1.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa taataan oikeus palkalliseen lomaan, mutta siinä ei määrätä sen ajallisesta kestosta. Miten on siis arvioitava sellaista uutta järjestelmää, jossa unionin työntekijöille myönnetään selvästi vähemmän lomaa kuin heillä oli aikaisemmin?

2.

Tämä on nyt käsiteltävän muutoksenhaun keskeinen ongelmakysymys. Kyse on yhtäältä perusoikeuksien valvonnan menetelmästä ja laajuudesta sekä toisaalta lainsäätäjän toteuttaman vertailun tuomioistuinvalvonnasta.

3.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 31 artiklan 2 kohdassa, joka koskee oikeudenmukaisia ja kohtuullisia työoloja ja työehtoja, määrätään seuraavaa:

”Jokaisella työntekijällä on oikeus – – palkalliseen vuosilomaan.”

4.

Perusoikeuskirjan selitysten ( 2 ) mukaan 31 artiklan 2 kohta perustuu ”tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annettuun direktiiviin 93/104/EY sekä Euroopan sosiaalisen peruskirjan 2 artiklaan sekä työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevan yhteisön peruskirjan 8 kohtaan”.

5.

Euroopan sosiaalinen peruskirja hyväksyttiin Euroopan neuvostossa vuonna 1961, ( 3 ) ja se tuli voimaan vuonna 1965. Tarkistettu vuoden 1996 versio ( 4 ) tuli voimaan vuonna 1999. Kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet jommankumman näistä versioista, ja niiden 2 artiklassa määrätään oikeudesta palkalliseen vuosilomaan seuraavaa:

”Varmistaakseen, että oikeutta oikeudenmukaisiin työehtoihin voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat – – määräämään vähintään neljän viikon palkallisesta vuosilomasta.”

6.

Eurooppa-neuvosto hyväksyi työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskevan yhteisön peruskirjan ( 5 ) vuonna 1989. ( 6 ) Oikeudesta palkalliseen vuosilomaan määrätään sosiaalisia perusoikeuksia koskevan I osaston elinolojen sekä työolojen - ja ehtojen parantamismääräysten 8 kohdassa seuraavaa:

”Kaikilla Euroopan yhteisön työntekijöillä on oltava oikeus viiko[i]ttaiseen lepoaikaan ja palkalliseen vuosilomaan, joiden kesto on asteittain yhdenmukaistettava kansallisten käytäntöjen mukaisesti.”

7.

Virkamiehiin sovellettavista henkilöstösäännöistä annetun asetuksen N:o 31 ( 7 ) (jäljempänä henkilöstösäännöt) 1e artiklan 2 kohtaan sisältyvässä yleisessä säännöksessä säädetään seuraavaa:

”Työtehtävissä toimiville virkamiehille on järjestettävä sellaiset asianmukaiset terveys- ja turvallisuusnormit täyttävät työolot, jotka ovat vähintään samantasoiset kuin perustamissopimuksen mukaisesti näillä aloilla hyväksyttyihin toimenpiteisiin sovellettavat vähimmäisvaatimukset.”

8.

Virkamiehen työehtoja koskevaan IV osastoon sisältyy 2 luku, joka koskee virkamiesten lomia. Henkilöstösääntöjen 57 artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

”Virkamiehellä on kalenterivuoden aikana oikeus vähintään 24:n ja enintään 30 työpäivän pituiseen vuosilomaan niiden sääntöjen mukaisesti, jotka unionin toimielinten nimittävät viranomaiset ovat vahvistaneet yhteisellä sopimuksella saatuaan henkilöstösääntökomitean lausunnon.”

9.

Henkilöstösääntöjen liitteeseen X sisältyy kolmannessa maassa työskenteleviin virkamiehiin sovellettavat erityiset poikkeusmääräykset. Virkamiehillä oli 31.12.2013 asti oikeus saada kalenterivuodessa lomaa kolme ja puoli arkipäivää kultakin palveluskuukaudelta.

10.

Liitteessä X oleva 6 artikla muutettiin 22.10.2013 annetulla asetuksella N:o 1023/2013 ( 8 ) seuraavasti:

”Virkamiehellä on oikeus saada kalenterivuodessa lomaa kaksi arkipäivää kultakin palveluskuukaudelta.

Sen estämättä, mitä tämän artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetään, 1 päivänä tammikuuta 2014 kolmansissa maissa jo työskentelevillä virkamiehillä on oikeus

11.

Asetuksen N:o 1023/2013 johdanto-osan 27 perustelukappaleessa todetaan tältä osin seuraavaa:

”Kolmansissa maissa työskentelevien henkilöstöryhmien työehtoja on tarpeen uudenaikaistaa, ja niistä olisi tehtävä kustannustehokkaammat samalla menoja vähentäen. Vuosilomaoikeuksia olisi mukautettava – –”

12.

Henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 8 artiklassa säädetään erityisestä virkistyslomasta seuraavaa:

”Nimittävä viranomainen voi poikkeuksellisesti myöntää virkamiehelle erityisellä perustellulla päätöksellä virkistyslomaa hänen asemapaikkansa erityisten vaikeiden elinolosuhteiden vuoksi. Nimittävä viranomainen päättää kunkin tällaisen paikan osalta sen kaupungin tai ne kaupungit, joissa loma voidaan pitää.

Virkamiesten, jotka osallistuvat henkilöstösääntöjen 24 a artiklassa tarkoitettuun ammatilliseen täydennyskoulutukseen ja joille on myönnetty tämän artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettua virkistyslomaa, on aiheellisissa tapauksissa yhdistettävä täydennyskoulutusjaksot ja virkistysloma.”

13.

Tietyistä työajan järjestämistä koskevista seikoista annettu direktiivi 93/104/EY ( 9 ) kumottiin työaikadirektiivillä ( 10 ).

14.

Työaikadirektiivin johdanto-osan neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, että työntekijöiden terveyden parantaminen työssä on tavoite, joka ei saa olla riippuvainen pelkästään taloudellisista seikoista.

15.

Työaikadirektiivin 7 artiklan 1 kohdassa säädetään neljän viikon vähimmäisvuosilomasta seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että jokainen työntekijä saa vähintään neljän viikon palkallisen vuosiloman tällaisen loman saamiselle ja myöntämiselle kansallisessa lainsäädännössä ja/tai käytännössä vahvistettujen edellytysten mukaisesti.”

16.

Unionin yleisessä tuomioistuimessa kantajina olleet Carreras Sequeros ym. (jäljempänä kantajat) ovat Euroopan komission virkamiehiä tai sopimussuhteisia toimihenkilöitä. Kaikkien kantajien asemapaikka on ollut ja oli jo ennen 1.1.2014 kolmansissa maissa.

17.

Henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan uuden 6 artiklan toisen kohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaisesti kantajilla oli vuonna 2014 oikeus 36 vuosilomapäivään edellisen vuoden 42 päivän sijasta. Kantajien asiasta tekemät valitukset hylättiin joko nimittävän viranomaisen tai työsopimusten tekemiseen toimivaltaisen viranomaisen päätöksillä, joiden sanamuodot vastasivat toisiaan.

18.

Kantajat nostivat siksi Euroopan unionin virkamiestuomioistuimessa kanteen, jossa he vaativat, että kyseinen tuomioistuin toteaa henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan uuden 6 artiklan lainvastaiseksi ja kumoaa päätökset, joilla vähennettiin heidän vuosilomapäiviensä määrää vuodesta 2014 lähtien.

