Asia C-546/07

Euroopan komissio

vastaan

Saksan liittotasavalta

”Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen — Palvelujen tarjoamisen vapaus — EY 49 artikla — Liittymisasiakirjan liite XII — Liittymisasiakirjan 24 artiklaan sisältyvä luettelo: Puola — 2 jakson 13 kohta — Saksan liittotasavallan mahdollisuus poiketa EY 49 artiklan ensimmäisestä kohdasta — Standstill-lauseke — Puolalaisten työntekijöiden lähettämisestä työhön urakkasopimusten täyttämiseksi 31.1.1990 tehty Saksan liittotasavallan hallituksen ja Puolan tasavallan hallituksen välinen sopimus — Muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneet yritykset eivät voi tehdä puolalaisten yritysten kanssa urakkasopimuksia Saksassa suoritettavista töistä — Liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olleiden sellaisten rajoitusten voimassaolon jatkaminen, jotka koskevat puolalaisten työntekijöiden pääsyä Saksan työmarkkinoille”

Julkisasiamies J. Mazákin ratkaisuehdotus 30.9.2009   I ‐ 444

Unionin tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 21.1.2010   I ‐ 461

Tuomion tiivistelmä

1. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Komission kanneoikeus – Kanteen nostamisen määräaika

   (EY 226 artikla)

2. Jäsenvaltiot – Velvoitteet – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Oikeuttaminen – Luottamuksensuojan periaate

   (EY 226 artikla)

3. Palvelujen tarjoamisen vapaus – Rajoitukset – Työntekijöiden lähettäminen työhön palvelujen tarjoamisen yhteydessä

   (EY 49 ja EY 307 artikla)

4. Uusien jäsenvaltioiden liittyminen yhteisöihin – Vuoden 2003 liittymisasiakirja – Siirtymätoimenpiteet – Palvelujen tarjoamisen vapaus

   (EY 49 artiklan ensimmäinen kohta; vuoden 2003 liittymisasiakirjan liitteessä XII olevan 2 jakson 13 kohta)

1.  EY 226 artiklaan perustuvan kanteen yhteydessä komission asiana on valita ajankohta, jolloin se nostaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen, eikä niillä näkökohdilla, joilla on ratkaiseva merkitys valinnassa, ole vaikutusta kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytyksiin. Mainitun artiklan oikeussääntöjä sovellettaessa komissio ei ole sidottu tietyn määräajan noudattamiseen; poikkeuksen muodostavat tilanteet, joissa perustamissopimuksen kyseisessä määräyksessä tarkoitetun oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn liian pitkä kesto on omiaan vaikeuttamaan kyseisen jäsenvaltion mahdollisuuksiin osoittaa vääriksi komission väitteet ja siten loukkaamaan puolustautumisoikeuksia. Asianomaisen jäsenvaltion on näytettävä, että asianlaita on tällainen.

   (ks. 21 ja 22 kohta)

2.  Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely perustuu siihen, että jäsenvaltion todetaan objektiivisesti jättäneen noudattamatta yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan, eikä jäsenvaltio voi vedota luottamuksensuojan periaatteeseen estääkseen tällaisen toteamuksen, sillä tällaisen perusteen hyväksyminen olisi EY 226 artiklaan perustuvan menettelyn tarkoituksen vastaista.

   Se seikka, ettei komissio välittömästi tai pian perustellun lausunnon jälkeen nosta kannetta, ei voi nimittäin synnyttää kyseessä olevalle jäsenvaltiolle perusteltua luottamusta siihen, että menettely olisi päätetty. Tämä pitää paikkansa etenkin, kun toimenpiteisiin on ryhdytty väitetyn toimimattomuuden aikana, jotta löydettäisiin ratkaisu väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen lopettamiseksi. Koska komissio ei lisäksi ole lainkaan ottanut kantaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn päättämiseen, kyseinen jäsenvaltio ei voi tehokkaasti väittää, että mainittu toimielin on loukannut luottamuksensuojan periaatetta, kun se ei ole päättänyt menettelyä.

