Asia T-745/18

Covestro Deutschland AG

vastaan

Euroopan komissio

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 6.10.2021

Valtiontuki – Saksan tiettyjen suurten sähkönkuluttajien hyväksi toteuttama tukijärjestelmä – Vapauttaminen verkkomaksuista vuosilta 2012–2013 – Päätös, jolla tukijärjestelmä todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja sääntöjenvastaiseksi ja maksetut tuet määrätään perittäviksi takaisin – Kumoamiskanne – Kanteen nostamisen määräaika – Tutkittavaksi ottaminen – Tuen käsite – Valtion varat – Yhdenvertainen kohtelu – Luottamuksensuoja

1. Kumoamiskanne – Määräajat – Alkamisajankohta – Julkaisemispäivä – Päivä, jona toimesta saadaan tieto – Toissijaisuus – Toimet, jotka toimielimen vakiintuneen käytännön mukaan julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä

   SEUT 263 artiklan kuudes kohta

   (ks. 36–44 kohta)

2. Valtiontuki – Käsite – Arviointi yksityisen sijoittajan näkökulmasta – Arviointi riidanalaisen liiketoimen ja sen asiayhteyden kaikkien merkityksellisten tekijöiden kannalta – Jäsenvaltion julkisen vallan käyttäjänä toteuttama toimenpide

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 50–54, 61–63 kohta)

3. Valtiontuki – Käsite – Valtion varoista peräisin olevat tuet – Valtion varojen käsite – Suurille energiankuluttajille myönnetty vapautus verkkomaksuista – Verkonhaltijoiden tulojen menetysten korvaaminen ottamalla käyttöön loppukäyttäjiltä tai sähköntoimittajilta perittävä lisämaksu kuuluu valtiontuen käsitteen soveltamisalaan – Edellytykset – Veronluonteisen maksun kaltainen maksu – Valtion koko lisämaksun perimistä ja saatujen varojen jakamista koskevan järjestelmän osalta käyttämä määräysvalta

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta)

   (ks. 85–97, 109–148 kohta)

4. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Rajat – Jäsenvaltion todistustaakka

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta ja 3 kohdan b alakohta)

   (ks. 152–166 kohta)

5. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan kannalta – Arviointiperusteet

   (SEUT 107 artiklan 1 kohta ja 3 kohdan c alakohta)

   (ks. 169–191 kohta)

6. Valtiontuki – Lainvastaisen tuen takaisinperiminen – Syrjintäkiellon periaatteen loukkaaminen – Syrjintäkiellon periaatetta ei ole loukattu

   (ks. 194–210 kohta)

7. Valtiontuki – Lainvastaisen tuen takaisinperiminen – SEUT 108 artiklassa määrättyjen menettelysääntöjen vastaisesti myönnetty tuki – Tuensaajien mahdollinen perusteltu luottamus – Poikkeuksellisia olosuhteita ei ole

   (ks. 213–219 kohta)

Tiivistelmä

Saksan liittotasavalta myönsi vuodesta 2011 lähtien tietyille suurille energiankuluttajille täyden vapautuksen verkkomaksuista (jäljempänä riidanalainen vapautus). Tästä vapautuksesta aiheutuneet kustannukset tulivat siirtoverkonhaltijoiden maksettavaksi.

Riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuneen tulonmenetyksen korvaamiseksi Bundesnetzagentur (BNetzA, liittovaltion verkkovirasto, Saksa) otti 14.12.2011 tekemällään päätöksellä (jäljempänä BNetzA2011-päätös) käyttöön rahoitusmekanismin, joka tuli voimaan vuonna 2012. Tässä mekanismissa jakeluverkonhaltijat perivät loppukäyttäjiltä tai sähköntoimittajilta lisämaksun (jäljempänä riidanalainen lisämaksu), josta saadut tuotot siirrettiin siirtoverkonhaltijoille.

Lisämaksun suuruus määritettiin vuosittain BNetzA:n vahvistaman menetelmän perusteella. BNetzA vahvisti suoraan vuotta 2012, joka oli ensimmäinen vuosi, jona järjestelmää sovellettiin, koskevan määrän. Tätä järjestelmää ei sovellettu riidanalaisesta vapautuksesta vuonna 2011 aiheutuneisiin kustannuksiin, joten kukin siirto- ja jakeluverkonhaltija joutui vastaamaan tästä vapautuksesta kyseisenä vuonna aiheutuneista tappioista sen verkon tason mukaan, johon edunsaajat oli liitetty.

Koska riidanalainen vapautus todettiin tämän jälkeen Saksan tuomioistuinten ratkaisuilla mitättömäksi, se peruttiin 1.1.2014 alkaen.

Komissio, jolle oli tehty useita kanteluja, totesi 28.5.2018 tekemässään päätöksessä ( 1 ) (jäljempänä riidanalainen päätös), että Saksan liittotasavalta oli myöntänyt 1.1.2012–31.12.2013 välisenä aikana sääntöjenvastaista valtiontukea riidanalaisen vapautuksen muodossa, mikä oli mahdollistanut siten sen, että suuret energiankuluttajat kykenivät välttämään verkkomaksut.

Covestro Deutschland AG (jäljempänä kantaja) nosti riidanalaisesta päätöksestä kumoamiskanteen. Vaikka unionin yleinen tuomioistuin otti kanteen tutkittavaksi, se hylkää kanteen ja vahvistaa muun muassa, että riidanalaisesta lisämaksusta saadut varat olivat valtion varoja ja että kyseessä on siten valtion varoista myönnetty tuki.

Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää ensinnäkin komission esittämän oikeudenkäyntiväitteen, jonka mukaan kumoamiskanne olisi nostettu määräajan päättymisen jälkeen, koska kantaja oli saanut riidanalaisesta päätöksestä tiedon paljon ennen sen julkaisemista Euroopan unionin virallisessa lehdessä.

Unionin yleinen tuomioistui tarkentaa tässä yhteydessä, että jo SEUT 263 artiklan kuudennen kohdan sanamuodosta ilmenee, että päivä, jolloin toimesta saadaan tieto, on kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohdan perusteena toissijainen toimen julkaisemista koskevaan perusteeseen tai sen tiedoksi antamista koskevaan perusteeseen verrattuna. Vaikka riidanalaisen päätöksen julkaiseminen ei ollut sen voimaantulon edellytys, on niin, että koska komission päätökset, joilla päätetään SEUT 108 artiklan 2 kohdan mukainen valtiontukia koskeva tutkinta, julkaistaan Euroopan unionin virallisessa lehdessä, kantaja saattoi perustellusti uskoa, että riidanalainen päätös julkaistaan, ja kantajalla oli oikeus pitää kanteen nostamiselle varatun määräajan alkamishetkenä päivää, jona päätös julkaistiin.

Kun kyse on toiseksi riidanalaisen lisämaksun luonnehtimisesta valtion varoista myönnetyksi tueksi, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että arvioitaessa sitä, onko tällainen tukitoimenpide myönnetty valtion varoista, unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ( 2 ) tukeudutaan lähinnä kahteen pääasialliseen seikkaan. Näitä ovat yhtäältä kuluttajille tai loppukäyttäjille määrätty sitova rasite, jota luonnehditaan tavallisesti ”maksuksi” ja erityisesti ”veronluonteiseksi maksuksi”, ja toisaalta se, että valtio käyttää määräysvaltaa järjestelmän hallinnoinnin osalta muun muassa siten, että valtio valvoo varoja tai kyseisten varojen (ulkopuolisia) hallinnoijia.

Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tältä osin, että kyse on lähinnä kahdesta seikasta, jotka ovat vaihtoehtoiset. Asioille, joissa kyseen on katsottu olevan valtion varoista, on näet ominaista se, että kyseessä olevat varat ovat olleet tavalla tai toisella valtion valvonnassa.

Nämä täsmennykset huomioon ottaen unionin yleinen tuomioistuin tutkii ensin, oliko riidanalainen lisämaksu todellakin pakollinen ja siten rinnastettavissa veronluonteiseen maksuun, ja tämän jälkeen, kohdistuiko kerättyihin varoihin tai näitä varoja hallinnoiviin elimiin valtion määräysvaltaa.

Tätä tarkastellessaan unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että riidanalaisen lisämaksun voidaan katsoa johtuvan valtiosta, mutta tällä toteamuksella ei ole vaikutusta siihen, voidaanko BNetzA2011-päätöstä pitää Saksan oikeuden mukaan ultra vires tehtynä päätöksenä, tai siihen, että Saksan tuomioistuimet ovat kumonneet kyseisen päätöksen, sillä tätä päätöstä on tosiasiallisesti sovellettu merkityksellisen ajanjakson aikana.

Riidanalaisen lisämaksun pakollisuudesta unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että tämä hallintoviranomaisen sääntelytoimella käyttöön otettu riidanalainen lisämaksu oli pakollinen lopullisten velallisten kannalta, joita olivat verkonkäyttäjät eli sähköntoimittajat sekä verkkoon suoraan liitetyt loppukäyttäjät, mutta ei muiden loppukäyttäjien kannalta. BNetzA2011-päätöksessä jakeluverkon haltijat näet velvoitettiin vyöryttämään riidanalaiseen lisämaksuun liittyvät lisäkustannukset kyseisille kuluttajille, joten kyseinen lisämaksu oli veronluonteinen maksu ja kyse oli siten valtion varojen käyttämisestä.

Lisämaksujärjestelmän hallinnointia koskevan valtion valvonnan osalta unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että yhtäältä riidanalaisen lisämaksun ja riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuvien lisäkustannusten välillä vallitsee analogia ja että toisaalta verkonhaltijat toimivat pelkkinä välittäjinä soveltaessaan mekanismia, josta kokonaisuudessaan on säädetty valtion antamissa säännöksissä. Valtio käytti näin ollen määräysvaltaa koko riidanalaisen lisämaksun perimistä ja jakamista koskevan mekanismin osalta. Jakeluverkonhaltijat oli näet velvoitettu perimään verkonkäyttäjiltä ja myös loppukäyttäjiltä lisämaksun, sellaisena kuin BNetzA oli sen laskenut (vuoden 2012 osalta) tai sellaisena kuin se oli laskettu BNetzA:n vahvistaman menetelmän mukaisesti (vuoden 2013 osalta). Tulot oli lisäksi osoitettu yksinomaan järjestelmän tavoitteisiin lakien ja asetusten säännöksillä, joissa säädettiin, että tulot oli siirrettävä siirtoverkonhaltijoille korvauksena riidanalaisesta vapautuksesta aiheutuneista lisäkustannuksista.

Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin päättelee, että riidanalainen lisämaksu on veronluonteinen maksu tai pakollinen maksu, jonka määrän viranomainen on vahvistanut (vuoden 2012 osalta) tai jonka määrä on vahvistettu kyseisen viranomaisen määräämällä menetelmällä (vuoden 2013 osalta), että sillä tavoitellaan yleisen edun mukaisia tavoitteita, että se on määrätty verkonhaltijoille objektiivisten perusteiden mukaisesti ja että verkonhaltijat ovat perineet sen kansallisten viranomaisten vahvistamien sääntöjen mukaisesti, joten se on toimenpide, joka on myönnetty valtion varoista.

( 1 ) Päätös (EU) 2019/56 tukiohjelmasta SA.34045 (2013/c) (ex 2012/NN), jonka Saksa on myöntänyt peruskuormasähkön kuluttajille StromNEV[2011]-asetuksen 19 §:n nojalla (EUVL 2019, L 14, s. 1).

( 2 ) Muun muassa unionin tuomioistuimen tuomio 28.3.2019, Saksa v. komissio (C-405/16 P, EU:C:2019:268) ja tuomio 15.5.2019, Achema ym. (C-706/17, EU:C:2019:407).