Asia C-348/20 P

Nord Stream 2 AG

vastaan

Euroopan parlamentti
ja
Euroopan unionin neuvosto

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 12.7.2022

Muutoksenhaku – Energia – Maakaasun sisämarkkinat – Direktiivi 2009/73/EY – Direktiivi (EU) 2019/692 – Direktiivin 2009/73 soveltaminen myös jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiin kaasuputkiin – SEUT 263 artiklan neljäs kohta – Kumoamiskanne – Edellytys, jonka mukaan kantajan kanteen kohteena olevan toimenpiteen on koskettava kantajaa suoraan – Harkintavallan puuttuminen kantajalle asetettujen velvollisuuksien osalta – Edellytys, jonka mukaan kantajan kanteen kohteena olevan toimenpiteen on koskettava kantajaa erikseen – Sellaisten poikkeusten laatiminen, joilla kantaja suljetaan ainoana toimijana niiden soveltamisalan ulkopuolelle – Asiakirjojen asiakirja-aineistosta poistamista koskeva vaatimus – Näytön esittämistä Euroopan unionin tuomioistuimessa koskevat säännöt – Unionin toimielinten sisäiset asiakirjat

1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa suoraan koskeva toimi – Kriteerit – Muutosdirektiivi, jonka mukaan jäsenvaltion ja kolmannen maan välillä sijaitseva kaasunsiirtoputkien osa kuuluu lähtökohtaisesti maakaasun sisämarkkinoiden osalta sovellettavien sääntöjen piiriin – Muutosdirektiivi koskee suoraan kaasuputkien omistajaa, joka voi kuulua unionin oikeuden sääntöjen soveltamisalan laajentamisen piiriin – Edellytykset – Direktiivi, jolla on välittömiä vaikutuksia omistajan oikeusasemaan – Jäsenvaltioilla ei ole direktiivin toimeenpanossa harkintavaltaa omistajan suhteen

   (SEUT 263 artiklan neljäs kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73 2 artiklan 17 alakohta, 9, 32, 36 ja 49 a artikla sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/692 1 artikla)

   (ks. 43, 44, 62–67, 70, 74– 77, 95, 97–112, 114 ja 164 kohta)

2. Oikeudenkäyntimenettely – Oikeudenkäyntimenettelyyn liittyvät seikat – Asiakirjojen asiakirja-aineistosta poistamista koskeva pyyntö – Arviointiperusteet – Unionin toimielinten sisäiset asiakirjat – Unionin tuomioistuinten velvollisuus vertailla asianosaisten etuja heillä oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin olevan oikeuden kannalta – Ulottuvuus

   (SEUT 15 artiklan 3 kohdan ensimmäinen alakohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 ja 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohta)

   (ks. 128–134 ja 136–148 kohta)

3. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Kriteerit – Muutosdirektiivi, jonka mukaan jäsenvaltion ja kolmannen maan välillä sijaitseva kaasunsiirtoputkien osa kuuluu lähtökohtaisesti maakaasun sisämarkkinoiden osalta sovellettavien sääntöjen piiriin – Sellaisen kaasuputkien omistajan nostama kanne, joka voi kuulua unionin oikeuden sääntöjen soveltamisalan laajentamisen piiriin – Direktiivi, jonka mukaan kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myöntää poikkeuksia – Direktiivi koskee erikseen omistajaa ainoana toimijana, joka on jätetty mainittujen poikkeusten soveltamisalan ulkopuolelle – Tutkittavaksi ottaminen

   (SEUT 263 artiklan neljäs kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/73 2 artiklan 17 alakohta, 36 ja 49 a artikla sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2019/692 1 artikla)

   (ks. 156–163 kohta)

Tiivistelmä

Valittajana oleva Nord Stream 2 AG on Sveitsin oikeuden mukaan perustettu yhtiö, jonka ainoa osakkeenomistaja on venäläinen julkinen osakeyhtiö Gazprom. Sen tehtävänä on merenalaisen Nord Stream 2 -kaasuputken suunnittelu, rakentaminen ja operointi. Kyseisellä kaasuputkella on tarkoitus turvata kaasun kuljettaminen Viipurin (Venäjä) ja Lubminin (Saksa) välillä. Rakennustyöt aloitettiin vuoden 2017 tammikuussa.

Euroopan parlamentti ja Euroopan unionin neuvosto antoivat 17.4.2019 direktiivin 2019/692 ( 1 ) maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2009/73 muuttamisesta. Direktiivillä 2019/692, joka tuli voimaan 23.5.2019, pyritään varmistamaan, että kahta tai useampaa jäsenvaltiota yhdistäviin kaasunsiirtoputkiin sovellettavia sääntöjä sovelletaan myös Nord Stream 2 -kaasuputken kaltaisiin kolmansista maista tuleviin ja niihin meneviin kaasunsiirtoputkiin Euroopan unionissa. Tämän direktiivin voimaantulon johdosta valittajan kaltaisten, jäsenvaltion ja kolmannen maan välisten kaasuputkien omistajat kuuluvat siis vastedes lähtökohtaisesti direktiivissä 2009/73 säädettyjen velvollisuuksien piiriin niiden kaasunsiirtoputkien sen osan osalta, joka sijaitsee jäsenvaltioiden alueella, eli nyt käsiteltävässä asiassa Nord Stream 2 -kaasuputken Saksan liittotasavallan alueella sijaitsevan osan osalta. Tämä merkitsee kyseisille operaattoreille muun muassa velvollisuutta eriyttää siirtoverkot ja siirtoverkonhaltijat tuotanto- ja toimitusrakenteisiin nähden ( 2 ) ja sellaisen järjestelmän käyttöön ottamista, jolla kolmannet osapuolet pääsevät syrjimättömästi kaasun siirtoverkkoihin julkaistujen ja hyväksyttyjen tariffien perusteella. ( 3 )

Unionin yleinen tuomioistuin jätti 20.5.2020 antamallaan määräyksellä ( 4 ) valittajan riidanalaisen direktiivin kumoamiseksi nostaman kanteen tutkimatta sillä perusteella, ettei kyseinen direktiivi koske valittajaa suoraan. Se katsoi muun muassa, että direktiivillä ei sellaisenaan voida luoda velvollisuuksia yksityiselle, jos ensin ei ole toteutettu täytäntöönpanotoimenpiteitä. Unionin yleinen tuomioistuin jätti näin ollen tutkimatta kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen siihen nähden, koskeeko direktiivi valittajaa erikseen. Unionin yleinen tuomioistuin määräsi kanteen yhteydessä myös, että tietyt sisäiset asiakirjat, jotka valittaja oli esittänyt kanteensa yhteydessä ilman asianomaisten toimielinten lupaa, oli poistettava asiakirja-aineistosta.

Unionin tuomioistuin, joka käsittelee valittajan tekemää valitusta, kumoaa suuressa jaostossa unionin yleisen tuomioistuimen määräyksen ja toteaa, että kanne voidaan ottaa tutkittavaksi. Unionin tuomioistuin täsmentää tässä yhteydessä oikeuskäytäntöään, joka koskee yksityisten direktiiveistä nostamien kanteiden tutkittavaksi ottamista. Se täsmentää myös asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 ( 5 ) merkitystä tutkittaessa pyyntöjä, jotka koskevat sisäisten asiakirjojen poistamista oikeudenkäyntiaineistosta.

Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin tuomioistuin muistuttaa aluksi, että SEUT 263 artiklan neljännen kohdan toisen osan mukaan luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö voi nostaa kanteen toimesta, joka koskee tätä henkilöä suoraan ja erikseen. Jotta riidanalainen toimi koskisi suoraan yksityistä, kahden kriteerin on täytyttävä kumulatiivisesti. Yhtäältä riitautetulla toimenpiteellä on oltava välittömiä vaikutuksia kyseisen henkilön oikeusasemaan ja toisaalta se ei saa jättää niille, joille se on osoitettu ja joiden tehtävänä on sen toimeenpano, mitään harkintavaltaa.

