Asia C‑134/19 P

Bank Refah Kargaran

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 6.10.2020

Muutoksenhaku – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) – SEU 29 artikla – SEUT 215 artikla – Iranin islamilaiseen tasavaltaan kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet – Vahinko, jonka valittaja väittää kärsineensä sen seurauksena, että sen nimi merkittiin niiden henkilöiden ja yhteisöjen luetteloon, joihin varojen ja muiden taloudellisten resurssien jäädyttämistä sovelletaan, ja pysytettiin kyseisessä luettelossa – Vahingonkorvauskanne – Unionin tuomioistuimen toimivalta lausua vahingonkorvauskanteesta, jolla vaaditaan korvausta YUTP:n alaan kuuluvissa päätöksissä määrättyjen rajoittavien toimenpiteiden seurauksena väitetysti kärsitystä vahingosta – Oikeussäännön, jolla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen – Toimien, joilla otetaan käyttöön rajoittavia toimenpiteitä, perustelujen puutteellisuus

1. Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Unionin tuomioistuimen viran puolesta suorittama tutkinta muutoksenhakumenettelyssä

   (SEUT 256 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja SEUT 263 artikla)

   (ks. 23–25 kohta)

2. Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Unionin tuomioistuinten toimivalta – Vahingonkorvauskanne – Kanne, jossa vaaditaan korvausta vahingosta, joka on aiheutunut rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden virheellisestä merkitsemisestä luetteloon ja mainittujen toimenpiteiden täytäntöönpanosta – Kuuluminen unionin tuomioistuinten toimivaltaan

   (SEU 24 artiklan 1 kohdan toinen alakohta ja SEU 40 artikla; SEUT 215 artikla, SEUT 263 artiklan neljäs kohta ja SEUT 275 artikla)

   (ks. 26–49 kohta)

3. Muutoksenhaku – Valitusperusteet – Tuomion perustelut, jotka ovat unionin oikeuden vastaisia – Tuomiolauselma, josta ilmenevä lopputulos on perusteltu tuomion muiden oikeudellisten perustelujen vuoksi – Hylkääminen

   (SEUT 256 artiklan 1 kohdan toinen alakohta; unionin tuomioistuimen perussäännön 58 artiklan 1 kohta)

   (ks. 50–52 ja 106 kohta)

4. Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Vastuun syntymisen edellytykset – Lainvastaisuus – Toimen, jolla otetaan käyttöön yksittäistapausta koskevia rajoittavia toimenpiteitä, perustelujen puutteellisuus ei synnytä vastuuta

   (SEUT 296 ja SEUT 340 artiklan toinen kohta)

   (ks. 59–63 kohta)

5. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Perustelujen puuttuminen tai puutteellisuus – Aineellista lainmukaisuutta koskevasta perusteesta erillinen peruste

   (SEUT 263 ja SEUT 296 artikla)

   (ks. 64, 65, 103 ja 104 kohta)

6. Tuomioistuinmenettely – Uusien perusteiden esittäminen käsittelyn kuluessa – Edellytykset – Kanneperusteen laajentaminen – Kyse ei ole kanneperusteen laajentamisesta – Tutkimatta jättäminen

   (ks. 84–88 kohta)

Tiivistelmä

Unionin tuomioistuin vahvistaa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion, jolla hylättiin Bank Refah Kargaranin vaatimus saada korvausta siihen kohdistetuiden rajoittavien toimenpiteiden seurauksena kärsityistä vahingoista

Iranilaisen Bank Refah Kargaran ‑pankin (jäljempänä valittaja) varat ja taloudelliset resurssit jäädytettiin vuosina 2010 ja 2011 Euroopan unionin käyttöön ottamien sellaisten rajoittavien toimenpiteiden yhteydessä, joilla Iranin islamilaista tasavaltaa painostettiin lopettamaan ydinaseiden levittämistä edistävä ydinenergia-alan toiminta ja ydinasejärjestelmien kehittäminen. Varojen jäädyttäminen toteutettiin merkitsemällä pankki ydinaseiden levittämiseen osallistuvien yhteisöjen luetteloon, joka on liitetty useisiin neuvoston yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) alalla SEU 29 artiklan nojalla antamiin päätöksiin. Nämä YUTP:n alalla annetut päätökset on sittemmin pantu täytäntöön neuvoston SEUT 215 artiklan nojalla antamilla eri asetuksilla.

