52005DC0620

[pic] | EUROOPAN YHTEISÖJEN KOMISSIO |

Bryssel 29.11.2005

KOM(2005) 620 lopullinen

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE, EUROOPAN PARLAMENTILLE JA EUROOPAN TALOUS- JA SOSIAALIKOMITEALLE

terrorismin rahoituksen ehkäisemisestä ja estämisestä kansallisen tason koordinointia parantamalla ja kolmannen sektorin läpinäkyvyyttä lisäämällä

JOHDANTO

Terrorismin torjuntaan kuuluu EU:ssa erittäin tärkeänä osana sen varmistaminen, etteivät terroristit saa käyttöönsä tarvitsemaansa rahoitusta. Tämä käy selvästi ilmi terrorismin torjuntaa koskevasta toimintasuunnitelmasta[1] sekä Madridissa ja Lontoossa tapahtuneiden terrori-iskujen jälkeen annetuista Eurooppa-neuvoston julkilausumista[2]. EU:n toimintalinjoja tarkennettiin komission lokakuussa 2004 antamassa tiedonannossa[3] ja joulukuussa 2004 hyväksytyssä terrorismin rahoituksen estämistä koskevassa EU:n strategiassa[4]. Näissä asiakirjoissa todetaan selkeästi, että toimilla pyritään paitsi estämään terroristeja saamasta käyttöönsä tarvitsemaansa rahoitusta, myös hyödyntämään rahavirtoja koskevaa tiedustelutietoa mahdollisimman tehokkaasti kaikessa terrorisminvastaisessa toiminnassa.

Eurooppa-neuvosto kehotti 25. maaliskuuta 2004 antamassaan terrorismin torjuntaa koskevassa julkilausumassa jäsenvaltioita ”lisäämään kansallisten toimivaltaisten viranomaisten, rahanpesun selvittelykeskusten ja yksityisten rahoituslaitosten välistä yhteistyötä terrorismin rahoitusta koskevan tietojenvaihdon parantamiseksi”.[5] Julkilausumassa kehotetaan lisäksi komissiota pohtimaan, voitaisiinko voittoa tavoittelemattomiin järjestöihin sovellettavaa lainsäädäntöä parantaa ja niiden toiminnan läpinäkyvyyttä lisätä, sillä terroristit voivat käyttää kyseisiä järjestöjä toimintansa rahoittamiseen. Tässä tiedonannossa tarkastellaan terrorismin rahoittamisen estämiseen liittyviä peruskysymyksiä. Ensimmäisessä osassa käsitellään kansallisen tason koordinointia. Toisessa osassa tarkastellaan sitä, millaiset kolmannen sektorin ominaispiirteet mahdollistavat sen hyväksikäytön terrorismin rahoittamisessa. Tiedonannon liitteessä on jäsenvaltioille osoitettu suositus sekä voittoa tavoittelemattomille järjestöille tarkoitettujen toimintasääntöjen laatimispuitteet.

Osa I – Kansallinen koordinointi

Terrorisminvastaisista toimista tehty vertaisarviointi (”National anti-terrorist arrangements: improving national machinery and capability for the fight against terrorism”)[6] on osoittautunut toimivaksi menetelmäksi, joka on auttanut jäsenvaltioita arvioimaan omia terrorisminvastaisia järjestelyjään. Tämä vertaisarviointi kattoi myös toimet terrorismin rahoituksen estämiseksi. Tehtävä on ollut erittäin vaativa, minkä vuoksi terrorismin rahoittamisen estämistä ei maakohtaisissa raporteissa ja suosituksissa ole aina käsitelty kovinkaan yksityiskohtaisesti. Tämän vuoksi olisi keskityttävä kansallisiin järjestelmiin, joilla pyritään estämään terrorismin rahoittaminen. Tähän tiedonantoon perustuvia tuloksia voitaisiin myöhemmin arvioida seurantatarkoituksessa tehtävässä vertaisarvioinnissa.

Haagin ohjelmassa[7] todetaan, että EU:ssa ei enää riitä yksistään se, että tieto ylittää rajoja. Jotta EU:n jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset voisivat vaihtaa tietoja tehokkaasti, tarvitaan kokonaisvaltaista ja tehokasta kansallisen tason koordinointia, jonka ansiosta toiminnan kannalta merkitykselliset tiedot voidaan tunnistaa, analysoida ja kytkeä toisiinsa ja jonka ansiosta rikollisuudesta voidaan tuottaa luotettavaa ja laadukasta tiedustelutietoa. Tiedonvaihto on kansallisella tasolla koordinoitava hyvin, jotta ”saatavuusperiaate”[8] toimisi käytännössä. Jos kansallista tiedonvaihtoa ei ole riittävällä tavalla koordinoitu ja jos rikollisuutta koskevaa laadukasta tiedustelutietoa ei pystytä tuottamaan, tarvittavaa tietoa tai tiedustelutietoa ei tällöin välttämättä ole saatavilla myöskään EU:n tasolla.

Terrorismin rahoituksen estämistä koskevassa EU:n strategiassa komissiota kehotettiin arvioimaan, miten eri ministeriöiden, virastojen ja muiden terrorismin rahoituksen estämiseen osallistuvien tahojen toiminta on koordinoitu eri jäsenvaltioissa. Komissiota kehotettiin lisäksi pohtimaan, millä tavoin lainvalvontaviranomaisten ja/tai tiedustelupalvelujen sekä yksityisen sektorin välistä yhteistyötä voitaisiin lisätä. Komission analyysi perustuu pääasiassa kyselyyn, joka lähetettiin EU:n 25 jäsenvaltiolle maaliskuun 2005 puolivälissä, sekä Europolin ja alan edustajien kanssa käytyihin keskusteluihin.

Kyselyyn antamissaan vastauksissa jäsenvaltiot ilmoittivat, että terrorismin rahoituksen estämiseen osallistuvat muun muassa seuraavat valtion viranomaiset: valtiovarainministeriö, oikeusministeriö, sisäministeriö, ulkoministeriö, rahanpesun selvittelykeskus, erityinen rahoitusalan toimintaa tutkiva poliisiviranomainen, syyttäjäviranomainen, tulliviranomaiset, veroviranomaiset, tiedustelupalvelu, rahoitusalan sääntelystä vastaavat viranomaiset ja keskuspankki (jäljempänä ’asianomaiset toimijat’).

Monet jäsenvaltioista korostivat vastauksissaan etuja, joita saadaan asianomaisten toimijoiden toiminnan koordinoinnista:

…tärkeimpien toimivaltaisten elinten edustajat kokoontuvat samaan paikkaan vaihtamaan ja arvioimaan toiminnan kannalta merkityksellistä tietoa sekä laatimaan päätöksentekijöille toimitettavaa, yhteisymmärrykseen perustuvaa lopullista ehdotusta. Tällaiset asiantuntijoiden kesken järjestetyt kokoukset ovat hyvin hyödyllisiä aivoriihiä, jotka tarjoavat myös mahdollisuuden yksittäisten kysymysten perusteelliseen tarkasteluun.[9]

Kansallisten viranomaisten toiminnan koordinoinnin ja niiden välisen tiedonvaihdon merkitystä korostettiin neuvoston asiakirjassa[10], joka koskee terrorismin rahoituksen estämisessä noudatettavia parhaita käytänteitä. Tässä tiedonannossa esitetty analyysi on yhdenmukainen edellä mainitussa asiakirjassa esitetyn lähestymistavan kanssa, ja sillä on tarkoitus täydentää kyseistä lähestymistapaa.

