Valkoinen kirja: eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010

Valkoisen kirjan tavoitteena on yhteensovittaa talouskehitys ja yhteiskunnan laatu- ja turvallisuusvaatimukset nykyaikaisen ja kestävän liikennejärjestelmän kehittämiseksi vuoteen 2010 mennessä.

ASIAKIRJA

Komission 12. syyskuuta 2001 julkaisema valkoinen kirja "Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika" [KOM(2001) 370 lopullinen - ei julkaistu EYVL:ssä].

TIIVISTELMÄ

JOHDANTO

Komissio ehdottaa noin kuuttakymmentä toimenpidettä sellaisen liikennejärjestelmän luomiseksi, jossa voidaan saavuttaa uusi tasapaino eri liikennemuotojen välillä, elvyttää rautatieliikennettä, edistää meri- ja sisävesiliikennettä ja hallita ilmaliikenteen kasvua. Valkoisella kirjalla (EN) (FR) toteutetaan tällä tavoin Eurooppa-neuvoston Göteborgissa kesäkuussa 2001 vahvistamaa kestävän kehityksen strategiaa.

Euroopan yhteisöllä on ollut vaikeuksia Rooman sopimuksessa määrätyn yhteisen liikennepolitiikan soveltamisessa. Maastrichtin sopimuksessa vahvistettiin sen poliittista, institutionaalista ja budjettipohjaa luomalla Euroopan laajuisen verkon (TEN) käsite. Komission ensimmäisessä, vuonna 1992 julkaistussa valkoisessa kirjassa yhteisen liikennepolitiikan kehittämisestä painopiste asetetaan liikennemarkkinoiden avaamiselle. Kymmenisen vuotta myöhemmin tieliikenteen kabotaasi on toteutunut, ilmaliikenteen turvallisuustaso on korkein maailmassa ja ihmisten liikkuvuus on kasvanut vuoden 1970 17 kilometristä päivässä 35 kilometriin päivässä vuonna 1998. Tutkimuksen puiteohjelmissa on kehitetty nykyaikaista teknologiaa kahden erittäin tärkeän haasteen, suurnopeusjunien yhteentoimivuuden ja Galileo-satelliittinavigointiohjelman, toteuttamiseksi.

Yhteisön päätösten enemmän tai vähemmän nopea soveltaminen liikennemuodosta riippuen selittää kuitenkin seuraavat vaikeudet:

• Eri liikennemuodot kasvavat epätasaisesti. Tieliikenteen osuus tavarakuljetuksista on 44 prosenttia, kun taas rautateiden osuus on 8 prosenttia ja sisävesiliikenteen 4 prosenttia. Tieliikenteen osuus henkilöliikenteestä on 79 prosenttia, lentoliikenteen 5 prosenttia ja rautateiden 6 prosenttia.
• Maanteiden ja rautateiden tietyt pääväylät, suuret kaupungit sekä tietyt lentokentät ovat ruuhkautuneet.
• Ympäristöongelmat, kansalaisten terveysongelmat ja tieliikenteen turvallisuusongelmat.

Nämä suuntaukset saattavat vahvistua talouskehityksen ja Euroopan unionin laajentumisen myötä.

Tieliikenne

- Tavoitteet: Tavoitteena on parantaa tieliikenteen laatua, soveltaa paremmin jo olemassa olevaa lainsäädäntöä tiukentamalla seuraamuksia ja valvontaa.

- Lukuja:Tavara- ja henkilöliikenteessä tieliikenne on johtavin liikennemuoto, koska se vastaa 44 prosenttia tavara- ja 79 prosenttia henkilöliikenteestä. Vuosina 1970-2000 Euroopan yhteisön autokanta kolminkertaistui 62,5 miljoonasta autosta lähes 175 miljoonaan.

- Ongelmakenttä: Kansainvälinen tavaraliikenne on erityisen huomion kohteena, koska ennusteiden mukaan se kasvaa 50 prosenttia vuoteen 2010 mennessä. Vaikka tieliikenteen etuna on kuljettaa tavaraa joustavasti ja kohtuulliseen hintaan kaikkialla EU:ssa, tietyillä pienillä yrityksillä on vaikeuksia ylläpitää kannattavuuttaan. Ruuhkat lisääntyvät jopa valtateillä ja tieliikenne aiheuttaa 84 prosenttia liikenteen CO2-päästöistä.

