Uusi sääntelykehys sähköisen viestinnän palveluille

1) TAVOITE

Tavoitteena on tarkistaa televiestinnän sääntelyä EU:ssa ja antaa ehdotuksia sähköisen viestinnän infrastruktuurin ja siihen liittyvien palvelujen uuden sääntelykehyksen keskeisiksi osiksi.

2) ASIAKIRJA

Komission tiedonanto neuvostolle, Euroopan parlamentille, talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle, annettu 10 päivänä marraskuuta 1999. Kohti sähköisen viestinnän perusrakenteiden ja niihin liittyvien palvelujen uutta järjestelmää. Vuoden 1999 viestintäalan uudelleentarkastelu [KOM(1999) 539 lopullinen, 10.11.1999 - ei julkaistu EUVL:ssä].

3) TIIVISTELMÄ

Euroopan televiestintämarkkinoiden vapautuminen huipentui 1. tammikuuta 1998, jolloin kaikki televerkot ja -palvelut vapautettiin kilpailulle useimmissa EU:n jäsenvaltioissa. Euroopan siirtyminen tietoyhteiskuntaan perustuu tekniikan kehitykseen, palvelualan innovaatioihin ja kilpailun mukanaan tuomaan hintojen alenemiseen ja laadun paranemiseen. Televiestinnän, tiedotusvälineiden ja tietotekniikan keskinäinen lähentyminen on vienyt viestintämarkkinat perusteelliseen muutosprosessiin. Tämä näkyy erityisesti kiinteän verkon viestinnän ja matkaviestinnän, maanpäällisten verkkojen viestinnän ja satelliittiviestinnän sekä viestintäjärjestelmien ja paikantamisjärjestelmien keskinäisessä lähentymisessä. Lähentymisen seurauksena näiden alojen välinen perinteinen erottelu sääntelyssä on viestinnän perusrakenteiden ja niihin liittyvien palvelujen näkökulmasta vanhentunut, ja siksi niille olisi luotava yhtenäisempi sääntelyjärjestelmä.

Tällä tiedonannolla käynnistetään televiestinnän voimassa olevan sääntelyjärjestelmän uudelleentarkastelu. Näin vastataan eri alojen lähentymiskehitystä koskevan kuulemisprosessin tärkeimpään päätelmään, jonka mukaan viestintäinfrastruktuurin sääntelyyn olisi sovellettava horisontaalisempaa lähestymistapaa. Tiedonannossa otetaan huomioon myös radiotaajuuksia koskevaan vihreään kirjaan liittyneen julkisen kuulemisen, Euroopan unionin digitaalitelevisiomarkkinoiden kehittymistä koskevan raportin ja televiestinnän sääntelypaketin toteuttamista koskevan viidennen raportin tärkeimmät johtopäätökset.

Uusi sääntelyjärjestelmä perustuu viiteen periaatteeseen, jotka ohjaavat yhteisön ja kansallisen tason sääntelytoimia. Periaatteiden mukaan

• sääntelyn olisi perustuttava selkeästi määritettyihin poliittisiin tavoitteisiin
• markkinoita olisi säänneltävä vain siinä määrin kuin se on tarpeen tavoitteiden saavuttamiseksi (esimerkiksi ottamalla uudessa järjestelmässä käyttöön mekanismeja, joilla sääntelyä voidaan vähentää sitä mukaa, kun poliittisiin tavoitteisiin voidaan päästä kilpailun keinoin)
• sääntelyllä olisi lisättävä oikeusvarmuutta muuttuvilla markkinoilla
• sääntelyn olisi oltava yksittäisistä tekniikoista riippumatonta (tietyntyyppisen tekniikan käyttöä ei tulisi määrätä pakolliseksi eikä mitään tiettyä tekniikkaa tulisi syrjiä, vaan olisi varmistettava, että samaan palveluun sovelletaan samankaltaisia säännöksiä riippumatta siitä, minkä tekniikan välityksellä palvelu tarjotaan)
• sääntely tulisi panna täytäntöön mahdollisimman lähellä säänneltyä toimintaa (riippumatta siitä, onko sääntelystä sovittu maailmanlaajuisesti, alueellisesti vai kansallisesti).

Näiden periaatteiden pohjalta komissio ehdottaa uutta sääntelyjärjestelmää, joka koostuu seuraavista rakenneosista:

• Yhteisön alakohtainen lainsäädäntö toisiaan lähentyville aloille. Alakohtainen lainsäädäntö muodostuisi puitedirektiivistä, jossa on määritetty politiikan yleiset tavoitteet ja erityistavoitteet, ja neljästä erityisdirektiivistä, jotka koskevat toimilupajärjestelmää, verkkojen käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä, yleispalvelua sekä yksityisyyden suojaa ja tietosuojaa. Näin yksinkertaistetaan merkittävästi nykyistä järjestelmää, sillä säädösten määrä vähenee kahdestakymmenestä kuuteen.
• Täydentävät ohjeelliset toimenpiteet.
• Kilpailusäännöt: vastedes olisi nojauduttava yhä enemmän perustamissopimuksen yleisiin kilpailusääntöihin, joilla useat alakohtaiset säännökset voidaan korvata sitten, kun kilpailu toteutuu.

Samalla perustamissopimuksen 86 artiklaan perustuvat voimassa olevat direktiivit yksinkertaistetaan ja konsolidoidaan yhdeksi säädökseksi.

Nämä yleiset periaatteet olivat lähtökohtana tässä tiedonannossa, jossa esitetään komission alustava kanta kaikkiin näihin aloihin. Kaikkia sidosryhmiä pyydettiin lähettämään mielipiteensä ehdotuksesta viimeistään 15. helmikuuta 2000. Komissio laati saatujen kommenttien perusteella vuoden 2000 alkupuoliskolla ehdotukset nykyisen sääntelyjärjestelmän tarkistamiseksi.

Sitova alakohtainen lainsäädäntö sisältää uuden puitedirektiivin, jolla muun muassa

• yksilöidään jäsenvaltioiden politiikan erityistavoitteet
• varmistetaan kuluttajien erityiset oikeudet (esimerkiksi riidanratkaisumenettelyjen, hätänumerojen ja tiedonsaannin osalta)
• varmistetaan viestintäpalvelujen ja -laitteiden riittävä yhteentoimivuus
• säädetään kansallisten sääntelyviranomaisten oikeuksista ja velvollisuuksista sekä päätöksentekovallasta ja -menettelyistä
• otetaan käyttöön ja määritetään viestintää käsittelevää uutta korkean tason ryhmää ja uutta viestintäkomiteaa koskevat säännöt.

Lisäksi ehdotetaan neljää erityisdirektiiviä, jotka perustuvat perustamissopimuksen 95 artiklaan:

• toimilupia ja valtuutuksia (es de en fr) koskeva direktiivi, joka sisältää niukkojen resurssien tehokasta hallintaa ja käyttöä koskevat säännöt
• yleispalvelun tarjontaa (es de en fr) koskeva direktiivi, johon on sisällytetty osia nykyisestä puhelintoimintadirektiivistä ja yhteenliittämisdirektiivistä
• käyttöoikeuksia ja yhteenliittämistä (es de en fr) koskeva direktiivi, joka perustuu nykyiseen yhteenliittämisdirektiiviin ja televisiolähetysstandardeista annettuun direktiiviin
• tietosuojaa ja yksityisyyttä sekä tietojen käsittelyä televiestinnän alalla koskeva direktiivi, (direktiiviä on päivitetty ja selkeytetty ottamalla huomioon tekniikan kehitys).

Kilpailusääntöjen merkitys kasvaa telealalla yhä suuremmaksi, ja niillä voidaan korvata keskeiset alakohtaiset säännökset heti, kun kilpailu toimii tehokkaasti.

Tiedonannossa ehdotetaan nykyiseen lainsäädäntöön myös sisällöllisiä muutoksia tiettyjen ongelmien ratkaisemiseksi uudessa sääntelyjärjestelmässä.

Muutokset koskevat seuraavia näkökohtia:

Toimiluvat ja valtuutukset

Komission mielestä on ensisijaisen tärkeää vähentää markkinoille pääsyn hallinnollisia esteitä, jotta edistetään kilpailulle avoimia eurooppalaisia telepalvelujen markkinoita. Tämän vuoksi ehdotetaan seuraavaa:

• käytetään viestintäverkkojen ja -palvelujen toimilupien myöntämisen perustana yleisiä valtuutuksia ja varataan erityisvaltuutukset radiotaajuuksien ja numeroiden käyttöoikeuksia varten
• sovelletaan kaikkiin viestinnän perusrakenteisiin, myös yleisradioverkkoihin, kattavaa ja yhdenmukaista järjestelmää
• varmistetaan, että valtuutusmaksut kattavat vain perustellut ja asiaankuuluvat hallinnolliset kulut
• sovelletaan Internetin välityksellä tarjottaviin viestintäpalveluihin jatkossakin samaa valtuutusmenettelyä kuin muihin viestintäpalveluihin (toisin sanoen ei ryhdytä Internetiä koskeviin erityisiin sääntelytoimiin).

Käyttöoikeudet ja yhteenliittäminen

Yhteisön lainsäädännössä "käyttöoikeus" (access) on yleinen käsite, joka kattaa kaikki verkkojen ja palvelujen käytön muodot, kun taas ilmaisulla "yhteenliittäminen" viitataan verkkojen fyysiseen ja loogiseen yhteenliittämiseen. Yhteenliittämisoikeutta koskevilla säännöillä varmistetaan yhteentoimivuus, ja ne ovat ensisijaisen tärkeitä kilpailun vakiinnuttamiseksi. Komissio ymmärtää käyttöoikeuksien ja yhteenliittämismahdollisuuksien tarjonnan ratkaisevan merkityksen ja ehdottaa, että:

• säilytetään erityiset yhteisön säännökset, joilla säännellään sekä käyttöoikeuksia että yhteenliittämistä, yhteenliittämisdirektiivissä ja televisiolähetysstandardeista annetussa direktiivissä säädettyjen periaatteiden mukaisesti
• annetaan verkkojen käyttöoikeuksien osalta jäsenvaltioiden kansallisille sääntelyviranomaisille vastuu päättää tietyistä käyttöoikeuksiin liittyvistä kysymyksistä; vaaditaan huomattavan markkinavoiman verkko-operaattoreita neuvottelemaan kaupallisin ehdoin verkon käyttöoikeutta koskevista pyynnöistä; annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille oikeus puuttua tarvittaessa asiaan riitojen ratkaisemista varten
• säilytetään direktiiveissä (sitovassa lainsäädännössä) yhteenliittämishintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva vaatimus, mutta tulkitaan tätä käsitettä komission suositusten pohjalta
• laaditaan tarvittaessa käyttöoikeuksia koskevia suosituksia; erityisesti näköpiirissä on suositus jäsenvaltioille tilaajayhteyksien eriyttämisen teknisistä ja taloudellisista näkökohdista ("tilaajayhteydellä" tarkoitetaan televerkon ja tilaajan välistä yhteyttä). Komissio katsoo, että eriytetty tilaajayhteyden käyttöoikeus lisää kilpailua ja että se voi myös lisätä Internet-yhteyksien tarjontaa. Komissio antoikin 24. marraskuuta uuden suosituksen kiinteiden vuokrayhteyksien yhteenliittämisestä. Suosituksessa kannustetaan jäsenvaltioita ryhtymään toimiin (esimerkiksi tilaajayhteyksien eriyttämiseen ja toimiluvan myöntämiseen langattomille tilaajayhteyksille), joilla lisätään kilpailua paikallisverkossa
• laajennetaan televiestinnän nykyistä standardointikehystä kattamaan kaikki viestinnän perusrakenteet ja niihin liittyvät palvelut
• laajennetaan operaattorin valintamahdollisuus (joka nykyisessä yhteenliittämisjärjestelmässä on jo kiinteän verkon tilaajilla) myös matkaviestintäverkkoihin asettamalla velvoitteita huomattavan markkinavoiman matkaviestintäoperaattoreille.

Radiotaajuuksien hallinta

Radiotaajuuksien (es de en fr) kysyntä on huomattavaa niin televiestinnässä kuin liikenteen, hätä- ja pelastuspalvelujen, radio- ja televisiotoiminnan sekä tutkimuksen ja kehityksenkin aloilla, ja siksi nykyiset taajuuksien ja niiden käyttöoikeuksien jakamisessa käytetyt menetelmät ovatkin osoittautuneet tehottomiksi. Koska radiotaajuuksilla on suuri merkitys viestintäpalvelumarkkinoille ja koska taajuuksia on saatavilla vain rajoitetusti, komissio toteaa, että:

• radiotaajuuksien hallinnollisella hinnoittelulla ja huutokauppaamisella voidaan varmistaa radiotaajuuksien tehokas käyttö
• nykyistä toimilupadirektiiviä olisi tarkistettava niin, että jäsenvaltiot voivat mahdollistaa radiotaajuuksien jälleenmyynnin osana radiotaajuuksien tehokkaan käytön edistämistoimia.

Yleispalvelu

Nykyisessä sääntelyjärjestelmässä edellytetään, että kansalliset sääntelyviranomaiset asettavat verkko-operaattoreille velvoitteita, joilla varmistetaan, että määrätyt palvelut ovat tietyn laatuisina kaikkien käyttäjien saatavilla kohtuulliseen hintaan käyttäjien maantieteellisestä sijainnista riippumatta. Yleispalvelu on määritetty yhteisön nykyisessä lainsäädännössä niin, että se kattaa puheensiirron, faksiyhteydet ja äänikaistaisen datansiirron modeemin avulla (toisin sanoen Internet-yhteyden).

Komissio ymmärtää yleispalvelun merkityksen ja ehdottaa muun muassa, että:

• tässä vaiheessa pidetään yleispalvelun laajuus ennallaan (mutta määritellään kuitenkin perusteet sen laajentamiselle ja mahdollistetaan asian säännöllinen uudelleentarkastelu)
• kehitetään EU-tason hinnoitteluperiaatteita, jotta varmistetaan yleispalvelun kohtuullinen hinta.

Käyttäjien ja kuluttajien edut

Nykyinen sääntelyjärjestelmä sisältää myös joukon säännöksiä, joilla pyritään suojelemaan yleisesti käyttäjien ja kuluttajien etuja. Lisäksi EU:n tasolla on muutamia horisontaalisia kuluttajansuojaa koskevia direktiivejä, joita sovelletaan kaikkiin aloihin, myös televiestintään. Tällä alalla komissio ehdottaa, että:

• saatetaan ajan tasalle ja selkeytetään telealan tietosuojadirektiiviä teknisen kehityksen huomioon ottamiseksi
• määrätään pakolliseksi Euroopan hätänumeron 112 käyttöönoton laajentaminen
• säilytetään voimassa olevat velvoitteet, jotka koskevat valitusten käsittelyä ja riitojen ratkaisua, ja lujitetaan niitä
• selkeytetään tiedottamista (myös hintatietoja) kuluttajille
• vaaditaan toimittajia antamaan asiakkailleen tietoa palvelujen laadusta
• kumotaan kiinteitä vuokrayhteyksiä koskeva direktiivi 92/44/EY, kun kiinteiden vuokrayhteyksien palveluvalikoima on riittävä kaikille käyttäjille ja kun tällaisten yhteyksien hinnat ovat kilpailtuja.

Numerointi, nimeäminen ja osoitteiden antaminen

Nykyisessä yhteisön lainsäädännössä on säädetty numeroinnissa, nimeämisessä ja osoitteiden antamisessa noudatettavasta yhdenmukaistetusta lähestymistavasta. Siinä korostetaan Euroopan laajuisen yhteenliittämisen ja palveluiden yhteentoimivuuden turvaamista käyttäjältä käyttäjälle. Tältä osin komissio ehdottaa, että:

• tässä vaiheessa ei ryhdyttäisi Internet-nimiä ja -osoitteita koskeviin erityisiin sääntelytoimiin
• laajennetaan numeron siirrettävyyttä koskeva vaatimus myös matkaviestintäverkkoihin, mutta ei vaadita tässä vaiheessa numeron siirrettävyyttä kiinteiden ja matkaviestintäverkkojen välillä.

Erityiset kilpailunäkökohdat

Alakohtaiset säännöt yhdessä kilpailusääntöjen soveltamisen kanssa helpottavat pääsyä markkinoille, joilla vakiintuneilla operaattoreilla on edelleen vahva asema. Niillä varmistetaan, että uudet tulokkaat pääsevät tosiasiallisesti osallistumaan kilpailuun. Tämän vuoksi on ensisijaisen tärkeää luoda oikea tasapaino alakohtaisen sääntelyn ja kilpailusääntöjen välille. Etenkin alakohtaisessa sääntelyssä olisi hyödynnettävä entistä paremmin kilpailulainsäädännössä määriteltyjä käsitteitä - kuten perustamissopimuksen 82 artiklassa mainittua "määräävän markkina-aseman" käsitettä - esimerkiksi kustannuslähtöisyyttä ja syrjimättömyyttä koskevien velvoitteiden asettamisessa.

Hallinnolliset järjestelyt

Tiedonannossa hahmotellussa sääntelymallissa kansallisille sääntelyviranomaisille annetaan selvästi lisää päätäntävaltaa. Tarkoituksena on varmistaa, että järjestelmä pannaan täytäntöön lähellä jäsenvaltioiden markkinoita. Malli edellyttää siis sääntelyn tasapainottamista niin, että parannetaan kansallisten sääntelyviranomaisten päätösten ja kantojen yhteensovittamista EU:n tasolla.

Komissio ehdottaakin seuraavaa:

• Korvataan kaksi nykyistä televiestintäkomiteaa uudella viestintäkomitealla, joka hyödyntää komission ja kansallisten sääntelyviranomaisten edustajista koostuvan uuden viestintää käsittelevän korkean tason ryhmän asiantuntemusta, jotta voidaan helpottaa yhteisön lainsäädännön yhdenmukaista soveltamista ja maksimoida kansallisten toimenpiteiden yhtenäisyys.
• Tarkistetaan nykyisiä säännöksiä siten, että vahvistetaan kansallisten sääntelyviranomaisten riippumattomuutta, varmistetaan tehokas tehtävänjako kansallisten elinten kesken, parannetaan alakohtaisten viranomaisten ja kilpailuviranomaisten välistä yhteistyötä ja vaaditaan päätöksentekomenettelyjen avoimuutta kansallisella tasolla.

Viimeisin päivitys 02.12.2003