52007DC0469

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 14.8.2007

KOM(2007) 469 lopullinen

KOMISSION KERTOMUS EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE

rehu- ja elintarvikealan alan vastuuta koskevista olemassa olevista kansallisista ja yhteisön tason oikeussäännöksistä, järjestelmistä ja käytännöistä sekä toteuttamiskelpoisista rehualan yhteisön tason taloudellisista vakuusjärjestelmistä rehuhygieniaa koskevista vaatimuksista 12 päivänä tammikuuta 2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 183/2005 8 artiklan mukaisesti {SEC(2007)1066}

TIIVISTELMÄ

Laajamittaisten tapahtumien yhteydessä yhteiskunnalle koituu kustannuksia rehun, elintarvikkeiden ja eläinten markkinoilta poisvetämisestä, kuljetuksesta, varastoinnista ja tuhoamisesta sekä analyyseistä ja hallinnoinnista. Kenen kuuluisi maksaa?

Rehuhygieniaa koskevan asetuksen (EY) N:o 183/2005[1] 8 artiklassa vahvistetaan periaate, jonka mukaan rehualan toimijoiden katsotaan olevan vastuussa rehun turvallisuutta koskevan lainsäädännön rikkomisesta sekä rehun, eläinten ja niistä tuotettujen elintarvikkeiden markkinoilta poisvetämisen, käsittelyn ja/tai tuhoamisen välittömistä seurauksista. Lainsäätäjä ei kuitenkaan antanut asetuksessa rahoitusta koskevia säännöksiä rehualan taloudellisista vakuuksista. Komissio velvoitetaan kuitenkin antamaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus ja tarvittaessa säädösehdotus. Tämän kertomuksen tarkoituksena on luoda pohjaa tehokkaalle taloudellisten vakuuksien järjestelmälle rehualan toimijoita varten. Kertomuksen lyhentämätön versio esitetään englanniksi liitteessä.

Ensiksi kertomuksessa käsitellään rehualan ja muiden alojen vastuuta ja taloudellisia vakuuksia koskevia voimassa olevia kansallisia ja yhteisön tason oikeussäännöksiä, järjestelmiä ja käytäntöjä. Toiseksi esitetään toteuttamiskelpoista ja käyttökelpoista yhteisön tason vakuusjärjestelmää koskeva ehdotus. Kertomuksessa analysoidaan erilaisia vakuusvaihtoehtoja, ja siksi analyysi voi olla laaja-alaisempi kuin 8 artiklassa tarkoitetut vaihtoehdot.

Taloudelliset vakuudet ovat rehualalla toteuttamiskelpoinen vaihtoehto, kunhan niiden kattavuus ja käyttöönottomekanismi on selkeästi määritelty. Rehualan toimijoihin kohdistuvat rahoitusvaikutukset vaihtelevat, mutta ne olisivat ennen muuta riippuvaisia kattavuudesta. Pakollisten taloudellisten vakuuksien järjestelmän käyttöönotto ei kuitenkaan ole rehualan toimijoiden keskuudessa suosittu toimenpide. Lisäongelmana on se, että vakuutusala ei ole kehittänyt tuotteita, jotka vastaisivat taloudellisten vakuuksien kysyntää, mikäli vakuudet tulisivat välittömästi pakollisiksi.

Asia on monitahoinen ja järjestelmää on vaikea ottaa nopeasti käyttöön, joten komissio ehdottaa laajan julkisen keskustelun käynnistämistä eri vaihtoehdoista kahden vuoden kuluessa tämän kertomuksen julkaisemisesta ja sen jälkeen taloudellisten vakuuksien kustannusten analysointia ja niiden mahdollisten vaikutusten arviointia. Sitä ennen jäsenvaltioiden ei tarvitse vaatia rehualan toimijoita osoittamaan, että niillä on riittävät taloudelliset vakuudet. Tulevina vuosina saatavien kokemusten perusteella voi olla tarpeen ottaa huomioon esille tulevia uusia seikkoja ja/tai toimintatapoja. Siinä tapauksessa komissio harkitsee, onko tarpeen antaa säädösehdotuksia asioiden käsittelemiseksi yhteispäätösmenettelyssä neuvoston ja Euroopan parlamentin kanssa.

