52014DC0074

1. Johdanto

Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat vuonna 2006 asetuksen paikallista rajaliikennettä jäsenvaltioiden maaulkorajoilla koskevista säännöistä, jäljempänä ’paikallisesta rajaliikenteestä annettu asetus’[1]. Tällä asetuksella raja-alueilla asuville henkilöille myönnetään poikkeus Schengenin rajasäännöstössä säädetyistä rajatarkastuksia koskevista yleisistä säännöistä. Asetuksessa jäsenvaltioille annetaan lupa tehdä naapureinaan olevien EU:n ulkopuolisten maiden kanssa kahdenvälisiä sopimuksia, kunhan ne ovat kaikilta osin asetuksessa asetettujen edellytysten mukaisia.

Komissio totesi helmikuussa 2011 antamassaan paikallisen rajaliikenteen toimintaa ja toteuttamista koskevassa toisessa kertomuksessa[2], että kyseinen järjestelmä helpottaa huomattavasti maaulkorajojen läheisyydessä asuvien ihmisten elämää ja sillä varmistetaan samalla Schengenin alueen sisäinen turvallisuus.

Komissio totesi kertomuksessa myös, että kun otetaan huomioon Kaliningradin poikkeuksellinen asema, paikallisesta rajaliikenteestä annetun asetuksen muuttaminen oli perusteltua, jotta vältetään alueen eristäytyminen lähinaapureistaan ja helpotetaan sen asukkaiden matkustamista. Kaliningrad on Venäjän federaation alue, jossa asuu lähes miljoona asukasta. Siitä tuli ainoa kahden jäsenvaltion ympäröimä erillisalue EU:n sisällä vuonna 2004 tapahtuneen EU:n laajentumisen yhteydessä. Muutoksen nojalla koko Kaliningradin aluetta voitaisiin pitää raja-alueena jäsenvaltion ja Venäjän federaation kahdenvälisessä sopimuksessa.

Vaikka vuodesta 2007 voimassa ollut EU:n ja Venäjän federaation sopimus viisumien myöntämisen helpottamisesta on jo merkittävä askel liikkumismahdollisuuksien lisäämiseksi, paikallista rajaliikennettä koskeva järjestely tarjoaisi lisähelpotuksia erityisesti usein toistuvaan tarpeeseen liikkua paikallisella alueella. Raja-alueen asukkaiden ei esimerkiksi tarvitsisi todistaa, että heillä on toimeentuloon tarvittavat varat, lupa voitaisiin myöntää maksutta ja paikallista rajaliikennettä varten voitaisiin varata tai perustaa erilliset kulkuväylät ja/tai rajanylityspaikat. Lisäksi on huomattava, että näistä helpotuksista hyötyisivät kaikki Kaliningradin alueen asukkaat, Kaliningradin kaupungin asukkaat mukaan luettuina, kun taas eräitä EU:n ja Venäjän federaation välisen viisumien myöntämisen helpottamista koskevan sopimuksen osia sovelletaan vain tiettyihin henkilöryhmiin.

Tämän erityistilanteen vuoksi otettiin käyttöön asetuksen (EY) N:o 1931/2006 3 artiklan 2 kohtaa koskeva poikkeus, jotta koko Kaliningradin aluetta voitaisiin pitää raja-alueena.

Hyväksyttävään raja-alueeseen sisällytettiin samalla myös tietty raja-alue Puolan puolella yhteistyön lisäämiseksi Kaliningradin alueen ja Pohjois-Puolan tärkeimpien keskusten välillä.

Raja-alueen poikkeuksellinen laajentaminen Kaliningradin alueella ei vaikuttanut hyväksyttävän raja-alueen yleiseen määritelmään (30/50 km:n alue) tai muihin paikallisesta rajaliikenteestä annetussa asetuksessa vahvistettuihin sääntöihin ja edellytyksiin, joilla turvataan koko Schengen-alueen turvallisuus.