- Ehdotetut toimenpiteet: Komission ehdotuksilla pyritään:

• yhdenmukaistamaan sallittu ajoaika (es de en fr) korkeintaan keskimäärin 48 tuntiin viikossa (paitsi itsenäisten kuljettajien osalta)
• lähentämään kansallista lainsäädäntöä kuorma-autojen ajokielloista viikonloppuisin
• ottamaan käyttöön kuljettajan todistus (es de en fr), jonka avulla voidaan tarkistaa kuljettajan työehtojen laillisuus
• kehittämään ammatillista koulutusta
• edistämään tieliikenteen lainsäädännön yhdenmukaisuutta
• yhdenmukaistamaan seuraamuksia ja ajoneuvojen ajokieltoja koskevia sääntöjä
• lisäämään valvontatarkastusten määrää
• kannustamaan tietojenvaihtoon
• parantamaan tieliikenteen turvallisuutta tieliikenteessä menehtyneiden määrän puolittamiseksi vuoteen 2010 mennessä
• varmistamaan ammattikäyttöön tarkoitetun polttoaineen verotuksen yhdenmukaistaminen tieliikenteessä ja siten vähentämään kilpailun vääristymiä vapautetuilla tieliikennemarkkinoilla.

Rautatieliikenne

- Tavoitteet: Tavoitteena on elvyttää rautatiet luomalla yhdennetty, suoritus- ja kilpailukykyinen ja turvallinen rautatieliikennealue sekä luoda erityisverkosto tavarankuljetuksia varten.

- Lukuja: Rautateiden tavarankuljetuksien markkinaosuus on laskenut vuoden 1970 21 prosentista 8,4 prosenttiin vuonna 1998, vaikka Yhdysvalloissa niiden osuus on vieläkin 40 prosenttia. Samanaikaisesti rautateiden henkilöliikenne on noussut vuoden 1970 217 miljardista henkilökilometristä 290 miljardiin henkilökilometriin vuonna 1998. Rautateitä suljetaan kuitenkin joka vuosi 600 kilometriä.

- Ongelmakenttä: Valkoisessa kirjassa todetaan, että infrastruktuuri soveltuu huonosti nykyaikaiseen liikenteeseen, että verkot ja järjestelmät eivät ole yhteensopivia, että innovatiivista teknologiaa tutkitaan vähän ja että palvelu ei vastaa kansalaisten tarpeita eikä siihen voi luottaa. Uusien suurnopeusjunien menestys on kuitenkin auttanut henkilöliikenteen selvään kasvuun pitkillä matkoilla.

- Ehdotetut toimenpiteet: Komissio on hyväksynyt toisen rautatiepaketin (DE, EN, FR), johon sisältyy viisi rautateiden vapauttamis- ja yhdenmukaistamistoimenpidettä. Toimenpiteillä on määrä rakentaa nopeasti eurooppalainen yhdennetty rautatieliikennealue rautateiden elvyttämiseksi. Viidellä uudella ehdotuksella pyritään:

• kehittämään turvallisuuden alalla yhteinen lähestymistapa kansallisten turvallisuusjärjestelmien lähentämiseksi asteittain
• täydentämään yhteentoimivuuden (es de en fr) perusperiaatteita rajat ylittävän liikenteen helpottamiseksi ja suurnopeusjunaverkon kustannusten alentamiseksi
• perustamaan tehokas ohjausväline, Euroopan rautateiden turvallisuutta ja yhteentoimivuutta käsittelevä virasto
• laajentamaan ja nopeuttamaan rautateiden kansallisten tavaraliikennemarkkinoiden avautumista
• liittymään kansainvälisten rautatiekuljetusten hallitustenväliseen järjestöön (OTIF (es de en fr)).

Tätä rautatiepakettia olisi täydennettävä seuraavilla valkoisessa kirjassa esitetyillä lisätoimenpiteillä:

• korkealaatuisten rautatiepalvelujen tarjoaminen
• rautateiden tavaraliikennemarkkinoille pääsyn esteiden poistaminen
• rautateiden tavaraliikenteen ympäristövaikutusten parantaminen
• erillisen rautatieverkon osoittaminen tavaraliikenteelle vaiheittain
• rautateiden henkilöliikennemarkkinoiden avaaminen vaiheittain kilpailulle
• rautatiematkustajien oikeuksien parantaminen.