   (ks. 25–27 kohta)

3.  Jäsenvaltio ei ole noudattanut EY 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, kun se on hallintokäytännössään tulkinnut toiseen sopimusosapuolena olevaan jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten työntekijöiden lähettämisestä työhön urakkasopimusten täyttämiseksi tehdyn kahdenvälisen sopimuksen asianomaisessa määräyksessä olevaa käsitettä ”toisen osapuolen yritys” siten, että sillä tarkoitetaan ensimmäiseen jäsenvaltioon sijoittautunutta yritystä.

   Säännöksen tällaisella tulkinnalla luodaan nimittäin EY 49 artiklan vastaista suoraa syrjintää suhteessa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palveluntarjoajiin, jotka tahtovat tehdä urakkasopimuksen sopimusosapuolena olevaan toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen yrityksen kanssa suorittaakseen palveluja ensimmäisessä jäsenvaltiossa.

   Kyseinen hallintokäytäntö ei voi olla perusteltu sen seikan vuoksi, että on kyse kahdenväliseen kansainväliseen sopimukseen sisältyvästä määräyksestä, sillä jäsenvaltioiden on kansainvälisissä sopimuksissa – riippumatta siitä, onko kyse jäsenvaltioiden välisestä sopimuksesta vai yhden jäsenvaltion ja yhden tai useamman kolmannen valtion välisestä sopimuksesta – antamiensa sitoumusten täytäntöönpanossa noudatettava yhteisön oikeuden mukaisia velvoitteitaan, jollei EY 307 artiklan määräyksistä muuta johdu. Jäsenvaltion ja kolmannen valtion välisen kahdenvälisen kansainvälisen sopimuksen tasapainon ja vastavuoroisuuden vaarantuminen voi tosin olla objektiivinen peruste sille, että sopimuksen osapuolena oleva jäsenvaltio kieltäytyy laajentamasta muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin etuuksia, jotka sen omat kansalaiset saavat sopimuksen perusteella. Kyseisen kahdenvälisen sopimuksen soveltaminen koskee kuitenkin sopimusosapuolena olevan toisen jäsenvaltion unioniin liittymisestä alkaen kahta jäsenvaltiota, joten sopimuksen määräyksiä voidaan soveltaa näiden jäsenvaltioiden keskinäisissä suhteissa vain, jos yhteisön oikeutta ja muun muassa palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia perustamissopimuksen määräyksiä noudatetaan.

   Mikään ei myöskään anna aihetta katsoa, että muuhun jäsenvaltioon sijoittautunut yritys on erilaisessa tilanteessa kuin ensimmäiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet yritykset, kun kyse on niiden mahdollisuudesta tehdä urakkasopimuksia toiseen sopimusosapuolena olevaan jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten kanssa palvelujen suorittamisesta ensimmäisessä jäsenvaltiossa.

   Lisäksi taloudelliset näkökohdat ja pelkät käytännön vaikeudet mainitun kahdenvälisen sopimuksen täytäntöönpanossa eivät voi missään tapauksessa oikeuttaa perusvapauden rajoituksia eivätkä sitä suuremmalla syyllä EY 46 artiklaan perustuvaa poikkeusta, joka edellyttää yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavan todellisen ja riittävän vakavan vaaran olemassaoloa.

   Väitetystä kyseiselle jäsenvaltiolle myönteisten siirtymäsäännösten, jotka on kirjattu liittymisasiakirjaan vakavien häiriöiden estämiseksi mainitun jäsenvaltion työmarkkinoilla, kiertämisvaarasta on riittävää todeta, että oikeuden tehdä urakkasopimuksia toiseen sopimusosapuolena olevaan jäsenvaltioon sijoittautuneiden yritysten kanssa laajentamisella muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin, jotta nämä voisivat hyötyä kyseistä kahdenvälistä sopimusta soveltamalla vahvistetusta, toisesta sopimusosapuolena olevasta jäsenvaltiosta kotoisin olevien työntekijöiden kiintiöstä, ei ole tällaista vaikutusta, koska näille työntekijöille myönnettyjen työlupien määrää ei missään tapauksessa muuteta tällaisen muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten eduksi tehdyn laajennuksen vuoksi.

   (ks. 40, 42–44, 46, 51, 52 ja 68 kohta sekä tuomiolauselma)

4.  Tšekin tasavallan, Viron tasavallan, Kyproksen tasavallan, Latvian tasavallan, Liettuan tasavallan, Unkarin tasavallan, Maltan tasavallan, Puolan tasavallan, Slovenian tasavallan ja Slovakian tasavallan liittymisehdoista ja niiden sopimusten mukautuksista, joihin Euroopan unioni perustuu, tehdyn asiakirjan liitteessä XII olevan 2 jakson 13 kohdassa annetaan Saksan liittotasavallalle oikeus poiketa EY 49 artiklan ensimmäisestä kohdasta rajoittaakseen Puolaan sijoittautuneiden yritysten suorittaman palvelujen tarjoamisen yhteydessä työntekijöiden tilapäistä liikkumista tapauksissa, joissa työntekijöiden oikeutta tehdä työtä Saksassa säädellään kansallisin toimenpitein. Poikkeamisen tarkoituksena on mahdollistaa se, että Saksan liittotasavalta voi estää työmarkkinoidensa tietyillä aroilla palvelualoilla ilmenevät vakavat häiriöt tai niiden uhan, joita voi joillakin alueilla aiheutua palvelujen tarjoamisesta valtioiden välillä niin kauan, kuin kyseinen jäsenvaltio soveltaa puolalaisten työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen edellä mainittujen siirtymäsäännösten mukaisesti kansallisia tai kahdenvälisistä sopimuksista johtuvia toimenpiteitä.

   Se seikka, että liittymissopimuksen allekirjoittamispäivän jälkeen on lisätty uusia työvoimapiirejä niiden piirien luetteloon, joiden osalta urakkasopimuksia ei hyväksytä Saksan ja Puolan välisen sopimuksen nojalla, ei tarkoita standstill-lausekkeen rikkomista mainitun 13 kohdan nojalla.

   Kyseisessä lausekkeessa määrätään nimittäin kiellosta asettaa työntekijöiden tilapäistä liikkumista koskevia ”tiukempia edellytyksiä” kuin liittymissopimuksen allekirjoituspäivänä voimassa olleet edellytykset. Näin ei selvästikään ole tehty, koska niiden puolalaisten työntekijöiden määrä, jotka mahdollisesti ovat komennuksella suorittamassa palveluja Saksassa, on pelkästään seuraus siitä, että mainitun päivän jälkeen sovelletaan sanamuodoltaan samana pysynyttä lauseketta muuttuneilla työmarkkinoilla vallitsevaan tosiasialliseen tilanteeseen. Näin ollen neljännesvuosittain ajan tasalle saatettavalla luettelolla työvoimapiireistä, joita kansalliseen toimenpiteeseen sisältyvä työmarkkinoiden suojelulausekkeesta johtuva kielto koskee, on tässä yhteydessä puhtaasti toteava luonne, kun taas oikeudellinen tilanne ei ole huonontunut eikä Saksan hallintokäytäntö ole muuttunut epäedullisemmaksi. Tämän tulkinnan vahvistaa tällaisten standstill-lausekkeiden tarkoitus eli sen estäminen, että jäsenvaltio voisi toteuttaa uusia toimenpiteitä, joilla pyritään asettamaan tai joiden vaikutuksesta asetetaan tiukempia edellytyksiä kuin ne, joita sovellettiin ennen sitä päivää, jolloin nämä lausekkeet tulivat voimaan.

   (ks. 62 ja 64–66 kohta)