OIKEUSPERUSTA

Rehuhygieniaa koskevista vaatimuksista 12 päivänä tammikuuta 2005 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 183/2005 8 artiklassa edellytetään, että ”Tehokkaan taloudellisten vakuuksien järjestelmän valmistelemiseksi rehualan toimijoita varten komissio antaa [...] Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen taloudellisista vakuuksista rehualalla.” Lisäksi säädetään, että ”Rehualan ja siihen liittyvien alojen vastuuta koskevien olemassa olevien kansallisten oikeussäännösten, järjestelmien ja käytäntöjen tarkastelun lisäksi kertomukseen liitetään tarvittaessa tällaista toteuttamiskelpoista ja käyttökelpoista yhteisön tason vakuusjärjestelmää koskevia lainsäädäntöehdotuksia. Vakuuksien olisi katettava rehun, eläinten ja niistä tuotettujen elintarvikkeiden markkinoilta poisvetämisen, käsittelyn ja/tai tuhoamisen välittömänä seurauksena aiheutuvat kaikki kustannukset, joista rehualan toimijoiden voidaan katsoa olevan vastuussa.”

ALUSTAVAT SELVITYKSET JA KESKUSTELUT

Komissiota avusti tämän kertomuksen laatimisessa ulkopuolinen konsultti, jolle annettiin tehtäväksi suorittaa rehualan taloudellisia vakuuksia koskeva tutkimus, jossa selvitetään seuraavia seikkoja:

- kustannusanalyysi aikaisemmista tapauksista, joissa rehua, tuotantoeläimiä ja niistä tuotettuja elintarvikkeita on jouduttu vetämään pois markkinoilta

- selvitys voimassa olevista, lähinnä rehu- ja elintarvikealaa koskevista vastuuseen ja taloudellisiin vakuuksiin liittyvistä kansallisista (EU-25 ja yksi EU:n ulkopuolinen ETA-maa[2]) ja yhteisön tason oikeussäännöksistä, järjestelmistä ja käytännöistä

- kustannus- ja toteutettavuusarviointi eri vaihtoehtojen vaikutuksista rehualan taloudellisten vakuuksien järjestämiseen.

Tutkimusta varten järjestettiin laaja sidosryhmien kuuleminen vuonna 2005 pitämällä kokouksia ja lähettämällä kyselyjä. Kokouksia järjestettiin rehualan toimijoita ja vakuutusalaa edustavien eurooppalaisten organisaatioiden kanssa. Kyselylomakkeita lähetettiin rehualan toimijoiden eurooppalaisille ja kansallisille organisaatioille sekä kansallisille toimivaltaisille viranomaisille.

Tämän tutkimuksen lisäksi komissio sai kannanottoja useilta rehualan toimijoiden eurooppalaisilta ja kansallisilta organisaatioilta ja muilta asiasta kiinnostuneilta, jotka edustivat rehun ja elintarvikkeiden alkutuottajia, karjankasvattajia, rehuosuuskuntia, rehujen lisäaineiden, esiseosten ja rehuseosten valmistajia, myllyjä, varastoijia, kuljetusyrityksiä ja vakuutusalaa.

VASTUU YHTEISÖN LAINSÄÄDÄNNÖSSÄ

Perussopimukset eivät luo selkeää oikeusperustaa, jonka nojalla yhteisö voisi antaa säännöksiä vastuukysymyksistä. Kun tällaisia säännöksiä ei ole, vastuuseen liittyvät yhteisön säännökset perustuvat alakohtaiseen toimivaltaan esimerkiksi kansanterveyden, ympäristön, maatalouden ja kuljetusten aloilla.

TALOUDELLISTEN VAKUUKSIEN MUODOT JA TARJOAJAT

Analysoidut taloudellisten vakuuksien muodot ovat seuraavat: vakuutukset (joko vapaaehtoisena tai pakollisena), pankkitakaukset ja -talletukset, sektorikohtaiset poolit (esimerkiksi keskinäisen vakuutusyhtiön muotoon luotavat) sekä erityisrahastot joihin liittyy julkista rahoitusta tai tukea. Kunkin vaihtoehdon osalta on tärkeätä ymmärtää ne ehdot, joilla markkinat voivat ja haluavat tarjota tällaisia tuotteita.

Pakollisten ratkaisujen yhteydessä on varmistettava, että kaikki rehualan toimijat, jotka ovat velvollisia noudattamaan vaatimuksia, myös tekevät niin. Siksi täytäntöönpano olisi toimivaltaisten viranomaisten vastuulla rekisteröintiprosessin tai muiden virallisten valvontatoimien puitteissa.

Yksi ongelma, joka tällaista pakollista vakuutusjärjestelyä käytettäessä olisi ratkaistava, olisi se, miten taataan taloudelliset vakuudet myös niille toimijoille, joita pidetään niin suurina riskeinä, että mikään vakuutusyhtiö tai muu vakuuden antaja ei suostu vakuutta antamaan.

Vakuutusratkaisut

Voitaisiinko markkinoilta poisvetäminen vakuuttaa?

Vakuutus voi olla keino kattaa riskit silloin, kun ennustettavuuteen, edunsaajasta riippumattomuuteen, stabiliteettiin ja riskin harvinaisuuteen liittyvät edellytykset täyttyvät. Ennustettavuudella tarkoitetaan sitä, että markkinoilta poisvetämisen todennäköisyys ajan ja koko vakuutettavan perusjoukon suhteen voidaan laskea. Näin näyttää olevan, sillä ainakin suurimmista poisvetämisistä ja niiden syistä on olemassa tilastoja. Seurannaisvaikutukset, kuten aineosan poisvetämisestä aiheutuvat muut poisvetämiset, olisi kuitenkin jätettävä vakuutuksen ulkopuolelle huonon ennustettavuutensa vuoksi, ja ne jäisivät pikemminkin markkinaketjussa alempana olevien toimijoiden ottamien vakuutusten piiriin. Riippumattomuudella tarkoitetaan sitä, että edunsaajan ei pitäisi itse voida aiheuttaa markkinoilta poisvetämistä. Tämä on hankalampi asia, ja sellaiset markkinoilta poisvetämiset, jotka johtuvat selvästi edunsaajan laiminlyönnistä tai muusta hakijasta johtuvasta syystä, olisi jätettävä vakuutuksen ulkopuolelle. Stabiliteetti tarkoittaa sitä, että poisvetämisien määrä ja keskimääräinen arvo pysyvät melko vakaina tai niiden muutokset ajan myötä voidaan arvioida. Riskin harvinaisuudella tarkoitetaan sitä, että ainakin hyvin suuret poisvetämiset ovat poikkeuksellisia ja niitä tapahtuu harvoin. Markkinoilta poisvetämiset näyttävät täyttävän sekä stabiliteetin että harvinaisuuden kriteerin.

Pakollinen vai vapaaehtoinen vakuutus?

Vakuutus voi olla pakollinen, jolloin kaikkien osallistujien on otettava vakuutus kyseessä olevan riskin kattamiseksi. Pakollinen vakuutus on yleensä selvästi halvempi kuin vapaaehtoinen, sillä riski jakaantuu silloin kaikille toimijoille.

Vapaaehtoiseen vakuutukseen liittyy usein itsevalinnan vaikea ongelma: ne, jotka arvioivat tarvitsevansa vakuutusta (eli jotka arvelevat joutuvansa vetämään tuotteita pois markkinoilta) ottavat vakuutuksen. Vakuutettujen riski on tällöin yleensä suurempi, ja siksi myös vakuutusmaksut ovat suuremmat. Lisäksi on otettava huomioon se, mitä vapaaehtoinen ratkaisu merkitsee niiden kannalta, jotka eivät ota vakuutusta: Mikä voitaisiin hyväksyä taloudelliseksi vakuudeksi niiden osalta.

Omavastuu, jälleenvakuutus, riskinhallinta

Vakuutukseen kuuluu yleensä omavastuuosuus joko prosenttimääräisenä, absoluuttisena summana tai näiden yhdistelmänä. Tämä tarkoittaa sitä, että edunsaaja vastaa kuluista omavastuun rajaan saakka, ja vakuutusyhtiö korvaa loput. Vakuutusyhtiön korvauksella ei yleensä ole ylärajaa. Vakuutukset on kuitenkin yleensä hyvin suurten korvausten varalta jälleenvakuutettu jälleenvakuutusyhtiöissä, jotka ottavat kantaakseen hyvin suurten korvausten riskin ensivakuuttajan puolesta. Vakuutuksen kattavuuden on oltava hyvin ja selkeästi määritelty, ja sellaiset riskit, joiden kohdalla vakuutetut voivat itse vaikuttaa korvaukseen, olisi jätettävä ulkopuolelle riippumattomuuden periaatteen mukaisesti. Riskiä voidaan usein pienentää vakuutettujen ennaltaehkäisevin toimin ja hyvällä riskinhallinnalla. Tämä vaikuttaa usein vakuutusmaksujen suuruuteen ja voi kannustaa vähentämään poisvetämisriskiä. Toisinaan vakuutustuotteisiin sisältyy oikeus kerätä lisämaksuja poikkeuksellisten menetysten kattamiseksi. Tämä merkitsisi sitä, että sellaisen vuoden jälkeen, jolloin korvausvaatimuksia on ollut paljon, maksuja muutettaisiin uuden riskitason mukaisesti, mutta lisäksi kerättäisiin lisämaksuja korvausten varmistamiseksi suuria menetyksiä kärsineille.