Jäsenvaltioiden koordinointijärjestelyjen analyysi osoittaa, että i) jäsenvaltioissa on käytössä useita sellaisia luonteeltaan horisontaalisia parhaita käytänteitä, joilla voidaan parantaa kaikkien asianomaisten toimijoiden toiminnan koordinointia ja ii) että on aloja, joilla koordinointia ja tiedonvaihtoa voidaan parantaa tiettyjen asianomaisten toimijoiden toimenpiteillä. Ensin mainittuja käytänteitä käsitellään osassa 1 ja tiettyjen asianomaisten toimijoiden toiminnan koordinointiin liittyviä kysymyksiä osassa 2. Osassa 3 tarkastellaan kysymyksiä, jotka liittyvät asianomaisten toimijoiden ja yksityisen sektorin toiminnan koordinointiin. Kaikissa tapauksissa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota tietosuojaan ja etenkin suojasäännöksiin, joiden tarkoituksena on varmistaa, että asianomaisissa tietokannoissa säilytettävät tiedot pitävät paikkansa.

Kaikki asianomaiset toimijat kattava horisontaalinen koordinointi

Kansallisten koordinointijärjestelyjen analyysi osoittaa, että jäsenvaltioissa on käytössä useita luonteeltaan horisontaalisia parhaita käytänteitä, joiden tarkoituksena on parantaa kaikkien asianomaisten toimijoiden keskinäistä, kansallisen tason tiedonvaihtoa. Näistä parhaista käytänteistä voidaan todeta seuraavaa:

Toimintalinjojen koordinoinnin helpottamiseksi voitaisiin harkita kaikki asianomaiset toimijat kattavan kansallisen kehyksen luomista. Näin edistetään yhteisymmärryksen saavuttamista luotaessa kansallista strategiaa terrorismin rahoittamisen estämiseksi. Samalla lisätään viranomaisten keskinäistä luottamusta ja ymmärtämystä. Tärkeimmiksi tavoitteiksi olisi asetettava yhteisen terrorisminvastaisen toimintasuunnitelman laatiminen, terrorismin rahoittamisen estämiseen liittyvien riskien ja uhkien yhteinen analysointi sekä muu terrorismin rahoittamisen estämiseen liittyvä yhteinen tutkimus.[11] Olisi luotava järjestelmät, joilla varmistetaan, että analysoitaessa yhdessä tiedustelutietoa, joka koskee terroristien toimintansa rahoittamisessa käyttämiä menetelmiä, asianomaiset toimijat tulevat kuulluiksi, osallistuvat analyysiin ja antavat sille hyväksyntänsä. Lisäksi olisi selvitettävä, millaista hyötyä voitaisiin saada siitä, että mukaan otetaan myös asianomaisten yksityissektorien edustajat.

Operatiivisten kysymysten ratkaisemiseksi voitaisiin harkita tiedustelupalvelua, lainvalvontaviranomaisia, syyttäjälaitosta, rahanpesun selvittelykeskusta, veroviranomaisia ja rahoitusalan sääntelystä vastaavia viranomaisia edustavien asianomaisten toimijoiden yhteistyötä. Tällaiselle ryhmälle voitaisiin antaa valtuudet arvioida tutkinta-asiakirjoja eri näkökulmista. Tämänkaltaisesta yhteistyöstä voitaisiin saada mm. seuraavanlaista operatiivista hyötyä: i) sen yhteydessä voi nousta esiin johtolankoja, jotka olisivat muutoin jääneet havaitsematta; ii) se voi johtaa suosituksiin, joissa esitetään muutoksia tutkinnan suorittamistapaan, ja sillä voidaan varmistaa, että tutkinta perustuu tiedustelutietoon; iii) sillä voidaan varmistaa, ettei päällekkäistä työtä tehdä; iv) se voi auttaa löytämään yhteyksiä epäiltyjen välillä ja v) sillä voidaan helpottaa toisiinsa liittyvien tutkintojen yhteistä arviointia.

Operatiivisen toiminnan koordinointia voitaisiin entisestään parantaa perustamalla jokaiseen jäsenvaltioon verkosto, jolla luodaan yhteys rahanpesun selvittelykeskuksen ja ilmoituksia tekevien elinten sekä kyseisen keskuksen ja asianomaisten toimijoiden välille. Näin voitaisiin luoda automatisoitu, mutta silti turvallinen sähköinen ympäristö rahoitusta koskevien tiedustelutietojen vastaanottamista, käsittelyä ja jakamista varten. Tiedot voitaisiin siirtää verkostossa rahoituslaitoksilta suoraan rahanpesun selvittelykeskuksen erityistietokantoihin. Rahoitusta koskevaa tiedustelutietoa voitaisiin verkostossa tuottaa tietokoneavusteisesti selvittelykeskuksessa, ja tiedonvaihto selvittelykeskuksen ja asianomaisten toimijoiden välillä tapahtuisi automaattisesti. Tällä alalla tehtyä työtä arvioidaan parhaillaan FIU NET -hankkeessa.

Tiedustelutietojen keräämisessä, analysoimisessa ja jakamisessa noudatettavat vähimmäisvaatimukset. Tällaiset vaatimukset helpottaisivat tiedustelutiedon tuottamista ja jakamista, ja niillä voitaisiin tukea tiedusteluun perustuvaa, riskilähtöistä lähestymistapaa. Vaatimuksissa olisi korostettava, että kerätyistä tiedoista on tuotettava tiedustelun kannalta merkityksellistä ja hyödyllistä tietoa ja että kaikkien toimijoiden on sitouduttava välittämään tällainen tieto viipymättä muille sen vastaanottamiseen valtuutetuille asianomaisille toimijoille.

Tietojen käsittelyssä sovellettavilla vähimmäisvaatimuksilla, joihin kuuluvat muun muassa luottamuksellisuustasoja, luotettavuusselvityksiä ja asiakirjojen luottamuksellisuutta kuvaavia koodeja koskevat vaatimukset, voitaisiin helpottaa ja lisätä nopeaa ja tehokasta tiedonvaihtoa asianomaisten toimijoiden kesken.

Rahoitusta koskevilla tiedustelutiedoilla olisi voitava tukea ja täydentää yleistä terrorisminvastaista toimintaa. Jos tietoa, jota terrorismin rahoittamisen estämiseksi toteutettavaa toimintaa koordinoiva elin tuottaa, hyödynnetään myös yleisessä terrorisminvastaisessa toiminnassa, voidaan auttaa varmistamaan, että rahoitusta koskevat tiedustelutiedot ovat erottamaton osa terrorismin torjuntaa. Tämä auttaa todennäköisesti myös luomaan mahdollisesti puuttuvat yhteydet terrorismin rahoituksen estämisestä ja toisaalta terrorismintorjunnasta yleensä vastaavien poliisin erityisyksiköiden sekä tiedustelupalvelun välille.