Ensimmäisestä edellytyksestä, joka koskee toimenpiteellä olevia välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan, unionin tuomioistuin toteaa, että sitä, onko toimella mahdollista saada aikaan tällaisia vaikutuksia, ei voida arvioida pelkästään toimen muodon perusteella, ja että on tarkasteltava kyseisen toimen asiasisältöä. Tästä seuraa, että millä tahansa toimella voi lähtökohtaisesti olla välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan ja näin on riippumatta siitä, edellyttääkö kyseinen toimi täytäntöönpanotoimenpiteitä, mukaan lukien direktiivin osalta toimenpiteitä, joilla direktiivi saatetaan osaksi kansallista oikeutta. Viimeksi mainituilla toimenpiteillä ei näet kyseenalaisteta kyseisen direktiivin ja näiden vaikutusten välisen yhteyden välittömyyttä, kunhan mainitulla direktiivillä ei jätetä jäsenvaltioille mitään harkintavaltaa siltä osin kuin on kyse näiden vaikutusten kohdistamisesta tähän yksityiseen.

Kun riidanalaisella direktiivillä laajennetaan direktiivin 2009/73 soveltamisala koskemaan jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä kaasuputkia, riidanalaisen direktiivin seurauksena valittajaan sovelletaan tällaisen kaasuputken omistajana kyseisestä direktiivistä ilmeneviä velvollisuuksia. Tältä osin sillä, että kyseessä olevan jäsenvaltion, tässä tapauksessa Saksan liittotasavallan, on toteutettava täytäntöönpanotoimenpiteitä näiden velvoitteiden toimeenpanemiseksi, ei ole vaikutusta sikäli kuin kyseisellä jäsenvaltiolla ei ole sellaista harkintavaltaa, joka voi estää näiden velvollisuuksien asettamisen valittajalle.

Unionin tuomioistuin päättelee siis, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, ettei riidanalaisella direktiivillä ollut välittömiä vaikutuksia valittajan oikeusasemaan.

Unionin tuomioistuin täsmentää toisesta edellytyksestä, joka koskee niille, joille toimi on osoitettu, jätettyä harkintavaltaa tämän toimen toimeenpanossa, että tällaisen harkintavallan olemassaoloa on tutkittava tarkastelemalla kyseisen toimen asiasisältöä ja sitä on lisäksi välttämättä arvioitava niiden kanteessa tarkoitettujen konkreettisten oikeusvaikutusten kannalta, joita asianomaisen oikeusasemaan voi todellakin kohdistua.

Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin niin, että vaikka jäsenvaltioilla, joille riidanalainen direktiivi on osoitettu, on tiettyä liikkumavaraa siinä asetettujen velvollisuuksien konkretisoimisessa, asianomaisella jäsenvaltiolla ei ole mitään harkintavaltaa siltä osin kuin on kyse näiden velvollisuuksien asettamisesta valittajalle. Sillä ei etenkään ole mahdollisuutta myöntää valittajalle jokin direktiivissä 2009/73 säädetyistä poikkeuksista. ( 6 ) Vaikka jäsenvaltioilla on näet harkintavaltaa siltä osin kuin on kyse direktiivissä 2009/73 säädettyjen poikkeusten myöntämisestä kaasuntoimittajayrityksille, jotka täyttävät niiden myöntämisedellytykset, mitään näistä poikkeuksista ei voida soveltaa valittajan, joka ei täytä näitä edellytyksiä, tilanteeseen. Riidanalaisen direktiivin voimaantulon ja sen välillä, että valittajalle asetetaan siinä esitettyjä velvollisuuksia, on siis välitön yhteys.

Näin ollen unionin tuomioistuin on sitä mieltä, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan, että riidanalaisessa direktiivissä jätettiin jäsenvaltioille harkintavaltaa, ottamatta huomioon valittajan tilannetta ja sitä, että riidanalaisen direktiivin voimaantulosta on seurannut suoraan, että valittajaan sovelletaan velvollisuuksia, joita se ei voi välttää.

Näiden seikkojen perusteella unionin tuomioistuin päättelee, että riidanalainen direktiivi koskee valittajaa suoraan.

Tämän jälkeen unionin tuomioistuin tarkastelee neuvoston pyyntöä, jonka mukaan tietyt sisäiset asiakirjat, jotka valittaja on esittänyt sääntöjenvastaisesti oikeudenkäynnin kuluessa, on poistettava asiakirja-aineistosta. Kyseessä on tarkemmin sanottuna Euroopan komission neuvostolle antama suositus neuvottelujen aloittamiseksi unionin ja kolmannen maan välillä välisen kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi, neuvoston oikeudellisen yksikön tästä suosituksesta antama lausunto ja Saksan liittotasavallan huomautukset riidanalaisen direktiivin antamiseen johtaneessa lainsäädäntömenettelyssä.

Unionin tuomioistuin huomauttaa aluksi, että sääntöjenvastaisesti esitettyjen todisteiden, kuten unionin toimielinten sisäisten asiakirjojen, joiden esittämiseen ei ole annettu lupaa, huomioon ottaminen riippuu asianosaisten etujen vertailusta, etenkin kun otetaan huomioon se, että tavoitteena on taata asianosaisten oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin. Vaikka asetusta N:o 1049/2001 voidaan tältä osin pitää ohjeellisena näiden etujen punninnassa, siinä ei säännellä sitä tyhjentävästi.

Unionin tuomioistuin katsoo siten neuvoston oikeudellisen yksikön lausunnosta unionin yleisen tuomioistuimen tavoin, että etujen vertailu puoltaa neuvoston etujen suojaamista, sillä neuvoston oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja sen etua saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja loukattaisiin säilyttämällä kyseinen lausunto oikeudenkäyntiaineistossa, eikä pelkästään valittajan intressi tukea argumentaatiotaan kyseisen lausunnon avulla riitä nyt käsiteltävässä asiassa perustelemaan oikeudenkäyntiaineistossa säilyttämistä, varsinkaan kun kyseisen argumentaation oikeellisuus ei riipu mitenkään tällaisen lausunnon esittämisestä. Komission suosituksesta ja Saksan liittotasavallan huomautuksista unionin tuomioistuin toteaa sitä vastoin, että unionin yleinen tuomioistuin on todellisuudessa soveltanut yksinomaan asetuksen N:o 1049/2001 säännöksiä vertailematta kyseessä olevia etuja ja tutkimatta tässä yhteydessä, saattoiko samojen asiakirjojen säilyttäminen asiakirja-aineistossa konkreettisesti ja tosiasiallisesti loukata sitä etua, johon on vedottu mainittujen asiakirjojen asiakirja-aineistosta poistamisen oikeuttamiseksi, eli kansainvälisten suhteiden suojaa koskevaa etua. ( 7 )

Hyväksyttyään valituksen unionin tuomioistuin käyttää toimivaltaansa ottaa asia kaikilta osin ratkaistavakseen ja lausuu lopuksi siitä, koskeeko riidanalainen direktiivi valittajaa erikseen. Se toteaa tältä osin, että kyseisessä direktiivissä säädetyt poikkeuksen edellytykset koskevat valittajaa erikseen, koska valittaja on ainoa toimija, joka on sellaisessa tilanteessa ja voi joutua sellaiseen tilanteeseen, jossa se on suljettu näiden poikkeusten ulkopuolelle.

Edellä esitetyn perusteella unioni tuomioistuin toteaa, että valittajan kumoamiskanne täyttää tutkittavaksi ottamisen edellytykset, ja palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen asiaratkaisun tekemistä varten.

( 1 ) Maakaasun sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä annetun direktiivin 2009/73/EY muuttamisesta 17.4.2019 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2019/692 (EUVL 2019, L 117, s. 1; jäljempänä riidanalainen direktiivi).

( 2 ) Direktiivin 2009/73 9 artikla

( 3 ) Direktiivin 2009/73 32 artikla

( 4 ) Määräys 20.5.2020, Nord Stream 2 v. parlamentti ja neuvosto (T-526/19, EU:T:2020:210).

( 5 ) Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1049/2001 (EUVL 2001, L 145, s. 43). On huomattava, että tätä asetusta ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa.

( 6 ) Direktiivin 2009/73 36 ja 49 a artikla,

( 7 ) Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohta.