Asia T-163/18

Gabriel Amisi Kumba

vastaan

Euroopan unionin neuvosto

Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu yhdeksäs jaosto) 12.2.2020

Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Kongon demokraattisen tasavallan tilanteen johdosta toteutetut rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Kantajan nimen säilyttäminen rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luettelossa – Perusteluvelvollisuus – Puolustautumisoikeudet – Neuvoston velvollisuus ilmoittaa uudet seikat, joiden vuoksi rajoittavien toimenpiteiden uusiminen on perusteltua – Oikeudellinen virhe – Ilmeinen arviointivirhe – Omistusoikeus – Oikeasuhteisuus – Syyttömyysolettama – Lainvastaisuusväite

1. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Oikeusvaltiota loukkaavien tai vakavina ihmisoikeusloukkauksina pidettäviin tekoihin osallistuvien henkilöiden varojen jäädyttäminen – Vähimmäisvaatimukset

   (SEUT 296 artikla; neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2017/2282, liite II)

   (ks. 32 ja 34–36 kohta)

2. Ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Oikeusvaltiota loukkaavien tai vakavina ihmisoikeusloukkauksina pidettäviin tekoihin osallistuvien henkilöiden varojen jäädyttäminen – Velvollisuus yksilöidä perusteluissa yksilökohtaiset ja erityiset syyt, joilla tällaiset toimenpiteet oikeutetaan – Päätös, joka on tehty asianomaisen tuntemassa asiayhteydessä, jonka perusteella asianomainen voi ymmärtää hänen osaltaan toteutetun toimenpiteen ulottuvuuden

   (SEUT 296 artikla; neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2017/2282, liite II)

   (ks. 33 ja 41–45 kohta)

3. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Oikeusvaltiota loukkaavien tai vakavina ihmisoikeusloukkauksina pidettäviin tekoihin osallistuvien henkilöiden varojen jäädyttäminen – Velvollisuus ilmoittaa yksilökohtaiset ja erityiset syyt, joilla tehtyjä päätöksiä perustellaan – Velvollisuus antaa asianomaiselle mahdollisuus ilmaista tehokkaasti näkemyksensä häntä vastaan esitetyistä perusteista – Laajuus

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohta; neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2017/2282, liite II)

   (ks. 49, 50 ja 52 kohta)

4. Ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Varojen jäädyttäminen – Puolustautumisoikeudet – Myöhempi päätös, jolla kantajan nimi on säilytetty luettelossa henkilöistä, joita nämä toimenpiteet koskevat – Uusien perusteiden puuttuminen – Neuvoston velvollisuus ilmoittaa rajoittavien toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä huomioon ottamansa uudet seikat – Uusia seikkoja ei ilmoitettu asianomaiselle eikä häntä pyydetty esittämään niistä huomautuksia – Puolustautumisoikeuksien loukkaaminen

   (Neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2017/2282, 9 artiklan 2 kohta ja liite II)

   (ks. 54–61, 64 ja 67 kohta)

5. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Puolustautumisoikeudet – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Neuvoston velvollisuus ilmoittaa rajoittavien toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä huomioon ottamansa uudet seikat – Laajuus – Toimen lainvastaisuus riippuu siitä, onko näytetty toteen, että mainitun velvollisuuden noudattamatta jättäminen on vaikuttanut menettelyyn – Ei ole vaikuttanut menettelyyn käsiteltävässä asiassa

   (Neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2017/2282, liite II)

   (ks. 68–71, 73 ja 76 kohta)

6. Ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Soveltamisala – Käsite ”henkilöt, jotka ovat osallistuneet sellaisten tekojen suunnitteluun, johtamiseen tai toteuttamiseen, jotka ovat vakavia ihmisoikeusloukkauksia tai -rikkomuksia” – Käsite sisältää henkilöt, jotka ovat aikaisemmin tehneet tällaisia tekoja, vaikkei olisikaan näyttöä, joka osoittaisi heidän osallistuvan nykyisin tällaisiin tekoihin – Tulkinta, jota tukee mahdollisuus jatkaa rajoittavia toimenpiteitä – Tehokas vaikutus

   (Neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2016/2231 ja (YUTP) 2017/2282, 3 artiklan 2 kohdan b alakohta ja 9 artiklan 2 kohta)

   (ks. 81–84 ja 86 kohta)

7. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Kantajan merkitseminen riidanalaisen päätöksen liitteessä olevaan luetteloon hänen tehtäviensä perusteella – Yleisön saatavilla olevat asiakirjat, jotka osoittavat syyllistymisen vakaviin ihmisoikeusloukkauksiin – Todistusarvo – Vapaan todistusharkinnan periaate

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2017/2282, liite II)

   (ks. 93–95, 98 ja 99 kohta)

8. Ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Oikeusvaltiota loukkaavien tai vakavina ihmisoikeusloukkauksina pidettäviin tekoihin osallistuvien henkilöiden varojen jäädyttäminen – Perusteet – Tehtävät, jotka antavat vastuuta siviiliväestöön kohdistuvissa tukahduttamistoimissa tai oikeusvaltion kunnioittamisessa – Arviointivirhettä ei ole tapahtunut

   (Neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2016/2231 ja (YUTP) 2017/2282, liite II)

   (ks. 112–115 kohta)

9. Ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Oikeusvaltiota loukkaavien tai vakavina ihmisoikeusloukkauksina pidettäviin tekoihin osallistuvien henkilöiden varojen jäädyttäminen – Omistusoikeuden rajoittaminen – Suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu

   (SEU 3 artiklan 5 kohta, SEU 21 artiklan 2 kohdan b ja c alakohta ja SEU 29 artikla; SEUT 215 artiklan 2 kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 17 artiklan 1 kohta ja 52 artiklan 1 kohta; neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksillä (YUTP) 2016/2231 ja (YUTP) 2017/2282, 5 artiklan 1 kohta)

   (ks. 120–133 kohta)

10. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Perusoikeudet – Syyttömyysolettama – Päätös tiettyjen henkilöiden ja yhteisöjen varojen jäädyttämisestä Kongon demokraattisen tasavallan tilanteen vuoksi – Yhteensoveltuvuus mainitun periaatteen kanssa – Edellytykset

    (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 48 artiklan 1 kohta; neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä (YUTP) 2017/2282, 5 artiklan 1 kohta ja 9 artikla)

    (ks. 136–141 kohta)

11. Lainvastaisuusväite – Ulottuvuus – Säädökset, päätökset ja muut toimet, joiden lainvastaisuuteen voidaan vedota – Riidanalaisen päätöksen perustana olevat yleiset säädökset, päätökset ja muut toimet – Riidanalaisen toimen ja riitautetun yleisesti sovellettavan toimen välisen oikeudellisen yhteyden välttämättömyys – Ei ole – Tutkimatta jättäminen

    (SEUT 277 artikla; päätöksen 2010/788/YUTP 3 artiklan 2 kohdan b alakohta; asetuksen N:o 1183/2005 2 b artiklan 1 kohdan b alakohta)

    (ks. 145 ja 146 kohta)

12. Euroopan unioni – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta – Kongon demokraattista tasavaltaa koskevat rajoittavat toimenpiteet – Valvonnan laajuus – Rajoitettu valvonta yleisten sääntöjen osalta – Rajoittavien toimenpiteiden toteuttamisperusteet – Osallistuminen sellaisten tekojen suunnitteluun, johtamiseen tai toteuttamiseen, jotka ovat vakavia ihmisoikeusloukkauksia – Laajuus – Oikeusvarmuuden periaatteen noudattaminen edellyttää, että oikeussäännöt ovat selviä ja täsmällisiä ja että niiden seuraukset ovat ennakoitavissa

    (SEU 3 artiklan 5 kohta ja SEU 21 artiklan 2 kohdan b ja c alakohta; SEUT 275 artiklan toinen kohta; neuvoston päätöksen 2010/788/YUTP 3 artiklan 2 kohdan b alakohta ja neuvoston päätöksen (YUTP) 2016/2231 johdanto-osan kolmas ja neljäs perustelukappale; neuvoston asetus N:o 1183/2005)

    (ks. 147–157 kohta)

Tiivistelmä

Unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi 12.2.2020 antamillaan tuomioilla Amisi Kumba v. neuvosto (T-163/18) ja Kande Mupompa v. neuvosto (T-170/18) kantajina olleiden Kongon demokraattisen tasavallan asevoimien (FARDC) ensimmäisen puolustusvyöhykkeen komentajan ja Keski-Kasain kuvernöörin nostamat kanteet, joissa he vaativat kumoamaan neuvoston päätökset ( 1 ) heidän nimiensä säilyttämisestä päätöksen 2010/788 liitteessä II olevassa luettelossa henkilöistä ja yhteisöistä, joihin kohdistetaan Kongon demokraattista tasavaltaa koskevia rajoittavia toimenpiteitä kestävän rauhan saavuttamiseksi kyseisessä maassa (jäljempänä riidanalainen luettelo).

Tuomiot liittyvät Kongon demokraattisen tasavallan poliittisen tilanteen kärjistymiseen, kun vuoden 2016 lopussa ei järjestetty presidentinvaaleja, ja tästä seuranneeseen turvallisuustilanteen heikentymiseen. Päätöksen 2010/788 3 artiklan 2 kohdan mukaan neuvoston määräämät rajoittavat toimenpiteet kohdistettiin henkilöihin ja yhteisöihin, jotka olivat osallistuneet Kongon demokraattisessa tasavallassa sellaisiin tekoihin, jotka ovat vakavia ihmisoikeusloukkauksia. FARDC:n ensimmäisen puolustusvyöhykkeen komentajan nimi oli merkitty riidanalaiseen luetteloon siitä syystä, että FARDC:n joukot olivat osallistuneet suhteettomaan voimankäyttöön ja väkivaltaisiin tukahduttamistoimiin syyskuussa 2016 Kinshasassa. Luetteloon merkitsemistä perusteltiin sillä, että hän oli tehtävässään osallistunut sellaisten tekojen suunnitteluun, johtamiseen tai toteuttamiseen, jotka ovat vakavia ihmisoikeusloukkauksia. Keski-Kasain kuvernöörin nimi oli merkitty riidanalaiseen luetteloon sillä perusteella, että hän oli tehtävässään ollut ”vastuussa suhteettomasta voimankäytöstä, väkivaltaisista tukahduttamistoimista ja laittomista teloituksista”, joihin turvallisuusjoukot olivat syyllistyneet kyseisellä alueella vuodesta 2016 lähtien, mukaan lukien väitetyt laittomat teloitukset helmikuussa 2017. Neuvosto antoi 11.12.2017 päätöksen 2017/2282, jolla jatkettiin kantajien nimien sisällyttämistä riidanalaiseen luetteloon ja säilytettiin voimassa heitä vastaan esitetyt perustelut. Keski-Kasain kuvernööriä vastaan esitettyjä perusteluja muutettiin myöhemmin 12.4.2018.

Kanteidensa tueksi kantajat vetosivat useisiin kanneperusteisiin, jotka koskivat muun muassa perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä ja puolustautumisoikeuksien loukkaamista sekä oikeudellista virhettä.

Perusteluvelvollisuuden laiminlyönnistä unionin yleinen tuomioistuin totesi, että päätöksessä 2017/2282 ja täytäntöönpanopäätöksessä 2018/569 esitetyissä perusteluissa tuotiin esiin ne erityiset ja konkreettiset syyt, joiden vuoksi merkitsemisperusteita sovellettiin kantajiin, koska perustelut liittyivät heidän tehtäviinsä ja siihen, että he olivat kyseisissä tehtävissä osallistuneet vakavina ihmisoikeusloukkauksina pidettäviin tekoihin. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi, että kantajat eivät voineet kohtuudella olla tietämättä, että heillä oli tehtävissään valtaa vaikuttaa suoraan FARDC:n sotilaisiin ja Keski-Kasain maakunnassa turvallisuusjoukkoihin, jotka kyseisten perustelujen mukaan olivat vastuussa edellä mainituista vakavista ihmisoikeusloukkauksista. Unionin yleinen tuomioistuin totesi, että riidanalaisten päätösten perustelut mahdollistivat yhtäältä sen, että kantajat saattoivat riitauttaa nimiensä riidanalaisessa luettelossa säilyttämisen pätevyyden, ja toisaalta sen, että unionin yleinen tuomioistuin saattoi käyttää tuomioistuinvalvontaansa. Tästä syystä se hylkäsi perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä koskevan kanneperusteen.

Puolustautumisoikeuksista unionin yleinen tuomioistuin totesi, että vaikka kantajiin kohdistettujen toimenpiteiden jatkaminen päätöksellä 2017/2282 perustui samoihin syihin, joiden nojalla alkuperäiset toimenpiteet otettiin käyttöön, tämä ei vapauttanut neuvostoa velvollisuudesta kunnioittaa kantajien puolustautumisoikeuksia ja etenkään velvollisuudesta antaa heille mahdollisuus ilmaista tehokkaasti näkemyksensä tosiseikoista, jotka riidanalaisia päätöksiä tehtäessä otettiin huomioon. Unionin yleinen tuomioistuin korosti, että rajoittavat toimenpiteet ovat ennalta ehkäiseviä ja jo määritelmällisesti luonteeltaan väliaikaisia toimenpiteitä, joiden pätevyys riippuu aina niiden antamiseen johtaneiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen vallitsemisesta edelleen sekä niiden pysyttämisen tarpeellisuudesta niihin liittyvän tavoitteen toteuttamiseksi, mikä neuvoston on arvioitava tekemällä toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä tilanteen ajantasaistettu arviointi ja selvittämällä toimenpiteiden vaikutukset. Unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että puolustautumisoikeuksien kunnioittamiseksi neuvoston on ennen kantajia koskevien rajoittavien toimenpiteiden jatkamista koskevan päätöksen antamista ilmoitettava kantajille, miten se on kyseisten toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä saattanut ajan tasalle tiedot, joiden perusteella toimenpiteet on alun perin otettu käyttöön. Kun otetaan huomioon Kongon demokraattista tasavaltaa koskevien rajoittavien toimenpiteiden alkuperäinen tavoite eli otollisen ilmapiirin varmistaminen vaalien järjestämiselle ja kaikenlaisten ihmisoikeusrikkomusten lopettaminen, neuvostolla oli käsiteltävässä asiassa kantajaa koskevien rajoittavien toimenpiteiden säännöllisen uudelleentarkastelun yhteydessä velvollisuus ilmoittaa kantajalle ne käytössään olleet uudet seikat, joiden perusteella se saattoi ajan tasalle tiedot paitsi kantajan henkilökohtaisesta tilanteesta myös Kongon demokraattisen tasavallan poliittisesta ja turvallisuustilanteesta. Tältä osin unionin yleinen tuomioistuin totesi, että neuvosto oli loukannut kantajien puolustautumisoikeuksia, kun se ei ollut pyytänyt heitä esittämään huomautuksia näistä seikoista ennen riidanalaisten päätösten tekemistä.

Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin muistutti, että unionin tuomioistuimien on varmistettava silloin, kun on kyse puolustautumisoikeuksiin vaikuttavasta sääntöjenvastaisuudesta, olisiko kyseessä oleva menettely voinut asiaan erityisesti liittyvien tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella johtaa toisenlaiseen tulokseen, jos kantajat olisivat kyenneet varmistamaan puolustuksensa paremmin ilman todettua sääntöjenvastaisuutta. Sen jälkeen unionin yleinen tuomioistuin totesi, että mikään ei antanut syytä olettaa, että jos kantajille olisi ilmoitettu uudet seikat, kantajia koskevia rajoittavia toimenpiteitä ei välttämättä olisi pidetty voimassa. Tämän perusteella unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskevan kanneperusteen.

Kantajat väittivät lopuksi, että neuvosto teki oikeudellisen virheen, kun se antoi riidanalaiset päätökset sellaisista syistä, joita ei enää ollut olemassa silloin, kun ne annettiin, ja jätti siten noudattamatta merkitsemisperustetta, jossa käytettiin aikamuotona preesensiä ja joka koski henkilöitä, jotka ”osallistuvat – – tekoihin – –, jotka ovat vakavia ihmisoikeusloukkauksia”. Tästä unionin yleinen tuomioistuin totesi, että se, että päätöksessä käytetään aikamuotona preesensiä, kun siinä kuvaillaan perusteita nimen merkitsemiselle rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloon, ei tarkoita, että tosiseikkojen, joiden vuoksi henkilö tai yhteisö on merkitty luetteloon, olisi vallittava edelleen silloin, kun nimen merkitsemisestä tai säilyttämisestä päätetään, koska preesensiä käytetään juridisille määritelmille ominaisessa yleisessä merkityksessä eikä viittauksena tiettyyn aikajaksoon. Unionin yleinen tuomioistuin lisäsi, että kun neuvosto päätti perustella kantajan nimen merkitsemisen riidanalaiseen luetteloon viittaamalla konkreettisiin tekoihin ja tapahtumiin, joihin kantajien vastuulla toimivat turvallisuusjoukot olivat osallistuneet, toiminnan oli täytynyt tapahtua menneisyydessä. Unionin yleinen tuomioistuin huomautti, että tätä tulkintaa tukee päätöksen 2010/788, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2017/2282, 9 artiklan 2 kohta, jonka mukaan ”kyseisten rajoittavien toimenpiteiden voimassaoloa jatketaan tai niitä muutetaan tarvittaessa, jos neuvosto katsoo, ettei niiden tavoitteita ole saavutettu”, ja että näin on katsottava, jotta tämä säännös ei menettäisi tehokasta vaikutustaan. Tästä syystä unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi oikeudellista virhettä koskevan kanneperusteen ja siten kanteet kokonaisuudessaan.

( 1 ) Kongon demokraattista tasavaltaa koskevista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2010/788/YUTP muuttamisesta 11.12.2017 annettu neuvoston päätös (YUTP) 2017/2282 (EUVL 2017, L 328, s. 19) ja Alex Kande Mupompan osalta Kongon demokraattista tasavaltaa koskevista rajoittavista toimenpiteistä annetun päätöksen 2010/788/YUTP täytäntöönpanosta 12.4.2018 annettu neuvoston täytäntöönpanopäätös (YUTP) 2018/569 (EUVL 2018, L 95, s. 21) ja tiettyjen rajoittavien erityistoimenpiteiden käyttöönotosta Kongon demokraattista tasavaltaa koskevaa aseidenvientikieltoa rikkovia henkilöitä vastaan annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1183/2005 9 artiklan täytäntöönpanosta 12.4.2018 annettu neuvoston täytäntöönpanoasetus (EU) 2018/566 (EUVL 2018, L 95, s. 9).