Valittajan vaatimus kaikkien kyseisten toimien kumoamisesta sitä koskevin osin hyväksyttiin perustelujen puutteellisuuden perusteella ( 1 ). Myöhemmin, marraskuussa 2013 sen nimi merkittiin täsmennetyin perusteluin uudelleen neuvoston osin SEU 29 artiklan ja osin SEUT 215 artiklan nojalla antamiin päätöksiin ja asetuksiin liitettyyn luetteloon. Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan hyväksynyt kyseisen pankin kannetta, jossa vaadittiin muun muassa kyseisten toimien kumoamista sitä koskevin osin.

Valittaja nosti 25.9.2015 uuden kanteen, jossa vaadittiin unionin velvoittamista korvaamaan vahingot, jotka valittajan mukaan olivat aiheutuneet sitä koskevien, kumoamistuomiolla kumottujen rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisesta ja voimassa pitämisestä. Unionin yleinen tuomioistuin totesi 10.12.2018 antamassaan tuomiossa ( 2 ) yhtäältä, ettei sillä ole toimivaltaa ratkaista vahingonkorvauskannetta, jossa vaaditaan SEU 29 artiklan nojalla korvausta YUTP:n alalla tehtyjen päätösten seurauksena väitetysti kärsitystä vahingosta. Toisaalta siltä osin kuin vahingonkorvauskanne koski SEUT 215 artiklan nojalla annettujen asetusten seurauksena väitetysti kärsityn vahingon korvaamista, unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi kanteen perusteettomana siitä syystä, että oikeussäännön riittävän ilmeistä rikkomista ei ollut näytetty toteen.

Tässä tilanteessa valittaja teki unionin tuomioistuimelle valituksen, jossa se vaati pääasiallisesti, että unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin vahingonkorvauskanteen perusteltavuudesta, käyttää toimivaltaansa antaa asiaratkaisu ja hyväksyy valittajan vaatimukset.

Unionin tuomioistuin hylkää valituksen mutta toteaa, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, kun se katsoi, ettei sillä ollut toimivaltaa ratkaista vaatimusta, joka koskee sen vahingon korvaamista, jonka valittaja on väitetysti kärsinyt YUTP:n alalla SEU 29 artiklan nojalla annettujen päätösten seurauksena.

Ensinnäkin unionin tuomioistuin tutki viran puolesta kysymyksen unionin tuomioistuinten toimivallasta ratkaista vahingonkorvauskanne, jolla vaaditaan korvausta rajoittavien toimenpiteiden seurauksena väitetysti kärsitystä vahingosta, koska tällainen kysymys kuuluu oikeusjärjestyksen perusteisiin. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin toteaa yhtäältä, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi perustellusti olevansa toimivaltainen tutkimaan vahingonkorvauskanteen, jolla vaaditaan korvausta SEUT 215 artiklan nojalla annetuissa asetuksissa valittajaan kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden seurauksena tälle väitetysti aiheutuneesta vahingosta. Toisaalta unionin yleinen tuomioistuin teki kuitenkin oikeudellisen virheen, kun se totesi, ettei sillä ollut toimivaltaa tutkia samaa kannetta siltä osin kuin valittajan väitetty vahinko perustui YUTP:n alalla SEU 29 artiklan nojalla annettuihin päätöksiin.

Unionin tuomioistuinten toimivaltajärjestelmälle YUTP:n alalla on Lissabonin sopimuksen voimaantulosta lähtien ollut luonteenomaista lähtökohtainen toimivallan puuttuminen, ( 3 ) josta on kuitenkin kaksi poikkeusta ( 4 ), joista toinen koskee rajoittavien toimenpiteiden määräämistä koskevien neuvoston päätösten pätevyyden arviointia ( 5 ). Vaikka viimeksi mainitun poikkeuksen yhteydessä ei mainita nimenomaisesti vahingonkorvauskanteita, unionin tuomioistuin tukeutuu oikeussuojajärjestelmältä edellytettävään johdonmukaisuuteen tulkitakseen toimivaltansa ulottuvuutta.

