Siirtolaisuuskysymykset osaksi Euroopan unionin ulkosuhdepolitiikkaa

1) TAVOITE

Tiedonannolla on kolmenlaisia tavoitteita. Siinä pyritään palauttamaan siirtolaisuusilmiö laajempaan asiayhteyteensä ottaen huomioon kansainvälisen muuttoliikkeen taustavoimat, suojelun tarpeessa olevia ihmisiä koskevat erityiskysymykset ja kansainvälisen muuttoliikkeen vaikutus kehitysmaihin. Tiedonanto sisältää katsauksen yhteisön maahanmuuttopolitiikkaan ja tapaan, jolla muuttoliikkeeseen liittyvät kysymykset liitetään yhteisön ulkoisiin yhteistyöohjelmiin ja -politiikkoihin. Lisäksi siinä esitetään suuntaviivat EU:n politiikan kehittämiselle siten, että tehostetaan muuttovirtojen hallintaa ja erityisesti vähennetään laitonta maahanmuuttoa.

2) SÄÄDÖS

Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 3 päivänä joulukuuta 2002: Siirtolaisuuskysymykset osaksi Euroopan unionin politiikkaa suhteissa unionin ulkopuolisiin maihin [KOM(2002) 703 lopullinen - ei julkaistu EYVL:ssä].

3) TIIVISTELMÄ

Maahanmuuttopolitiikka kuuluu Euroopan unionin strategisiin painopistealueisiin. Maahanmuuttoa ei pidä nähdä yksinomaan ongelmana vaan myös myönteisenä ilmiönä, joka edistää sekä unionin että muuttajien lähtömaiden talouskasvua ja menestystä.

Unioni on kehittänyt maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkaansa vähitellen Amsterdamin sopimuksen ja Eurooppa-neuvoston kokouksessa Tampereella sovittujen ensisijaisten tavoitteiden pohjalta. Tiedonanto siirtolaisuuskysymyksistä, samoin kuin sen jälkeen (maaliskuussa 2003) annettu komission tiedonanto maahanmuutosta, kotouttamisesta ja työllisyydestä, liittyy saumattomasti tähän yleislinjaan.

Laittoman maahanmuuton ongelman osalta Eurooppa-neuvosto korosti Sevillassa pidetyssä kokouksessaan mahdollisuutta vaikuttaa muuttovirtojen taustalla oleviin syihin EU:n ulkosuhteisiin liittyvien politiikkojen (erityisesti kehityspolitiikan) ja välineiden avulla. Eurooppa-neuvosto vaati maahanmuuttopolitiikan ottamista huomioon unionin suhteissa kolmansiin maihin. Lisäksi se pyysi komissiota esittämään kertomuksen yhteisön tasolla käytettävissä olevan rahoituksen tehokkuudesta maahanmuuttajien ja kielteisen päätöksen saaneiden turvapaikanhakijoiden palauttamisessa, ulkorajojen valvonnassa sekä turvapaikka- ja maahanmuuttohankkeissa kolmansissa maissa.

Tiedonanto jakautuu kahteen osaan:

• Osa I: Muuttoliike ja kehitys
• Osa II: Kertomus yhteisön tasolla käytettävissä olevan rahoituksen tehokkuudesta.

Kun pyritään sisällyttämään siirtolaisuuskysymykset EU:n ulkosuhdepolitiikkaan, on keskityttävä neljään perusperiaatteeseen:

• EU:n ulkosuhteisiin liittyvien politiikkojen ja toimien yleinen johdonmukaisuus on säilytettävä ja kolmansia maita on kannustettava yhteistyöhön EU:n kanssa sen sijaan, että rangaistaisiin niitä, jotka eivät halua tällaista yhteistyötä.
• Muuttoliikkeeseen liittyvässä toiminnassa olisi keskityttävä pitkällä aikavälillä muuttovirtojen perimmäisiin syihin pyrkimällä poistamaan köyhyys, luomaan instituutioita ja valmiuksia sekä ehkäisemällä konflikteja.
• Muuttoliikkeeseen liittyviä kysymyksiä olisi käsiteltävä ns. alue- ja maakohtaisten strategia-asiakirjojen yhteydessä. Nämä asiakirjat muodostavat kolmansille maille suunnattujen EU:n tukiohjelmien perustan.
• Siirtolaisuuskysymyksiin liittyviä kohdennettuja toimia varten tarvitaan lisärahoitusta. Näillä toimilla olisi täydennettävä laaja-alaisemmista budjettikohdista rahoitettuja toimia.

Muuttoliike ja kehitys

Kansainvälinen muuttoliike EU:ssa ja muualla

• EU:n virallinen nettomääräinen maahanmuuttoluku on nykyisin noin 2,2 tuhatta henkeä kohti vuodessa. Oikeudellisesti on tärkeää tehdä ero taloudellisista syistä muuttavien ja suojelua tarvitsevien välillä. Laittomasti tulleiden maahanmuuttajien määrästä voidaan esittää vain karkea arvio.
• Suurin osa taloudellisista syistä EU:n alueelle muuttavista tulee keskitulotason maista ja siirtymätalouksista. Sen sijaan maahanmuuttajat, jotka tulevat alhaisen tulotason kehitysmaista, suuntaavat tavallisesti kohti oman alueensa kasvukeskuksia. Eteläisten alueiden välisten muuttovirtojen helpottaminen voisi olla tärkeä osa EU:n ja kyseisten maiden kehitysyhteistyötä.

Kansainvälisen muuttoliikkeen taustalla olevat syyt

• Siirtolaisuuden tärkeimpiä syitä ovat seuraavat: heikko talouskasvu, epätasainen tulonjako, liikakansoitus, johon liittyy erottamattomasti nopea väestönkasvu, korkea työttömyysaste, aseelliset selkkaukset ja etniset puhdistukset, ihmisoikeusrikkomukset ja vainot, luonnonkatastrofit (ja ympäristön yleinen rappeutuminen) sekä hallinnon puutteet.
• Vastaanottajamaiden pääasiallisina houkuttimina ovat turvallisuus sekä maahanmuuttajien mahdollisuus parantaa yhteiskunnallista ja taloudellista tilannettaan. Koska EU:ssa on pulaa sekä korkeasti koulutetuista että alhaisen koulutustason työntekijöistä, EU-maat värväävät yhä enemmän työvoimaa kehitysmaiden työmarkkinoilta. Nämä uudet työntekijät tarvitsevat neuvontaa ja käytännön opastusta.
• Kehitysmaan kehittyminen saattaa lyhyellä aikavälillä pikemminkin lisätä kuin vähentää muuttoliikettä, kun monilla ihmisillä, jotka eivät ole tyytyväisiä tulevaisuudennäkymiinsä omassa maassaan, on kuitenkin jo varaa muuttaa ulkomaille. Tämä ilmiö voi aiheuttaa muuttopiikin, joka yleensä kuitenkin tasaantuu ennen pitkää.

Pakolaiset ja vastaanottajamaat

• Monet kehitysmaat joutuvat vastaanottamaan huomattavasti suurempia pakolaismääriä kuin EU-maat. Vuonna 2002 maailmassa oli 13 miljoonaa pakolaista ja turvapaikanhakijaa, joista ainoastaan 1,9 miljoonaa eli 15 prosenttia oleskeli EU:n alueella. EU:n alueelle tulevien turvapaikanhakijoiden määrä supistui viime vuosikymmenen aikana puoleen (tällä hetkellä alle 400 000 vuodessa).
• Koska kehitysmaiden taloudelliset ja institutionaaliset voimavarat ovat vähäiset, saapuvat pakolaiset muodostavat niille raskaan taakan. EU rahoittaa hankkeita, joiden pyrkimyksenä on antaa pakolaisille humanitaarista apua ja samalla auttaa vastaanottajamaita korjaamaan infrastruktuurinsa ja instituutioidensa puutteita. Lisäksi rahoitetaan hankkeita, joilla pyritään edistämään pakolaisten paluumuuttoa.

Kansainvälisen muuttoliikkeen vaikutukset kehitysmaiden kannalta

• Sekä vastaanottaja- että lähtömaat voivat hyötyä muuttoliikkeestä taloudellisesti. Maastamuuttajien rahalähetykset kotimaahan parantavat huomattavasti monen kehitysmaan maksutasetta ja ovat niille merkittävä valuuttalähde. Komissio katsoo, että vastaanottajamaan viranomaiset voivat osaltaan merkittävästi edistää sitä, että maahanmuuttajat pystyvät siirtämään rahaa kotimaahansa turvallisesti, laillisesti ja edullisesti.
• Globalisaation edetessä ammattitaitoisten työntekijöiden houkutus muuttaa ulkomaille kasvaa. Koulutetun työvoiman maastamuutolla (aivovienti) voi olla välittömiä kielteisiä vaikutuksia lähtömaan kehitykseen. Siksi tutkimusta ja teknologista kehittämistä koskeva kuudes puiteohjelma, josta tuetaan yhteisön ulkopuolisista maista ja erityisesti vähiten kehittyneistä maista oleville tutkijoille järjestettävää koulutusta, sisältää paluumuuttoa edistäviä osioita. Siirtolaisten vapaaehtoinen paluuhan tuo kotimaahan suuria määriä taloudellista, inhimillistä ja sosiaalista pääomaa.

EU:n maahanmuuttopolitiikka: Yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan keskeiset periaatteet on esitetty kahdessa komission yleisessä tiedonannossa sekä useissa yksityiskohtaisemmissa säädösehdotuksissa. Tavoitteena on muun muassa:

• luoda laillisten siirtolaisten sekä heidän perheenjäsentensä maahanpääsyn ja oleskelun edellytyksiin sovellettava perussäännöstö (mm. perheiden yhdistämistä koskevat säännökset)
• helpottaa kolmansien maiden kansalaisten liikkumista EU:n alueella (koskee mm. EU:ssa pitkään oleskelleita ja opiskelijoita)
• tehostaa laittoman maahanmuuton torjuntaa (esdeenfr)
• tehostaa yhteistyötä laittomien maahanmuuttajien palauttamiseksi.

Siirtolaisuuden hallintaan suoraan liittyvä tuki kolmansille maille

Siirtolaisuus on EU:n yhteistyö- ja kehitysohjelmien uusi toiminta-alue. Suurin osa tällä hetkellä käynnissä olevista ohjelmista toteutetaan vuosina 2002-2004. Tärkeimmät alueelliset ominaispiirteet voidaan esittää seuraavasti:

• Välimeren alue: Meda-ohjelmaan (EN) kuuluva oikeus- ja sisäasioiden alueellinen ohjelma käsittelee yleisiä kysymyksiä, jotka liittyvät järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaan ja erityisesti maahanmuuttajien salakuljetusta ja ihmiskauppaa harjoittavien rikollisverkostojen vastaisiin toimiin. Muuttoliikkeen ja erityisesti laittoman maahanmuuton osalta näihin kuuluu lähinnä poliisien ja oikeusviranomaisten koulutus sekä Euromed-verkoston perustaminen muuttoliikkeeseen liittyviä ilmiöitä koskevien tietojen keräämistä varten.
• Länsi-Balkan: Alueellisen Cards-ohjelman tavoitteena on edistää alueellista yhteistyötä muun muassa oikeus- ja sisäasioiden alalla. Koska kyseisten maiden rajat vuotavat ja niiden infrastruktuurit ovat heikkoja, yhteistyö maahanmuuttoasioissa on yhä tärkeämpää.
• Itä-Eurooppa ja Keski-Aasia: nykyiseen Tacis-ohjelmaan kuuluva alueellinen oikeus- ja sisäasioiden ohjelma keskittyy käsittelemään kolmea pääaihetta. Nämä ovat kattavan rajahallinto-, maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmän kehittäminen, Afganistanista peräisin olevien huumausaineiden kaupan torjunta ja tehokkaiden korruption torjuntatoimien käyttöönotto yhteistyömaissa. Uuteen Keski-Aasian Tacis-alueohjelmaan sisältyy lisäksi yhteistyö siirtolaisuutta ja siihen liittyviä kysymyksiä koskevissa asioissa (esim. rajavalvontakapasiteetin lisääminen).
• Aasia: ASEM-ryhmässä (Aasia-Eurooppa-kokous) on aloitettu vuoropuhelu maahanmuuttokysymyksistä.
• Latinalainen Amerikka: Komissio on alkanut pohtia, miten voitaisiin käynnistää muuttoliikettä koskeva vuoropuhelu.
• AKT-maat (Saharan eteläpuoliset Afrikan maat, Karibian ja Tyynenmeren maat): Cotonoun sopimuksessa on erityismääräyksiä maahanmuuttoasioihin ja erityisesti laittoman maahanmuuton ehkäisemiseen ja torjuntaan liittyvästä yhteistyöstä. Lisäksi AKT:n ja EU:n kumppanuussopimuksen mukaisissa keskusteluissa ja AKT-EU-ministerineuvostossa käydään perusteellista vuoropuhelua muuttoliikkeestä.

Hätäapu ja kunnostustoimet: Hätäavun, kunnostustoimien ja kehitysyhteistyön välillä on elimellinen yhteys (esdeenfr). Kotiseutunsa jättämään joutuneiden hyväksi on jo käynnissä tai valmisteilla lukuisia ohjelmia (esim. Cards-ohjelma).

Siirtolaisuuden perimmäiset syyt: Jotta kehitysyhteistyöpolitiikalla voitaisiin vaikuttaa muuttovirtojen perimmäisiin syihin, on keskityttävä köyhyyden lieventämiseen. Siksi EU:n kehitysyhteistyöpolitiikan ensisijaisina tavoitteina on

• hyödyntää kauppaa ja kehitystä työttömyyden torjumisessa ja synkkien talousnäkymien parantamisessa, mm. helpottaa kehitysmaiden tuotteiden pääsyä yhteisön markkinoille ja integroida kehitysmaat maailman kauppajärjestelmään,
• ehkäistä konflikteja, edistää alueellista yhdentymistä ja yhteistyötä,
• vahvistaa kehitysmaiden institutionaalisia valmiuksia ja hyvää hallintoa (mm. edistämällä instituutioiden uudistamista sekä tukemalla valtion ja oppositioryhmien vuoropuhelua ja vaalijärjestelmän uudistamista),
• edistää elintarvikevarmuutta ja maaseudun kestävää kehittämistä, sillä ruoan ja veden saatavuutta parantava kehitysyhteistyöpolitiikka vähentää selviytymistarpeen sanelemaa muuttoliikettä; yleisemmin harjoittaa kehitysyhteistyöpolitiikkaa, jonka tavoitteena on varmistaa maatalouden kestävä kehitys ja siten vähentää maaltapakoa.