Asetuksen (EY) N:o 1931/2006/EY muuttamisesta 13 päivänä joulukuuta 2011 annettu neuvoston asetus (EU) N:o 1342/2011[3]3 tuli voimaan tammikuussa 2012. Puolan ja Venäjän federaation kahdenvälinen sopimus tuli voimaan 27. heinäkuuta 2012.

Tämän asetuksen hyväksymisen yhteydessä neuvosto ja komissio antoivat yhteisen lausuman, jossa todetaan seuraavasti (ote):

”(...) Erityistä huomiota kiinnitetään turvallisuustoimenpiteisiin, jotka liittyvät muutetun asetuksen käytännön täytäntöönpanoon Puolan tasavallan alueella. Puolan viranomaiset huolehtivat turvallisuustoimien soveltamisesta asetuksessa säädettyjen vaatimusten mukaisesti. Komissio toimittaa joka toinen vuosi ja ensimmäisen kerran vuoden kuluttua kyseisen asetuksen voimaantulosta Euroopan parlamentille ja neuvostolle selvityksen asetuksen muutoksen täytäntöönpanosta ja toimivuudesta ja sen mukaisesti tehdystä kahdenvälisestä sopimuksesta erityisesti sen arvioimiseksi, mitä vaikutuksia niillä on turvallisuuden ja muuttoliikkeen aloilla (...) ”.

2.           Paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn toimivuus käytännössä

Tämä kertomus on laadittu Puolan viranomaisten toimittamien tietojen ja EU:n ja Venäjän yhteisen valtuuskunnan Mamonovo II:n (Venäjän federaatio) ja Grzechotkin (Puola) rajanylityspaikoilla heinäkuussa 2013 suorittaman tarkastuskäynnin tulosten perusteella.

Puolan viranomaisten mukaan Venäjän federaation kanssa tehdyn paikallista rajaliikennettä koskevan sopimuksen täytäntöönpano on vuosi sen jälkeen, kun sopimus tuli voimaan, ollut hyvin myönteistä, ja vakavia rikkomuksia ei ole havaittu.

Uuden järjestelmän voimaantuloa edelsi huomattava tiedotuskampanja. Kampanjan aikana paikallista rajaliikennettä koskevia tietoja annettiin alueen asukkaille erityisesti tavaraliikenteen harjoittajien yhdistysten, matkailualan toimijoiden ja turistimatkojen järjestäjien kautta. Lisäksi puolan- ja venäjänkielinen esite jaettiin ja lähetettiin sähköisesti kaikille paikallishallinnon elimille, joiden toimialat kuuluvat rajaliikennettä koskevan sopimuksen piiriin. Ilmoitustauluja, joissa oli tärkeimmät tiedot paikallista rajaliikennettä koskevasta järjestelystä, asetettiin asianmukaisiin sijaintipaikkoihin, kuten maantieliikenteen rajanylityspaikoille ja kansallisten ja paikallisten teiden varsille.

Useita toimenpiteitä on otettu käyttöön sen varmistamiseksi, että paikallista rajaliikennettä koskevan sopimuksen mukaisia oikeuksia käytetään oikein. Käyttöön on otettu erityinen paikallisen rajaliikenteen moduuli, joka on liitetty suoraan Puolassa kyseisistä asioista vastaavan keskusviranomaisen eli ulkomaalaistoimiston paikallisen rajaliikenteen tietokantaan. Kyseisen järjestelmän avulla rajavartijat voivat tarkastaa paikallisen rajaliikenneluvan haltijoiden rajanylityksiä ja oleskelun kestoa ja kirjata tapauksia, joissa sopimuksen vaatimuksia tai sopimukseen liittyviä päätöksiä tai toimenpiteitä ei ole noudatettu.

Puola ja Venäjä kirjaavat paikallista rajaliikennettä koskevan järjestelyn mukaiset rajanylitykset järjestelmällisesti omiin maahantulo- ja maastapoistumisjärjestelmiinsä (Puola ei kuitenkaan kirjaa omien kansalaistensa rajanylityksiä).

