EUROOPAN KOMISSIO

Strasbourg 14.3.2017

JOIN(2017) 11 final

YHTEINEN TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

EU:n Syyrian-strategian osatekijät

Johdanto

Syyrian sota on yksi maailman pahimmista humanitaarisista kriiseistä sitten toisen maailmansodan. Sodan vaikutukset maan asukkaisiin ovat tuhoisia ja traagisia. Aleppon tuhoutuminen viime vuonna oli viimeisin episodi tässä julmassa ja loppumattomalta tuntuvassa konfliktissa. Epävakaus lisääntyy myös Syyriaa ympäröivällä alueella, kun ihmiset joutuvat siirtymään asuinsijoiltaan, terrorismi leviää ja poliittinen ja uskonnollinen vastakkainasettelu kärjistyy sodan seurauksena.

Komission puheenjohtaja Juncker kehotti syyskuussa 2016 pitämässään unionin tilaa koskevassa puheessaan EU:ta laatimaan Syyriaa varten strategian. Sen tavoitteena on määritellä, miten EU voi kasvattaa rooliaan pyrkimyksissä, joilla Syyrian kriisiin etsitään pysyvää poliittista ratkaisua YK:ssa sovitun kehyksen puitteissa, ja miten se voi auttaa maan vakauttamisessa ja tukea sopimuksenteon jälkeistä jälleenrakentamista sitten, kun maassa on uskottava poliittinen siirtymäkausi. Unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja ja komissio toivovat, että strategia hyväksytään ennen Syyrian ja sitä ympäröivän alueen tukemiseksi Brysselissä 5. huhtikuuta 2017 järjestettävää konferenssia. Strategialla EU tukee kahta konferenssin kolmesta pääteemasta, joista toinen on poliittinen prosessi ja toinen sovinnonteko ja vakauttaminen. Konferenssin kolmantena pääteemana on ympäröivä alue. Sitä EU tukee nk. Lontoon-sitoumuksen, Jordanian 1 ja Libanonin 2 kanssa tehtyjen kokonaissuunnitelmien sekä Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen 3 avulla.

Strategiassa myös tarkastellaan Syyriaa ja Irakia sekä Da'eshin muodostamaa uhkaa koskevan EU:n alueellisen strategian Syyriaa koskevia näkökohtia. Neuvosto tarkasteli alueellista strategiaa ja päivitti sen viimeksi toukokuussa 2016. 4 On syytä tarkastella EU:n roolia ja sitä, mitä se voi tehdä YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 2254 perustuvan poliittisen ratkaisun edistämiseksi. Ratkaisun on annettava kaikille syyrialaisille mahdollisuus vapaaseen, ihmisarvoiseen ja turvalliseen elämään.

Kahdenvälinen yhteistyö Syyrian hallituksen kanssa keskeytettiin sen jälkeen, kun hallinto tukahdutti väkivaltaisesti siviiliväestön kapinan vuonna 2011. EU on kuitenkin jatkanut Syyrian kansan tukemista antamalla humanitaarista apua ihmishenkien pelastamiseksi, rahoittamalla peruspalveluja ja tukemalla kansalaisyhteiskuntaa. Strategian tuloksellisen täytäntöönpanon varmistamiseksi on äärimmäisen tärkeää, että koordinointia EU:n jäsenvaltioiden, EU:n toimielinten ja niiden rahoitusvälineiden välillä tehostetaan.

1. Syyrian tilanne

1.1 Poliittinen tilanne ja turvallisuustilanne

Syyrian hallinnon sotilaallinen vastaus rauhanomaiseen poliittiseen kansannousuun vuonna 2011 johti pitkittyneeseen sisällissotaan, jota eräät ulkoiset toimijat tukivat ja lietsoivat. Sodan jatkuminen on johtanut siihen, että eri aseelliset ryhmittymät johtavat erillisiä ja keskenään kilpailevia alueita, mikä on mahdollistanut Da’eshin menestymisen.

Useista YK:n johdolla käydyistä rauhanneuvotteluista, vuonna 2012 annetusta Geneven julkilausumasta 5 sekä kansainvälisen Syyrian tukiryhmän ja sen alaisten työryhmien ponnisteluista huolimatta konfliktin osapuolet eivät ole päässeet sopimukseen, jolla sota saataisiin loppumaan. Syyrian sisäisten neuvottelujen neljäs kierros käytiin Genevessä helmikuussa 2017. YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2254 mukaisesti kierroksella nimettiin kolme asiakokonaisuutta – hallinto, perustuslaki ja vaalit – tulevia neuvotteluja varten. Lisäksi nimettiin ylimääräinen asiakokonaisuus, jonka puitteissa voidaan keskustella terrorismin torjunnasta.

Samaan aikaan niin Syyrian hallinto ja sen liittolaiset kuin väkivaltaiset ääriryhmät ja aseellisen opposition edustajat on jatkaneet järjestelmällistä väkivallan käyttöä. Tämä on johtanut siviilien haavoittuvuuden lisääntymiseen ja heidän ohjailuun pakkoevakuoinneilla sekä vakaviin ihmisoikeuksien ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkauksiin.

Hallinto ei ole pyrkinyt vuoropuheluun. Sen viesti on yksiselitteinen: alistukaa tai häipykää! Tavoitteena oleva yhtenäinen ja osallistava Syyria ei voi perustua tällaiselle sortopolitiikalle.

1.2 Humanitaarinen tilanne

Kuusi vuotta jatkunut konflikti on koetellut Syyrian siviiliväestöä ankarasti. Eliniänodote on alentunut 20 vuotta. Syyrian taloudellinen ja inhimillinen kehitys on mennyt taaksepäin 40 vuotta, mikä on saanut monet syyrialaiset jättämään maansa. Syyrian talous on romahtanut, ja sen on korvannut sotatalous, joka hyödyttää vain pientä vähemmistöä. Humanitaarista apua tarvitsee kipeästi 13,5 miljoonaa ihmistä 6 eli lähes kolme neljäsosaa 7 maassa jäljellä olevasta väestöstä. Määrään sisältyy yli 6 miljoonaa maan sisäistä pakolaista ja yli 5 miljoonaa piiritetyillä ja vaikeasti saavutettavilla alueilla olevaa henkilöä.

Kansainvälisen humanitaarisen oikeuden lähes päivittäiset loukkaukset, kuten siviili-infrastruktuuriin (esim. vedenjakelujärjestelmät, sairaanhoitotilat ja koulut) jatkuvasti kohdistettavat hyökkäykset, ovat johtaneet peruspalvelujen vakavaan puutteeseen. Lisäksi avun politisoituminen on vakavalla tavalla haitannut humanitaarisen avun saantia ja toimitusta.

1.3 EU:n apu, tilanne tammikuussa 2017

Sen jälkeen kun sota alkoi vuonna 2011, EU on yhdessä jäsenvaltioiden kanssa mobilisoinut yli 9,4 miljardia euroa Syyrian kriisin helpottamiseen sekä Syyriassa että sitä ympäröivällä alueella. EU onkin alueen suurin avunantaja.

Syyriassa EU on mobilisoinut yli 900 miljoonaa euroa, josta yli 600 miljoonaa on käytetty humanitaariseen apuun. Rahoituksella on vastattu ihmisten tarpeisiin koko Syyriassa. Etusijalle on nostettu monialaiset ja ihmishenkiä pelastavat operaatiot erityisesti kiistanalaisilla ja piiritetyillä alueilla, joilla palvelutaso on valmiiksi heikko.

EU:n humanitaarisella avulla on saavutettu miljoonia hädänalaisia Syyriassa ja syyrialaispakolaisia vastaanottaneissa naapurimaissa. Syyriassa EU:n yhteistyökumppani on voinut EU:n rahoituksen turvin toimittaa elintarvikkeita, kiireellisiä terveydenhoitopalveluja, juomavettä ja hygieniatuotteita miljoonille ihmisille, varsinkin kaikkein hädänalaisimmille. EU on myös tukenut Unicefin poliorokotekampanjaa, jonka piiriin kuuluu 2,7 miljoonaa lasta. Vaikka tässä tiedonannossa keskitytään tilanteeseen Syyriassa, EU on mobilisoinut huomattavan määrän tukea myös syyrialaispakolaisia vastaanottaneille naapurimaille (Turkki, Jordania ja Libanon). Tuen ansiosta yli 1,15 miljoonaa pakolaista on saanut elintärkeää sairaanhoitoapua, psykososiaalista tukea ja suojelua.

EU on myöntänyt lisäksi 327 miljoonaa euroa muuta kuin humanitaarista apua eri välineistä. Esimerkiksi Euroopan naapuruusvälineestä 8 on rahoitettu eri alojen toimia Syyriassa (esim. koulutus, toimeentulotuki, paikallishallinto, terveydenhoito ja kansalaisyhteiskuntaa tukevat toimet).

Rahoituksella pyritään säilyttämään Syyrian inhimillinen pääoma, helpottamaan peruspalvelujen saantia ja parantamaan paikallisten siviili-instituutioiden valmiuksia. EU tukee Syyrian kansalaisyhteiskuntaa ja ihmisoikeusaktivisteja vakautta ja rauhaa edistävästä välineestä 9 ja demokratiaa ja ihmisoikeuksia koskevasta eurooppalaisesta rahoitusvälineestä 10 . Myös kehitysyhteistyövälineestä 11 tuetaan Syyriassa toteutettavia hankkeita, joilla parannetaan väestön ruokaturvaa.

EU on perustanut Turkin-pakolaisavun koordinointivälineen, jonka kokonaisbudjetti on 3 miljardia euroa vuosille 2016 ja 2017. Välineestä tuetaan Turkissa oleskelevien pakolaisten toimeentuloa, sosioekonomisia näkymiä ja kouluttautumista pidemmällä aikavälillä.

EU on perustanut myös Syyria-erityisrahaston 12 , jota 22 jäsenvaltiota ja Turkki ovat tukeneet 932 miljoonalla eurolla. Se täydentää EU:n talousarviosta myönnettävää suoraa rahoitusta, jota on toistaiseksi käytetty syyrialaisten ja heitä naapurimaissa vastaanottaneiden yhteisöjen auttamiseen.

EU:n rahoituksella on voitu parantaa pakolaisten tilannetta erityisesti koulutuksen osalta. Esimerkiksi Turkissa, Libanonissa ja Jordaniassa 663 000 syyrialaista lasta ja nuorta sekä syyrialaispakolaisia vastaanottaneiden yhteisöjen lasta ja nuorta saa laadukasta alemman perusasteen koulutusta, suojelupalveluja ja psykososiaalista hoitoa. Korkea-asteen koulutuksen alalla on käynnissä HOPES-hanke, jossa tarjotaan stipendejä, opinto-ohjausta ja kielikoulutusta noin 250 000 syyrialaisnuorelle ja syyrialaispakolaisia vastaanottaneiden yhteisöjen nuorelle Jordaniassa, Libanonissa, Egyptissä, Irakissa ja Turkissa. Turkissa koulutusalan toimiin kuuluu 70 uuden koulun rakentaminen ja varustaminen.

2. Sodan jatkuessa EU:n ydinintresseihin kohdistuvat riskit ja uhat

Sodan jatkuminen Syyriassa voisi johtaa joko uskonnollisia näkemyseroja noudattavaan maan jakautumiseen, joka voisi ruokkia väkivaltaista ääriliikehdintää ja terrorismia entisestään, tai siihen, että hallinto määrää koko maan armeijan valvontaan. Molemmissa skenaarioissa epävakaus jatkuisi ja alueelliset ja maailmanlaajuiset haittavaikutukset olisivat merkittäviä. Muun muassa kansainvälisten oikeudellisten ja institutionaalisten rakenteiden kyky ratkaista muita erimielisyyksiä heikkenisi.