19.

Tämä kanne siirrettiin myöhemmin unionin yleiseen tuomioistuimeen. Tässä menettelyssä unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi Euroopan unionin neuvoston ja Euroopan parlamentin väliintulijoiksi tukemaan komission vaatimuksia.

20.

Unionin yleinen tuomioistuin kumosi kantajien vuosilomapäivien lukumäärän vähentämistä vuonna 2014 koskevat päätökset 4.12.2018 annetulla valituksenalaisella tuomiolla Carreras Sequeros ym v. komissio (T-518/16, EU:T:2018:873).

21.

Unionin yleinen tuomioistuin tukeutui tässä yhteydessä siihen, että perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa vahvistetun vuosilomaoikeuden luontaisena tarkoituksena on lähtökohtaisesti parantaa työntekijöiden elinoloja sekä työoloja ja -ehtoja. ( 11 ) Vuosiloman merkittävää vähentämistä kolmen vuoden aikana 42 päivästä 24:ään ei voida pitää yhteensopivana asianomaisten työntekijöiden elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamiseen tähtäävän periaatteen kanssa. ( 12 ) Sitä ei voida tasapainottaa kyseisten henkilöiden muilla etuoikeuksilla, ( 13 ) eikä sitä voida pitää perusteltuna. ( 14 ) Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan unionin menojen vähentymisen osalta on jo todettu, ettei taloudellisten etujen suojelun tarvetta koskeviin näkökohtiin voida vedota perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa taatun palkallista vuosilomaa koskevan oikeuden loukkaamisen perustelemiseksi. ( 15 ) Ei myöskään vaikuta siltä, että lainsäätäjä olisi pyrkinyt löytämään oikeudenmukaisen tasapainon uudenaikaistamista koskevan tavoitteen ja asianomaisten henkilöiden oikeuksien välillä. Näin ollen komissio ei voinut pätevästi tukeutua henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaan uuteen 6 artiklaan antaakseen riidanalaiset päätökset. ( 16 )

22.

Komissio (asia C-119/19 P) ja neuvosto (asia C-126/19 P) valittivat valituksenalaisesta tuomiosta, ja unionin tuomioistuin yhdisti nämä asiat. Neuvosto teki oman valituksensa lisäksi komission valitukseen liitännäisvalituksen, joka on samansisältöinen kuin sen oma valitus.

23.

Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi Euroopan ulkosuhdehallinnon esittämän väliintulohakemuksen 29.7.2019 antamallaan määräyksellä komissio v. Carreras Sequeros ym. ja neuvosto v. komissio (C‑119/19 P ja C‑126/19 P, ei julkaistu, EU:C:2019:658).

24.

Euroopan komissio vaatii, että unionin tuomioistuin

25.

Euroopan unionin neuvosto vaatii valituksessaan ja liitännäisvalituksessaan, että unionin tuomioistuin

26.

Euroopan parlamentti vaatii, että unionin tuomioistuin

27.

Carreras Sequeros ym. sitä vastoin vaativat, että unionin tuomioistuin

28.

Asianosaiset ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia sekä 3.2.2020 pidetyssä istunnossa suullisia huomautuksia.

29.

Unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne koskee muodollisesti suoraan päätöksiä, joilla vahvistettiin kantajien lomapäivien määrä vuodelle 2014. Nämä päätökset perustuivat kuitenkin väistämättä kolmansissa maissa työskenteleviin virkamiehiin sovellettavaan uuteen lomajärjestelmään, josta säädetään henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 6 artiklassa. Valittajat ovat näin ollen esittäneet SEUT 277 artiklan nojalla lainvastaisuusväitteen tästä uudesta järjestelmästä, josta asianosaiset kiistelevät unionin yleisessä tuomioistuimessa ja myös nyt käsiteltävissä valituksissa.

30.

Aluksi esitän, että neuvoston liitännäisvalitus on jätettävä tutkimatta, ja tarkastelen valittajien väitteitä, jotka koskevat unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaa. Tämän jälkeen käsittelen valituksenalaisen tuomion perusteltavuutta koskevaa arvostelua.

31.

Käsiteltävän asian erityispiirre on se, että ensinnäkin sekä komissio että neuvosto ovat tehneet valituksen unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisesta tuomiosta eli sittemmin yhdistetyissä asioissa C‑119/19 P ja C‑126/19 P, mutta neuvosto on lisäksi tehnyt komission asiassa C‑119/19 P tekemään valitukseen liitännäisvalituksen, jossa se riitauttaa jopa sanatarkasti samoilla perusteilla saman unionin yleisen tuomioistuimen tuomion kuin asiassa C‑126/19 P tekemässään omassa valituksessa.

32.

Ei tosin ole poissuljettua, että tuomiosta tehdään samanaikaisesti valitus ja liitännäisvalitus. ( 17 ) Koska aiempaa kannetta myöhemmin samojen asianosaisten välillä nostettu samoihin perusteisiin perustuva kanne, jolla vaaditaan saman oikeudellisen toimen kumoamista, on kuitenkin vireilläolovaikutuksen johdosta jätettävä tutkimatta, ( 18 ) osapuoli voi myös tehdä ainoastaan sellaisen valituksen, jossa unionin yleisen tuomioistuimen tuomio riitautetaan samoilla valitusperusteilla. ( 19 )

33.

Näin ollen neuvoston liitännäisvalitus on jätettävä tutkimatta.

34.

Ensimmäisessä valitusperusteessaan neuvosto väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisia virheitä toimivaltansa osalta. Tällä valitusperusteella neuvosto riitauttaa yhtäältä sen, että unionin yleinen tuomioistuin on antanut määräyksen, ja toisaalta ulottuvuuden, joka lainvastaisuusväitteellä on unionin yleisen tuomioistuimen arvioinnin mukaan.

35.

Ensimmäisen valitusperusteensa ensimmäisessä osassa neuvosto, jota komissio ja parlamentti tukevat, riitauttaa sen, että unionin yleinen tuomioistuin nimittää asiassa tehtyä riidanalaista päätöstä kantajien vuosilomapäivien määrän vähentämiseksi. Neuvoston mukaan lomapäiviä ei ole vähennetty, vaan ne on määritetty sovellettavan lainsäädännön mukaisesti. Tällä nimityksellä unionin yleinen tuomioistuin implisiittisesti määrää komission myöntämään kantajille tietyn määrän lomapäiviä. Unionin yleisellä tuomioistuimella ei kuitenkaan ole toimivaltaa antaa tällaista määräystä.

36.

Kuten neuvosto itsekin myöntää, riidanalaisista päätöksistä eli kantajien lomapäivien vahvistamisesta vuonna 2014 ei kuitenkaan ole epäilystä. Kumottujen päätösten nimityksestä riippumatta unionin yleisen tuomioistuimen tuomion vaikutus perustuu SEUT 266 artiklan ensimmäiseen kohtaan. Sen mukaan komission on nimenomaan toteutettava pääasiassa unionin yleisen tuomioistuimen tuomion täytäntöön panemiseksi tarvittavat toimenpiteet eikä mitään sen enempää tai vähempää. Jos valituksenalainen tuomio pysytettäisiin kokonaisuudessaan, komissio ei voisi näin ollen enää soveltaa kantajiin lomajärjestelmän muutoksia, vaan sen olisi tehtävä heitä koskevat päätökset vanhan järjestelmän mukaisesti. ( 20 )

37.

Tämä väite ei näin ollen kohdistu tosiasiallisesti unionin yleisen tuomioistuimen toimivaltaansa arvioidessaan tekemään väitettyyn virheeseen vaan asiakysymystä koskevaan ratkaisuun ja erityisesti valituksenalaisen tuomion 112 kohtaan sisältyvään liitännäiseen toteamukseen, jonka mukaan komissio ei voinut tukeutua henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaan uuteen 6 artiklaan määrittäessään kantajien lomapäivien lukumäärän. Jäljempänä on tarkasteltava, missä määrin tämä ratkaisu pysyy voimassa.

38.

Siltä osin kuin neuvoston ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa riitautetaan unionin yleisen tuomioistuimen väitetty määräys, se perustuu sen sijaan valituksenalaisen tuomion virheelliseen tulkintaan ja on näin ollen hylättävä perusteettomana.

39.

Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa neuvosto, jota komissio ja parlamentti tukevat, riitauttaa sen, että unionin yleinen tuomioistuin on ulottanut SEUT 277 artiklaan perustuvan lainvastaisuusväitteen koskemaan henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 6 artiklassa vahvistettua lomajärjestelmää kokonaisuudessaan eli myös vuosia 2015 ja 2016 koskevia järjestelmiä, vaikka kanteen kohteena olivat ainoastaan päätökset, jotka koskivat lomaoikeuksia vuonna 2014.

40.

SEUT 277 artiklan tarkoituksena ei ole antaa asianosaiselle mahdollisuutta riitauttaa minkä tahansa asetuksen laillisuutta minkä tahansa kanteen yhteydessä. Säädöstä, jonka lainvastaisuuteen vedotaan, on voitava soveltaa joko välittömästi tai välillisesti kanteen kohteena olevaan asiaan. ( 21 ) Unionin yleinen tuomioistuin on täsmentänyt tätä perustellusti siten, että lainvastaisuusväitteen ulottuvuus on rajoitettava siihen, mikä on välttämätöntä riidan ratkaisemiseksi. ( 22 )

41.

Unionin yleinen tuomioistuin totesi kuitenkin valituksenalaisen tuomion 31 kohdassa, että SEUT 277 artiklaa on tulkittava riittävän laajasti, jotta voidaan varmistaa toimielinten yleisluontoisten toimien tehokas laillisuusvalvonta sellaisten henkilöiden hyväksi, jotka eivät voi nostaa suoraa kannetta tällaisista toimista. SEUT 277 artiklan soveltamisalan on myös ulotuttava sellaisiin toimielinten toimiin, joilla on ollut merkitystä kumoamiskanteen kohteena olevan päätöksen antamiselle. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan näin ollen riittää, että kyseinen päätös perustuu pääasiallisesti näihin toimiin, vaikka näitä toimia ei muodollisesti ole käytetty kyseisen päätöksen oikeudellisena perustana.

42.

Nämä toteamukset tiivistävät unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön, jossa SEUT 277 artiklaan perustuvaa tehokasta laillisuusvalvontaa pidetään välttämättömänä ainoastaan siltä osin kuin kantajia suoraan ja erikseen koskevilla soveltamispäätöksillä on heihin vaikutusta. ( 23 )

43.

Jos tätä oikeuskäytäntöä sovelletaan tiukasti, lainvastaisuusväitteen pitäisi rajoittua ainoastaan henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 6 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädettyyn vuotta 2014 koskevaan siirtymäjärjestelmään. Oikeusriidan kohteena ovat nimittäin ainoastaan kyseisen vuoden lomaoikeuksia koskevat toteamukset eivätkä sitä seuraavia vuosia koskevat toteamukset.

44.

Unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 32–35 kohdassa esittämät perustelut, joiden mukaan siirtymäjärjestelmän eri asteiden ja lopullisen lomajärjestelmän välinen yhteys oikeuttaa ulottamaan lainvastaisuusväitteen kaikkiin näihin järjestelmiin, eivät ole nähdäkseni riittäviä. Tämä yhteys olisi nimittäin voitu poistaa ongelmitta, ja lainvastaisuusväitteen tutkiminen olisi voitu rajoittaa siirtymäjärjestelmän ensimmäiseen vaiheeseen. Tämä ei olisi myöskään sulkenut pois sitä, että järjestelmän tavoitteen yhteydessä otetaan huomioon sen luonne siirtymäjärjestelmänä ja yhteys lopulliseen lomajärjestelmään.

45.

Unionin yleisen tuomioistuimen menettelytapa on kuitenkin mielestäni loppujen lopuksi oikea. Lainvastaisuusväite ei voi johtaa muodollisesti liitännäisesti riitautetun järjestelmän pätemättömyyteen, eikä sillä myöskään ole oikeusvaikutuksia muiden osapuolten välillä. Tässä oikeudenkäyntimenettelyssä kattava arviointi kuitenkin selventäisi käytännössä kysymystä siitä, voidaanko riidanalaista lainsäädäntöä soveltaa, ja sillä olisi näin ennakkovaikutus samankaltaisiin riita-asioihin. On myös nimittävän viranomaisen edun mukaista, että uusien lomasääntöjen laillisuus selviää mahdollisimman pian. Jos rajoitutaan vuoden 2014 järjestelmään, seuraavina vuosina voisi tulla vireille uusia, pitkiä oikeusriitoja.

46.

Koko järjestelmän tarkastelu ei sitä paitsi johda liitännäisiä väitteitä koskevan kantajien toimivallan ylittämiseen. Uuden järjestelmän kattava tarkastelu ei ylitä kantajien väitteitä, eikä sitä voida pitää uutena seikkana. Kantajat ovat päinvastoin vedonneet tässä oikeudenkäyntimenettelyssä johdonmukaisesti siihen, että he vastustaisivat uusien lomasääntöjen soveltamista tulevina vuosina. Se, että kantajista kaksi ei sittemmin enää työskentele kolmannessa maassa, ( 24 ) on sen sijaan nähdäkseni merkityksetöntä. Lopullinen lomajärjestelmä on riitautettu myös muissa oikeudenkäyntimenettelyissä, sillä vireillä on kaksi muuta asiaa, jotka koskevat vuotta 2019. ( 25 ) Uuden järjestelmän lopullista vaihetta olisi tarkasteltava viimeistään näissä menettelyissä.

47.

Tämän perusteella olisi mielestäni epäasianmukaista jakaa uutta lomaoikeusjärjestelmää koskevaa riitaa eri oikeudenkäyntimenettelyihin. Tällöin vain käytettäisiin turhaan unionin tuomioistuinten ja myös osapuolten resursseja. ( 26 )

48.

Näin ollen myös neuvoston ensimmäisen valitusperusteen toinen osa on hylättävä perusteettomana.

49.

Jos unionin tuomioistuin ei noudata näkemystäni, asioiden tarkastelu voitaisiin lopettaa tähän ja asiat voitaisiin palauttaa unionin yleiseen tuomioistuimeen. Ei nimittäin voida sulkea pois sitä, että unionin yleinen tuomioistuin olisi päätynyt toisenlaiseen lopputulokseen, jos se olisi tutkinut ainoastaan siirtymäjärjestelmän ensimmäistä vaihetta eli lomaoikeuksien selvästi vähäisempää vähentämistä.

50.

Tämä menettelytapa ei kuitenkaan vaikuta minusta järkevältä, koska näin vain lykättäisiin sen taustalla olevan riidan ratkaisua entisestään. Tästä syystä unionin tuomioistuimen olisi tarkasteltava myös muita valitusperusteita. Tältä osin on huomautettava, että seuraavat toteamukset pätevät lähtökohtaisesti siitä riippumatta, rajoitetaanko unionin yleisessä tuomioistuimessa nostettu kanne koskemaan ainoastaan siirtymäjärjestelmää vuoden 2014 osalta. Voitaisiin kuvitella, että jäljellä olevien lomaoikeuksien riittävyyden arvioiminen uuden järjestelmän eri vaiheissa johtaa erilaisiin tuloksiin, mutta esitän jäljempänä, ettei mitään vaihetta ole syytä kyseenalaistaa. ( 27 )

51.

Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan uusi järjestelmä on ristiriidassa lomaa koskevan perusoikeuden kanssa. Se ei sitä vastoin tarkastellut yhdenvertaisen kohtelun yleistä periaatetta, luottamuksensuojan periaatetta eikä oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, joihin kantajat niin ikään vetosivat.

52.

Komissio arvostelee molemmissa valitusperusteissaan perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa vahvistetun lomaoikeutta koskevan perusoikeuden tarkasteluun liittyviä tiettyjä näkökohtia eli työaikadirektiivin sekä asianomaisten henkilöiden elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamista koskevan periaatteen huomioon ottamista mutta myös kantajien muiden oikeuksien huomiotta jättämistä ja lainsäätäjän sääntelyvallan kohtelua. Neuvoston toinen ja kolmas valitusperuste koskevat samankaltaisia kysymyksiä.

53.

Komission ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa ja neuvoston toisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa riitautetaan se, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut huomioon työaikadirektiivin.

54.

Neuvosto väittää ensinnäkin, että kun unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että direktiiviin (tässä tapauksessa työaikadirektiiviin) voidaan tietyissä tapauksissa vedota unionin toimielimiä vastaan, se ei ottanut huomioon vakiintunutta oikeuskäytäntöä, jonka mukaan direktiivit on osoitettu jäsenvaltioille eikä unionin toimielimille tai elimille. Neuvoston mielestä ei näin ollen voida katsoa, että direktiivin säännöksillä asetetaan velvoitteita toimielimille niiden ja niiden henkilöstön välisissä suhteissa.

55.

Kantajien tavoin on kuitenkin todettava, että tämä väite on tehoton. Siinä riitautetaan valituksenalaisen tuomion 61 kohtaan sisältyvät toteamukset, jotka eivät tue tuomiota. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin totesi 64 kohdassa nimenomaisesti, että lainvastaisuusväitteen tueksi ei voida vedota työaikadirektiiviin sellaisenaan eikä yhdessä henkilöstösääntöjen 1e artiklan 2 kohdan kanssa ( 28 ) henkilöstösääntöjen X liitteessä olevan uuden 6 artiklan soveltumattomuuden toteamiseksi.

56.

Tämä neuvoston väite on näin ollen hylättävä.

57.

Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin teki neuvoston ja komission mukaan oikeudellisen virheen katsoessaan, että työaikadirektiivin sisältö sitoi lainsäätäjää, koska kyseinen direktiivi mainitaan perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohtaa koskevissa puheenjohtajiston selityksissä.

58.

Unionin yleinen tuomioistuin todellakin totesi valituksenalaisen tuomion 70 kohdassa, että henkilöstösääntöjen X liitteessä olevaa uutta 6 artiklaa olisi jätettävä soveltamatta, jos käy ilmi, että sillä loukataan vuosilomaoikeutta, jonka luonne ja tarkoitus ilmenevät perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdasta, luettuna yhdessä direktiivin 2003/88 kanssa. Kyseinen tuomioistuin vetoaa tältä osin 67–69 kohdassa perusoikeuskirjan valmistelukunnan puheenjohtajiston selityksiin, joiden mukaan perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa nimittäin vahvistetaan työaikadirektiivin sisältö. Unionin lainsäätäjä ei voinut jättää huomiotta tämän direktiivin sisältöä.

59.

Näihin toteamuksiin sisältyy oikeudellinen virhe, koska niissä kuvaillaan virheellisesti perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan ja työaikadirektiivin välistä suhdetta.

60.

On totta, että perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohtaa koskevat valmistelukunnan selitykset osoittavat, että kyseinen määräys perustuu työaikadirektiiviin. Kyseiset selitykset on otettava asianmukaisesti huomioon myös perusoikeuskirjan 52 artiklan 7 kohdan ja SEU 6 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan nojalla. ( 29 )

61.

Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että koko työaikadirektiivi olisi sisällytetty perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohtaan.

62.

Kuten komissio perustellusti toteaa, perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa vahvistetaan pikemminkin ainoastaan työaikadirektiivin 7 artiklassa säädetty neljän viikon vähimmäislomaa koskeva oikeus. ( 30 ) Tarkemmin sanoen työaikadirektiivin 7 artikla on unionin oikeuden säännös, jossa täsmennetään perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa vahvistetun vuosiloman tarkka pituus. ( 31 )

63.

Tällainen täsmennys on tarpeen, koska perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa itsessään ei määritellä palkallisen vuosiloman kestoa eli sen takaamisen edellytystä. Loman kesto eroaa täten muista 31 artiklan 2 kohdassa annetuista takeista, kuten loman ajalta maksettavasta palkasta tai edunsaajien piiristä, jotka johtuvat perusoikeudesta ilman muuta normatiivista täsmennystä. ( 32 )

64.

Perusoikeus lomaan edellyttää siis normatiivista täsmennystä ainakin palkallisen vuosiloman keston osalta.

65.

Tämä riippuvuus vaikuttaa sellaisten järjestelmien arviointiin, joissa uuden riidanalaisen järjestelmän tavoin vahvistetaan palkallisen vuosiloman kesto. Koska tällainen järjestelmä on tarpeen, jotta lomaoikeutta koskevalle perusoikeudelle voidaan antaa tehokas vaikutus, sitä ei voida jo luonteensa puolesta pitää perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna perusoikeuden rajoituksena eikä siihen näin ollen voida suoraan soveltaa kyseisessä määräyksessä tarkoitettuja velvoitteita.

66.

Vaikka lomaoikeuden keston määrittäminen ei siis edellytä perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaista oikeutusta, siinä on vähintäänkin noudatettava unionin oikeuden yleisiin periaatteisiin kuuluvaa suhteellisuusperiaatetta. Sen mukaan unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimilla ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista asianomaisella säännöstöllä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden. ( 33 )

67.

Erityisesti on todettava, että myös muilla seikoilla, kuten työaikadirektiivin 7 artiklassa säädetyllä vähimmäislomalla tai palkallista vuosilomaa koskevan perusoikeuden keskeisellä sisällöllä, voi olla merkitystä arvioitaessa lopullisesti vahvistamisen tavoitteita ja haittoja. Direktiivillä ei kuitenkaan ole kokonaisuudessaan merkitystä myöskään tässä asiassa.

68.

Näin ollen on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen katsoessaan valituksenalaisen tuomion 68 ja 69 kohdassa, että unionin lainsäätäjän on perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan yhteydessä noudatettava työaikadirektiiviä kokonaisuudessaan.

69.

Tämä oikeudellinen virhe ei kuitenkaan merkitse sitä, että komission ja neuvoston väitteet menestyisivät, koska se ei johda valituksenalaisen tuomion kumoamiseen. Unionin yleisen tuomioistuimen päätös ei nimittäin perustu työaikadirektiivissä säädettyjen aineellisten takeiden väitettyyn loukkaamiseen. Unionin yleinen tuomioistuin päinvastoin hylkää sen seurauksena pääasian kantajien väitteet, jotka koskevat työaikadirektiivin eri säännöksiä.

70.

Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa komissio vetoaa perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan tulkinnassa tehtyyn oikeudelliseen virheeseen siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoo, ettei henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 6 artiklassa säädetty vuosiloman vähentäminen ole yhteensopiva sen väitetyn periaatteen kanssa, jolla pyritään parantamaan asianomaisten henkilöiden elinoloja sekä työoloja ja -ehtoja. Tällaiselle periaatteelle ei ole komission mielestä oikeudellista perustaa.

71.

Myös neuvosto katsoo toisen valitusperusteensa toisessa osassa, että unionin yleinen tuomioistuin on tulkinnut väärin perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan merkitystä. Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin katsoo, neuvoston mukaan kyseisen määräyksen tarkoituksena ei ole parantaa elinoloja sekä työoloja ja -ehtoja, vaan sillä pyritään varmistamaan kaikille työntekijöille riittävä suojelun taso unionissa.

72.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 88 kohdassa, että perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa vahvistetun vuosilomaoikeuden luontaisena tarkoituksena on lähtökohtaisesti parantaa työntekijöiden elinoloja sekä työoloja ja -ehtoja. Valituksenalaisen tuomion 90 kohdassa todetaan lisäksi, ettei lomapäivien määrän vähentämistä voida pitää yhteensopivana asianomaisten työntekijöiden elinolojen sekä työolojen ja - ehtojen parantamiseen tähtäävän periaatteen kanssa.

73.

Tältä osin on todettava, ettei – kuten komissio ja neuvosto väittävät – perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan sanamuodossa eikä selityksissä mainita nimenomaisesti tällaista periaatetta. Erityisesti neuvosto toteaa päinvastoin perustellusti, että 31 artiklan otsikko on ”Oikeudenmukaiset ja kohtuulliset työolot ja työehdot”.

74.

Unionin yleinen tuomioistuin tukeutuu kuitenkin unionin oikeuteen, koska SEUT 151 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tavoitteena on muun muassa elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen kohentaminen. Työaikadirektiivin oikeudellisen perustan, joka on nykyään SEUT 153 artikla, ja näin ollen myös sen 7 artiklan tarkoituksena on tämän tavoitteen toteuttaminen. Myös työntekijöiden sosiaalisia perusoikeuksia koskeva yhteisön peruskirja perustuu tähän tavoitteeseen. Sen 8 kohdassa mainittu oikeus palkalliseen lomaan sisältyy jaksoon, jonka otsikko on ”Elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantaminen”. Perusoikeuskirjaa koskevien selitysten mukaan lomaoikeutta koskeva perusoikeus perustuu muun muassa näihin kahteen asiakirjaan.

75.

Unionin tuomioistuin on ainakin jo todennut, että lomajärjestelmien tarkoituksena on parantaa työntekijöiden terveyden ja turvallisuuden suojelua. ( 34 ) Kyse on erityisistä elinoloista sekä työoloista ja -ehdoista.

76.

Erityisesti lomaoikeuden yhteydessä kantajat korostavat perustellusti, että loman kesto on asteittain yhdenmukaistettava kansallisten käytäntöjen mukaisesti, ( 35 ) mikä implisiittisesti viittaa parantamista koskevaan tavoitteeseen.

77.

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin ei tehnyt oikeudellista virhettä todetessaan valituksenalaisen tuomion 88 kohdassa, että vuosilomaa koskevan oikeuden tavoitteena on parantaa työntekijöiden elinoloja sekä työoloja ja -ehtoja.

78.

Unionin yleinen tuomioistuin menee sen sijaan liian pitkälle mainitessaan 90 kohdassa periaatteen, koska periaatteelle ei ole tukea asian kannalta merkityksellisissä asiakirjoissa eikä oikeuskäytännössä. Se antoi näin lomaa koskevan perusoikeuden tulkinnassa elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen kohentamista koskevalle tavoitteelle sellaisen painoarvon, jota sillä ei tosiasiallisesti ole.

79.

Ongelmallista on erityisesti tämän tavoitteen noudattamisen tarkastelu unionin yleisessä tuomioistuimessa. Myöskään tämä tavoite ei nimittäin voi johtaa siihen, että lomaoikeuksien vähentämistä on pidettävä perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa määrätyn lomaoikeutta koskevan perusoikeuden rajoittamisena.

80.

Käsiteltävissä asioissa ei ole tarpeen lausua siitä, sitooko elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamista koskeva tavoite sellaisenaan SEUT 151 artiklan nojalla unionia sen työntekijöihin sovellettavia palvelussuhteen ehtoja vahvistettaessa. Unionin yleinen tuomioistuin ei nimittäin arvioi henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaa 6 artiklaa SEUT 151 artiklan perusteella vaan soveltaa tätä tavoitetta perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan yhteydessä. Se nimittäin perustelee valituksenalaisen tuomion 90 kohdassa lomaa koskevan perusoikeuden rajoittamisen toteamista ja näin ollen perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaisen oikeutuksen välttämättömyyttä sillä, ettei lomaoikeuksien merkittävää vähentämistä uudessa järjestelmässä voida pitää elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamisena.

81.

Kuten edellä jo todettiin, loman keston normatiivinen täsmentäminen ei ole kuitenkaan lomaa koskevan perusoikeuden rajoittamista, joka edellyttäisi perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaista oikeuttamisperustetta. Tätä välttämätöntä täsmennystä on sen sijaan arvioitava suhteellisuusperiaatteen perusteella. ( 36 ) Tämän periaatteen yhteydessä elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamista koskevasta tavoitteesta on hyötyä vasta myöhemmin, kun verrataan järjestelmän tavoitetta ja siihen liittyviä rasitteita.

82.

Siltä osin kuin perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdan tulkintaan, jonka mukaan siinä vahvistetaan työolojen ja -ehtojen parantamista koskeva periaate ja kaikkea työolojen ja -ehtojen heikentämistä pidetään siten tämän perusoikeuden rajoituksena, sisältyy oikeudellinen virhe, se ei kuitenkaan sellaisenaan johda valituksenalaisen tuomion kumoamiseen. Ei nimittäin ole poissuljettua, että tällaisen perusoikeuteen puuttumisen oikeuttamisperusteen tutkiminen johtaa samaan tulokseen kuin tämän perusoikeuden täsmentämisen oikeasuhteisuuden tutkiminen. Tällöin riittäisi, että unionin tuomioistuimen perustelut korvataan toisilla perusteluilla.

83.

Ensimmäisen valitusperusteensa kolmannessa osassa komissio riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomion 91–96 kohdassa esittämät toteamukset osoittaakseen lomaa koskevan perusoikeuden rajoittamisen vastaiset väitteet paikkansapitämättömiksi. Myös neuvosto ja parlamentti kiistävät nämä toteamukset.

84.

Tältä osin on myös totta, ettei unionin yleisen tuomioistuimen soveltama perusoikeuden tarkastelumenetelmä ole vakuuttava. Näiden väitteiden ja unionin yleisen tuomioistuimen päättelyn merkityksellisyyttä on tarkasteltava erityisesti vertailun yhteydessä.

85.

Oikeasuhteisuuden ja erityisesti asianomaisten henkilöiden elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamista koskevan tavoitteen tutkimisella on siis merkitystä ennen kaikkea komission toisen valitusperusteen sekä neuvoston toisen valitusperusteen toisen osan ja kolmannen valitusperusteen yhteydessä.

86.

Komissio väittää, ettei unionin yleinen tuomioistuin ota huomioon sitä, että lainsäätäjällä on laaja harkintavalta henkilöstösääntöjen muuttamisessa ja että suhteellisuusperiaatetta voidaan todeta loukatun ainoastaan, jos lainsäätäjä on selvästi ylittänyt tämän harkintavallan rajat.

87.

Myös neuvosto korostaa, että lainsäätäjälle on annettava mahdollisuus kompromisseihin, olipa kyse lomista, palkkauksesta tai työajasta, kun otetaan huomioon yhteiskunnalliset muutokset, sosiaalinen kehitys sekä tieteellinen ja teknologinen kehitys.

88.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa valituksenalaisen tuomion 100 kohdassa kuitenkin nimenomaisesti, että lainsäätäjällä on laaja harkintavalta mukauttaa henkilöstösääntöjä ja muuttaa virkamiesten oikeuksia ja velvollisuuksia milloin hyvänsä ja näiden kannalta epäsuotuisampaan suuntaan. ( 37 )

89.

Tämä peruste on niiden edellytysten, joiden täyttyessä tätä suhteellisuusperiaatetta on sovellettu unionin lainsäädäntöasioissa, tuomioistuinvalvontaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön mukainen. Lainsäätäjällä on sille myönnetyn toimivallan käyttämisessä laaja harkintavalta aloilla, joilla sen toiminnalta edellytetään sekä poliittisten että taloudellisten tai sosiaalisten valintojen tekemistä ja joilla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Sen vuoksi kysymys ei ole siitä, oliko kyseisellä alalla toteutettu toimenpide ainoa tai paras mahdollinen, vaan kyseinen toimenpide on lainvastainen ainoastaan silloin, jos se on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoitteleman päämäärän saavuttamiseksi. ( 38 )

90.

Unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan tarkastele uuden järjestelmän soveltuvuutta vaan varmistaa valituksenalaisen tuomion 98 ja 100 kohdassa, että lainsäätäjä on tarkastellut sitä, palveleeko uusi järjestelmä tosiasiassa yleisen edun mukaisia tavoitteita ja puututaanko sillä suojattuihin oikeuksiin tavoitellun päämäärän kannalta suhteettomasti ja tavalla, jota ei voida hyväksyä ja jolla loukattaisiin näin suojattujen oikeuksien keskeistä sisältöä. Unionin yleinen tuomioistuin tarkastelee erityisesti sitä, onko lainsäätäjä tehnyt päätöksen kaikista asiaan vaikuttavista seikoista tietoisena ja tutkittuaan yksityiskohtaisesti sekä huolellisesti ja puolueettomasti kaikki merkitykselliset seikat.

91.

Tämäkin on pitkälti oikeuskäytännön mukaista, koska lainsäätäjän on perustettava valintansa objektiivisiin perusteisiin. Sen on erilaisiin mahdollisiin toimenpiteisiin liittyviä rasitteita arvioidessaan tutkittava, ovatko valitulla toimenpiteellä tavoiteltavat päämäärät omiaan oikeuttamaan asianomaisille henkilöille aiheutuvat jopa huomattavatkin epäedulliset seuraukset. ( 39 )

92.

Jopa laajuudeltaan rajoitettu tuomioistuinten harjoittama valvonta edellyttää lisäksi, että unionin toimielimet kyseessä olevan toimen laatijoina kykenevät osoittamaan unionin tuomioistuimessa, että ne ovat antaneet toimen käyttäen tosiasiallisesti niille annettua harkintavaltaa, mikä edellyttää, että ne ovat ottaneet huomioon kaikki sen tilanteen kannalta merkitykselliset seikat ja olosuhteet, jota kyseisellä toimella aiottiin säännellä. ( 40 ) Tästä seuraa, että kyseisten toimielinten täytyy vähintään kyetä tuottamaan ja esittämään selvällä ja yksiselitteisellä tavalla perustiedot, jotka oli otettava huomioon kyseessä olevan toimen riidanalaisten toimenpiteiden perustelemiseksi ja joihin niiden harkintavallan käyttö perustui. ( 41 )

93.

Näiden seikkojen tutkiminen on viime kädessä ratkaisevaa käsiteltävien valitusten ratkaisun kannalta, koska valituksenalainen tuomio perustuu lähinnä siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on hylännyt toimielinten väitteet, jotka koskevat kustannustehokkuuden ja kustannussäästön tavoitteita, uudenaikaistamista, virkaikään ja asemaan perustuvia oikeuksia lisälomaan, erityisen vaikeisiin elinolosuhteisiin perustuvia oikeuksia virkistyslomaan sekä tiettyjä taloudellisia etuja, joita työntekijät saavat kolmansissa maissa.

94.

Valituksenalaisen tuomion 102 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin hylkää tavoitteen varmistaa parempi kustannustehokkuus kolmansissa maissa työskentelevien virkamiesten ja muun henkilöstön osalta samalla menoja vähentäen. Se tukeutuu tältä osin työaikadirektiivin johdanto-osan neljänteen perustelukappaleeseen, jonka mukaan työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden parantaminen ei saa olla riippuvainen pelkästään taloudellisista seikoista. Unionin yleinen tuomioistuin vetoaa lisäksi siihen, ettei unionin taloudellisten etujen suojelun tarvetta koskeviin näkökohtiin voida vedota perusoikeuskirjan 31 artiklan 2 kohdassa taatun palkallista vuosilomaa koskevan oikeuden loukkaamisen oikeuttamiseksi.

95.

Siltä osin kuin on kyse perusoikeuden loukkaamisesta, loman keston vahvistamista ei voida rinnastaa sellaisenaan varsinkaan loman aikana maksettavaa palkkaa koskeviin rajoituksiin. Viimeksi mainittu on lomaa koskevan perusoikeuden rajoitus, kun taas ensin mainittu – kuten edellä jo todettiin ( 42 ) – on perusoikeuden välttämätöntä täsmentämistä. Tässä yhteydessä tarpeellisessa punninnassa merkitystä voi olla sellaisilla sääntelytavoitteilla, joilla ei mahdollisesti voida oikeuttaa rajoitusta.

96.

Vaikka taloudellisiin seikkoihin ei näin ollen voida vedota perusoikeutena taattua loma-ajan palkkaa koskevaa oikeutta vastaan, ( 43 ) lomaoikeuksien laajuuden täsmentämisessä on voitava ottaa huomioon erityisesti työnantajille aiheutuva rasite. Työsuhde, johon lomaoikeudet kuuluvat, perustuu nimittäin vastavuoroisesti kustannusten ja hyötyjen vertailuun. Työnantajan kohdalla lomaoikeudet ovat osa kustannuksia, joten ne ovat taloudellinen seikka, jota ei voida jättää huomiotta.

97.

