EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 20.1.2023

SWD(2023) 12 final

KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA

TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTENARVIOINNISTA

Oheisasiakirja

Ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI

Euroopan väestö- ja asuntotilastoista, asetuksen (EY) N:o 862/2007 muuttamisesta ja asetusten (EY) N:o 763/2008 ja (EU) N:o 1260/2013 kumoamisesta

{COM(2023) 31 final} - {SEC(2023) 38 final} - {SWD(2023) 11 final} - {SWD(2023) 13 final} - {SWD(2023) 14 final} - {SWD(2023) 15 final}

Johdanto ja tausta

Euroopan unionin tilastotoimiston Eurostatin tehtävä on tuottaa korkealaatuisia ja vertailukelpoisia Euroopan tilastoja Euroopan tilastoista annetussa asetuksessa (EY) N:o 223/2009 vahvistettujen tilastoperiaatteiden mukaisesti. Euroopan tilastojen tärkeimpiä käyttötarkoituksia ovat EU:n politiikan suunnittelu, täytäntöönpano ja seuranta, ja niiden pääasiallisia käyttäjiä ovat EU:n toimielimet. Euroopan tilastojärjestelmä on Eurostatin ja kansallisten tilastolaitosten välinen kumppanuusverkosto. Eurostat vastaa tilastojen yhdenmukaistamisesta tiiviissä yhteistyössä kansallisten tilastoviranomaisten kanssa, jotka keräävät tietoja ja kokoavat tilastoja kansallisia ja EU:n tarkoituksia varten.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 9 artiklan mukaan jokainen kansalainen, jolla on jonkin jäsenvaltion kansalaisuus, on myös Euroopan unionin kansalainen. Voidakseen suunnitella ja toteuttaa politiikkoja ja toimia EU:n väestön ja kansalaisten hyödyksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 2 ja 3 artiklassa tarkoitetuilla EU:n toimivaltaan kuuluvilla aloilla EU:n toimielimet tarvitsevat kattavia, ajantasaisia, luotettavia, yksityiskohtaisia, yhdenmukaistettuja ja vertailukelpoisia Euroopan väestötilastoja. Tällaiset tilastot ovat myös kaikkien sosiaalitilastojen perusta ja korvaamattomia yksityiskohtaisempien vuotuisten väestöestimaattien, otantatutkimusten, alueellisten analyysien ja väestöennusteiden kannalta.

Tämän aloitteen 1 yhteydessä Euroopan väestötilastoihin kuuluvat i) viralliset Euroopan tilastot väestöstä, väestötapahtumista ja muuttoliikkeestä 2 , ii) väestö- ja asuntolaskentoja koskevat tilastot ja iii) näihin tilastoihin perustuvat eri indikaattorit. Kyseisiin tilastoihin sovelletaan tällä hetkellä kolmea toisistaan riippumatonta oikeusperustaa:

-muuttoliikettä ja kansainvälistä suojelua koskevista yhteisön tilastoista annettu asetus (EY) N:o 862/2007

-väestö- ja asuntolaskennoista annettu asetus (EY) N:o 763/2008 ja

-Euroopan demografisista tilastoista annettu asetus (EU) N:o 1260/2013.

Tässä vaikutustenarvioinnissa tarkastellaan seitsemää toimintavaihtoehtoa, jotka koskevat komission ehdotusta uudeksi nykyaikaistetuksi oikeudelliseksi kehykseksi, jolla vastataan väestötilastojen käyttäjien muuttuviin tarpeisiin. Koska ehdotus tarjoaa mahdollisuuksia myös hallinnoinnin yksinkertaistamiseen ja prosessien integroimiseen verrattuna nykytilanteeseen, jossa sovelletaan kolmea eri oikeusperustaa, aloite on sisällytetty komission vuoden 2022 työohjelmaan REFIT-aloitteena 3 . Vaikutustenarviointi suoritettiin yhtenä prosessina nykyisen oikeudellisen kehyksen arvioinnin kanssa, kuten edellä todetaan. Vaikutustenarviointia ja arviointia varten järjestettiin yhteinen sidosryhmien kuuleminen.

Ongelman määrittely

Arvioinnissa todettiin, että oikeusperustana olevat kolme asetusta paransivat merkittävästi Euroopan väestötilastoja. Nykyisen kehyksen puitteissa tuotetuissa tilastoissa on kuitenkin myös useita puutteita ja heikkouksia.

Nykyisen oikeudellisen kehyksen ongelma on ensinnäkin se, että sen puitteissa laaditut tilastot eivät ole riittävän kattavia, johdonmukaisia ja vertailukelpoisia, mikä voi vaikeuttaa päätöksentekoa. Ongelma liittyy keskeisiin tilastollisiin määritelmiin (erityisesti tilastojen väestöpohjaan), jotka ovat epäselviä ja heikentävät johdonmukaisuutta ja vertailukelpoisuutta.

Toiseksi, väestötietoja ei ole saatavilla riittävän tiheästi ja tarkoituksenmukaisissa määräajoissa, koska joitakin tärkeitä aiheita ja jaotteluja koskevien tietojen toimittaminen on ollut vapaaehtoista. Tämä on EU:n tasolla pitkällä aikavälillä tehotonta, sillä näin ei synny lisäarvoa kattavuuden, vertailukelpoisuuden ja ajantasaisuuden osalta, vaikka suurimmalle osalle jäsenvaltioita aiheutuu kustannuksia näiden tilastojen tuottamisesta.

Kolmanneksi, väestötilastoissa pystytä ottamaan huomioon poliittisesti ja yhteiskunnallisesti merkityksellisiä aiheita tai ryhmiä koskevia ominaispiirteitä ja tietoja. Nykyinen oikeudellinen kehys heijastaa asetusten hyväksymishetkellä tärkeitä poliittisia painopisteitä, mutta se ei ole riittävän joustava, jotta tilastot voitaisiin mukauttaa vastaamaan uusia painopisteitä, kuten EU:n vihreän kehityksen ohjelmaa, koko ajan lisääntyvää muuttoliikettä, mukaan lukien EU:n ja alueellinen liikkuvuus, ja tasa-arvo- ja syrjimättömyyspolitiikkaa.

Lisäksi väestötilastojen laatimisessa on tapahtumassa suuria muutoksia, kun monet jäsenvaltiot siirtyvät käyttämään yhä enemmän hallinnollisia tietoja ja uusia lähteitä. Tämän myötä tilastoja voidaan mahdollisesti tuottaa useammin ja nopeammin ja alhaisemmin kustannuksin. Nykyisen oikeudellisen kehyksen puitteissa tätä kehitystä ei kuitenkaan voida hyödyntää.

Arvioinnissa todettiin, että ilman lainsäädäntötoimia nämä ongelmat jatkuvat ja saattavat vielä pahentua.

Tavoitteet

Tämän EU-toimen yleistavoite on vastata paremmin käyttäjien tarpeisiin sekä nykyaikaistaa Euroopan väestötilastoja ja lisätä niiden relevanssia, yhdenmukaisuutta ja johdonmukaisuutta. Yleistavoite voidaan jakaa neljään erityistavoitteeseen, joilla puututaan edellä esitettyihin ongelmiin ja jotka ovat

-kattavien, johdonmukaisten ja vertailukelpoisten eurooppalaisten väestötilastojen laatiminen,

-ajantasaisten ja tiheään julkaistavien tilastojen tuottaminen käyttäjien tarpeisiin vastaamiseksi,

-sellaisten tilastojen tuottaminen, jotka ovat aiheiden osalta riittävän kattavia ja ominaispiirteiden ja jaottelujen osalta riittävän yksityiskohtaisia, ja

-sellaisten oikeudellisten ja tiedonkeruuseen liittyvien kehysten edistäminen, jotka ovat riittävän joustavia mukauttamaan tietokokonaisuudet muuttuviin poliittisiin tarpeisiin ja hyödyntämään uusien tietolähteiden tarjoamia mahdollisuuksia.

Toimintavaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Toimintavaihtoehdot laadittiin ryhmittelemällä neljän ominaispiirteen perusteella yksittäiset politiikkatoimet, joilla pyritään saavuttamaan erityistavoitteet eli

-tilastojen yhdenmukaistaminen (etenkin väestöpohjan määritteleminen),

-tilastoprosessien integrointi,

-tilastotuotteet ja

-kehyksen joustavuus.

Table 1 esitetään vaihtoehdot, joilla mainittuihin neljään ominaispiirteeseen liittyvää tavoitetasoa korotetaan.

Vaihtoehto A on perusskenaario, jossa tilastotuotteet ja lainsäädäntö ovat erilliset, väestömääritelmiä ei ole juurikaan yhdenmukaistettu ja uusia tilastotuotoksia ei tuoteta.

Vaihtoehtojen B.1 ja B.2 pääpiirteet ovat tilastotuotteiden ja kehyksen joustavuuden parantaminen tavoitetasoa nostaen, mutta väestöpohjaa ei juurikaan yhdenmukaisteta.

Vaihtoehdot C.1 ja C.2 ovat samat kuin B.1 ja B.2, mutta niissä pyritään yhdenmukaistamaan väestöpohjaa enemmän. Vaihtoehdoissa B.2 ja C.2 tilastotuotteita ja kehyksen joustavuutta pyritään parantamaan enemmän kuin vaihtoehdoissa B.1 ja C.1.

Vaihtoehdoissa D.1 ja D.2 pyritään yhdenmukaistamaan tuotteet täysin ja parantamaan niitä huomattavasti sekä varmistamaan riittävä joustavuus tilastojen kehittämiseksi tulevaisuudessa uusien tarpeiden mukaisesti. Vaihtoehto D.2 sisältää myös tilastollisen väestörekisterin käyttöönoton kaikissa jäsenvaltioissa.

Kaikkien vaihtoehtojen kustannukset kvantifioitiin mahdollisimman tarkasti seuraavien kriteerien mukaisesti: i) väestöpohjan yhdenmukaistamisen taso, ii) tilastotuotteiden parantaminen ja iii) tilastoprosessien integrointi kansallisten tilastollisten väestörekisterien avulla. Lopuksi hyödyt yksilöitiin, mutta niiden epäsuoran ja hajanaisen luonteen vuoksi useimpia niistä ei voitu kvantifioida, joten niitä arvioitiin laadullisesti.

Vaihtoehtojen ja parhaaksi arvioidun vaihtoehdon vertailu

Koska määrällisiä hyötyjä ei voitu määrittää, vaihtoehtoja ei voitu asettaa suoraan paremmuusjärjestykseen. Tehokkuuden arviointi osoitti kuitenkin, että laadullisesti yksikään vaihtoehdoista ei ollut selvästi muita kustannustehokkaampi. Vaihtoehdoista pikemminkin koituu lisähyötyä (suoraan tilastojen käyttäjille ja välillisesti koko yhteiskunnalle) lisäkustannuksin (pääosin tilastojen tuottajille eli kansallisille tilastojen tuotantojärjestelmille). Tämä näkyy tilastojen tuottajien ja käyttäjien välisessä syvässä jaossa, sillä tuottajat keskittyivät kustannuksiin, kun taas käyttäjät kiinnittivät enemmän huomiota hyötyihin. Arviointi osoitti kuitenkin selvästi, että EU:n politiikan painopisteitä koskevia tietotarpeita varten toteutettavilla kunnianhimoisilla toimilla on hintansa, sillä tilastojen tuottajien tarvitsemien lisäresurssien kustannukset ovat huomattavat verrattuna nykyisiin peruskustannuksiin (jopa noin 10 prosenttia vaihtoehdossa D.2). Ainoastaan kunnianhimoisimmat vaihtoehdot D.1 ja D.2 sisältävät laajoja toimenpiteitä, joilla vastataan EU:n keskeisten politiikan alojen, kuten kaupunkien ja maaseudun integraation, Euroopan vihreän kehityksen ohjelman sekä perusoikeuksien ja syrjimättömyyden, tarpeisiin. Lisäksi vain vaihtoehto D.2 käyttäisi tilastollisia väestörekistereitä vahvana keinona tehostaa tilastojen tuottamista ja siten edistää kunnianhimoisten tuotostavoitteiden saavuttamista.

Sen vuoksi parhaaksi arvioitu vaihtoehto on vaihtoehto D.2. Se on kunnianhimoisin tilastotuotteiden ja kehyksen joustavuuden suhteen, joten sillä saavutetaan paras tulos yhtä kunnianhimoisen yksinkertaistamisen ja tilastojen tuotantojärjestelmien integroinnin sekä kestävien pitkän aikavälin tehokkuushyötyjen ansiosta. Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden osalta esiintyy kuitenkin edelleen epävarmuutta ja yhteentoimivien tilastollisten väestörekisterien käyttöönotto jäsenvaltioissa aiheuttaa huomattavia mukauttamiskustannuksia. Tästä syystä myös vaihtoehtoinen (konservatiivinen) lähestymistapa, jossa vaihtoehtoa C.2 pidetään parempana, voisi olla toimiva ratkaisu, jos vaihtoehdon D.2 suhteellisuuteen ja tehokkuuteen liittyville huolenaiheille annetaan enemmän painoa – tämä vaihtoehto olisi myös hyväksyttävämpi tilastojen tuottajille, jotka ovat täytäntöönpanon keskeisiä sidosryhmiä.

Parhaiksi arvioiduissa vaihtoehdoissa D.2 ja C.2 syntyy todennäköisesti REFIT-ohjelman kannalta olennaisia kustannussäästöjä tilastoprosessien yksinkertaistamisen, tehostamisen ja integroinnin ansiosta (katso Table 2 ). On odotettavissa, että lähdetietojen omistajien ja kansallisten tilastolaitosten välinen tietojen jakaminen, sääntelyn mukauttaminen kansallisten tilastolaitosten ja Eurostatin muuttuviin tietotarpeisiin ja datan siirtäminen kansallisilta tilastolaitoksilta Eurostatille yksinkertaistuvat. Käyttäjät hyötyvät yksinkertaisemmasta ja keskitetystä pääsystä tilastoihin Eurostatin verkkosivustolta. Lisäksi luvassa on merkittäviä tehokkuushyötyjä pitkällä aikavälillä, kun kaikissa jäsenvaltioissa otetaan käyttöön kansalliset tilastolliset väestörekisterit. Vaikutustenarvioinnissa arvioitiin karkeasti, että mahdolliset toistuvat EU:n tason kustannussäästöt väestölaskentojen osalta olisivat jopa puoli miljardia euroa laskentakierrosta kohti.

Parhaaksi arvioidussa vaihtoehdossa D.2 lisätaakkaa vastaajille syntyisi ainoastaan toimenpiteestä, jolla otettaisiin käyttöön uusia keruutapoja yhdenvertaisuustietojen keräämiseksi. Koska ainakin osa näistä muuttujista olisi kerättävä omalla ilmoituksella, vastaajien kanssa olisi oltava jonkinasteista suoraa vuorovaikutusta. Analyysi osoittaa, että ”yksi sisään, yksi ulos” -periaatetta noudattamalla vastaajille aiheutuisi vain vähäistä lisärasitetta, joka ei siis lisäisi nettovaikutuksia merkittävästi.

Parhaiksi arvioiduissa vaihtoehdoissa D.2 ja C.2 yrityksille voisi aiheutua uusia kustannuksia ainoastaan toimenpiteestä, jolla mahdollistettaisiin tietojen jakaminen yrityksiltä viranomaisille Euroopan väestötilastoja varten. Analyysissa todettiin, että tällainen tietojen jakaminen, mukaan lukien virallisia tilastoja varten, ei yleisesti lisäisi yrityksille koituvia nettovaikutuksia tavalla, jota voitaisiin pitää olennaisena ”yksi sisään, yksi ulos” -periaatteen kannalta.

Seuranta ja arviointi

Euroopan väestötilastoja koskevan uuden kehyksen tuloksellisuutta seurataan ja arvioidaan kunkin edellä mainitun erityistavoitteen yhteydessä asetettujen toiminnallisten tavoitteiden mukaisesti. Tätä varten on määritelty 24 keskeistä tulosindikaattoria, joihin kuuluvat myös nykyiset perusskenaarion vertailuarvot, ja alustavat tavoitteet pääosin käyttämällä uudelleen tai mukauttamalla arvioinnissa käytettyjä indikaattoreita. Ensimmäinen arviointi täytäntöönpanovaiheen loputtua on tarkoitus tehdä 3–5 vuoden kuluessa uuden oikeudellisen kehyksen voimaantulosta, kun käytettävissä on vähintään kolmen kokonaisen vuoden tilastot. Soveltamisvaiheeseen siirtymisen jälkeen lainsäädännön toimivuutta ja vaikutuksia arvioidaan säännöllisesti 3–5 vuoden välein.

(1)   https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12958-Data-collection-European-statistics-on-population-ESOP-_fi .

(2) Eivät kuitenkaan turvapaikka-asioita ja hallittua muuttoliikettä koskevat tilastot.

(3) Sääntelyn toimivuutta ja tuloksellisuutta koskeva komission ohjelma. COM(2012) 746 .