Tiettyjen asianomaisten toimijoiden toiminnan koordinointi

Monet jäsenvaltiot ilmoittivat, että niillä oli käytössään viralliset järjestelyt, joita noudattaen niiden valtiovarainministeriö, sisäministeriö ja oikeusministeriö vaihtoivat terrorismin rahoittamisen estämistä koskevia tietoja . Kyseiset jäsenvaltiot kuvailivat, miten näillä järjestelyillä oli voitu tehostaa terrorismin rahoittamisen estämiseksi toteutettavaa toimintaa luomalla yhteydet tiedustelupalvelun, poliisin erityisyksiköiden ja rahanpesun selvittelykeskuksen välille.

Jotkin jäsenvaltiot mainitsivat, että on hyödyllistä, jos rikollisuuden tai terrorismin rahoittamiseen tarkoitettujen varojen tunnistamisesta, jäljittämisestä ja jäädyttämisestä vastaa yksi ministeriöiden yhteinen elin . Tällaisen rahoitustutkintayksikön, jolla on käytössään korkeatasoista rahoitustutkintaan liittyvää asiantuntemusta, olisi voitava hyödyntää toiminnassaan poliisin, syyttäjälaitoksen, veroviranomaisten, tulliviranomaisten ja muiden asianomaisten elinten asiantuntemusta. Se voisi toimia asiantuntijana kaikissa terrorismiin (ja muihin vakaviin rikoksiin) liittyvissä tutkinnoissa.

Jäsenvaltioiden olisi tiedotettava lainvalvontaviranomaisille siitä, miten rahanpesun selvittelykeskus voi auttaa niitä estämään terrorismin ja muun rikollisuuden rahoittamista . Rahoitusta koskevien tietojen tehokas saanti voitaisiin varmistaa esimerkiksi rahanpesun selvittelykeskuksen ja muiden viranomaisten välisellä yhteisymmärryspöytäkirjalla.

Rahanpesun selvittelykeskuksessa toimivista, terrorismin rahoituksen estämiseen erikoistuneista asiantuntijoista olisi tehtävä asianmukainen luotettavuusselvitys , jonka perusteella heillä on oikeus vastaanottaa ja välittää rahoitusta koskevia tiedustelutietoja sekä analysoida niitä yhdessä tiedustelupalvelujen ja muiden turvakoodilla suojattua tietoa käsittelevien asianomaisten toimijoiden kanssa. Lisäksi olisi arvioitava, olisiko myös muista asianomaisista toimijoista tehtävä luotettavuusselvitykset, jotta luottamuksellista tietoa voitaisiin tarvittaessa vaihtaa ja analysoida yhdessä.

Yhteisymmärryksen lisääminen asianomaisten toimijoiden keskuudessa

Terrorismin rahoittamisen estämiseksi toteutettavaa toimintaa on todennäköisesti helpompi koordinoida, jos rahanpesun selvittelykeskuksessa on oma, terrorismin rahoittamisen estämiseen erikoistunut yksikkö . Tällöin voidaan varmistaa toiminnan entistä tiiviimpi koordinointi muita toimijoita edustavien, terrorismin ja sen rahoituksen estämiseen erikoistuneiden asiantuntijoiden toiminnan kanssa. Jos rahanpesun selvittelykeskuksessa toimii terrorismin rahoittamisen estämiseen erikoistuneita asiantuntijoita, terrorismin rahoittamisen estämisessä noudatettavat toimintatavat tunnetaan paremmin. Tällöin sellaiset tapaukset, joihin liittyy erityisen suuri riski, on entistä helpompi tunnistaa ja asettaa etusijalle. Näiden asiantuntijayksiköiden avulla voidaan varmistaa, että lähestymistapa perustuu eri viranomaisten yhteistyöhön ja toiminnan koordinointiin poliisiviranomaisten, syyttäjäviranomaisten ja tiedustelupalvelun kesken. Tällaisia yksiköitä voitaisiin kannustaa vertaamaan toimintatapojaan muissa jäsenvaltioissa toimivien vastaavien yksiköiden toimintatapoihin.

Jäsenvaltioiden olisi etenkin virallisten järjestelyjen puuttuessa pyrittävä lisäämään keskinäistä yhteisymmärrystä kannustamalla tutkintatuomareiden, syyttäjien, rahoitustutkintaan erikoistuneiden asiantuntijoiden, analyytikoiden sekä muiden kyseeseen tulevien alojen asiantuntijoiden väliaikaista siirtämistä rahanpesun selvittelykeskusten palvelukseen sekä kyseisten henkilöiden vaihtoa asianomaisten toimijoiden kesken.

Asianomaisten toimijoiden on tunnettava toistensa tehtävät ja varmistettava, että niillä on käytössään järjestelmät, joilla tietoa voidaan välittää nopeasti niille tahoille, jotka soveltuvat sitä parhaiten käsittelemään. Näin varmistetaan muun muassa se, että poliisin tai oikeusviranomaisten hallussa olevat tiedot tunnetuista epäillyistä toimitetaan viipymättä niille ulkoministeriön virkamiehille, joiden tehtävänä on hankkia neuvostolta tai YK:n turvallisuusneuvostolta valtuutus kyseisten henkilöiden varoihin ja omaisuuteen kohdistettavien ennaltaehkäisevien pakkotoimenpiteiden (seuraamusten) toteuttamiseen. Tutkintaviranomaisten olisi arvioitava, täyttyvätkö hallinnollisille varojen jäädyttämistoimenpiteille asetetut edellytykset ja ovatko kyseiset toimenpiteet tarkoituksenmukaisia, ja tarvittaessa esitettävä pyyntö kyseisten toimenpiteiden toteuttamiseksi. Samaan tapaan silloin, kun käteisvaroja takavarikoidaan joko valtion rajalla tulliviranomaisten toimesta tai muissa tilanteissa, ja varojen epäillään liittyvän terrorismiin, asiasta olisi ilmoitettava rahanpesun selvittelykeskukselle, koska mahdollisuudet tapaukseen liittyvän lisätiedon löytämiseen ovat tällöin entistä paremmat.

Rahoitusta koskevan tiedustelutiedon mahdollisimman tehokas käyttö

Avainsanojen, avainnimien ja muiden tunnistetietojen käyttö auttaa, kun halutaan nopeasti erottaa sellaiset epäilyttäviä liiketoimia koskevat ilmoitukset, jotka liittyvät terrorismiin. Rahanpesun selvittelykeskusten ja operatiivisten erityisyksiköiden välillä olisi otettava käyttöön asianmukaiset yhteistyöjärjestelyt. Näihin kuuluu muun muassa epäilyttäviä liiketoimia koskevien tietojen vaihto, joka toteutetaan tiedustelutarkoituksessa ja jonka tavoitteena on terroristien toiminnan vaikeuttaminen.

Eri alojen asiantuntemuksen yhdistäminen

Terrorismin rahoituksen estäminen on erittäin vaativa tehtävä, ja tulosten saavuttaminen edellyttää yleensä eri alojen tietotaidon ja asiantuntemuksen yhdistämistä. Tämä voidaan toteuttaa esimerkiksi siten, että tarvittavaa asiantuntemusta omaavia henkilöitä siirretään väliaikaisesti avustamaan tietyssä hankkeessa, tutkinnassa tai syytteeseen asettamisessa. Yksi jäsenvaltioista antoi esimerkin tällaisesta tilanteesta. Kyseisessä jäsenvaltiossa käytössä olevien järjestelyjen ansiosta syyttäjä, jolla on talousrikoksiin liittyvää asiantuntemusta, voi toimia yhteistyössä terrorismin torjuntaan erikoistuneen syyttäjän kanssa tapauksissa, jotka liittyvät terrorismin rahoittamisen estämiseen.