Suuntaviivat

Poliittinen vuoropuhelu ja muuttoliikettä koskeva lauseke: Maahanmuuton ja kehityksen yhteys otetaan järjestelmällisesti huomioon EU:n ja sen ulkopuolisten maiden välisissä assosiaatio- ja yhteistyösopimuksissa. Vuoropuhelussa olisi käsiteltävä myös mm. seuraavia kysymyksiä: siirtolaisuuden perimmäiset syyt, laittoman maahanmuuton torjuminen, palauttamisen helpottaminen, laillisten maahanmuuttajien parempi kotouttaminen ja ns. osaamiskierron helpottaminen kannustamalla maahanmuuttajia osallistumaan alkuperämaansa kehittämiseen.

Koulutetut työntekijät: Koska koulutetun työvoiman maastamuutolla voi olla kielteisiä vaikutuksia kehitysmaihin, on pyrittävä lisäämään taloudellisesti houkuttelevien työpaikkojen saatavuutta lähtömaissa (yhteisö voisi esimerkiksi tarjota paikallisille työntekijöille töitä, joita on tähän asti hoidettu ulkomaisten työntekijöiden voimin).

Takaisinottosopimukset: Euroopan yhteisö allekirjoitti takaisinottosopimuksen Hongkongin kanssa marraskuussa 2002. Myös muista vastaavanlaisista sopimuksista neuvotellaan parhaillaan. Takaisinottosopimukset on nähtävä osana laajempaa EU:n ulkopuolisten maiden kanssa käytävää poliittista vuoropuhelua ja yhteistyötä. Tässä yhteydessä tarvitaan kannustimia, jollaisia voivat olla tapauksen mukaan esimerkiksi yhteisön markkinoille pääsyn helpottaminen, tullietuudet, kehitysavun lisääminen, viisuminsaannin helpottaminen tai kyseisen maan siirtotyöläiskiintiön kasvattaminen. Kannustimien avulla sitoutetaan EU:n ulkopuoliset maat neuvotteluihin ja takaisinottosopimusten tekemiseen Euroopan yhteisön kanssa. Takaisinottosopimusten valmistelua ja täytäntöönpanoa varten voitaisiin myöntää yhteisön erityistukea, jonka avulla pyritään kehittämään kohdemaiden institutionaalisia valmiuksia ja lisäämään asiantuntija-apua.

Puolivälin tarkastelu: Maa- ja aluekohtaisten strategia-asiakirjojen puolivälin tarkastelu (jonka oli määrä alkaa vuonna 2003) mahdollistaa maakohtaisen arvion laatimisen siitä, olisiko muuttoliikettä koskevat erityisohjelmat nostettava ensisijaisiksi. Euroopan yhteisö voisi tarkistaa ulkoisen avun ohjelmiaan siten, että maahanmuuttokysymyksille pantaisiin nykyistä enemmän painoa. Muuttoliikekysymykset vaikuttavat kuitenkin myös muiden yhteisön politiikkojen kehittämiseen. Tämä koskee Dohan ja Johannesburgin kokousten jälkeen erityisesti kauppapolitiikkaa ja kestävää kehitystä, ja lisäksi rikollisuuden ja terrorismin torjuntaa.

Osa II: Kertomus yhteisön tasolla käytettävissä olevan rahoituksen tehokkuudesta: Komission tiedonannon toisessa osassa arvioidaan yhteisön tasolla käytettävissä olevan rahoituksen tehokkuutta maahanmuuttoon liittyvien ongelmien ratkaisemisessa. Tiedonannossa todetaan, että asiaa on tarkasteltava tähänastista laajemmin siten, että otetaan huomioon jo toteutettujen rahoitustoimien lisäksi myös toimet, joita suunnitellaan toteutettavaksi yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan osana.

Vaikka turvapaikka- ja maahanmuuttoalan määrärahoja on lisätty jatkuvasti ja huomattavasti alkuajoista, seuraavan rahoitusnäkymien tarkistuksen yhteydessä on otettava huomioon todellisen yhteisen maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan harjoittamisesta syntyvät tarpeet.

Viimeisin päivitys 03.12.2007