Asia C-585/16

Serin Alheto

vastaan

Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite

(Administrativen sad Sofia-gradin esittämä ennakkoratkaisupyyntö)

Ennakkoratkaisupyyntö – Turvapaikka-asioita ja toissijaista suojelua koskeva yhteinen politiikka – Säännöt vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi – Direktiivi 2011/95/EU – 12 artikla – Pakolaisaseman epääminen – YK:n Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) rekisteriin merkityt henkilöt – Palestiinalaispakolaisen ”ensimmäinen turvapaikkamaa” UNRWA:n toiminta-alueella – Kansainvälisen suojelun myöntämistä koskevat yhteiset menettelyt – Direktiivi 2013/32/EU – 46 artikla – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Tutkiminen kaikilta osin ja ex nunc – Ensimmäisenä oikeusasteena toimivan tuomioistuimen toimivallan laajuus – Kansainvälisen suojelun tarpeen arvioiminen tuomioistuimessa – Tutkimatta jättämistä koskevien perusteiden arviointi

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 25.7.2018

1. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Direktiivit – Täytäntöönpano jäsenvaltioissa – Direktiivin soveltamisalaan kuuluvat kansalliset oikeussäännöt–Sellaiset aiemmat kansalliset oikeussäännöt, joilla voidaan varmistaa, että kansallinen oikeus on direktiivin mukaista, kuuluvat direktiivin soveltamisalaan

2. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2011/95 – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – UNRWA:n rekisteriin merkityn henkilön tekemä hakemus – Velvollisuus selvittää, saako henkilö tosiasiallisesti UNRWA:n suojelua tai apua

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 10 artiklan 2 kohta)

3. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Direktiivit – Vaikutus – Täytäntöönpanon laiminlyönti jäsenvaltiossa – Yksityisten oikeus vedota direktiiviin – Edellytykset

   (SEUT 288 artiklan kolmas kohta)

4. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2004/83 – Direktiivi 2011/95 – Pakolaisaseman myöntämisen edellytykset – Henkilö, joka saa suojelua tai apua muulta Yhdistyneiden Kansakuntien elimeltä kuin Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta – Pakolaisaseman myöntämättä jättäminen – Avun lakkaaminen – Välitön oikeusvaikutus – Voimaan saattaminen – Soveltaminen viran puolesta

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohta)

5. Euroopan unionin oikeus – Tulkinta – Menetelmät – Sanamuodon mukainen, rakenteeseen perustuva ja teleologinen tulkinta

6. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2011/95 – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Muutoksen hakeminen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehtyyn päätökseen – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Velvollisuus tutkia tosiseikat ja oikeudelliset seikat – Ulottuvuus

   Henkilö, joka saa suojelua tai apua muulta Yhdistyneiden Kansakuntien elimeltä kuin Yhdistyneiden Kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetulta (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/31 12 artiklan 1 kohdan a alakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta)

7. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Muutoksen hakeminen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehtyyn päätökseen – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Velvollisuus tutkia tosiseikat ja oikeudelliset seikat – Ulottuvuus – Perusteet, joiden vuoksi kansainvälistä suojelua koskeva hakemus jätetään tutkimatta – Tällaisten perusteiden ottaminen tutkittavaksi – Edellytykset

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohta ja 46 artiklan 3 kohta)

8. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkintamenettely – Ensimmäisen turvapaikkamaan käsite – Hakija, joka saa riittävää suojelua jossakin maassa muulla kuin pakolaisaseman perusteella – Käsite – UNRWA:n rekisteriin merkitty henkilö – Kuuluminen käsitteen alaan – Edellytykset

   (Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohta)

9. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Kansainvälisen suojelun myöntämistä ja peruuttamista koskeva menettely – Direktiivi 2013/32 – Muutoksen hakeminen kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehtyyn päätökseen – Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin – Ensimmäisen päätöksen kumoaminen – Yhteisiä menettelysäännöksiä uuden päätöksen antamistoimivallasta ei ole – Velvollisuus tehdä uusi päätös pikaisesti