Lentoliikenne

- Tavoitteet: Tavoitteena on hallita lentoliikenteen kasvua, torjua ilmatilan täyttyminen ja säilyttää turvallisuustaso varmistaen samalla, että ympäristöä suojellaan.

- Lukuja: Lentoliikenteen osuuden henkilöliikenteestä on ennustettu kaksinkertaistuvan vuosina 1990-2010 neljästä kahdeksaan prosenttiin. Lentoliikenne aiheuttaa 13 prosenttia liikenteen CO2-päästöistä. Myöhästymiset aiheuttavat kuuden prosentin ylimääräisen polttoaineenkulutuksen.

- Ongelmakenttä: Tällaisen kasvun vuoksi on välttämätöntä uudistaa ilmatilan hallinta ja parantaa EU:n lentoasemakapasiteettia. Eurocontrolia (Euroopan lennonvarmistusjärjestö) (EN, FR) rajoittavat yksimielisyyttä edellyttävä päätöksentekojärjestelmä, epävarmat valvontajärjestelmät ja tehtävien määrittelyn epäselvyys.

- Ehdotetut toimenpiteet: Yhteisen eurooppalaisen ilmatilan luominen on yksi ensisijaisista toimista seuraavien toimenpiteiden ansiosta:

• ilmatilan käyttöä (es de en fr) koskeviin yhteisiin sääntöihin perustuva sääntelykehys
• siviili- ja sotilaskäytön yhteinen lentoliikenteen hallinta
• työmarkkinaosapuolten välinen vuoropuhelu niiden välisten sopimusten tekemiseksi
• yhteistyö Eurocontrolin kanssa
• sellaisten valvonta-, tarkastus- ja seuraamusmenettelyjen määrittely, joilla varmistetaan sääntöjen tehokas täytäntöönpano.

Ilmatilan uudelleenjärjestämiseen pyrkivien toimenpiteiden lisäksi komissio haluaa yhdenmukaistaa lennonjohtajien teknisen tason ottamalla käyttöön yhteisön lennonjohtajaluvan.

Yhteisen ilmatilan käyttöönoton ohella lentoasemakapasiteetin käyttöä on tehostettava luomalla uusi sääntelykehys, joka koskee seuraavia asioita:

• Lähtö- ja saapumisaikojen (es de en fr) jakotavan muuttaminen vuonna 2003. Lentokoneilla on niille myönnettyjen lähtö- ja saapumisaikojen mukainen oikeus nousta tai laskeutua ruuhkaisilla lentoasemilla. Tähän liittyen komissio tulee ehdottamaan uusia sääntöjä.
• Lentoasemamaksujen muuttaminen niin, että ne edesauttavat lentovuorojen jakamista tasaisesti koko päivälle.
• Ympäristönsuojelusäännöt, joilla rajoitetaan lentoliikenteen haitallisia vaikutuksia ympäristöön. Lentoliikenteen on ratkaistava muun muassa liikenteen meluhaitoista (es de en fr) aiheutuvat ongelmat. EU:n on otettava huomioon Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) (EN) puitteissa tehdyt kansainväliset sitoumukset. Tältä osin Euroopan komissio on juuri tehnyt ehdotuksen direktiiviksi, joka sallisi Euroopan lentoasemien kieltää eniten melua aiheuttavat lentokoneet. ICAOn olisi ryhdyttävä konkreettisiin toimenpiteisiin kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi. Myös kerosiinin verotusta ja mahdollisuutta periä arvonlisäveroa lentolipuista pohditaan.
• Rautateiden ja lentoliikenteen yhteiskäyttö, joka korostaisi näiden liikennemuotojen keskinäistä täydentävyyttä, erityisesti aina kun suurnopeusjunavaihtoehto on olemassa.
• Euroopan lentoturvallisuusviraston (EASA) perustaminen, jolla pyritään ylläpitämään korkea turvallisuustaso.
• Matkustajien oikeuksien (es de en fr) edistäminen, mukaan luettuina myöhästymisistä tai lennolle pääsyn epäämisestä mahdollisesti maksetut korvaukset.

Meri- ja sisävesiliikenne

- Tavoitteet: Tavoitteena on kehittää infrastruktuuria, yksinkertaistaa sääntelykehystä luomalla yhden palvelupisteen järjestelmiä ja yhdentää työehtoja koskevat säännöt todellisten "merten moottoriteiden" luomiseksi.

- Lukuja: 1980-luvun alkuvuosista merenkulkijoiden lukumäärä on vähentynyt 40 prosenttia.. Meritse kulkee kuitenkin 70 prosenttia yhteisön ja muun maailman välisestä kaupasta. Euroopan satamien kautta kulkee vuosittain noin kaksi miljardia tonnia erilaista tavaraa.

- Ongelmakenttä: Meri- ja sisävesiliikenne ovat todellinen kilpailukykyinen vaihtoehto maakuljetuksille. Kyseessä ovat luotettavat, taloudelliset, ympäristöä säästävät ja suhteellisen meluttomat liikennemuodot. Niiden kapasiteettia ei kuitenkaan käytetä täysimääräisesti: erityisesti sisävesiliikenteen käytössä on parantamisen varaa. Liikennettä haittaavat eräät infrastruktuuriin liittyvät esteet, kuten pullonkaulat, väylien epätarkoituksenmukainen koko, siltojen korkeus, sulkujen toiminta, jälleenlaivauskaluston puute jne.

- Ehdotetut toimenpiteet: Merenkulku ja sisävesiliikenne ovat intermodaaliliikenteen mahdollisuuksien ansiosta avainasemassa esimerkiksi Ranskan ja Espanjan välisten liikenteen pullonkaulojen poistamiseksi Pyreneillä tai Italian ja muun Euroopan välisten pullonkaulojen poistamiseksi Alpeilla sekä Ranskan ja Yhdistyneen kuningaskunnan ja tulevaisuudessa Saksan ja Puolan välillä. Komissio on ehdottanut satamille uutta lainsäädäntökehystä, jolla pyritään:

• laatimaan uudet, selkeämmät säännöt luotsauksen, tavarankäsittelyn, satamatyön jne. alalla
• yksinkertaistamaan satamien toimintasäännöt ja yhdistämään logistisen ketjun kaikki toimijat (rahtaajat, varustamot, kuljetusyritykset jne.) yhden palvelupisteen periaatteella.

Sisävesiliikenteen osalta tavoitteena on:

• poistaa pullonkaulat
• yhdenmukaistaa tekniset eritelmät
• yhdenmukaistaa pätevyyskirjat ja lepoaikoja koskevat ehdot
• luoda navigoinnin tukijärjestelmiä.

Intermodaaliliikenne (usean liikennemuodon yhteiskäyttö)

- Tavoitteet: Tavoitteena on tasoittaa eri liikennemuotojen välinen epätasapaino vapaaehtoisuuteen perustuvan politiikan avulla intermodaaliliikenteen hyväksi ja rautatie-, meri- ja sisävesiliikenteen edistämiseksi. Yksi tärkeimmistä keinoista tällä alalla onkin yhteisön tukiohjelma " Marco Polo ", joka korvaa PACT-ohjelman (es de en fr) (yhdistettyjen kuljetusten pilottihankeohjelma).

- Lukuja: Vuonna 1992 käynnistetyssä PACT-ohjelmassa on rahoitettu 167 konkreettista hanketta vuosina 1992-2000. Uudelle intermodaaliliikenteen "Marco Polo" -ohjelmalle on varattu on 115 miljoonaa euroa vuosille 2003-2007.

- Ongelmakenttä: Liikennemuotojen tasapainon saavuttamiseksi on lisättävä läheistä yhteistyötä meri-, sisävesi- ja rautatieliikenteen välillä.

- Ehdotetut toimenpiteet: "Marco Polo" -ohjelmassa otetaan huomioon kaikki ehdotukset, joilla tavaraliikennettä siirrettäisiin tieliikenteestä muihin ympäristöystävällisempiin liikennemuotoihin. Intermodaaliliikenteestä on määrä tehdä kilpailukykyinen ja taloudellisesti kannattava vaihtoehto erityisesti edistämällä merten moottoriteitä.

Pullonkaulat Euroopan laajuisessa verkossa

- Tavoitteet: Tavoitteena on toteuttaa suuret Euroopan laajuisten verkkojen (TEN-verkot) infrastruktuurihankkeet, jotka on määritelty vuoden 1996 suuntaviivoissa sekä Essenissä vuonna 1994 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston valitsemat suuret hankkeet.

- Lukuja: Essenin 14 hankkeesta kolme on toteutettu ja kuusi muuta on rakennusvaiheessa, jonka piti päättyä vuoteen 2005 mennessä.

- Ongelmakenttä: Euroopan laajuisen verkon viipeet johtuvat rahoituksen puutteesta. Pitkien tunneleiden rakentamista edellyttävien Alppien läpikulkuhankkeiden toteuttamisessa on törmätty rahoitusvaikeuksiin. Komissio ehdottaa, että saatetaan päätökseen erityisesti nopea henkilöliikenteen rautatieverkko, johon kuuluvat suurnopeusradat ja yhteydet niistä lentoasemille sekä Pyreneiden halki kulkeva suuren kapasiteetin rautatieyhteys.

- Ehdotetut toimenpiteet: Komissio ehdottaa Euroopan laajuisen verkon suuntaviivojen uudelleentarkastelua kahdessa vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa vuonna 2001 tarkastellaan uudelleen Essenissä määriteltyä Euroopan laajuista verkkoa, joka pyrkii poistamaan liikenteen pullonkauloja pääväyliltä. Toisessa vaiheessa vuonna 2004 keskitytään merten moottoriteihin, lentoasemakapasiteettiin ja yleiseurooppalaisiin liikennekäytäviin ehdokasmaissa. Komissio tarkastelee mahdollisuutta alkaa luokitella "Euroopan edun mukaiseksi" infrastruktuuria, jota pidetään strategisesti tärkeänä sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle.

Ensisijaiset hankkeet ovat seuraavat:

• Alppien läpikulkuyhteyksien parantaminen turvallisuussyistä ja kapasiteetin lisäämiseksi
• Pyreneiden läpikulun varmistaminen erityisesti rakentamalla Barcelonan ja Perpignanin välinen rautatieyhteys
• uusien ensisijaisten hankkeiden käynnistäminen, kuten suurnopeusliikenteen ja yhdistettyjen kuljetusten yhteys Stuttgart-München-Salzburg/Linz-Wien, Fehmarnin salmi Tanskan ja Saksan välillä, Tonavan liikennöintikelpoisuuden parantaminen välillä Straubing-Vilshofen, Galileo-satelliittinavigointihanke, Pyreneiden niemimaan suurnopeusradat sekä uudet rautatieyhteydet Verona-Napoli ja Bologna-Milano, josta jatkoyhteys Nîmes'iin eteläisellä TGV-suurnopeusjunaradalla
• tunneleiden turvallisuuden parantaminen sekä rautatie- että tietunneleiden erityisillä turvallisuusstandardeilla.

Infrastruktuurin rahoituksen ja teknisen sääntelyn osalta komissio ehdottaa seuraavaa:

• Euroopan laajuisen verkon rahoitussääntöjä muutetaan siten, että yhteisön rahoituksen enimmäisosuutta nostetaan 20 prosenttiin. Tämä koskee rajat (mukaan luettuina EU:n jäsenyyttä hakeneiden maiden rajat) ylittäviä rautatiehankkeita, joissa ylitetään luonnonmuodostumista aiheutuvia esteitä, vuoristoja tai salmia sekä hankkeita, jotka toteutetaan ehdokasmaiden rajaseudulla.
• Laaditaan yhteisön kehys, jonka avulla voidaan rahoittaa rautatiehankkeita perimällä maksuja kilpailevilta reiteiltä.
• Annetaan direktiivi, jonka tarkoituksena on taata tiemaksujärjestelmien yhteentoimivuus Euroopan laajuisessa liikenneverkossa.

Käyttäjät

- Tavoitteet: Tavoitteena on ottaa käyttäjät liikennepolitiikassa paremmin huomioon eli torjua onnettomuuksia, yhdenmukaistaa seuraamuksia ja edistää turvallisemman ja vähemmän saastuttavan teknologian kehittämistä.

- Lukuja: Vuonna 2000 tieliikenneonnettomuuksissa kuoli yli 40 000 ihmistä. Joka kolmas henkilö loukkaantuu elämänsä aikana onnettomuudessa. Onnettomuuksien kokonaiskustannukset vastaavat kahta prosenttia BKT:sta.

- Ongelmakenttä: Tieliikenteen turvallisuusongelmat ovat liikenteen käyttäjien ensisijainen huolenaihe. Ongelman korjaamiseen käytettävät varat eivät kuitenkaan vastaa tilanteen vakavuutta. Hinnoittelun osalta käyttäjillä on oikeus tietää, mistä he maksavat ja miksi. Ihanteellista olisi, jos infrastruktuurin käyttömaksut perustuisivat kunnossapito- ja käyttökustannusten sekä ulkoisten kustannusten, kuten onnettomuuksista, saastumisesta, melusta ja ruuhkista aiheutuvien kustannusten summaan. Polttoaineen verotuksen epäyhtenäisyys vaikuttaa lisäksi esteeltä sisämarkkinoiden moitteettomalle toiminnalle.

- Ehdotetut toimenpiteet:

Tieliikenteen turvallisuuden osalta komissio ehdottaa seuraavaa:

• Käynnistetään uusi tieliikenteen turvallisuutta koskeva toimintaohjelma vuosiksi 2002-2010, jotta maanteillä menehtyneiden määrä voitaisiin puolittaa.
• Yhdenmukaistetaan seuraamukset, merkinnät ja rattijuopumuksen rajat.
• Otetaan eEurope-ohjelman puitteissa käyttöön uutta teknologiaa, kuten sähköinen ajokortti, autojen nopeudenrajoittimet ja älykkäät liikennejärjestelmät. Alalla meneillään olevassa kehityksessä pyritään suojelemaan ajoneuvoissa matkustavia, tehostamaan jalankulkijoiden ja pyöräilijöiden suojelua ja parantamaan nopeuksien hallintaa.

Infrastruktuurien käytön hinnoittelun osalta komissio ehdottaa seuraavaa:

• Annetaan infrastruktuurin käytön hinnoittelua ja maksujen rakennetta koskeva kehysdirektiivi, johon sisältyy yhteinen sisäisten ja ulkoisten kustannusten hinnoittelumenetelmä, ja joka pyrkii luomaan liikennemuotojen oikeudenmukaisen kilpailun. a) Tieliikenteessä maksut ryhmitellään ajoneuvojen ympäristövaikutusten (kaasu- ja melupäästöt), käytetyn infrastruktuurityypin (moottoritiet, maantiet ja kaupunkien liikenneväylät), ajetun matkan pituuden, painon ja ruuhkautumisen asteen mukaan. b) Rautatieliikenteessä maksut ryhmitellään infrastruktuurikapasiteetin tiheyden ja ympäristöhaittojen mukaan. c) Merenkulussa ehdotetut toimenpiteet liittyvät merenkulun turvallisuuteen.
• Annetaan tietullijärjestelmien yhteentoimivuutta Euroopan laajuisessa verkossa koskeva direktiivi.

Polttoaineverotuksen osalta komissio ehdottaa seuraavaa:

• Erotetaan toisistaan yksityis- ja ammattikäyttöön tarkoitetun polttoaineen verotus (valmisteverodirektiivi ()).
• Määritellään ammattikäyttöön tarkoitetun polttoaineen yhdenmukainen verotus.

Muilla toimenpiteillä pyritään parantamaan liikennemuotojen yhteiskäyttöä, erityisesti junan ja lentokoneen käyttöä peräkkäin, yhdennettyjen lipunkirjoituspalveluiden ja matkatavaroiden käsittelyn parantamisen avulla.

MUUT ASIAAN LIITTYVÄT ASIAKIRJAT

Komission tiedonanto neuvostolle ja Euroopan parlamentille, annettu 22 päivänä kesäkuuta 2006, vuoden 2001 liikennepolitiikan valkoisen kirjan väliarvioinnista: "Kestävää liikkuvuutta Eurooppaan" [KOM(2006) 314 - Ei julkaistu EUVL:ssä].

Viimeisin päivitys 17.10.2007