Laajempi tiedottaminen

Jäsenvaltioiden olisi yhdessä rahoitus- ja muiden laitosten kanssa varmistettava paitsi se, että ilmoituksia tekevien elinten työntekijöille tiedotetaan toimintatavoista ja vaaroista, myös se, että rahoituspalvelujen käyttäjille tiedotetaan siitä, miten nämä voivat auttaa sekä julkista että yksityistä sektoria estämään terrorismin rahoittamista ja muita talousrikoksia.

Asianomaiset toimijat ja yksityinen sektori

Pankkien ja muiden tahojen hallussa oleva rahoitustieto ei useinkaan itsessään ole lainvalvonnan kannalta ratkaisevan tärkeää, vaan olennaista on siihen perustuva tiedustelutieto . Tämän vuoksi on välttämätöntä varmistaa, että asianomaisten toimijoiden ja rahoituslaitosten (ja muiden rahanpesua koskevia tietoja ilmoittavien elinten) toiminta on hyvin koordinoitua. Tarvittavat tiedot saadaan tällöin nopeasti ja helposti sekä asianomaisten toimijoiden antamien ohjeiden mukaisesti[12]. Rahoituslaitokset voivat toiminnallaan auttaa tehostamaan julkisten sektorin tiedustelutoimintaa . Joissakin jäsenvaltioissa on saatu tärkeitä johtolankoja, kun arkaluonteisia tietoja, kuten tietoja väärennetyistä henkilöllisyysasiakirjoista, on annettu rahoituslaitosten käyttöön epäiltyjen tunnistamista ja paikantamista varten.

Yksityisen sektorin hallussa olevien rahoitustietojen saatavuus

Toimenpiteet, joiden ansiosta toimivaltaiset viranomaiset saavat tiedon siitä, onko tutkinnan kohteena olevalla henkilöllä pankkitili tai onko hänellä ollut pankkitili, ja joiden ansiosta ne saavat käyttöönsä tiliä ja tilitapahtumia koskevat tiedot kolmannen rahanpesudirektiivin 32 artiklan [13] mukaisesti. Eräät jäsenvaltiot totesivat kyselyyn antamissaan vastauksissa, että kansalliset pankkitilirekisterit ovat hyödyllisiä, koska niiden avulla voidaan nopeasti yksilöidä epäilyksenalaiset varat ja tilit. Tällaisia rekistereitä on erityyppisiä. Sellaisena voi toimia esimerkiksi yksi (jatkuvasti päivitettävä) keskustietokanta tai rahoituslaitosten hallussa ja hallinnassa olevat salatut asiakasluettelot. Rahanpesun selvittelykeskus voisi tehdä epäilyttävää liiketointa koskevan ilmoituksen perusteella rekisteristä haun, jossa mahdollisesti saatujen osumien perusteella selviäisi, onko epäillyllä pankkitili tai onko hänellä ollut pankkitili tietyssä rahoituslaitoksessa. Toisena vaihtoehtona voisi olla se, että epäiltyä terrorismin rahoittamista tutkivat lainvalvontaviranomaiset voisivat pyytää rahanpesun selvittelykeskusta tiedustelemaan rahoituslaitoksilta, onko epäillyllä tili tai onko hänellä ollut tili jossakin rahoituslaitoksessa. Komissio jatkaa yhteistyössä jäsenvaltioiden ja yksityisen sektorin kanssa sen selvittämistä, millaisin toimenpitein kolmannen rahanpesudirektiivin 32 artikla voidaan panna täytäntöön käytännössä.

Tiedustelutietojen mukaan terroristit ovat käyttäneet tunnettuja, rahansiirtopalveluja tarjoavia yrityksiä, joilla on sivuliikkeitä eri jäsenvaltioissa, ja siirtäneet niiden kautta useita pieniä summia henkilöille, joilla on yhteyksiä ääriryhmiin. Kukin siirroista saattaa yksin tarkasteltuna vaikuttaa lailliselta, mutta yhdessä tarkasteltuina ne voivat herättää epäilyjä. Rahansiirto- ja maksupalveluja tarjoavien yritysten olisi varmistettava, että niillä on järjestelmät , joiden avulla ne voivat noudattaa maksajatietoihin sovellettavia kansainvälisiä normeja ja rahanpesun sekä terrorismin rahoituksen estämisessä sovellettavaa riskilähtöistä lähestymistapaa, johon kuluu myös epäilyjen perusteella toteutettava seuranta.

Epäilyttävistä tapauksista olisi hyvän käytännön mukaan ilmoitettava rahanpesun selvittelykeskukselle silloinkin, kun ne eivät liity varsinaisiin liiketoimiin . Tällainen tilanne voi syntyä esimerkiksi silloin, kun rahoituslaitos on hylännyt tilin avaamista koskevan hakemuksen sillä perusteella, ettei hakija ole antanut riittäviä tietoja itsestään, ja tapaukseen liittyy riittävän vahvoja epäilyjä.

Yksityisen sektorin kanssa tehtävän yhteistyön edistäminen

Yhden tai useamman asianomaisen toimijan sekä yhden tai useamman rahoitus- ja luottolaitoksen ja muun ilmoituksia tekevän elimen edustajien muodostamien yhteyskomiteoiden tehokkaan toiminnan kannustaminen. Säännöllisesti järjestettävät yhteyskomiteoiden kokoukset, joissa puheenjohtajana toimii terrorismin rahoittamisen estämiseksi toteutettavia toimia koordinoiva kansallinen elin ja/tai rahanpesun selvittelykeskus, ovat hyvin tärkeässä asemassa, kun luodaan yhteyksiä yksityiseen sektoriin, kannustetaan sitä osallistumaan toimintaan, tiedotetaan sille terrorismin rahoittamiseen liittyvien toimintatapojen kehityksestä ja päivitetään riskejä mittaavia indikaattoreita. Yhteyskomiteoiden lisäksi rahoituslaitoksissa olisi oltava omat terrorismin rahoituksen estämiseen erikoistuneet yhteyspisteet, joihin rahanpesun selvittelykeskukset ja muut asianomaiset toimijat saavat nopeasti yhteyden. Ilmoituksia tekeville elimille säännöllisesti annettavalla palautteella voidaan auttaa varmistamaan, että rahanpesun selvittelykeskuksen saamat ilmoitukset ovat laadukkaita.

Sellaisten ilmoituksia tekevien elinten, jotka toimivat useamman kuin yhden jäsenvaltion alueella, olisi pyrittävä varmistamaan, että sääntöjen noudattamista kansallisella tasolla valvovien henkilöiden toiminta koordinoidaan esimerkiksi Euroopan tason järjestelmän avulla. Tällaisella järjestelmällä pyrittäisiin toisaalta löytämään yhteyksiä kahdessa tai useammassa jäsenvaltiossa havaittujen epäilyttävien liiketoimien välillä ja toisaalta havaitsemaan kahteen tai useampaan jäsenvaltioon suuntautuvia tai kahdesta tai useammasta jäsenvaltiosta lähtöisin olevia epäilyttäviä siirtoja, jotka liittyvät toisiinsa, tai vahvistamaan tällaisiin siirtoihin liittyvät epäilykset.