2.1.        Jäsenvaltioiden soveltamat helpotukset

2.1.1.     Myönnettyjen lupien määrä

Kaliningradissa sijaitseva Puolan pääkonsulaatti oli 31. tammikuuta 2013 mennessä saanut 29 000 hakemusta ja myöntänyt lähes 19 000 rajanylityslupaa paikallista rajaliikennettä koskevan sopimuksen mukaisesti. Vuoden 2013 aikana kyseiset määrät nousivat huomattavasti, ja tilastot osoittivat, että 31. lokakuuta sopimuksen voimaantulon jälkeen vastaanotettujen hakemusten määrä oli yhteensä yli 160 000 ja myönnettyjen lupien määrä yli 140 000.

Lupahakemuksen tärkeimmiksi perusteluiksi mainitaan halu käyttää kuluttajapalveluja, matkailu ja vierailut ystävien ja perheen luokse.

Molemmat osapuolet hyödyntävät tehokkaasti ulkoistamista paikallista rajaliikennettä koskevien lupahakemusten käsittelyssä.

Tarjouskilpailun avulla valittu ulkopuolinen elin on perustanut lupakeskukset Kaliningradiin, Chernyakhovskiin ja Sovetskiin. Kyseiset lupakeskukset vastaanottavat noin 90 prosenttia hakemuksista ja loput otetaan vastaan suoraan konsulaatissa. Venäjä on perustanut ulkoistetut lupakeskukset Olsztyniin ja Gdanskiin ja niissä vastaanotetaan kaksi kolmasosaa kaikista paikallista rajaliikennettä koskevista lupahakemuksista Puolassa. Hakemusten käsittelyaika on noin kaksi viikkoa.

Tammikuun 2013 loppuun mennessä Gdanskissa sijaitseva Venäjän pääkonsulaatti oli saanut 15 500 hakemusta ja myöntänyt 14 500 lupaa Puolan kansalaisille. Venäjän viranomaisten myöntämien lupien kokonaismäärä elokuussa 2013 oli 22 589.

Puola myöntää paikalliset rajaliikenneluvat ID 1 -muodossa eivätkä ne nykyisin sisällä mikrosiruja. Komissio arvioi parhaillaan, ovatko kaikki nykyiset paikallista rajaliikennettä koskevat sopimukset kolmansien maiden kansalaisten oleskeluluvan yhtenäisestä kaavasta 13 päivänä kesäkuuta 2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1030/2002[4] vaatimusten mukaisia. Lisäksi se tarkastelee biometriikan käyttömahdollisuuksia. Biometriikka sisällytetään paikallisiin rajaliikennelupiin 1. toukokuuta 2014 alkaen 12. joulukuuta 2013 annetun Puolan uuden ulkomaalaislain mukaisesti.

2.2.        Kahdenvälisen sopimuksen hyödyntäminen

Sen jälkeen, kun osapuolet alkoivat myöntää paikallisia rajaliikennelupia, niiden nojalla rajan ylittävien henkilöiden määrä on lisääntynyt tasaisesti. Vuonna 2012 Puolan rajan Kaliningradin alueelta ylittävien henkilöiden kokonaismäärä oli samalla tasolla kuin ennen Puolan Schengen-alueeseen liittymistä. Tämänkin katsotaan johtuvan paikallista rajaliikennettä koskevan sopimuksen täytäntöönpanosta.

2.2.1.     Rajanylitysten määrä

Heinäkuusta 2012 tammikuuhun 2013 yli 1,2 miljoonaa muuta kuin Puolan kansalaista ylitti Puolan ja Venäjän välisen rajan. Kyseisestä määrästä 43 653 henkilöä (noin 3,6 prosenttia) ylitti rajan paikallisen rajaliikenneluvan nojalla. Joulukuussa 2012 henkilöiden lukumäärä kasvoi lähes 100 prosenttia edelliseen kuukauteen verrattuna. Tammikuussa 2013 paikallisen rajaliikenneluvan nojalla rajan ylittäneiden muiden kuin Puolan kansalaisten osuus oli noin 8 prosenttia muiden kuin puolalaisten matkustajien kokonaismäärästä. Nämä luvut ovat kasvaneet eksponentiaalisesti vuoden 2013 aikana. Lokakuuhun mennessä Puolaan oli saapunut yli 400 000 muuta kuin Puolan kansalaista paikallisten rajaliikennelupien nojalla. Heidän osuutensa Puolaan suuntautuvasta kokonaisliikenteestä Venäjän vastaisella maarajalla oli 31 prosenttia. Marraskuusta 2012 tammikuun 2013 loppuun paikallisen rajaliikenneluvan nojalla rajan ylittäneiden Puolan kansalaisten määrä oli yli 150 000 eli noin 31,2 prosenttia rajan ylittäneiden Puolan kansalaisten kokonaismäärästä. Näiden rajanylitysten määrä oli lokakuun 2013 loppuun mennessä jo yli 350 000.