Vakuutusmaksu

Vakuutusmaksun laskennassa otetaan yleensä huomioon riskiin vaikuttavat tekijät: joillakin aloilla poisvetämisen todennäköisyys voi olla muita suurempi, suurilla yrityksillä voi luonnollisesti olla pieniä suuremmat riskit ja menetykset, ja myös sijainti voi vaikuttaa riskiin. Korvauksettomat vuodet voivat alentaa vakuutusmaksua, samoin riskien ennaltaehkäisy. Omavastuun määrä voi luonnollisesti vaikuttaa merkittävästi vakuutusyhtiön kuluihin ja siten vakuutusmaksuun. Omavastuu olisi yleensä asetettava sellaiselle tasolle, jonka alapuolelle jäävistä kuluista toimija kykenee normaalioloissa itse huolehtimaan.

Mitä vakuutus maksaisi?

Rehualan toimijat ovat tottuneet hoitamaan pienet poisvetämiset itse, eikä tämän tavan muuttamiseen näytä olevan erityistä syytä. Mutta toimijoiden varat eivät riitä laajamittaisten ja vaikutuksiltaan vakavien tapausten hoitamiseen. Siksi näyttää siltä, että vakuutus yhdistettynä suurehkoon omavastuuosuuteen voisi olla sopiva ratkaisu.

Rehualan toimijat pitävät nykyisin vakuutusten hintaa kilpailukykyä heikentävänä tekijänä ja pelkäävät erittäin korkeita kustannuksia. Jos taloudellisten vakuuksien järjestäminen vakuutusten avulla kuitenkin rajattaisiin erittäin suuriin riskeihin, vakuutusmaksut olisivat hyvin todennäköisesti varsin kohtuulliset. Esimerkiksi jos omavastuu asetettaisiin toimijan vuositulon tai liikevaihdon tasolle (jolloin vakuutus kattaisi vain erittäin suuret poisvetämisestä aiheutuvat kulut), vakuutusmaksu ei olisi merkittävä kustannus. Käytettävissä olevien tietojen mukaan viimeksi kuluneiden 5–10 vuoden aikana on tehty muutama mittava markkinoilta poisvetäminen, joista on koitunut noin 3 miljardin euron kustannukset, kun alalla on yli 5 miljoonaa toimijaa ja karjamarkkinoiden arvo vuonna 2005 oli noin 129 miljardia euroa (EU-25). Karkea laskelma (jota on pidettävä vain hyvin karkeana ja epätarkkana arviona kustannusten tasosta) osoittaa, että mittavien poisvetämisten kustannukset toimijaa kohti olisivat tällöin vain 60–120 euroa vuodessa.

Mikä olisi toimiva vakuutusratkaisu?

Toimijat ovat tähän saakka kyenneet hoitamaan pienemmät riskit itse, ja voinevat hoitaa ne vastakin. Ne tarvitsevat kuitenkin taloudellisten vakuuksien antamaa turvaa laajamittaisista poisvetämisistä aiheutuvien kulujen ja seurausten varalta. Soveltuva vakuutukseen perustuva ratkaisu vakuuksien järjestämiseksi voisi siten olla kaikki toimijat kattava pakollinen vakuutus, johon liittyisi merkittävän suuri omavastuu. Tämä ratkaisu edellyttää kuitenkin vakuutusalan ja jälleenvakuuttajien hyväksyntää. Kaikissa kyseisissä maissa lienee tällaisia tuotteita tarjoavia vakuuttajia. Joissakin EU-maissa on jo tällaisia ratkaisuja tuotevastuuvakuutusten muodossa, mutta ne eivät ole pakollisia. Rehujen markkinoilta poisvetämisen kattava vakuutus voisi olla sellaisen vakuutuksen osa tai täydennys.

Yksityiset ratkaisut

Jos pakollisia ratkaisuja ei käytetä, toimijat voivat esimerkiksi ottaa edellä kuvatun kaltaisen vakuutuksen vapaaehtoisesti. Ne voivat suojautua myös yksinkertaisesti pankkitalletusten avulla.

Pankkitalletukset sitovat kuitenkin merkittävästi enemmän varoja tileille tai muunlaisiin talletusmuotoihin kuin muut vakuusvaihtoehdot, eikä niiden käyttö olisi tehokas ratkaisu yhteiskunnan kannalta. Eivätkä mitkään tavanomaiset talletukset riittäisi korvamaan mahdollisista, joskin melko epätodennäköisistä, laajamittaisista poisvetämisistä aiheutuvia kustannuksia. Vaikka talletuksia pidettäisiin riittävinä taloudellisina vakuuksina, on silti löydettävä ratkaisu sellaisten tapausten varalle, joissa poisvetämisen kustannukset ovat talletuksia suuremmat.

Yhdistelmä, jossa vakuutuksella katettaisi suuret ja talletuksilla ”normaalit” markkinoilta poisvetämiset, saattaisi kuitenkin olla toteuttamiskelpoinen ratkaisu.

Jos vapaaehtoinen vakuutus olisi ainoa vaihtoehto taloudellisten vakuuksien järjestämiseen, syntyisi joitakin ilmeisiä ongelmia: Ensinnäkään kaikki eivät vakuutusta ottaisi. Mikä silloin olisi näiden toimijoiden taloudellisena vakuutena? Toiseksi vapaaehtoinen vakuutus ei luultavasti olisi kovin suosittu, sillä vakuutusmaksut voisivat olla melko suuret. Tämä johtuu siitä, että vakuutuksen ottajat olisivat usein niitä, joilla on suurempi todennäköisyys tarvita vakuutusturvaa pian eli joutua vetämään tuotteita pois markkinoilta. Lisäksi vakuutusyhtiöt edellyttävät riittävän laajoja markkinoita tarjotakseen tällaisia vakuutuksia.

Käyttökelpoinen ratkaisu voisi olla täydentää pakollista suuren omavastuun vakuutusta vapaaehtoisella vakuutuksella pienempien riskien varalle. Tällöin toimija ottaisi vapaaehtoisen vakuutuksen, jonka omavastuu olisi pienempi.

Pankkitakaukset

Yksi mahdollisuus on pankkitakauksen järjestäminen. Tällöin toimija käytännössä hankkisi pankista takauksen sovitulle summalle. Summa vapautettaisiin tapauksissa, joista toimija ja pankki ovat ennalta sopineet. Tällaiset takaukset ovat tavallisesti vastaavia vakuutustuotteita kalliimpia, ja niiden saatavuus voi olla ongelma, sillä pankit eivät ehkä ole halukkaita tarjoamaan niitä.

Poolit

Ei ole selvää, onko kaikkien tai tietyllä sektorilla samassa asemassa olevien rehualan toimijoiden liittyminen yhteen pooliksi tuotteiden markkinoilta poisvetämisestä jäsenille aiheutuneiden kustannusten kattamiseksi ehdotetussa asetuksessa tarkoitettu soveltuva taloudellinen vakuus. Jos tällainen järjestely saisi laajaa tukea ja sen vaikuttavuus voitaisiin taata, se voitaisiin toteuttaa eri tavoin pakollisen vakuutuksen vaihtoehtona tai täydentäjänä. Käytännössä ratkaisu todennäköisesti merkitsisi erityisen keskinäisen vakuutusyhtiön perustamista tietyn sektorin riskien kattamiseksi. Toimijoiden yhdistys voisi tarjota tarvittavat varat (alkupääoman) ja johtamisasiantuntemuksen tai ottaa vastuulleen tällaisen poolin tai keskinäisen yhtiön valvonnan. Poolin pitäisi luultavasti olla koko EU:n laajuinen ollakseen riittävän laajapohjainen vakavaraisuuden varmistamiseksi. Poolin jäseniltä kerättävät maksut määriteltäisiin jokseenkin samalla tavoin kuin vakuutusmaksut yleensä. Toisin kuin vuotuiset vakuutusmaksut nämä varat eivät katoaisi, jos markkinoilta poisvetämisiä ei tapahtuisi, vaan ne olisivat käytettävissä myöhemmin. Siksi maksua voitaisiin mahdollisesti lopulta pienentää. Poolin jäsenet voitaisiin myös velvoittaa suorittamaan lisämaksuja erityisen pahoilta korvausvuosilta.

Erityisrahastot

Tilanne on varsin erilainen, jos käytetään julkisia jakojärjestelmiä, joissa on mukana asiasta vastaavia toimivaltaisia viranomaisia, kuten on tehty joissakin EU:n jäsenvaltioissa karjaepidemioista aiheutuneiden menetysten korvaamiseksi. Julkisten ja yksityisten osapuolten yhteishankkeet voivat olla muodoltaan erilaisia aina valtion virastoista (kuten sosiaalivakuutuslaitokset) yksityisiin rahastoihin, joihin liittyy pakollinen jäsenyys ja valtion valvonta. Vakuutuskelpoisuuteen liittyviä ongelmia ei ole, kun valtio takaa maksut rahastosta, jos menetyksiä syntyy. Asia voidaan hoitaa esimerkiksi valtion rahoitusosuuksilla, avustuksilla, joilla katetaan osa menetyksistä, suurten menetysten ennakkorahoituksella, joka peritään myöhemmin takaisin, tai muilla vakuuksilla.

Erityisrahastojen ongelmana on valtion merkittävä osuus, mikä on vapaamarkkinaperiaatteiden vastaista ja edellyttää selkeitä perusteita, kuten luonnononnettomuuksien tai karjaepidemioiden tapauksissa. Lisäksi valtio tasoittaa vajeita ottamalla kantaakseen vakuutuskelvottomia riskejä ja tarjoamalla jälleenvakuutusta suurten menetysten kattamiseksi, jolloin päädytään käyttämään julkisia varoja yksityisten toimijoiden aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi.

MUUT KUIN LAINSÄÄDÄNTÖÖN LIITTYVÄT KESKIPITKÄN AIKAVÄLIN TOIMET

Käsiteltävä asia on monitahoinen, ja taloudellisten vakuuksien järjestelmää on vaikea ottaa käyttöön nopeasti , ja siksi tämän kertomuksen antamisen jälkeen on tarkoitus käydä laaja julkinen keskustelu aiheesta. Sen vuoksi komissio ehdottaa seuraavaa:

- Käynnistetään keskustelu eri mahdollisuuksista taloudellisten vakuuksien järjestämiseksi vakuutusalan , jäsenvaltioiden ja muiden sidosryhmien kanssa ja kannustetaan taloudellisten vakuuksien tarjoajia kehittämään tuotteita , joilla voidaan vastata lisääntyvään vakuuksien tarpeeseen ottaen huomioon tässä kertomuksessa esitetyt kattavuuteen ja käyttöönottomekanismiin liittyvät seikat.

- Käynnistetään jäsenvaltioiden kanssa keskustelu, jonka avulla voidaan edistää

- parhaiden käytänteiden soveltamista rehujen ja elintarvikkeiden markkinoilta poisvetämiseen liittyvässä riskinhallinnassa varsinkin laajamittaisten tapahtumien yhteydessä tavoitteena kehittää aiheeseen liittyviä suuntaviivoja sekä

- rehujen ja elintarvikkeiden markkinoilta poisvetämiseen liittyvien vastuukysymysten selkiyttämistä .

Nämä valmistelevat vaiheet olisi saatava päätökseen kahden vuoden kuluessa tämän kertomuksen julkaisemisesta. Sitä ennen jäsenvaltioiden ei tarvitse vaatia rehualan toimijoita osoittamaan, että heillä on riittävät taloudelliset vakuudet. Lisäksi komissio analysoi tarkemmin taloudellisten vakuuksien kustannuksia ja arvioi sitten toimien mahdollisia tuloksia.

PÄÄTELMÄT

Elintarvike- ja rehualan toimijoiden on tuotannon, jalostuksen ja jakelun kaikissa vaiheissa oman toimintansa osalta varmistettava, että elintarvike- ja rehutuotteet ovat toimintaan sovellettavan elintarvikelainsäädännön vaatimusten mukaisia ja todennettava, että vaatimuksia noudatetaan. Yleisesti ottaen elintarvikelainsäädäntöä koskevat vastuusäännökset on annettava kansallisella tasolla, mutta rehualan toimijat ovat yhteisön lainsäädännön nojalla vastuussa sovellettavan rehuturvallisuuslainsäädännön rikkomuksista . Toimijoita ei kuitenkaan vielä velvoiteta esittämään näyttöä taloudellisista vakuuksista, joilla varmistettaisiin, että ne kykenevät suoriutumaan vastuullaan olevista kustannuksista.

Virallisesta lisävalvonnasta aiheutuvia kustannuksia lukuun ottamatta yhteisön lainsäädännössä ei nimenomaisesti säädetä elintarvikealan vastuukysymyksistä, vaan edellytetään, että jäsenvaltiot säätävät asiasta itse. Rehualan osalta on olemassa yhteisön tason perusteita rehuhygienian alan vastuukysymyksille, mutta käytännön toteutus on riippuvainen kansallisesta lainsäädännöstä, jossa määritellään vastuun muodostavat oikeudelliset suhteet ja velvoitteet sekä seikat, olosuhteet ja edellytykset, joiden perusteella tällaiset suhteet ja velvoitteet muodostuvat. Tutkituissa kansallisissa järjestelmissä on vastuukysymyksiin liittyviä eroja. Lisäksi toimivaltaisten viranomaisten määräämien markkinoilta poisvetämisten perusteena on yleensä jäsenvaltion lainsäädäntö, riskinarviointi ja hallinnon harkintavalta. Tästä johtuu, että mahdollisiin markkinoilta poisvetämisiin liittyvä rehualan toimijan taloudellinen riski voi vaihdella maittain.

Rehualan taloudelliset vakuusjärjestelmät , kuten vakuutukset, pankkitakaukset, talletukset, poolijärjestelyt ja rahastot, ovat periaatteessa teknisesti toteuttamiskelpoisia . Se, kuinka suuren osan riskeistä rehualan toimijat voivat käytännössä saada katettua, on kuitenkin riippuvainen kulloisenkin vakuusjärjestelmän rakenteesta . On olemassa vaara, että taloudellisten vakuuksien järjestelmä, jota ei ole kunnolla suunniteltu ja jossa ei oteta huomioon vakuutuskelpoisuuden kriteerejä, voi johtaa tilanteeseen, jossa vakuuksia on miltei mahdotonta saada yksityisiltä markkinoilta tai niiden korkea hinta ehkäisee niiden käyttämistä. Taloudellisten vakuuksien kattavuuden rajat ja käyttöönottomekanismit olisi määriteltävä selkeästi.

Joissakin jäsenvaltioissa käytetään tuotevastuuvakuutuksia, mutta markkinoilta poisvetämiseen liittyvistä vakuutuksista rehualalla on hyvin vähän kokemusta. Tällä hetkellä ei ole tarkkaa tietoa siitä, mille tasolle tällaisten vakuutusten vakuutusmaksut asettuisivat esimerkiksi silloin, kun vakuutus korvaisi suuret markkinoilta poisvetämiset – eli kun omavastuu olisi huomattavan suuri. Joitakin järjestelmiä on kuitenkin jo käytössä tai valmisteilla rehuseosalalla. Useimmat vakuutuslaitokset ovat vielä sangen haluttomia tulemaan näille markkinoille, mutta muutamat yhtiöt näyttävät olevan valmiita ottamaan tämän riskin hyvin tiukoin ehdoin. Keskeinen kysymys ei siten ole se, onko rehujen markkinoilta poisvetämistä ja hävittämistä varten saatavana vakuutuksia (joissakin maissa on), vaan se, miten, milloin ja millä ehdoilla suuret eurooppalaiset vakuutuslaitokset ovat halukkaita tulemaan näille markkinoille.

Vakuutusala vastustaa rehualan pakollista vakuusjärjestelmää – yleisesti ottaen vakuutusala vastustaa voimakkaasti pakollisten vakuutusten käyttöönottoa niihin liittyvien ilmeisten ongelmien vuoksi. Kansalliset vakuutusyhdistykset selvittivät asiaa muutama vuosi sitten ja varoittivat kehittelemästä mitään vakuutuksia rehualalle tuotteiden markkinoilta poisvetämisestä aiheutuvien tappioiden korvaamiseksi. Lisäksi ne epäilivät voisivatko rehualan toimijat kyseisen vakuutusjärjestelmän avulla täyttää taloudellisiin vakuuksiin liittyvät vaatimukset tai saavuttaa poliittisen tavoitteen, jonka mukaan markkinoilta poisvetämisestä ja hävittämisestä aiheutuvat kustannukset olisi siirrettävä julkiselta sektorilta yksityisen sektorin maksettaviksi. Tuotevastuuvakuutuksia kuitenkin on jo käytössä joissakin jäsenvaltioissa, eikä niiden rakenne ja soveltamisala poikkea paljon tässä tarkoitetusta kattavuudesta.

Myös monet rehualan toimijoiden edustajat vastustavat taloudellisten vakuuksien järjestelmää ja kannattavat vapaaehtoista järjestelmää, jos vakuusjärjestelmä otetaan käyttöön. Yksi vapaaehtoisen järjestelmän etu on mahdollisuus tehdä sopimuksia kunkin toimijan omien tarpeiden ja olosuhteiden mukaan ilman, että karkotetaan alalta toimijoita, jotka eivät halua tai voi osallistua järjestelmään. Suurimpina haittapuolina olisi, että maksut olisivat todennäköisesti suuret, ja jos järjestelmä ei olisi pakollinen, ehkä vain pieni osa toimijoista ottaisi vakuutuksen, osin juuri suurten maksujen takia. Tällöin vastuussa olevien toimijoiden, joilla ei ole taloudellisia vakuuksia, olisi löydettävä keinot selvitä tuotteiden markkinoilta poisvetämisestä ja hävittämisestä aiheutuvista kustannuksista. Jos toimijat eivät suoriutuisi kustannuksista, jäisi saavuttamatta tavoite välttää julkisten varojen käyttöä rehuturvallisuuteen liittyvien tapahtumien seurausten rahoittamiseen. Siksi on epätodennäköistä, että tällainen järjestelmä vähentäisi julkishallinnon taloudellista rasitetta suurissa kriisitilanteissa, ja valtioiden olisi edelleen tuettava tilanteesta kärsineitä yrityksiä.

Eräät toimivaltaiset viranomaiset kannattavat taloudellisten vakuuksien järjestelmää, ja toiset pitävät sellaista mahdollisena, mutta mielipiteet pakollisuudesta tai vapaaehtoisuudesta vaihtelevat.

Uudistetussa Lissabonin strategiassa nimettiin yksinkertaistaminen yhdeksi EU:n tärkeimmistä tehtävistä. Strategian tavoitteena on luoda kasvua ja työpaikkoja, ja siinä keskitytään siksi yhteisön lainsäädännön niihin osiin, jotka liittyvät EU:n yritysten kilpailukykyyn. Sen yleisenä tavoitteena on luoda sellainen eurooppalainen sääntely-ympäristö, joka täyttää lainsäädäntötyön korkeimmat laatuvaatimukset ja kunnioittaa toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteita. Yksinkertaistamisen tarkoituksena on siten vähentää sekä yhteisön tason lainsäädännöstä että kansallisesta lainsäädännöstä aiheutuvaa rasitusta ja helpottaa lainsäädännön soveltamista, jolloin sen tavoitteet saavutetaan paremmin .

Rehuhygieniasta annetussa asetuksessa vahvistetut toimenpiteet, kuten rehun hankkimista, jäljitettävyyttä, hygieniaa, HACCP-periaatteita ja rekisteröintiä koskevat säännökset, sekä muu elintarviketurvallisuuslainsäädäntö ovat merkittäviä askeleita, joiden tavoitteena on riskien pienentäminen ja onnettomuuksien ehkäiseminen. Kun nämä toimenpiteet pannaan täysimittaisesti täytäntöön rehualalla, pystytään vähentämään sellaisten laajamittaisten elintarvikkeita ja rehuja koskevien tapahtumien todennäköisyyttä , jollaisia on viime vuosina sattunut. Virallisen valvonnan järjestelmästä, jota toimivaltaiset viranomaiset ovat parhaillaan toteuttamassa sen todentamiseksi, että toimijat noudattavat säännöksiä, voi tulla uusi tehokas työkalu elintarvike- ja rehuturvallisuuden vahvistamiseksi .

[1] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 183/2005, annettu 12 päivänä tammikuuta 2005, rehuhygieniaa koskevista vaatimuksista, EUVL L 35, 8.2.2005, s. 1.

[2] Vastaukset saatiin 24 toimivaltaiselta viranomaiselta, eli kaikilta EU-25-mailta Kreikkaa ja Maltaa lukuun ottamatta sekä Norjalta, joka osallistui tutkimukseen ainoana kolmesta EU:n ulkopuolisesta ETA-maasta.