Kannustetaan rahoitusalan toimintaa tutkivan poliisiviranomaisen ja/tai rahanpesun selvittelykeskuksen ja/tai tiedustelupalvelun palveluksessa olevien asiantuntijoiden tilapäistä siirtämistä, myös lyhyeksi ajaksi, yksityisellä sektorilla toimivien, tietoja hallussapitävien tahojen palvelukseen. Julkisella sektorilla tiedettäisiin tällöin paremmin, miten tietoja yksityisellä sektorilla hallinnoidaan ja miten helppoa tai vaikeaa tietyntyyppisten tietojen hankkiminen voi olla.

Osa II – Voittoa tavoittelemattomien järjestöjen ominaispiirteet, jotka mahdollistavat niiden hyväksikäytön terrorismin rahoittamisessa ja muussa rikollisessa toiminnassa

TILANNE EUROOPASSA JA KANSAINVÄLISELLÄ TASOLLA

Komissio esitti lokakuussa 2004 terrorismin rahoituksen estämisestä julkaisemassaan tiedonannossa sellaisten käytännesääntöjen laatimista, joilla vähennetään riskiä siitä, että kolmatta sektoria käytetään hyväksi terrorismin rahoittamisessa[14]. Tässä tiedonannossa esitetyt suositukset ja käytännesääntöjen laatimispuitteet ovat seurausta edellä mainitusta tiedonannosta. Tässä tiedonannossa keskitytään tarkastelemaan keinoja, joilla voidaan estää voittoa tavoittelemattomien järjestöjen käyttäminen terrorismin rahoittamiseen. Tässä esitetyillä läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta lisäävillä toimenpiteillä voidaan myös auttaa estämään näiden järjestöjen väärinkäyttö muihin rikollisiin tarkoituksiin. Suositus ja käytännesääntöjen laatimispuitteet ovat omiaan vahvistamaan avunantajien luottamusta ja lisäämään avun antamista. Samalla niillä pyritään estämään näiden järjestöjen hyväksikäyttö rikollisiin tarkoituksiin tai ainakin pienentämään tätä riskiä.

Syyskuun 11. päivän terrori-iskujen jälkeen rahanpesun vastainen toimintaryhmä (FATF) antoi useita erityissuosituksia terrorismin rahoittamisen estämiseksi. Eräässä näistä suosituksista[15] kehotetaan maita puuttumaan kolmannen sektorin suojattomuuteen. Jäsenvaltioilla ja kolmansilla mailla on kuitenkin ollut vaikeuksia tämän suosituksen täytäntöönpanossa. Mahdollisista lähestymistavoista on FATF:ssa keskustelu laajalti. FATF:n jäsenet eivät kuitenkaan tähän mennessä ole päässeet yksimielisyyteen erityissuosituksen nro VIII täytäntöönpanossa noudatettavasta yhteisestä lähestymistavasta.

Myös EU:n jäsenvaltioiden hallitukset ja kansainväliset järjestöt pitävät kyseistä osa-aluetta tärkeänä[16]. EU:n yhteisessä terrorismin rahoittamisen estämisestä laaditussa strategia-asiakirjassa[17] ja Eurooppa-neuvoston 16.–17. joulukuuta 2004 antamissa päätelmissä pyydetään komissiota puuttumaan siihen, että voittoa tavoittelemattomia järjestöjä käytetään hyväksi terrorismin rahoittamisessa. Neuvosto toteaa EU:n toimista Lontoon terrori-iskujen johdosta 13. heinäkuuta 2005 antamassaan julkilausumassa aikovansa hyväksyä ”käytännesäännöt, joilla terroristeja estetään väärinkäyttämästä hyväntekeväisyysjärjestöjä”.

Komissio tarkastelee niitä kolmannen sektorin ominaispiirteitä, joiden vuoksi sitä voidaan käyttää hyväksi terrorismin rahoittamisessa ja muussa rikollisessa toiminnassa, ja antaa jäsenvaltioille suosituksen sekä esittää puitteet Euroopan unionissa toimivia, voittoa tavoittelemattomia järjestöjä varten tarkoitettujen käytännesääntöjen laatimiseksi.

Komissio on suositusta ja käytännesääntöjen laatimispuitteita valmistellessaan kuullut laajalti jäsenvaltioita ja kolmatta sektoria. Se järjesti tässä yhteydessä muun muassa kahdeksan viikkoa kestäneen yleisen kuulemisen Internetissä.

Täytäntöönpano Euroopan tasolla

Komission olisi varmistettava, että tässä tiedonannossa esitettyihin suosituksiin ja käytännesääntöjen laatimispuitteisiin perustuvista jatkotoimista käydään keskustelua kolmannen sektorin kanssa .

Komissio aikoo perustaa vuoden 2006 ensimmäisellä puoliskolla epävirallisen yhteydenpitoryhmän ja järjestää konferenssin , johon kutsutaan kolmannen sektorin ja asianomaisten viranomaisten edustajia keskustelemaan mahdollisista jatkotoimenpiteistä suosituksessa ja käytännesääntöjen laatimispuitteissa esitettyjen periaatteiden täytäntöönpanemiseksi.

Tämän lisäksi olisi keskusteltava sidosryhmien kanssa siitä, miten voittoa tavoittelemattomien järjestöjen ja valtion viranomaisten välistä yhteistyötä voitaisiin kehittää siten, että löydetään riittävä tasapaino kolmatta sektoria sääntelevän lainsäädännön ja sen itsesääntelyn välillä .

Euroopan komissio tutkii vielä, voitaisiinko voittoa tavoittelemattomille järjestöille myönnettävän yhteisön rahoituksen yhteydessä tietyissä olosuhteissa edellyttää, että läpinäkyvyyden ja vastuullisuuden lisäämiseksi tarkoitetut toimenpiteet on toteutettu.

Komissio arvioi suosituksella ja käytännesääntöjen laatimispuitteilla saavutetut tulokset kolmen vuoden kuluttua suosituksen ja laatimispuitteiden hyväksymisestä.

LIITE Suositus jäsenvaltioille sekä puitteet voittoa tavoittelemattomia järjestöjä varten tarkoitetuille käytännesäännöille, joilla on tarkoitus estää kolmannen sektorin hyväksikäyttö terrorismin rahoittamisessa ja muussa rikollisessa toiminnassa lisäämällä kyseisen sektorin läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta

JOHDANTO

Kolmas sektori tekee ratkaisevan tärkeää humanitaarista ja muuta erittäin tarpeellista yleishyödyllistä työtä. Kansalaiset hyötyvät kyseisen sektorin tarjoamista välttämättömistä palveluista monilla tärkeillä elämänaloilla. Voittoa tavoittelemattomat järjestöt kuuluvat olennaisena osana demokraattiseen yhteiskuntaan. Ne huolehtivat usein sellaisista keskeisistä tehtävistä, joita muunlaiset organisaatiot tai julkiset elimet eivät pysty hoitamaan.

Voittoa tavoittelemattomia järjestöjä on kuitenkin todistettavasti usein käytetty hyväksi terrorismin rahoittamisessa ja muussa rikollisessa toiminnassa[18]. Tämä on joissakin tapauksissa pyritty estämään jäädyttämällä järjestön varat hallinnollisin toimenpitein[19]. Terroristit ja terroristijärjestöt voivat hankkia varoja useista eri lähteistä. Varat voidaan siirtää rahoitusalan toimijoiden kautta, maksumääräyksenä, vaihtoehtoisen rahanlähetyspalvelun välityksellä tai käyttämällä rahalähettiä. Varat voidaan myös siirtää ja hankkia käyttämällä hyväksi voittoa tavoittelemattoman järjestön tarjoamaa suojaa. Rahanpesunvastainen toimintaryhmä totesi rahanpesussa ja terrorismin rahoittamisessa käytettäviä toimintatapoja koskevassa raportissaan vuosilta 2003–2004, että kyseiseltä jaksolta poimitut esimerkkitapaukset näyttävät osoittavan, että voittoa tavoittelemattomia järjestöjä voidaan käyttää väärin monin eri tavoin ja moniin eri tarkoituksiin, kun on kyse terrorismin rahoittamisesta . Terroristit ja terroristijärjestöt voivat ensinnäkin käyttää näitä järjestöjä varojen hankkimiseen. Tähän tarkoitukseen käytettiin monia niistä suurehkoista voittoa tavoittelemattomista järjestöistä, joiden varat jäädytettiin YK:n turvallisuusneuvoston vuonna 2001 antaman päätöslauselman nro 1373 perusteella. Useat asiantuntijat korostivat monien etnisten ja uskonnollisten yhteisöjen piirissä järjestettyjen epävirallisten rahankeräysten merkitystä ja sitä, että kyseisten varojen käyttöä on vaikea valvoa tarkkaan. Terroristit voivat käyttää voittoa tavoittelemattomia järjestöjä myös varojen siirtämiseen. Ne voivat lisäksi hyödyntää järjestöjä suoran logistisen tuen järjestämisessä tai käyttää niitä peitejärjestöinä omissa operaatioissaan. [20]

Kolmannen sektorin väärinkäyttö rikollisiin tarkoituksiin voidaan estää entistä tehokkaammin, jos sektorilla toimivat järjestöt soveltavat nykyistä tiukempia läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta koskevia vaatimuksia tai jos ne soveltavat tällaisia vaatimuksia entistä järjestelmällisemmin. Tässä asiakirjassa pyritään löytämään lähestymistapa, jolla väärinkäytön riski saadaan mahdollisimman vähäiseksi ilman, että sektorille aiheutuu tästä liikaa rasitteita. Tässä tiedonannossa esitettyjä perusperiaatteita ei missään yhteydessä pitäisi tulkita siten, että niillä rajoitetaan yhdistymisvapautta. Erityistä huomiota olisi myös kiinnitettävä tietosuojasääntöihin. Jäsenvaltioille annetun suosituksen ja käytännesääntöjen laatimispuitteiden täytäntöönpano ei myöskään saisi vaarantaa hätäavun tehokasta toimittamista eikä muuta voittoa tavoittelematonta toimintaa silloin, kun tällaisia toimia tarvitaan. Lisäksi on huolehdittava siitä, ettei sellaisten voittoa tavoittelemattomien järjestöjen mainetta tai työtä, jotka toimivat kansallisella, eurooppalaisella tai kansainvälisellä tasolla täysin laillisesti, vaaranneta millään tavoin. Voittoa tavoittelemattomista järjestöistä ehdoton valtaosa kuuluu tähän ryhmään.

Euroopan unionissa toimivat voittoa tavoittelemattomat järjestöt muodostavat kokonsa ja oikeudellisen muotonsa puolesta hyvin heterogeenisen ryhmän[21]. Jäsenvaltioille annettavassa suosituksessa ja käytännesääntöjen laatimispuitteissa voittoa tavoittelemattomiksi järjestöiksi katsotaan sellaiset järjestöt, oikeushenkilöt ja oikeudelliset järjestelyt, joiden päätarkoituksena on varojen hankkiminen ja/tai antaminen hyväntekeväisyyteen, uskonnollisiin[22] tarkoituksiin, kulttuuritoimintaan, koulutukseen, sosiaalisiin tarkoituksiin tai veljeskuntien toimintaan, tai muun hyväntekeväisyystoiminnan harjoittaminen.[23] Näiden järjestöjen monimuotoisuuden vuoksi olisi pyrittävä siihen, että valitussa lähestymistavassa on mahdollista ottaa huomioon järjestöjen erityispiirteet[24]. Lisäksi olisi varmistettava, ettei suosituksella tai käytännesääntöjen laatimispuitteilla millään tavoin haitata näiden järjestöjen laillista rajatylittävää toimintaa. Euroopan tason lähestymistavan käyttöönotolla pyritään näin lähinnä luomaan yhteiset periaatteet kansallisten täytäntöönpanotoimien perustaksi.

Suositus jäsenvaltioille sellaisiin kolmannen sektorin ominaispiirteisiin liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi, jotka mahdollistavat kyseisen sektorin hyväksikäytön terrorismin rahoituksessa ja muussa rikollisessa toiminnassa

Seuraavassa esitetyn jäsenvaltioille osoitetun suosituksen tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita arvioimaan, miten hyvin ne ovat pystyneet estämään voittoa tavoittelemattomien järjestöjen hyväksikäytön terrorismin rahoittamisessa ja muussa rikollisessa toiminnassa. Sen tarkoituksena on myös auttaa jäsenvaltioita selvittämään, millaisia kansallisia lisätoimenpiteitä ne voisivat toteuttaa. Jäsenvaltioiden olisi kannustettava voittoa tavoittelemattomia järjestöjä lisäämään läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta päivittäisessä toiminnassaan, jotta ne voisivat vähentää riskiä siitä, että niitä käytetään rikollisiin tarkoituksiin. Jäsenvaltioiden olisi myös varmistettava, että niiden oma kolmas sektori osallistuu kansalliseen täytäntöönpanoon kaikin tavoin.

Kolmannen sektorin toiminnan valvonta

- Jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että kolmannen sektorin toimintaa valvotaan. Valvonta voidaan keskittää yhdelle julkiselle elimelle tai antaa nykyisten viranomaisten tai itsesääntelyelinten tehtäväksi.

- Kolmannen sektorin tai sen osa-alueiden valvonnasta vastaavien elinten olisi tehtävä tehokasta yhteistyötä kansallisella tasolla. Valvontaelinten olisi huolehdittava seuraavista tehtävistä:

- Niiden olisi ylläpidettävä julkisia rekistereitä, joihin merkitään kaikki sellaiset niiden alueella toimivat voittoa tavoittelemattomat järjestöt, jotka haluavat hyötyä erityisverokohtelusta, saada oikeuden kerätä varoja yleisöltä ja saada julkisista varoista myönnettäviä avustuksia. Tällaiset rekisterit voivat olla valtakunnallisia, alueellisia tai kunnallisia. Etenkin on varmistettava, ettei rekisteröinnillä millään tavoin loukata yhdistymisvapautta. Rekisteröinnin edellytykseksi ei sen vuoksi saisi asettaa järjestön perustamisen etukäteishyväksyntää, vaan rekisteröinnin olisi perustuttava järjestön perustamisesta tehtävään ilmoitukseen.