   (Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta)

1.  Ks. tuomion teksti.

   (ks. 77 kohta)

2.  Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa on yhdessä kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 10 artiklan 2 kohdan kanssa tulkittava siten, että Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) rekisteriin merkityn henkilön tekemän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely edellyttää sen selvittämistä, saako kyseinen henkilö tosiasiallisesti mainitun elimen tarjoamaa suojelua tai apua, ellei hakemusta ole tätä ennen hylätty tutkimattajättämisperusteen tai jonkin muun kuin direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan ensimmäisessä virkkeessä muotoillun poissulkemisperusteen perusteella.

   (ks. 90 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)

3.  Ks. tuomion teksti.

   (ks. 98 kohta)

4.  Kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelyä pakolaisiksi tai muuta kansainvälistä suojelua tarvitseviksi henkilöiksi koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä myönnetyn suojelun sisällöstä 29.4.2004 annetun neuvoston direktiivin 2004/83/EY 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä ja direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan toista virkettä on tulkittava siten, että

   –	ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä näissä direktiivien säännöksissä tarkoitetusta, pakolaisaseman poissulkemisperusteen soveltamisen lakkaamisperusteesta tai jolla se on pantu täytäntöön virheellisesti

   –	niillä on välitön oikeusvaikutus ja

   –	niitä voidaan soveltaa, vaikkei kansainvälistä suojelua hakeva olekaan nimenomaisesti vedonnut niihin.

   (ks. 101 kohta ja tuomiolauselman 2 kohta)

5.  Ks. tuomion teksti.

   (ks. 108 kohta)

6.  Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että jäsenvaltion tuomioistuimen, jolta on ensimmäisenä oikeusasteena haettu muutosta kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta tehtyyn päätökseen, on tutkittava sekä ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, jotka kyseisen päätöksen tehnyt elin on tutkinut tai olisi voinut tutkia, kuten se, voidaanko direktiivin 2011/95 12 artiklan 1 kohdan a alakohtaa soveltaa hakijan tilanteeseen, että seikat, jotka ovat ilmenneet vasta kyseisen päätöksen tekemisen jälkeen.

   Mainitun 46 artiklan 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden, joita direktiivi sitoo, on varmistettava, että tuomioistuin, jossa kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen annettu päätös on riitautettu, suorittaa ”sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc -tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin [2011/95] mukaisesti”. Tässä yhteydessä ilmaisu ”ex nunc” korostaa tuomioistuimen velvollisuutta suorittaa arviointi, jossa otetaan tarvittaessa huomioon sellaiset uudet seikat, jotka ovat tulleet ilmi vasta sen päätöksen tekemisen jälkeen, johon on haettu muutosta. Tällaisen arvioinnin avulla kyetään näet käsittelemään perusteellisesti kansainvälistä suojelua koskeva hakemus ilman, että sitä koskevaa aineistoa olisi tarpeen toimittaa määrittävälle viranomaiselle. Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohdassa käytetty adverbi ”kaikilta osin” vahvistaa osaltaan sen, että tuomioistuimen on tutkittava sekä sellaiset seikat, jotka määrittävä viranomainen on ottanut tai olisi voinut ottaa huomioon, että seikat, jotka ovat ilmenneet vasta mainitun viranomaisen päätöksen tekemisen jälkeen. Lauseenosassa ”mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen direktiivin [2011/95] mukaisesti” käytetty ilmaisu ”tarvittaessa” korostaa sitä, kuten komissio on istunnossa esittänyt, ettei tutkinnan, joka tuomioistuimella on velvollisuus suorittaa kaikilta osin ja ex nunc, tarvitse välttämättä kohdistua kansainvälisen suojelun tarvetta koskevaan asiakysymykseen vaan se voi siis kohdistua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin, jos se on kansallisen oikeuden mukaan mahdollista direktiivin 2013/32 33 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

   (ks. 106, 111–113, 115 ja 118 kohta ja tuomiolauselman 3 kohta)

7.  Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että vaatimus sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen tutkimisesta kaikilta osin ja ex nunc voi kohdistua myös tämän direktiivin 33 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuihin, kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tutkimattajättämisperusteisiin, kun kansallinen oikeus antaa tähän mahdollisuuden, ja jos tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, haluaa tutkia tutkimattajättämisperusteen, jota määrittävä viranomainen ei ole tutkinut, sen on kuultava hakijaa, jotta tämä voi osaamallaan kielellä henkilökohtaisesti tuoda esiin näkemyksensä siitä, voidaanko kyseistä perustetta soveltaa juuri hänen tilanteeseensa.

   (ks. 130 kohta ja tuomiolauselman 4 kohta)

8.  Direktiivin 2013/32 35 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohtaa on tulkittava siten, että Yhdistyneiden kansakuntien Lähi-idässä olevien palestiinalaispakolaisten avustus- ja työelimen (UNRWA) rekisteriin merkityn henkilön on katsottava, jos hän saa tosiasiallisesti mainitun järjestön suojelua tai apua kolmannessa maassa, jonka alueella hänellä ei ole pysyvää asuinpaikkaa mutta joka kuuluu mainitun järjestön toiminta-alueeseen, kuuluvan tässä säännöksessä tarkoitetulla tavalla kyseisessä kolmannessa maassa riittävän suojelun piiriin, jos kyseinen valtio

   –	sitoutuu ottamaan asianomaisen takaisin sen jälkeen kun tämä on lähtenyt sen alueelta hakeakseen kansainvälistä suojelua unionissa

   –

   tunnustaa UNRWA:n suojelun ja avun ja sitoutuu noudattamaan palauttamiskiellon periaatetta antaen näin asianomaiselle henkilölle mahdollisuuden oleskella alueellaan turvallisesti ihmisarvoisissa elinolosuhteissa ja niin kauan kuin tämä on tarpeen häneen sillä alueella, jossa hänen pysyvä asuinpaikkansa sijaitsee, kohdistuvien vaarojen takia.

   (ks. 143 kohta ja tuomiolauselman 5 kohta)

9.  Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohtaa on tulkittava yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan kanssa siten, että sillä ei oteta käyttöön yhteisiä menettelysääntöjä toimivallasta tehdä kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta uusi päätös sen jälkeen, kun se tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi muutoksenhaku on saatettu, on kumonnut tästä hakemuksesta tehdyn ensimmäisen päätöksen. Tarve taata tämän direktiivin 46 artiklan 3 kohdan tehokas vaikutus ja perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaiset tehokkaat oikeussuojakeinot edellyttää kuitenkin silloin, kun hakemusaineisto palautetaan direktiivin 2 artiklan f alakohdassa tarkoitetulle hallintoelimelle tai lainkäyttöelimeen verrattavalle elimelle, että uusi päätös tehdään pikaisesti ja että se on siinä tuomiossa tehdyn arvioinnin mukainen, jolla ensimmäinen päätös kumottiin.

   Tämän osalta on todettava, että direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta koskee yksinomaan muutoksenhaun ”tutkimista” eikä muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen mahdollisen kumoamisen seurauksia. Direktiivin 2013/32 46 artiklan 3 kohta menettäisi kuitenkin tehokkaan vaikutuksensa, jos sellaisen tuomion antamisen jälkeen, jossa ensimmäinen oikeusaste on tämän säännöksen mukaisesti tutkinut direktiivin 2011/95 nojalla hakijan kansainvälisen suojelun tarpeen kaikilta osin ja ex nunc, kyseinen elin voisi tehdä päätöksen, joka olisi ristiriidassa tämän arvioinnin kanssa, tai voisi antaa kulua sellaisen huomattavan pitkän ajanjakson, joka olisi omiaan lisäämään vaaraa siitä, että asiassa ilmenee seikkoja, jotka edellyttävät uuden ajantasaisen arvioinnin suorittamista.

   (ks. 145, 147 ja 149 kohta sekä tuomiolauselman 6 kohta)