Kummankin skenaarion seuraukset – konfliktin tai itsevaltaisen hallinnon jatkuminen, muut lähestymistavat kuin neuvotteluihin perustuva poliittinen siirtymävaihe – olisivat ristiriidassa Syyrian väestön, ympäröivän alueen ja EU:n intressien kanssa. Tällaisia seurauksia olisivat muun muassa seuraavat:

ihmishenkien menetykset ja inhimillisen kärsimyksen syveneminen muun muassa piiritysten johdosta ja pakolaisuuden lisääntyminen, varsinkin naapurimaiden ja Euroopan suuntaan;

väkivallan, aseellisten ryhmien radikalisoitumisen ja väkivaltaisen ääriliikehdinnän yleistyminen;

sotataloudesta sikiävän rikollisuuden, muun muassa laittoman asekaupan ja ihmiskaupan, yleistyminen;

talouden alamäen jatkuminen elinkeinoelämän toimintaedellytysten huonontuessa;

uskonnollisten näkemyserojen korostuminen, mikä tekee kansallisen sovinnon tavoittelusta entistä vaikeampaa;

epävakauden lisääntyminen naapurimaissa, muun muassa vakautumiskehityksen estyminen Irakissa Da’eshin vallastasyöksyn jälkeen, ja muut suorat vaikutukset Jordaniaan, Libanoniin ja Turkkiin; sekä

kulttuuriperinnön, muun muassa maailmanperintökohteiden, tuhoamisen ja kulttuuriesineiden laittoman kaupan jatkuminen.

3. EU:n strategiset tavoitteet

EU:n Syyriaa koskevat strategiset tavoitteet ovat linjassa sen ydinintressien ja -arvojen kanssa, ja ne perustuvat EU:n ulko- ja turvallisuuspoliittiseen globaalistrategiaan ja Euroopan naapuruuspolitiikkaan:

Yksi Syyria — yhdistynyt ja alueellisesti yhtenäinen maa kaikille syyrialaisille.

Demokraattinen Syyria — laillinen hallitus ja moniarvoinen poliittinen järjestelmä, jossa kunnioitetaan oikeusvaltioperiaatetta ja yhdenvertaiseen kansalaisuuteen perustuvia yksilön oikeuksia.

Monimuotoinen ja osallistava Syyria — monikulttuurinen maa, jossa kaikilla etnisillä ja uskonnollisilla ryhmillä on tunne siitä, että heidän identiteettiään suojellaan ja että heillä on yhdenvertaiset mahdollisuudet saada valtion tarjoamia palveluja.

Vahva ja turvallinen Syyria — valtio, jossa on toimivat instituutiot ja jossa ovat etusijalla kansalaisten turvallisuus ja palvelut, yhtenäinen kansallinen armeija ja vastuuvelvolliset poliisivoimat ja turvallisuusjoukot.

Vakaa Syyria — vakaa poliittinen järjestelmä ja vahva talous, joka tarjoaa kansalaisilleen kunnollista koulutusta ja terveydenhuoltoa, houkuttelee ulkomaisia investointeja, pitää yllä hyviä suhteita kaikkiin naapureihinsa ja on kansainvälisen yhteisön rakentava jäsen.

Näiden strategisten tavoitteiden toteutuminen mahdollistaa maan sisäisten ja muiden pakolaisten vapaaehtoisen, ihmisarvoisen ja turvallisen paluun.

4. EU:n tavoitteet

Edellä mainittujen strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi EU pyrkii

saamaan sodan loppumaan ja poliittisen siirtymävaiheen käyntiin. Siirtymävaihe perustuu konfliktin osapuolten neuvotteluihin, joita YK:n Syyrian-erityislähettiläs ja keskeiset kansainväliset ja alueelliset toimijat tukevat;

edistämään tarkoituksenmukaista ja osallistavaa siirtymävaihetta tukemalla poliittisen opposition vahvistamista YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2254 ja Geneven julkilausuman mukaisesti;

edistämään demokratiaa, ihmisoikeuksia ja sananvapautta vahvistamalla syyrialaisia kansalaisjärjestöjä;

edistämään kansallista sovintoprosessia, joka perustuu rauhanrakentamispyrkimyksiin sekä väkivaltaisen ääriliikehdinnän ja ahdasmielisten ryhmittymien torjumiseen. Siirtymävaiheen oikeusjärjestelyjen pitäisi kattaa sotarikoksia koskevat vastuukysymykset;

pelastamaan ihmishenkiä vastaamalla kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien syyrialaisten humanitaarisiin tarpeisiin nopeasti, tehokkaasti, tuloksellisesti ja sovittuja periaatteita noudattaen;

tukemaan väestön selviytymiskykyä sekä instituutioiden ja yhteiskunnan kestävyyttä Syyriassa.

Näitä tavoitteita käsitellään tarkemmin kohdassa 5.

5. Keskeiset toimintalinjat Syyriassa EU:n tavoitteiden saavuttamiseksi

5.1. Sodan saaminen loppumaan ja poliittisen siirtymävaiheen käynnistäminen YK:n Syyrian-erityislähettilään ja keskeisten kansainvälisten ja alueellisten toimijoiden tukemien, konfliktin osapuolten käymien neuvottelujen pohjalta

Konfliktin pysyvän ratkaisun edellytyksenä on, että sillä vastataan syyrialaisten demokratian kaipuuseen ja tarpeisiin: politiikkaan ja kansalaisyhteiskuntaan osallistuminen on tehtävä mahdolliseksi niistä aiemmin osattomiksi jääneille ryhmille ja valtioelimistä on tehtävä aidosti demokraattisia. EU hoitaa oman osuutensa tässä prosessissa täysimääräisesti ja käytössään olevia välineitä hyödyntäen, koska neuvotteluihin perustuva poliittinen siirtymävaihe palvelee EU:n intressejä. 

EU antaa jatkossakin suoran tukensa YK:n johdolla Genevessä käytäville neuvotteluille, myös teknisille keskusteluille, joilla voidaan edistää poliittisia neuvotteluja sodan lopettamiseksi. Keskustelujen tarkoituksena on määritellä siirtymävaiheen hallintoelimen osatekijät YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaa 2254 ja Geneven julkilausumaa noudattaen. EU suhtautuu myönteisesti Venäjän, Turkin ja Iranin toimiin, joilla tuetaan YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 2336 perustuvaa tulitaukoa ja valmistellaan Syyrian osapuolten välisiä keskusteluja Genevessä.

Tällä hetkellä Syyrian sodan luonteeseen vaikuttaa suuresti muutamien alueellisten ja kansainvälisten toimijoiden suora sotilaallinen toiminta alueella. Siksi EU on käynnistänyt aloitteen poliittisen vuoropuhelun käymiseksi alueen keskeisten toimijoiden kanssa. Vuoropuhelun tarkoituksena on määritellä yhteiset lähtökohdat sodan lopputulokselle sekä edellytykset sovinto- ja jälleenrakennusprosessille. YK osallistuu täysipainoisesti aloitteen koordinointiin. Työn tarkoituksena on edistää sopimuksen syntymistä Syyrian osapuolten rauhanprosessissa.

Rauhaa ei voida saavuttaa osallistamalla pelkästään makrotason sidosryhmiä Syyriassa. Se edellyttää ennen kaikkea yhteisiä ponnisteluja, joiden välittömänä kohderyhmänä ovat Syyrian kansalaisyhteiskunta sekä sodasta kärsineet yhteisöt ja väestöryhmät. Niiden olisi voitava osallistua prosessiin, jossa määritellään siirtymävaiheen järjestelyt ja Syyrian poliittisen järjestelmän tulevaisuus. Syyrian rauhanprosessia tukevan EU:n aloitteen 13 puitteissa ollaan luomassa foorumia, joka konkreettisella tavalla tukee rauhanprosessia ja tulitaukoa, lujittaa oppositiopuolueita ja edistää vuoropuhelua kansalaisyhteiskunnan kanssa. EU jatkaa YK:n Syyrian-erityislähettilään tukemista työssä, jota lähettiläs tekee kansalaisyhteiskunnan osallistamiseksi perustamiensa erityiselinten (Civil Society Support Room ja Women’s Advisory Board) puitteissa.

EU pitää voimassa hallintoa tukeville syyrialaisille henkilöille ja yhteisöille asettamansa pakotteet niin kauan kuin siviilien sorto jatkuu. Myös tiettyihin Syyrian talouden sektoreihin kohdistuvia toimenpiteitä jatketaan niin kauan kuin se on tarpeen. Nykyisiä pakotteita voidaan tarvittaessa myös laajentaa. EU tarkastelee pakotteiden vaikutuksia jatkuvasti ja tutkii säännöllisesti, miten niistä aiheutuvia tahattomia seurauksia voitaisiin lieventää.

5.2. Tarkoituksenmukaisen ja osallistavan siirtymävaiheen edistäminen tukemalla poliittisen opposition vahvistamista YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2254 ja Geneven julkilausuman mukaisesti

Kokonaisvaltainen ja elinkelpoinen siirtymävaihe on mahdollinen vain, jos siinä on edustettuina kaikki Syyrian tärkeimmät poliittiset ryhmittymät ja niille annetaan valta vaikuttaa asioihin.

Syyrian oppositio, joka toimii osittain maan rajojen ulkopuolella, tarvitsee tukea voidakseen muuttua vahvaksi ja kestäväksi poliittiseksi foorumiksi, joka pystyy tarjoamaan poliittisen vaihtoehdon ja omaksumaan merkittävän roolin Syyrian siirtymävaiheessa ja sen jälkeen. EU jatkaa työtä, jolla se tukee suurimpia oppositiopuolueita neuvotteluprosessissa ja auttaa niitä laatimaan vision Syyrian siirtymävaiheesta sekä valtion ja yhteiskunnan tulevaisuudesta ja tarvittaessa mukauttamaan niitä.

EU panostaa jatkossakin Syyrian opposition yhdistämiseen pyrkimällä vahvistamaan neuvotteluista vastaavaa korkean tason komiteaa ja sen tärkeimpiä poliittisia siipiä, jotka ovat Syyrian kansallinen liittoutuma ja kansallinen koordinointielin.

EU aikoo tukea opposition neuvottelufoorumin laajentamista käymällä vuoropuhelua sellaisten oppositioryhmien kanssa, jotka eivät ole edustettuina Geneven prosessissa. EU myös rohkaisee vuoropuhelua oppositioryhmien ja syyrialaisten sidosryhmien, kuten kansalaisjärjestöjen, uskonnollisten johtajien, heimopäälliköiden, liike-elämän ja naisjärjestöjen, välillä, jotta niiden näkemykset saataisiin yhdistettyä poliittisella foorumilla.

EU tukee jatkossakin Syyrian poliittisen opposition yhteistyötä ja vuorovaikutusta maltillisten aseellisten ryhmittymien kanssa vahvistaakseen niiden osallistumista tulitaukoon ja poliittisen siirtymävaiheen valmisteluihin.

5.3. Demokratian, ihmisoikeuksien ja sananvapauden edistäminen vahvistamalla syyrialaisia kansalaisjärjestöjä

EU antaa jatkossakin huomattavaa tukea syyrialaisille kansalaisjärjestöille, jotka edistävät demokratiaa, ihmisoikeuksia ja sananvapautta. Syyrian kansalaisyhteiskunnalla on oltava näkyvämpi rooli konfliktin jälkeisessä tilanteessa. Se voi auttaa maata kohtaamaan lähimenneisyytensä, tukea paikallista ja kansallista sovinnontekoa sekä kulttuurien ja uskontojen välistä vuoropuhelua ja osallistua poliittisen sopimuksen valvontaan.

Erityisesti EU tukee Syyrian kansalaisyhteiskunnan jakamista foorumeiksi, joilla on helpompi edistää kunkin foorumin tavoitteita. Näin mahdollisimman monet eri yhteiskuntaryhmiä edustavat ihmiset saisivat äänensä kuuluviin. EU pyrkii parantamaan kansalaisyhteiskunnan valmiuksia osallistaa kansalaisia ja tuoda esiin heidän huolenaiheitaan. Tukea annetaan edelleen naisten, nuorten ja vähemmistöjen asiaa ajaville järjestöille, joiden tavoitteena on edistää oman kohderyhmän osallistumista kaikille avoimeen ja demokraattiseen yhteiskuntaelämään.

Sananvapautta olisi edistettävä muun muassa tukemalla dynaamista, vapaata ja riippumatonta mediaa sekä vapaata ja suvaitsevaa viestintää, myös sosiaalisessa mediassa.

5.4. Rauhanrakentamispyrkimyksiin sekä väkivaltaisen ääriliikehdinnän ja ahdasmielisten ryhmittymien torjuntaan perustuvan kansallisen sovintoprosessin edistäminen muun muassa siirtymäkauden oikeusjärjestelyillä, joilla ratkaistaan sotarikoksia koskevat vastuukysymykset

EU tukee sekä konfliktin aikana että sen jälkeen siirtymävaiheen oikeusjärjestelyihin liittyviä aloitteita, joiden tarkoituksena on selvittää, ketkä ovat vastuussa sotarikoksista, ihmisoikeusrikkomuksista ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden loukkauksista. Toimet kattavat myös todetun kemiallisten aseiden käytön ja tuen sotarikosten tutkinnalle sekä kansallisella että kansainvälisellä tasolla. Samaan aikaan näiden toimien kanssa tuetaan psykososiaalisen avun lisäämistä ja kansallisen sovinnon rakentamista koko maassa.

Rauhanrakentamisen alalla EU tukee Syyrian eri yhteiskuntaryhmien rauhanomaista rinnakkaiseloa ja selviytymiskykyä, jotka ovat demokraattisen Syyrian ennakkoedellytyksiä. Sovitteluyritykset on kohdennettava tarkkaan, jotta niillä voidaan vastata paikallisyhteisöjen erityistarpeisiin ja konfliktin muuttuvaan luonteeseen.

EU tukee kadonneiden henkilöiden henkilöllisyyden selvittämistä ja auttaa heidän perheenjäseniään antamalla neuvoja ja oikeusapua ja ajamalla heidän asiaansa.

5.5. Ihmishenkien pelastaminen vastaamalla kaikkein haavoittuvimmassa asemassa olevien syyrialaisten humanitaarisiin tarpeisiin nopeasti, tehokkaasti, tuloksellisesti ja sovittuja periaatteita noudattaen

Humanitaarisen avun toimittaminen Syyriassa on entistä haastavampaa. Avun perillepääsyn sääntelystä on tullut konfliktin kaikkien osapuolten taktiikka, jota ne käyttävät omiin tarkoitusperiinsä. EU jatkaa vuoropuhelua Syyrian hallituksen ja oppositioryhmien kanssa muistuttaakseen niitä siitä, että kaikkien konfliktin osapuolten on noudatettava humanitaarisen toiminnan ydinperiaatteita ja pidättäydyttävä poliittisesta sekaantumisesta humanitaarisen avun toimitukseen. EU soveltaa periaatteellista, syrjimätöntä ja tarvelähtöistä lähestymistapaa avun toimittamiseen kumppaniensa välityksellä.

EU:n humanitaarinen toiminta kattaa jatkossakin kahdenlaiset tilanteet: varsinaiset hätätilanteet ja niiden jälkeiset tilanteet. Yhtenäistä lähestymistapaa sovelletaan viidellä avainalalla: elintarvikkeet; terveys; suojatilat ja muut tuotteet kuin elintarvikkeet; vesi, sanitaatio ja hygienia; ja suojelu. Hätätilanteessa EU ja sen humanitaariset yhteistyökumppanit suosivat alueita, joilla siviiliväestöllä ei ole mahdollisuutta saada humanitaarista apua tai se on vaikeaa. EU tukee valmiussuunnitelmien laatimista, jotta humanitaarisen tilanteen heikkenemistä voidaan ennakoida ja siihen voidaan reagoida tehokkaasti.

EU jatkaa elintärkeän avun antamista kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleville syyrialaisille myös hätätilanteen jälkeen. Tällaisia tilanteita ovat esimerkiksi pitkään jatkunut evakkous tai peruspalvelujen puuttuminen. EU aikoo vahvistaa humanitaarisen avun, selviytymiskyvyn ja toimeentulotuen välisiä kytköksiä.

Yhtenä humanitaarisen diplomatian keinona EU edellyttää jatkossakin, että kaikki konfliktin osapuolet huolehtivat siviilien suojelusta, sallivat humanitaarisen avun toimitukset ja toimivat humanitaarisesti kansainvälisen humanitaarisen oikeuden ja vastuuvelvollisuutta koskevien periaatteiden mukaisesti. EU kannattaa jatkossakin koko Syyriaa koskevaa lähestymistapaa, koska se on paras tapa puuttua avun perillemeno-ongelmiin ja toimittaa apua sitä tarvitseville kaikista jakelukeskuksista, myös rintamalinjat ja rajat ylittävissä operaatioissa, johdonmukaisella, tuloksellisella ja periaatteita noudattavalla tavalla.