Tärkeämpää on työntekijöiden turvallisuuden ja terveyden tehokas suojelu, joka ei saa jäädä puhtaasti taloudellisten näkökohtien varjoon. ( 44 ) On kuitenkin vaikea väittää, että lomaoikeuksien kaikenlainen vähentäminen vaarantaisi väistämättä turvallisuuden ja terveyden suojelun. Tämä pitää paikkansa etenkin vähennettäessä lomaoikeuksia, jotka ylittävät yli kaksinkertaisesti työaikadirektiivin 7 artiklassa säädetyn vähimmäisloman ja joita on selvästi enemmän kuin unionin muulla henkilöstöllä.

98.

Tästä syystä valituksenalaisen tuomion 102 kohdassa tehdään oikeudellinen virhe, kun siinä hylätään kokonaan kustannustehokkuuden ja menojen vähentämistä koskeva tavoite.

99.

Uuden järjestelmän toinen tavoite on kolmansissa maissa työskentelevän henkilöstön työolojen ja -ehtojen uudenaikaistaminen.

100.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää tältä osin valituksenalaisen tuomion 106 kohdassa ajatuksen siitä, että lentoliikenteen kehittyminen ja aiempaa paremmat mahdollisuudet käyttää viestinnässä internetiä voivat olla perusteena vuosiloman vähentämiselle. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan lentoliikenteen osalta tämä voi vaikuttaa enintään myönnettäviin matkapäiviin. Viestintämahdollisuuksien parantuminen ei taas liity millään tavoin lomaoikeuteen.

101.

Näin todetessaan unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan ota huomioon sitä, että asianomaisten henkilöiden kannalta loma merkitsee unionin muuta henkilöstöä enemmän yhteyden säilyttämistä kotiseutuun. Tässä on ratkaiseva ero lomia koskevaan yleiseen oikeuskäytäntöön verrattuna. Sen lähtökohtana on, että työntekijät työskentelevät yleensä kotiseudullaan ja voivat käyttää lomansa ainoastaan virkistäytymiseen ja vapaa-ajan toimintaan. Tiheillä ja edullisilla lentoyhteyksillä on todellakin merkitystä kotiseutuun pidettävän yhteyden kannalta. Niiden ansiosta kotiseudulle voidaan palata useammin. Ne voivat myönnettävistä matkapäivistä huolimatta myös lyhentää matkan todellista kestoa siten, että varsinaiseen lomaan jää enemmän aikaa.

102.

Internetviestintää koskeva väite perustuu loppujen lopuksi samaan ajatukseen. Aiemmin oltiin kalliiden ja mahdollisesti jopa huonolaatuisten puhelinyhteyksien sekä postin kautta tapahtuvan viestinnän varassa, mutta nykyään internetviestintä edistää huomattavasti yhteydenpitoa kotiseutuun, ja lisäksi voidaan käyttää esimerkiksi videopuheluja. Viestinnän helpottuminen ei voi toki täysin korvata kasvokkain tapahtuvaa kontaktia mutta vähentää hieman sen tarvetta.

103.

Tämän ajatuksen täydellinen hylkääminen ei ole siksi vakuuttavaa.

104.

Unionin yleinen tuomioistuin hylkää valituksenalaisen tuomion 107 kohdassa lisäksi väitteen, jonka mukaan uuden järjestelmän tarkoituksena on palvella sellaisten unionin pienten edustustojen tarpeita, joiden toimintakyky vaarantuu liiallisten lomapoissaolojen vuoksi. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan ei vaikuta siltä, että kaikkien edustustojen lomaoikeuksia olisi siksi vähennettävä, eikä vaihtoehtojen puuttumista ole osoitettu.

105.

Kyseisten yksiköiden toimintakyky on kuitenkin tosiasiallisesti aina osa vertailua, joka lomaoikeuksien laajuuden osalta on suoritettava. Tässä yhteydessä vertailun ulkopuolelle ei voida myöskään sulkea sitä, että lomapoissaolot vaikuttavat erityisen voimakkaasti pieniin edustustoihin.

106.

Näin ollen myös valituksenalaisen tuomion 106 ja 107 kohtaan sisältyy oikeudellisia virheitä.

107.

Valituksenalaisen tuomion 109 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin totesi, ettei vaikuta siltä, että lainsäätäjä olisi ottanut huomioon sen tosiseikan, että henkilöstösääntöjen 57 artiklan nojalla unionin alueella työskentelevien virkamiesten ja muun henkilöstön lomaoikeus voi lisääntyä virkaiästä ja palkkaluokasta riippuen 24:stä jopa 30 työpäivään.

108.

Unionin yleinen tuomioistuin näyttää tässä yhteydessä katsovan, ettei kolmansissa valtioissa työskentelevillä työntekijöillä ole näitä ylimääräisiä lomaoikeuksia.

109.

Tältä osin pitää paikkansa, ettei henkilöstösääntöjen liitteessä X viitata nimenomaisesti kyseiseen 57 artiklaan. Komission esittämistä 57 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä kuitenkin ilmenee, että asianomaiset henkilöt saivat oikeuden tähän lisälomaan siirtymäjärjestelmän päätyttyä vuonna 2016. ( 45 )

110.

Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin otti vääristyneellä tavalla huomioon komission väitteet valituksenalaisen tuomion 109 kohdassa esittämässään toteamuksessa. Sen sijaan myös nämä lomaoikeudet olisi pitänyt ottaa huomioon vertailussa.

111.

Unionin yleinen tuomioistuin näyttää tosin katsovan, että lomaoikeuden väheneminen voitaisiin lähtökohtaisesti kompensoida mahdollisuudella saada henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 8 artiklan 1 kohdan ja 9 artiklan 2 kohdan nojalla jopa 15 päivää erityistä virkistyslomaa asemapaikan erityisten vaikeiden elinolosuhteiden vuoksi. Valituksenalaisen tuomion 110 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin totesi, ettei mistään ilmene, että lainsäätäjä olisi pyrkinyt selvittämään, voidaanko erityisellä virkistyslomalla taata terveyden ja turvallisuuden riittävä suojelu. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin näyttää myöntävän, että virkistyslomaa voidaan myöntää vain poikkeuksellisesti ja perustellulla erityispäätöksellä.

112.

Tällä olettamalla otetaan kuitenkin vääristyneellä tavalla huomioon komission toimittamat tiedot tämän järjestelmän soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä. Jokaisen asemapaikan kohdalla nimittäin vahvistetaan paikallisten olosuhteiden perusteella, missä määrin tätä erityistä virkistyslomaa on myönnettävä. ( 46 )

113.

Näiden sääntöjen mukaisesti erityistä virkistyslomaa oli myönnettävä esimerkiksi vuonna 2013 Afganistanissa 15 päivää, Haitissa 12 päivää ja Norsunluurannikolla kuusi päivää. ( 47 ) Lisäksi myönnetään vähintään kaksi matkapäivää virkistyslomaa kohden, ( 48 ) ja erityisen virkistysloman pituuden perusteella se voidaan jakaa kahdesta viiteen jaksoon. Edellä mainittujen asemapaikkojen määräpaikka on Bryssel. Tiettyjen Kaakkois-Aasiassa sijaitsevien asemapaikkojen määräpaikaksi määritetään sen sijaan Phuket Thaimaassa. Määräpaikka vaikuttaa merkitykselliseltä etenkin matkakulujen korvaamisen kannalta, mutta työntekijät eivät ole velvollisia viettämään erityistä virkistyslomaansa siellä. ( 49 )

114.

Valituksenalaisen tuomion 93 kohdassa esiin tuotu ajatus siitä, että erityinen virkistysloma on yhdistettävä ammatilliseen täydennyskoulutukseen, ei heikennä kyseisen loman virkistysluonnetta, sillä neuvoston esittämien tietojen mukaan täydennyskoulutus on toteutettava sitä ennen tai sen jälkeen.

115.

Näin ollen on kiistatonta, että toisin kuin kantajat väittävät, erityisellä virkistyslomalla voidaan hyvinkin edistää vuosiloman tehtävien täyttämistä. Unionin yleisen tuomioistuimen olisi siksi pitänyt ottaa tämä huomioon uuden järjestelmän arvioinnissa ja erityisesti myös vertailussa.

116.

Unionin yleinen tuomioistuin kuitenkin hylkäsi komission, neuvoston ja parlamentin näkemyksen vastaisesti valituksenalaisen tuomion 94 ja 95 kohdassa perustellusti asianomaisten henkilöiden erilaisten taloudellisten etuoikeuksien huomioon ottamisen. Tässä yhteydessä on kyse myös elinoloista sekä työoloista ja -ehdoista, mutta taloudellisilla eduilla ei voida kompensoida loman menetystä. ( 50 ) Vaikka palkallinen loma taataan perusoikeutena, työntekijän on nimittäin turvallisuutensa ja terveytensä tehokkaaksi suojelemiseksi saatava tavallisesti tosiasiallinen lepoaika. ( 51 ) Rahallisella korvauksella on merkitystä ainoastaan silloin, kun vuosilomaa ei todellisuudessa voida enää pitää työsuhteen päättymisen vuoksi. ( 52 )

117.

Edellä esitetyn perusteella on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin on jättänyt merkityksellisiä seikkoja huomiotta tarkastellessaan suhteellisuusperiaatteen soveltamista. Nämä oikeudelliset virheet koskevat henkilöstösääntöjen liitteessä X olevaan 6 artiklaan liittyvää lainvastaisuusväitettä ja riidanalaista päätöstä koskevan unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun perustaa.

118.

Valituksenalainen tuomio on näin ollen kumottava.

119.

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan unionin tuomioistuin voi silloin, kun unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisu kumotaan, joko itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen, tai palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen.

120.

Unionin yleisen tuomioistuimen tutkiman kanneperusteen osalta asia on ratkaisukelpoinen.

121.

Tältä osin edellä mainitut seikat, joiden yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen jättäessään ne huomiotta, ovat tärkeitä oikeuttamisperusteita, jotka lainsäätäjä on ainakin jossain määrin kirjannut uuden järjestelmän perusteluihin. Asianomaiset toimielimet ovat oikeudenkäyntimenettelyssä esittäneet nämä perusteluja koskevat lähestymistavat edellä mainitussa oikeuskäytännössä ( 53 ) tarkoitetulla riittävällä tavalla.

122.

Kustannustehokkuutta ja menojen vähentämistä sekä uudenaikaistamista koskevat tavoitteet ovat oikeutettuja. Uusi järjestelmä voi edistää näiden tavoitteiden saavuttamista. Muuta, vähemmän rajoittavaa keinoa ei ole.

123.

Hyötyjen ja haittojen vertailusta voidaan todeta, että asianomaisille työntekijöille aiheutuvia haittoja lievennetään edellä jo tarkastelluilla seikoilla. ( 54 )

124.

On korostettava, että henkilöstösääntöjen liitteessä X olevassa 8 artiklassa säädetyllä erityisellä virkistyslomalla voidaan etenkin vastata erityisten vaikeiden elinolosuhteiden vuoksi lisääntyneisiin lomatarpeisiin. Lisäksi on otettava huomioon, että jäljellä olevat lomaoikeudet ovat edelleen selvästi työaikadirektiivin 7 artiklassa säädettyä vähimmäislomaa suuremmat ja että niiden määrä on erityisen virkistysloman ja ylimääräisten matkapäivien vuoksi ainakin osittain suurempi kuin unionin mulla työntekijöillä, jotka myös useimmiten työskentelevät lähtömaidensa ulkopuolella.

125.

Lisäksi uuden järjestelmän asteittainen käyttöönotto kolmen vuoden aikana lieventää sen vaikutuksia.

126.

Elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamista koskeva tavoite ei kyseenalaista uuden järjestelmän hyväksyttävyyttä. Unionin yleinen tuomioistuin toteaa perustellusti, ettei lomaoikeuksien vähentämistä voida pitää asianomaisten henkilöiden elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamisena.

127.

Kuten unionin yleinen tuomioistuin itse totesi valituksenalaisen tuomion 90 kohdassa, tätä tavoitetta ei voida kuitenkaan ymmärtää siten, että se on esteenä kaikelle työntekijän oikeuksien vähentämiselle. Elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen käsite on päinvastoin ymmärrettävä laajasti, koska työntekijöiden oikeuksien toteutuminen riippuu viime kädessä myös työmarkkinoiden kokonaistilanteesta.

128.

Käsiteltävässä tapauksessa on lisäksi otettava huomioon, että asianomaisten henkilöiden edulliset elinolot sekä työolot ja -ehdot toteutuisivat eurooppalaisten veronmaksajien elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen kustannuksella. Viimeksi mainituilla on muutenkin keskimäärin huomattavasti vähemmän lomaa.

129.

Tämän vuoksi lainsäätäjälle on annettava myös työntekijöiden elinolojen sekä työolojen ja -ehtojen parantamista koskevan tavoitteen toteuttamisessa laaja harkintavalta, jota unionin tuomioistuinten on valvottava pohjimmiltaan ainoastaan ilmeisten arviointivirheiden osalta. ( 55 )

130.

Näiden seikkojen perusteella ei ole syytä katsoa, että lainsäätäjä olisi tehnyt ilmeisen arviointivirheen vertaillessaan uudesta järjestelmästä aiheutuvia rasitteita ja etuja.

131.

Tämä kanneperuste on näin ollen hylättävä.

132.

Tähän tulokseen päädyttäisiin etenkin, jos lainvastaisuusväitteen kohde rajoitettaisiin uuden järjestelmän ensimmäiseen vaiheeseen ( 56 ) eli henkilöstösääntöjen liitteessä X olevan 6 artiklan 1 kohdan ensimmäiseen luetelmakohtaan. Sen mukaan asianomaisille henkilöille jää nimittäin vielä vuonna 2014 huomattavasti enemmän lomapäiviä kuin seuraavina vuosina.

133.

Kuten komissio perustellusti toteaa, unionin yleinen tuomioistuin ei sen sijaan ole käsiteltävässä tapauksessa ( 57 ) vielä lausunut jäljelle jäävistä kanneperusteista eli siitä, noudatetaanko uudessa järjestelmässä yhdenvertaisen kohtelun yleistä periaatetta, luottamuksensuojan periaatetta sekä oikeutta yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen. Tästä syystä asia ei – tarkemmin perustelemattoman – neuvoston vaatimuksen vastaisesti ole tältä osin ratkaisukelpoinen, vaan asia on komission vaatimuksen mukaisesti palautettava tämän kanneperusteen osalta unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi.

134.

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista, jos valitus hyväksytään ja unionin tuomioistuin itse ratkaisee riidan lopullisesti. Koska näin ei ole käsiteltävässä tapauksessa, oikeudenkäyntikuluista päätetään myöhemmin.

135.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: