilta Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilta, jotka ovat asuneet toisessa jäsenvaltiossa yli 15 vuoden ajan mutta joihin sovelletaan edelleen Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädäntöä ja jotka ovat tästä syystä menettäneet äänioikeutensa kokonaan. Jos tähän vastataan myöntävästi, se pohtii, missä määrin merkityksellisten erosopimuksen ( 4 ) ja EUT-sopimuksen ( 5 ) määräysten on katsottava mahdollistavan sen, että tällaiset kansalaiset voivat säilyttää ne unionin kansalaisuuteen perustuvat oikeutensa, jotka heillä oli ennen Yhdistyneen kuningaskunnan eroamista unionista. Se on epävarma myös erosopimuksen ja siten myös kyseisen sopimuksen tekemistä koskevan neuvoston päätöksen 2020/135 ( 6 ) pätevyydestä.

Unionin tuomioistuin toteaa tuomiossaan yhtäältä, että merkityksellisiä EU-sopimuksen ( 7 ) ja EUT-sopimuksen ( 8 ) määräyksiä, luettuina yhdessä erosopimuksen kanssa, on tulkittava siten, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisilla, jotka ovat ennen kyseisessä sopimuksessa määrätyn siirtymäkauden päättymistä käyttäneet oikeuttaan asua jäsenvaltiossa, ei ole enää kyseisen valtion unionista eroamisen jälkeen unionin kansalaisen asemaa. Erityisesti se toteaa, että heillä ei enää ole äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa, vaikka he olisivat sen valtion, jonka kansalaisia he ovat, oikeuden perusteella menettäneet äänioikeutensa myös kyseisessä valtiossa järjestettävissä vaaleissa. Toisaalta unionin tuomioistuin toteaa, ettei se ole havainnut päätöksen 2020/135 pätevyyteen vaikuttavia seikkoja.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Ensinnäkin unionin tuomioistuin muistuttaa, että SEU 9 artiklan ja SEUT 20 artiklan 1 kohdan mukaan unionin kansalaisuus edellyttää jonkin jäsenvaltion kansalaisuutta ja että jonkin jäsenvaltion kansalaisuuden ja unionin kansalaisen aseman saamisen välillä on siten erottamaton ja yksinomainen yhteys.

Unionin kansalaisuuteen liittyy erilaisia oikeuksia ( 9 ), kuten henkilökohtainen perusoikeus liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella. Erityisesti sellaisten unionin kansalaisten osalta, jotka asuvat jäsenvaltiossa, jonka kansalaisia he eivät ole, tällaisiin oikeuksiin kuuluvat Euroopan unionin perusoikeuskirjassakin ( 10 ) vahvistetut äänioikeus ja vaalikelpoisuus heidän asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa. Missään kyseisistä määräyksistä ei sitä vastoin vahvisteta mainittua oikeutta kolmansien valtioiden kansalaisille. Se, että yksityinen käytti silloin, kun jäsenvaltio, jonka kansalainen hän on, oli jäsenvaltio, oikeuttaan liikkua ja oleskella vapaasti toisessa jäsenvaltiossa, ei siten anna hänelle mahdollisuutta säilyttää unionin kansalaisen asemaa ja kaikkia siihen EUT-sopimuksessa liitettyjä oikeuksia, jos hänellä ei ole hänen alkuperävaltionsa unionista eroamisen seurauksena enää jäsenvaltion kansalaisuutta.

Toiseksi unionin tuomioistuin muistuttaa, että SEU 50 artiklan 1 kohdan nojalla tekemänsä suvereenin päätöksen seurauksena Yhdistynyt kuningaskunta ei ole enää 1.2.2020 lähtien unionin jäsenvaltio, joten sen kansalaisilla ei ole tämän jälkeen ollut jäsenvaltion kansalaisuutta vaan kolmannen valtion kansalaisuus. Jäsenvaltion kansalaisuuden menettämisestä seuraa, että henkilö, jolla ei ole samalla jonkin toisen jäsenvaltion kansalaisuutta, menettää automaattisesti unionin kansalaisen asemansa. Niinpä asianomaisella henkilöllä ei enää ole äänioikeutta eikä vaalikelpoisuutta asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa.

Unionin tuomioistuin täsmentää tältä osin, että koska unionin kansalaisen aseman menettäminen on Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiselle automaattinen seuraus Yhdistyneen kuningaskunnan suvereenista päätöksestä erota unionista, jäsenvaltioiden toimivaltaisilla viranomaisilla tai niiden tuomioistuimilla ei voi olla velvollisuutta tutkia tapauskohtaisesti unionin kansalaisen aseman menettämisestä asianomaisille henkilöille aiheutuvia seurauksia suhteellisuusperiaatteen kannalta.

Kolmanneksi unionin tuomioistuin esittää, että erosopimus ei sisällä mitään määräystä, jolla pysytettäisiin Yhdistyneen kuningaskunnan eroamisen jälkeen Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten, jotka ovat ennen siirtymäajan päättymistä käyttäneet oikeuttaan asua jäsenvaltiossa, äänioikeus ja vaalikelpoisuus asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa.