5.6. Väestön selviytymiskyvyn sekä instituutioiden ja yhteiskunnan kestävyyden tukeminen koko Syyriaa koskevan lähestymistavan mukaisesti

Syyrialaisten selviytymiskyvyn kehittäminen koko Syyriaa koskevan lähestymistavan mukaisesti edellyttää, että konfliktista kärsiville toimitetaan apua maan joka kolkassa. Vaikeudet avun toimittamisessa, turvattomuus ja täytäntöönpanokumppaneiden valmiudet työskennellä konfliktitilanteessa tekevät siitä entistä haastavampaa. Lähestymistavan mukaisesti sitä, missä ja miten EU:n apua voidaan toimittaa, on arvioitava ja seurattava varovaisella ja konfliktin huomioon ottavalla tavalla. Sen vuoksi EU on ryhtynyt toimenpiteisiin lieventääkseen Syyriassa työskentelyyn liittyviä poliittisia ja muita riskejä, ja se on vahvistanut läsnäoloaan alueella.

EU tukee jatkossakin Syyrian siviiliväestön selviytymiskyvyn kehittämistä. Erityisesti on tarkoitus panostaa työpaikkojen luomiseen soveltamalla yhteisöllisiä ja paikallisesti johdettuja lähestymistapoja, joiden tavoitteena on tuottaa tuloja ja vahvistaa omillaan toimeen tulemisen tunnetta. EU keskittyy jatkossakin tarjoamaan koulutusta, myös perus- ja korkea-asteen koulutusta, erilaisten taitojen kehittämistä, ammattikoulutusta sekä psykososiaalista tukea syyrialaislapsille ja -nuorille. Lisäksi se toteuttaa erityistoimia tyttöjen yhtäläisten koulutusmahdollisuuksien edistämiseksi. Toiminnan ansiosta lapset ja nuoret voivat jatkaa koulunkäyntiään ja opintojaan, mikä puolestaan parantaa heidän tulevaisuudennäkymiään ja antaa heille tarvittavat valmiudet osallistua Syyrian jälleenrakentamiseen. Toiminta myös rohkaisee ihmisiä ja varsinkin nuoria jäämään Syyriaan tai palaamaan sinne konfliktin päätyttyä ja tarjoaa heille vaihtoehtoja aseistautuneiden ja väkivaltaisten ääriryhmien toimintaan osallistumiselle tai sellaisten vaikutuspiiriin joutumiselle.

EU pyrkii siihen, ettei Syyrian valtionhallinto romahtaisi. Valtion toiminnan edellytyksenä on, että eri puolilla maata sijaitsevien kaikentasoisten hallintorakenteiden välillä on toimivat yhteydet. EU aikoo laajentaa tukea, jota se on antanut paikallisille siviilihallinnon rakenteille, esimerkiksi valtuustoille ja muille hallintoyksiköille, opposition hallinnassa olevilla alueilla. Tavoitteena on lisätä niiden avoimuutta sekä palvelujen tarjontaan osallistumista ja siihen liittyvää vastuuvelvollisuutta. Tavoitteena on myös estää siviilirakenteiden joutuminen sotilaiden valvontaan. EU koordinoi toimintaansa tiiviisti muiden avunantajien ja syyrialaisten sidosryhmien, mukaan lukien Syyrian väliaikaishallinto 14 , kanssa, jotta lähestymistavat eri aloilla ja niiden välillä olisivat yhdenmukaisia ja toisiaan täydentäviä.

Koko Syyriaa koskevan lähestymistavan mukaisesti EU jatkaa selviytymiskykyä kehittävän tuen antamista koko maassa. Tuen tarkoituksena on

i) säilyttää Syyrian inhimillinen pääoma ja ylläpitää palvelujen tarjontaa konfliktin päättymistä seuraavan palautumisen tukemiseksi; sekä

ii) tarjota ihmisille mahdollisuudet ihmisarvoiseen elämään omassa kodissaan tai maan sisäisille pakolaisille peruspalvelut, mikä hillitsee osaltaan muuttovirtoja.

Koko Syyriaa koskevan lähestymistavan soveltamista olisi jatkettava konfliktin jälkeisen palautumisen ja sopimuksentekoa seuraavan valtiouudistuksen valmistelemiseksi. Oletuksena on, että eri puolilla maata sijaitsevilla paikallisilla instituutioilla on tässä prosessissa vakautta edistävä rooli.

6. EU:n osallistuminen jälleenrakentamisen ja siirtymävaiheen varhaiseen suunnitteluun

6.1 Sopimuksenteon jälkeinen suunnittelu

EU on tehnyt selväksi, ettei se pysty avustamaan maan jälleenrakentamisessa ennen kuin kokonaisvaltainen, aito ja osallistava poliittinen siirtymävaihe on saatu käyntiin. EU:n osallistuminen jälleenrakentamiseen on siis sidottu konfliktin poliittiseen ratkaisuun, jonka on perustuttava YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmaan 2254 ja Geneven julkilausumaan. EU myös katsoo, että konfliktia lietsoneiden ulkopuolisten toimijoiden olisi otettava erityinen vastuu jälleenrakennuksen kustannuksista. Valmistelut on kuitenkin aloitettava etukäteen, jotta ajankohdan koittaessa voidaan toimia nopeasti ja tuloksellisesti. Investointitarpeet ovat valtavat ja edellyttävät maailmanlaajuista panostusta.

EU osallistuu myös jatkossa YK:n virastojen välisen työryhmän johdolla tehtävään suunnittelutyöhön, jossa määritetään rauhansopimuksen jälkeisten ensimmäisten kuuden kuukauden aikana eri aloilla toteutettavat toimet poliittisen prosessin ja siirtymävaiheen hallintorakenteiden tukemiseksi. EU ja YK ovat ryhtyneet arvioimaan vahinkoja ja tarpeita useissa Syyrian kaupungeissa. Näitä arviointeja on tarkoitus laajentaa sen varmistamiseksi, että jälleenrakennustoimissa otetaan huomioon väestön tarpeet. EU pyrkii ottamaan Maailmanpankin samanaikaisesti toteuttamat vastaavat toimet huomioon omassa toiminnassaan. Näin voidaan valmistella palautumista ja rauhanrakentamista koskevaa arviointia, jonka EU, Maailmanpankki ja YK laativat yhdessä sopimuksen solmimisen jälkeen, ja lyhentää sen tekemiseen tarvittavaa aikaa. Arviointi tukee siirtymävaiheen hallintorakenteiden pitkän aikavälin palautumis- ja jälleenrakentamissuunnitelmia.

EU pyrkii parantamaan jäsenvaltioidensa ja muiden Syyrian keskeisten avunantajien toiminnan koordinointia. EU on isännöinyt lokakuusta 2012 lukien jo yhdeksän suurimpien avunantajien tapaamista. Niiden tavoitteena on parantaa palautumista, sietokykyä ja kehitystä tukevan, muun kuin humanitaarisen avun kansainvälistä koordinointia sekä Syyrian kriisin johdosta toteutettavien toimien etukäteissuunnittelua. EU käy vuoropuhelua Syyrian naapurimaiden, arabimaiden rahoituslaitosten ja muiden asiaankuuluvien kolmansien osapuolten kanssa sopimuksenteon jälkeisen vaiheen valmistelemiseksi. Keskusteluja käydään siitä, miten naapurimaat ja alueelliset toimijat voivat tukea Syyrian jälleenrakentamista sekä maan sisäisten ja muiden pakolaisten turvallista, vapaaehtoista ja ihmisarvoista paluuta.

6.2 EU:n rooli Syyrian jälleenrakentamisessa

EU voisi toteuttaa toimia jälleenrakentamisen tukemiseksi sen jälkeen, kun YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselman 2254 ja Geneven julkilausuman mukainen aito poliittinen siirtymävaihe on saatu käyntiin. Toimia toteutetaan asteittain ja ainoastaan sitä mukaa kuin maassa tapahtuu konkreettista ja mitattavissa olevaa edistymistä.

Poistetaan rajoittavat toimenpiteet: EU voisi tarkastella uudelleen nykyisiä Syyriaan kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä tukeakseen varhaista palautumista ja jälleenrakentamista.

Aloitetaan yhteistyö uudelleen: EU voisi solmia uudelleen kahdenväliset yhteistyösuhteet Syyrian hallituksen kanssa ja ottaa käyttöön EU:n naapuruuspolitiikan ja muiden ohjelmien asianmukaiset välineet talouden vauhdittamiseksi sekä hallintoon ja vastuuvelvollisuuteen liittyvien kysymysten ratkaisemiseksi.

Aloitetaan rahoittaminen: Kun aito ja kokonaisvaltainen poliittinen siirtymävaihe alkaa, EU on valmis tukemaan Syyrian jälleenrakentamista ja hyödyntämään muilta kansainvälisiltä avunantajilta saatavissa olevaa rahoitusta. Syyrian kriisin johdosta perustetulla EU:n alueellisella erityisrahastolla pitäisi olla tärkeä rooli EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä muiden avunantajien rahoituksen keskittämisessä ja kanavoimisessa.

Sen jälkeen kun sopimus on tehty, Syyrian silloisten osapuolten on käytävä neuvotteluja jälleenrakentamisen ensisijaisten tavoitteiden määrittelemiseksi. Neuvottelujen tuloksista riippumatta EU voisi tukea seuraavia aloja:

Turvallisuus: Turvallisuus on poliittisen sopimuksen täytäntöönpanon ehdoton edellytys. Sopimuksentekoa välittömästi seuraavassa vaiheessa EU voisi rahoittaa miinanraivausta ja räjähtämättömien taisteluvälineiden poistamista ja tukea paikallisia tai kansainvälisiä mekanismeja, joiden avulla valvotaan vihollisuuksien loppumista. Siirtymä Syyriassa onnistuu vain, jos turvallisuudesta vastaavat instituutiot uudistetaan niin, että niistä tehdään vastuuvelvollisia ja ne keskittyvät toiminnassaan kansalaisten suojeluun ja turvallisuuteen. Tämä edellyttää siviilivalvontaa paikallisella ja kansallisella tasolla. EU voisi tukea turvallisuusalan uudistusta sekä entisten taistelijoiden aseista riisumista, demobilisointia ja siviiliin tai uudistettujen turvallisuuspalvelujen palvelukseen sopeuttamista. EU voi rahoittaa muitakin turvallisuuden osatekijöitä, kuten kemiallisten taisteluaineiden hävittämistä sekä pienaseiden ja kevyiden aseiden jäljittämistä ja hävittämistä.

Hallinto, uudistukset ja palvelujen tarjoaminen: Sopimuksentekoa välittömästi seuraavassa vaiheessa EU voisi tukea ”rauhanosinkoja” käynnistämällä nopeasti peruspalvelujen (koulutus, terveys, vesi, sähkö, jäte- ja vesihuolto jne.) tarjonnan paikallistasolla ja nimenomaan sellaisilla alueilla, joilla on paljon maan sisäisiä pakolaisia tai maahan palanneita henkilöitä. Pidemmällä aikavälillä EU voisi tukea konfliktin jälkeen toteutettavaa valtioelinten uudistusta sekä toimia, joilla pyritään lopettamaan päällekkäiset käytännöt/hallinnot, lisäämään palveluntarjonnan yhdenmukaisuutta ja yhdistämään jakautuneet yhteisöt. EU voisi tukea uuden perustuslain laatimista ja vaalien järjestämistä avustamalla vaalihallintoa ja lähettämällä paikalle EU:n vaalitarkkailuvaltuuskunnan. Se voisi myös lisätä valtiollisille ja paikallisille instituutiolle palvelujen tarjoamista varten antamaansa tukea, mikä vahvistaisi niiden olemassaolon oikeutusta kaikkialla Syyriassa sen jälkeen, kun kyseiset instituutiot on uudistettu ja niistä on tehty vastuuvelvollisia. EU voisi tukea Syyriaa talousrikosten torjumisessa panemalla täytäntöön rahanpesunvastaisen toimintaryhmän suositukset.

Sosiaalinen yhteenkuuluvuus, rauhanrakennus ja sovinto: Sopimuksentekoa välittömästi seuraavassa vaiheessa EU voisi tukea osallistavia paikallistason sovintoprosesseja, joiden avulla voidaan vahvistaa rauhansopimusta ja estää konfliktin uudelleen puhkeaminen. Se voisi tukea myös siirtymäkauden viranomaisia kaikkein kiireellisimpien kysymysten (esim. entiset vangit, kadonneet henkilöt, asumisasiat ja maanomistusriidat) ratkaisemisessa. Tämä tapahtuisi tiiviissä yhteistyössä kansalaisyhteiskunnan kanssa. EU on myös halukas osallistumaan toimintaan, jolla valmistellaan ja tuetaan maan sisäisten ja muiden pakolaisten turvallista, vapaaehtoista ja ihmisarvoista paluuta ja yhteiskuntaan sopeuttamista. Pidemmällä aikavälillä tämä edellyttää oikeuslaitoksen perusteellisen uudistamisen lisäksi muun muassa sitä, että otetaan käyttöön oikeuksiin perustuva ja uhrikeskeinen siirtymävaiheen oikeudenkäyttöjärjestelmä ja toteutetaan kansallisen vuoropuhelun kaltaisia toimenpiteitä, joilla kannustetaan sovinnontekoon kansallisella ja paikallisella tasolla.

Inhimillinen pääoma: EU voi hyödyntää olemassa olevia aloitteita Syyrian jälleenrakennuksessa tarvittavan inhimillisen pääoman kehittämiseen ja säilyttämiseen. Tarkoitukseen voitaisiin käyttää EU:n alakohtaisia politiikkavälineitä, kuten Horisontti 2020 -ohjelmaa.

Talouden elpyminen: Sopimuksentekoa välittömästi seuraavassa vaiheessa EU voisi lisätä toimeentulotuen määrää ja antaa sitä varsinkin kaikkein haavoittuvimmassa asemassa oleville, nuorille ja maan sisäisille pakolaisille. Kuusi vuotta jatkunut sota on koetellut ankarasti Syyrian taloutta. Pidemmällä aikavälillä talouden elpyminen on ainoa tapa taata rauha ja maan jälleenrakennus. Elpymisen kannalta on tärkeää luoda työpaikkoja ja liiketoimintamahdollisuuksia – joita tarjoutuu myös jälleenrakentamisen myötä – kaikille syyrialaisille, erityisesti Syyriaan palaaville pakolaisille, maan sisäisille pakolaisille, sodan heikentämille yhteisöille ja entisille taistelijoille. Kansainvälisen tuen tuloksellisuuden maksimoimiseksi on erittäin tärkeää, että kansainvälisellä yhteisöllä on yhteinen päämäärä ja että työ sen saavuttamiseksi on kaikilta osin koordinoitua. Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) voisi ruveta johtamaan makrotalouden vakauttamispyrkimyksiä vaatimuksista riippuen ja heti, kun olosuhteet sen sallivat. Tässä ovat tukena Maailmanpankin lainat sekä rakenteellisia ja alakohtaisia uudistuspolitiikkoja koskeva neuvonta. Syyrialle voitaisiin tarjota EU:n makrotaloudellista rahoitusapua konfliktin jälkeisessä vaiheessa edellyttäen, että IMF:llä on asiaankuuluva maksuohjelma ja että tietyt ennakkoehdot – demokratian mekanismien (esim. parlamentaarinen monipuoluejärjestelmä) oikeusvaltioperiaatteen ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen – täyttyvät. Euroopan investointipankki ja Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki voisivat toimivaltuuksiensa mukaisesti tarjota asiantuntemustaan infrastruktuurin rahoituksesta ja yksityissektorin kehittämisestä, mukaan lukien pienyrittäjien tukeminen mikrolainojen avulla.

(1)

  http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12384-2016-ADD-1/fi/pdf (ks. liite)

(2)

  http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-12384-2016-ADD-1/fi/pdf (ks. liite)

(3)

  https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/frit_factsheet.pdf

(4)

  http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FI/TXT/?qid=1489062090925&uri=CELEX%3A52015JC0002

http://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2016/05/23-fac-syria-iraq-daesh-conclusions/

(5)

http://www.un.org/News/dh/infocus/Syria/FinalCommuniqueActionGroupforSyria.pdf

(6)

http://www.unocha.org/syria

(7)

http://www.worldometers.info/world-population/syria-population/

(8)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013DC0483R(32)&from=EN

(9)

http://ec.europa.eu/dgs/fpi/documents/140311_icsp_reg_230_2014_en.pdf

(10)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R02 35&from=EN

(11)

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R02 33&from=EN

(12)

https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20161220-eutf-syria_0.pdf

(13)

Vakautta ja rauhaa edistävän välineen avulla perustettu EU:n rahasto Syyriaa varten.

(14)

Syyrian kansallinen liittouma perusti Syyrian väliaikaishallinnon vuonna 2013. Väliaikaishallinto pyrkii luomaan opposition hallinnassa oleville alueille toimivat paikallishallintoelimet, jotka pystyvät tarjoamaan palveluja väestölle.