Tältä osin unionin tuomioistuin korostaa ensinnäkin, että unionin tuomioistuinten toimivaltaa YUTP:n alalla koskeva järjestelmä on poikkeus unionin tuomioistuinten ensisijaisesta tehtävästä eli oikeussääntöjen noudattamisen varmistamisesta. ( 6 ) Tällaista erityisjärjestelmää on tulkittava suppeasti. Lisäksi on mainittava, että koska vahingonkorvauskanne on osa perustuslailliset vaatimukset täyttävän oikeussuojan kokonaisuutta, ( 7 ) se edistää tällaisen suojan tehokkuutta ja edellyttää näin ollen omaa arviointia oikeussuojan aukkojen välttämiseksi ja siten myös kyseistä suojaa koskevan koko järjestelmän johdonmukaisuuden varmistamiseksi. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuin mainitsee, että siitä huolimatta, että SEUT 215 artiklassa on vahvistettu sen nojalla annettujen asetusten ja SEU 29 artiklan nojalla YUTP:n alalla annettujen päätösten välinen yhteys, tällaisilla toimilla toteutetut rajoittavat toimenpiteet eivät välttämättä ole yhteneväisiä, joten siitä, että unionin tuomioistuimilla ei olisi toimivaltaa käsitellä vahingonkorvauskannetta, joka koskee YUTP:n alalla annetuilla päätöksillä toteutettuja rajoittavia toimenpiteitä, voisi seurata oikeussuojan aukko. Unionin yleinen tuomioistuin teki näin ollen oikeudellisen virheen, kun se katsoi, että vahingonkorvauskanne, jolla vaaditaan korvausta vahingosta, joka luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle on väitetysti aiheutunut YUTP-päätöksillä toteutettujen rajoittavien toimenpiteiden seurauksena, ei kuulu sen toimivaltaan.

Toiseksi unionin tuomioistuin tutki valittajan esittämät valitusperusteet, joilla pyritään kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen arviointi vahingonkorvauskanteen perusteltavuudesta siltä osin kuin se ei todennut sellaista lainvastaisuutta, joka voisi synnyttää sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun.

Unionin tuomioistuimen mukaan unionin yleinen tuomioistuin ensinnäkin katsoi perustellusti, että toimien, joilla otetaan käyttöön valittajaan kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä, perustelujen puutteellisuus ei voi sellaisenaan synnyttää unionin vastuuta.

Unionin tuomioistuin täsmentää oikeuskäytännössä vahvistetun periaatteen ulottuvuutta mutta muistuttaa kuitenkin, että perusteluvelvollisuus, joka on pelkkä olennainen menettelymääräys, on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä. Tästä seuraa, että unionin vastuu voi syntyä, jos neuvosto ei pysty perustelemaan toteutettujen toimenpiteiden taustalla olevia syitä, mikä koskee toimen aineellista lainmukaisuutta, kunhan vahingonkorvauskanteen tueksi on esitetty tätä koskeva kanneperuste.

Toiseksi unionin tuomioistuin hylkää tässä yhteydessä valitusperusteet, joilla valittaja moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, ettei se hyväksynyt sitä, että se, että neuvosto laiminlöi kumoamistuomiosta ilmenevän velvollisuutensa ilmoittaa valittajalle sitä vastaan huomioon otetut seikat, saattoi synnyttää sopimussuhteen ulkopuolisen unionin vastuun. Kumoamistuomiosta nimittäin ilmenee, että kyseiset väitteet liittyivät yksinomaan perusteluvelvollisuutta koskevaan kanneperusteeseen.

Unionin tuomioistuin toteaa johtopäätöksenä, että oikeudellinen virhe, joka rasittaa unionin yleisen tuomioistuimen arviointia sen oman toimivallan laajuudesta, ei voi oikeuttaa valituksenalaisen tuomion kumoamista, koska sen tuomiolauselmaa on pidettävä muuten perusteltuna, ja hylkää siten valituksen kokonaisuudessaan.

( 1 ) Tuomio 6.9.2013, Bank Refah Kargaran v. neuvosto (T-24/11, EU:T:2013:403; jäljempänä kumoamistuomio).

( 2 ) Tuomio 10.12.2018, Bank Refah Kargaran v. neuvosto (T-24/15, ei julkaistu, EU:T:2018:897).

( 3 ) SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeinen virke ja SEUT 275 artiklan ensimmäinen kohta.

( 4 ) Ensimmäinen poikkeus koskee SEU 40 artiklan (SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeinen virke ja SEUT 275 artiklan toinen kohta) noudattamista.

( 5 ) SEUT 275 artiklan toinen kohta, luettuna yhdessä SEU 24 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan viimeisen virkkeen kanssa, joka koskee SEUT 263 artiklan neljännessä kohdassa tarkoitetuin edellytyksin nostettuja kanteita, jotka koskevat YUTP:n alalla annettujen oikeussääntöjen nojalla tehtyjen neuvoston päätösten, joissa määrätään luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin kohdistuvista rajoittavista toimenpiteistä, laillisuuden tutkimista.

( 6 ) SEU 19 artikla.

( 7 ) Unionin tuomioistuin viittaa tehokkaan oikeussuojan periaatteeseen, sellaisena kuin se on vahvistettu Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklassa, ja SEU 2 artiklassa tarkoitettuun oikeusvaltiota koskevaan arvoon sekä unionin toimintaa kansainvälisissä yhteyksissä koskevaan SEU 21 artiklaan, johon SEU 23 artiklassa viitataan.