Vaikka erosopimuksessa määrätään periaatteesta, jonka mukaan unionin oikeuden soveltaminen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan jatkuu siirtymäkauden ajan, poikkeuksena kyseisestä periaatteesta erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdan b alakohdassa suljetaan kuitenkin nimenomaisesti pois unionin kansalaisten äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta Euroopan parlamentin vaaleissa ja asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa koskevien EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräysten soveltaminen Yhdistyneeseen kuningaskuntaan ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa siirtymäkauden aikana. On totta, että tämä poissulkeminen koskee sanatarkasti Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja ”kyseisen valtion aluetta” eikä nimenomaisesti kyseisen valtion kansalaisia. Kun otetaan huomioon erosopimuksen 127 artiklan 6 kohta, poissulkeminen on kuitenkin ymmärrettävä siten, että sitä sovelletaan myös niihin Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisiin, jotka ovat ennen siirtymäkauden päättymistä käyttäneet unionin oikeuteen perustuvaa oikeuttaan oleskella jäsenvaltiossa. Jäsenvaltioilla ei siten ole enää 1.2.2020 alkaen ollut velvollisuutta rinnastaa alueellaan asuvia Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia jäsenvaltion kansalaisiin sikäli kuin kyse on äänioikeuden ja vaalikelpoisuuden myöntämisestä Euroopan parlamentin vaaleissa ja kunnallisvaaleissa.

Erosopimuksen 127 artiklan 1 kohdan b alakohdan päinvastainen tulkinta, jonka mukaan erosopimuksen soveltaminen rajoittuisi koskemaan vain Yhdistyneen kuningaskunnan aluetta ja siis ainoastaan niitä unionin kansalaisia, jotka asuivat kyseisessä valtiossa siirtymäkauden aikana, loisi lisäksi epäsymmetrian kyseisellä sopimuksella Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille ja unionin kansalaisille annettujen oikeuksien välillä. Tällainen epäsymmetria olisi vastoin erosopimuksen tavoitetta, joka on taata vastavuoroinen suoja niille unionin kansalaisille ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ennen siirtymäkauden päättymistä.

Unionin tuomioistuin täsmentää siirtymäkauden päättymisestä alkavan ajanjakson osalta, että Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten äänioikeus ja vaalikelpoisuus asuinjäsenvaltiossa järjestettävissä kunnanvaaleissa ei kuulu erosopimuksen toisen osan, jossa määrätään 1.1.2021 alkavan ajanjakson osalta säännöistä, joilla pyritään suojelemaan vastavuoroisesti ja yhdenvertaisesti niitä unionin kansalaisten ja Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia ( 11 ), jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ennen siirtymäkauden päättymistä, soveltamisalaan.

Unionin tuomioistuin mainitsee vielä, että SEUT 18 artiklan ensimmäistä kohtaa ja SEUT 21 artiklan ensimmäistä kohtaa, joita erosopimuksen mukaan sovelletaan siirtymäkauden aikana ja sen jälkeen, ei voida tulkita siten, että niissä velvoitettaisiin jäsenvaltiot myöntämään alueellaan asuville Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisille unionin kansalaisille myönnettävä äänioikeus ja vaalikelpoisuus kyseisellä alueella järjestettävissä kunnallisvaaleissa vielä 1.2.2020 jälkeenkin.

Unionin tuomioistuin toteaa neljänneksi ja viimeiseksi päätöksen 2020/135 pätevyyden osalta, että kyseinen päätös ei ole unionin oikeuden ( 12 ) vastainen. Minkään seikan perusteella ei nimittäin voida katsoa, että unioni olisi erosopimuksen sopimuspuolena ylittänyt ulkosuhteiden hoitamista koskevan harkintavaltansa rajat, kun se ei edellyttänyt määräämistä niiden Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisten, jotka ovat ennen siirtymäkauden päättymistä käyttäneet oikeuttaan asua jäsenvaltiossa, äänioikeudesta ja vaalikelpoisuudesta asuinjäsenvaltionsa kunnallisvaaleissa.

( 1 ) Sopimus Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamisesta Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä (EUVL 2020, L 29, s. 7)

( 2 ) Tämä johtuu Yhdistyneen kuningaskunnan oikeuden säännöksestä, jonka mukaan yli 15 vuotta ulkomailla asuneella kyseisen valtion kansalaisella ei ole enää oikeutta osallistua vaaleihin Yhdistyneessä kuningaskunnassa.

( 3 ) SEU 50 artikla koskee jäsenvaltion oikeutta erota Euroopan unionista ja siihen liittyviä yksityiskohtaisia sääntöjä.

( 4 ) Erosopimuksen 2, 3, 10, 12 ja 127 artikla.

( 5 ) SEUT 18, SEUT 20 ja SEUT 21 artikla.

( 6 ) Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen tekemisestä 30.1.2020 annettu neuvoston päätös (EU) 2020/135 (EUVL 2020, L 29, s. 1).

( 7 ) Unionin kansalaisuutta koskeva SEU 9 artikla ja jäsenvaltion oikeutta erota Euroopan unionista ja siihen liittyviä yksityiskohtaisia sääntöjä koskeva SEU 50 artikla.

( 8 ) Unionin kansalaisuutta koskeva SEUT 20 artikla, unionin kansalaisten vapaata liikkuvuutta, sijoittautumisvapautta koskeva SEUT 21 artikla ja unionin kansalaisten äänioikeutta ja vaalikelpoisuutta koskeva SEUT 22 artikla.

( 9 ) SEUT 20 artiklan 2 kohdan, SEUT 21 ja SEUT 22 artiklan nojalla.

( 10 ) Perusoikeuskirjan 40 artikla.

( 11 ) Erosopimuksen 10 artiklan a ja b alakohta.

( 12 ) Nyt käsiteltävässä asiassa SEU 9 artikla, SEUT 18, SEUT 20, SEUT 21 ja SEUT 22 artikla sekä perusoikeuskirjan 40 artikla.