2.2.2.     Väärinkäytökset ja lupien peruutukset

Venäjän ja Puolan mukaan paikallisen rajaliikenneluvan nojalla tapahtuvaa oleskelua raja-alueella koskevia sääntöjä ei ole tähän mennessä vakavasti rikottu eli kyseiset maat eivät ole ilmoittaneet tapauksista, joissa sallittu oleskelun kesto on ylittynyt tai kansalaisia on kirjattu rikosten tekijöiksi tai uhreiksi. Puola on ilmoittanut vain 25 tapausta[5], joissa maahanpääsy on evätty.

Tähän mennessä toimitettujen tietojen mukaan sopimuksen voimaantulon jälkeen maahanpääsy on evätty ainoastaan 14 tapauksessa. Yhdeksän tapausta koski Venäjän kansalaisia, jotka olivat raja-alueen ulkopuolella, ja viisi tapausta koski henkilöitä, jotka ylittivät oleskeluluvassa määrätyn oleskelun keston. Kyseisten ulkomaalaisten luvat peruttiin, he saivat sakot, heidät määrättiin lähtemään Puolan alueelta ja heille annettiin maahantulokielto kuuden kuukauden ajaksi. Ennen paikallista rajaliikennettä koskevan sopimuksen voimaantuloa maahanpääsyä Venäjän puoleisten rajanylityspaikkojen läheisyydessä odottavien ihmisten keskuudessa syntyi ongelmatilanteita, mutta näin ei tapahdu enää.

Komissio ei ole saanut järjestelmän mahdollista väärinkäyttöä koskevia raportteja jäsenvaltioilta eikä kanteluita muilta sidosryhmiltä.

Käytettävissä olevien tietojen perusteella voidaan päätellä, että Puolan ja Venäjän välinen paikallista rajaliikennettä koskeva sopimus on vähentänyt laittomien rajanylitysten tai rajanylitysyritysten määrää Puolan ja Venäjän välisellä rajalla.

2.3. Matkustajavirrat rajalla

Puolan Venäjän vastaisen rajan rajanylityspaikoilla ei ole paikallisen rajaliikenneluvan haltijoille tarkoitettuja erityisiä kaistoja.

Puolan viranomaisten mukaan jonot rajanylityspaikoilla ovat väliaikaisia ja liittyvät henkilöliikenteen kasaantumiseen tiettyinä tunteina päivästä tai viikosta. Vaikka tulliselvitettävien ajoneuvojen määrä kasvoi tänä vuonna 80 prosenttia, 95 prosentissa tullitarkastuksista ei ole jonoja ja rajatarkastus kestää keskimäärin enintään tunnin. Kiireisimpinä rajanylitysaikoina tarkastukset voivat kestää noin kaksi tuntia. Yleinen suuntaus on, että rajaliikenne on kasvussa samalla kun keskimääräinen aika tarkastuksia varten rajanylityspaikoilla on vähenemässä.

Puola on järjestänyt asianomaisille yksittäisille laitoksille, elimille ja palveluntarjoajille koulutusta paikallista rajaliikennettä koskevien sääntöjen mukaisista oikeuksista ja velvoitteista. Koulutusta järjestettiin poliiseille alueen kaikista poliisipiireistä, Warmińsko-Mazurskien tieliikenteen tarkastuslaitoksen virkailijoille ja rautateiden poliisiviranomaisille. Kaliningradissa sijaitseva Puolan pääkonsulaatti järjesti koulutusta VFS Global -yritykselle, jonka kanssa tehtiin sopimus paikallisten rajaliikennelupahakemusten vastaanottamisesta ja lupien myöntämisestä.

Paikallista rajaliikennettä koskevaa sopimusta Venäjän federaation kanssa käsitellään myös koulutuksessa, jota Puolan ulkoasiainministeriö tarjoaa konsulaattihenkilöstölle.

3. Raja-alueella oleskelun keston laskeminen

Euroopan unionin tuomioistuimen asiassa C-254/11 (Shomodi) antaman tuomion mukaan paikallisesta rajaliikenteestä annetun asetuksen 5 artiklassa tarkoitetaan, että paikallisen rajaliikenneluvan haltija voi oleskella raja-alueella kerrallaan yhtäjaksoisesti enintään kolme kuukautta. Lisäksi henkilöllä on uudestaan oikeus oleskella enintään kolme kuukautta joka kerta, kun hänen oleskelunsa keskeytyy. Puolan ja Venäjän paikallista rajaliikennettä koskevan sopimuksen 4 artiklassa määrätään, että henkilö saa oleskella toisen osapuolen raja-alueella enintään 30 päivää kerrallaan, mutta enintään 90 päivää kullakin 6 kuukauden ajanjaksolla siitä päivästä, jona hän ylitti rajan ensimmäisen kerran. Sopimus on sen vuoksi rajoittavampi paikallisen rajaliikenneluvan haltijoita kohtaan kuin mitä asetus sallii.

Komission ja Puolan välillä käydään parhaillaan neuvotteluja sen varmistamiseksi, että sopimusta sovelletaan tuomion mukaisesti.

4.           Päätelmät

Koska sopimuksen voimaantulosta on vähän aikaa, sen täytäntöönpanoa ja toimivuutta voidaan tässä vaiheessa arvioida vain rajallisesti.

Koska väärinkäytöksistä ei ole raportoitu, voidaan käytettävissä olevien tietojen perusteella todeta, että paikallista rajaliikennettä koskeva järjestely Kaliningradin erityistapauksessa näyttää toimivan hyvin, ja sen myötä raja-alueella asuvien ihmisten rajanylitykset ovat lisääntyneet.

Puolan alue- ja paikallisviranomaisten mukaan sopimuksen täytäntöönpano on lisännyt niiden ihmisten määrää, jotka tulevat Puolaan ostoksille, matkailutarkoituksessa tai saamaan lääkintä- ja hoivapalveluja. Sillä on ollut myös myönteisiä vaikutuksia alueiden talouteen.

Marraskuun 29. päivä 2012 Gdanskissa pidetyssä Puolan ja Venäjän ministeriöiden välisessä tarkistuskokouksessa vahvistettiin molempien osapuolten myönteinen arvio sopimuksen toimivuudesta, minkä myös yhteinen valtuuskunta totesi heinäkuussa 2013.

Komissio seuraa edelleen tiiviisti sopimuksen täytäntöönpanoa ja toimivuutta. Sen vuoksi komissio kehottaa jäsenvaltioita toimimaan yhteistyössä ja muistuttaa, että väärinkäytöksistä on ilmoitettava viipymättä.

Tällä välin komissio kannustaa Puolaa ja Venäjän federaatiota jatkamaan pyrkimyksiä odotusaikojen vähentämiseksi rajalla ja varmistamaan samalla, että kaikkia järjestelmän suojatoimia noudatetaan täysimääräisesti.

[1]               Asetus (EY) N:o 1931/2006, annettu 20 päivänä joulukuuta 2006, EUVL L 405, 30.12.2006, s. 1.

[2]               KOM(2011) 47 lopullinen.

3               EUVL L 347, 30.12.2011, s.41.       

[4]EUVL L 157, 15.6.2002, s. 1.

[5]               7 tapausta: puuttuva tai väärennetty paikallinen rajaliikennelupa

                8 tapausta: maahantulokielto SIS-järjestelmässä

                10 tapausta: oleskelun enimmäiskeston ylittyminen.