- Niiden olisi selvitettävä, millaisia vaatimuksia voittoa tavoittelemattomille järjestöille on jo asetettu, jotta voidaan välttää rekisteröitymis- ja/tai ilmoitusvelvollisuuksiin liittyvät päällekkäisyydet.

- Niiden olisi selvitettävä, minkätyyppiset voittoa tavoittelemattomat järjestöt jäävät rekisteröinnin ulkopuolelle, ja pyrittävä minimoimaan tästä mahdollisesti aiheutuvat riskit.

- Niiden olisi annettava voittoa tavoittelemattomille järjestöille ohjeistusta rahoitustoimien seurattavuudesta ja sellaisista sektorin ominaispiirteistä, jotka altistavat sen hyväksikäytölle.

- Toimivaltaisten elinten olisi koordinoitava toimintansa tutkiessaan voittoa tavoittelemattomien järjestöjen käyttöä rikollisiin tarkoituksiin. Tutkinnassa olisi noudatettava voimassa olevia rikosoikeudellisia menettelyjä. Toimivaltaisten elinten olisi myös pystyttävä arvioimaan, miten suuri väärinkäytön riski yksittäisiin voittoa tavoittelemattomiin järjestöihin liittyy.

- Veroviranomaisia olisi kannustettava tarkastamaan sellaisia voittoa tavoittelemattomia järjestöjä, joihin sovelletaan erityisverokohtelua. Tarkastuksista päätettäessä olisi otettava huomioon järjestön toimiala ja koko.

Kannustaminen käytännesääntöjen noudattamiseen

Kannustaessaan järjestöjä noudattamaan käytännesääntöjä jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon seuraavat seikat:

- Rekisteröinnillä sekä läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta koskevien vaatimusten tiukentamisella varmistetaan, että voittoa tavoittelemattomat järjestöt asetetaan näkyvään asemaan . Näin voidaan myös vahvistaa yleisön luottamusta ja lisätä voittoa tavoittelemattoman toiminnan uskottavuutta sekä varmistaa, että luottamus ja uskottavuus säilytetään.

- Oikeus erityisverokohteluun, julkisista varoista myönnettäviin avustuksiin ja varojen keräämiseen yleisöltä voitaisiin tarjota kaikille sellaisille voittoa tavoittelemattomille järjestöille, jotka ovat rekisteröityneet ja jotka noudattavat läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta koskevia vaatimuksia. Vaatimusten noudattamisen varmistamisessa voidaan soveltaa jäljempänä esitettyä sertifiointimallia.

- Tulevaisuudessa saattaa olla tarkoituksenmukaista harkita käytännesääntöjen laatimispuitteissa esitettyjen, läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta koskevien periaatteiden sisällyttämistä nykyisiin tai vastaisuudessa käyttöön otettaviin sertifiointijärjestelmiin . Tällaisten järjestelmien ylläpito voitaisiin antaa tehtäväksi julkisille tai yksityisille elimille, jotka tutkisivat, noudattavatko voittoa tavoittelemattomat järjestöt läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta koskevia periaatteita.

- Yksityisiä valvontaelimiä tai voittoa tavoittelemattomia kattojärjestöjä olisi kannustettava ottamaan käyttöön hyväksymismerkit tai vastaavat tunnukset, jotka myönnetään käytännesääntöjen laatimispuitteissa esitettyjä periaatteita noudattaville voittoa tavoittelemattomille järjestöille.

Voittoa tavoittelemattomille järjestöille suunnattu tiedotus ominaispiirteistä, joiden vuoksi niitä voidaan käyttää hyväksi terrorismin rahoittamisessa ja muussa rikollisessa toiminnassa

Tiedustelutiedot[25] osoittavat, että terroristit käyttävät edelleen hyväksi kolmatta sektoria toimintansa rahoittamisessa. Tämän vuoksi on erittäin tärkeää, että jäsenvaltiot ja voittoa tavoittelemattomat järjestöt ovat täysin selvillä siitä, miten kyseisiä järjestöjä voidaan käyttää terrorismin rahoittamiseen ja muihin rikollisiin tarkoituksiin.

- Voittoa tavoittelemattomia järjestöjä olisi kannustettava arvioimaan nykyisiä parhaita käytänteitään , jotta ne voisivat entistä tehokkaammin estää sen, että niitä käytetään terrorismin rahoittamiseen tai muuhun rikolliseen toimintaan.

- Jäsenvaltioiden olisi yhdessä kolmannen sektorin merkittävien toimijoiden kanssa käynnistettävä voittoa tavoittelemattomille järjestöille suunnattuja tiedostuskampanjoita , joiden tarkoituksena on jakaa tietoa kyseiseen sektoriin kohdistuvista hyväksikäytön riskeistä ja hyväksikäytölle altistavista ominaispiirteistä.

- Yksityiselle sektorille (kolmannen sektorin kanssa toimiville rahoituslaitoksille, kirjanpitäjille, tilintarkastajille ja juristeille) olisi tarjottava opastusta , jotta tämän sektorin toimijat voisivat helpommin havaita epäilyttävät liike- ym. toimet. Tässä yhteydessä olisi annettava tietoa muun muassa menetelmistä, joita terroristit käyttävät soluttautuessaan voittoa tavoittelemattomiin järjestöihin.

Voitto tavoittelemattomien järjestöjen väärinkäyttötapausten tutkiminen

Tutkinnan olisi oltava oikeassa suhteessa havaittuun riskiin, ja siinä olisi noudatettava voimassa olevia rikosoikeudellisia menettelyjä.

- Kansallisen tason yhteistyön ja tiedonvaihdon ohjaaminen ja koordinointi olisi annettava jonkin voittoa tavoittelemattomien järjestöjen toimintaa valvovan viranomaisen tehtäväksi. Veroviranomaisten, rahanpesun selvittelykeskuksen ja lainvalvontaviranomaisten olisi osallistuttava tähän yhteistyöhön ja tiedonvaihtoon. Jokaisen yhteistyöhön osallistuvan tahon olisi kansallisen tiedonvaihdon helpottamiseksi nimettävä oma yhteyshenkilö huolehtimaan tiedonvaihdosta, joka liittyy voittoa tavoittelemattomien järjestöjen hyväksikäyttöön terrorismin rahoittamisessa. Näiden tahojen olisi lisäksi luotava tällaisten tietojen vaihtoon tarkoitetut erilliset kanavat, joiden avulla voidaan varmistaa nopea ja tehokas tiedonvaihto.

- EU:n ja kansainvälisen tason yhteistyötä ja tiedonvaihtoa varten olisi perustettava lainvalvontaviranomaisten yhteyshenkilöverkosto. Yhteyshenkilöillä olisi oltava terrorismin rahoittamisen estämiseen sekä kolmannen sektorin toimintaan liittyvää asiantuntemusta. Komissio aikoo tukea lainvalvontaviranomaisten nykyisten EU:n tason yhteistyö- ja tiedonvaihtoverkkojen käyttöä sekä tarvittaessa myös muiden sellaisten tahojen vastaavien verkkojen hyödyntämistä, joilla on toimivalta tutkia voittoa tavoittelemattomien järjestöjen mahdolliseen hyväksikäyttöön liittyviä tapauksia. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) voisi omalta osaltaan osallistua tällaiseen yhteistyöhön ja tiedonvaihtoon. Lisäksi Euroopan poliisiakatemia (CEPOL) voisi olla ratkaisevassa asemassa järjestettäessä ylemmille poliisivirkamiehille suunnattua koulutusta väärinkäytölle altistavista kolmannen sektorin ominaispiirteistä ja väärinkäytön muodoista. Tällaisella koulutuksella edistettäisiin samalla myös yhteistyötä ja tiedonvaihtoa.

Kolmatta sektoria koskevat ehdotukset – Puitteet voittoa tavoittelemattomille järjestöille tarkoitetuille käytännesäännöille, joilla edistetään läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta koskevia parhaita käytänteitä

Jos kolmannella sektorilla lisätään läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta, sektoria on entistä vaikeampi käyttää hyväksi rikollisessa toiminnassa. Merkittävä osa voittoa tavoittelemattomista järjestöistä noudattaa jo tässä asiakirjassa esitettyjä vaatimuksia, ja monet tällaiset järjestöt ovat myös luoneet omat käytännesääntönsä. Tällaisia sääntöjä soveltavat voittoa tavoittelemattomat järjestöt osoittavat samalla ottavansa vastuun yleisöltä saamistaan varoista ja pystyvät myös entistä paremmin torjumaan tilanteita, joissa niitä voidaan käyttää hyväksi rikollisessa toiminnassa. Näillä käytännesääntöjen laatimispuitteilla pyritään tämän vuoksi etenkin asettamaan yhteiset läpinäkyvyyttä koskevat vähimmäisvaatimukset Euroopan unionissa toimivia, voittoa tavoittelemattomia järjestöjä varten sekä lisäämään keskustelua aiheesta.

- Voittoa tavoittelemattomien järjestöjen olisi pyrittävä toteuttamaan toimintatavoitteensa ja käytettävä resurssinsa tähän tarkoitukseen.

- Vastuu lainsäädännön noudattamisen varmistamisesta olisi oltava järjestön ylimmällä hallintoelimellä .

- Jokaisen voittoa tavoittelemattoman järjestön olisi laadittava asiakirja, joka sisältää järjestön tunnistetiedot . Nämä tiedot olisi pidettävä ajan tasalla, ja niiden olisi oltava saatavilla järjestön toimitiloissa. Rekisteröityjen voittoa tavoittelemattomien järjestöjen olisi lähetettävä kyseiset tunnistetiedot rekisteröinnistä vastaavalle elimelle. Tälle elimelle olisi myös ilmoitettava kaikista järjestön tärkeimmissä ominaispiirteissä tapahtuneista muutoksista ja järjestön toiminnan lopettamisesta (lopettamisilmoitukseen olisi liitettävä selvitys siitä, miten järjestön nettovarallisuus jaetaan).

Voittoa tavoittelematon järjestö olisi aina yksilöitävä tiedoissa selkeästi. Järjestön virallisen nimen lisäksi voidaan ilmoittaa myös yleisesti käytössä oleva lyhenne tai muu epävirallinen nimi, liike- tai toimintanimi ja rekisteröintinumero (silloin kun järjestö on rekisteröity). Lisäksi olisi ilmoitettava järjestön rekisteröidyn toimipaikan osoite, puhelinnumero, faksinumero ja verkko-osoite sekä aikaisemmat osoitteet ja osoitteenmuutokset. Tiedoissa olisi ilmoitettava myös järjestön alajärjestöt. Lisäksi olisi annettava tiedot järjestön yleistavoitteista, toimintatavoista ja ensisijaisista tehtävistä (toimintatavoitteista) sekä kuvaus järjestön koon mukaan määräytyvästä organisaatio- ja päätöksentekorakenteesta. Tiedoista olisi myös käytävä ilmi, miten varainhoidon sisäinen valvonta on järjestetty. Asiakirjassa olisi annettava tiedot myös järjestön johtajista ja/tai hallituksen jäsenistä tai muista päätöksentekoon osallistuvista henkilöistä ja näiden tehtävistä. Siinä olisi myös ilmoitettava järjestön todellinen johtotaho, jos tällainen on.

Tiedot järjestön pankkitileistä ja kaikki järjestöön liittyvät henkilötiedot olisi säilytettävä luottamuksellisina rekisterissä ja järjestön toimipaikassa.

- Voittoa tavoittelemattomien järjestöjen olisi noudatettava asianmukaista kirjanpitokäytäntöä ja esitettävä tilinpäätös vuosittain. Niiden olisi lisäksi vuosittain laadittava toimintakertomus , jossa esitellään edellisenä varainhoitovuonna toteutetut toimet ja hankkeet, esitetään niiden talousarvio sekä selvitetään, miten kyseisillä toimilla ja hankkeilla on edistetty järjestön yleistavoitteita. Jotta näille järjestöille ei asetettaisi liikaa hallinnollisia rasitteita, tiettyä kokoluokkaa pienempiin järjestöihin olisi sovellettava yksinkertaistettuja kirjanpito- ja raportointivaatimuksia [26]. Tilinpäätösasiakirjat ja vuosikertomukset olisi pidettävä saatavilla järjestön toimipaikassa, ja valvontaviranomaisten olisi voitava halutessaan tutustua niihin.

- Vuosittaiset tilinpäätökset ja toimintakertomukset, päättävien elinten kokouspöytäkirjat sekä tiedot, joista ilmenee kirjausketju[27], on pidettävä saatavilla järjestön rekisteröidyssä toimipaikassa vähintään viiden vuoden ajan .

- Voittoa tavoittelemattomien järjestöjen olisi käytettävä toimintaansa liittyvässä rahaliikenteessä virallisia kanavia aina, kun virallisen rahoitusjärjestelmän käyttäminen on kohtuudella mahdollista. Kaikki saadut varat olisi talletettava pankkitileille ja maksut olisi suoritettava pankkitileiltä aina, kun tämä on mahdollista.

- Kaikkien voittoa tavoittelemattomien järjestöjen olisi noudatettava periaatetta, jonka mukaan järjestön on aina tunnettava edunsaajansa ja yhteysjärjestönsä . Käytännössä tämä tarkoittaa, että järjestön olisi aina parhaansa mukaan pyrittävä tunnistamaan edunsaajansa ja yhteysjärjestönsä sekä varmistamaan, että nämä ovat hyvämaineisia ja toimivat vilpittömässä mielessä. Järjestön olisi esimerkiksi ennen maksun suorittamista varmistettava, että edunsaaja pystyy sekä käyttämään varat niiden käyttötarkoitukseksi ilmoitettuun hyväntekeväisyystoimintaan että estämään niiden käytön muihin tarkoituksiin. Järjestön olisi lisäksi aina mahdollisuuksien mukaan laadittava kirjallinen sopimus myöntämäänsä avustukseen sovellettavista ehdoista ja huolehdittava jatkuvasta seurannasta.

- Voittoa tavoittelemattomien järjestöjen olisi huolehdittava siitä, että sellaisille varoille pystytään osoittamaan tarkka ja täydellinen kirjausketju , jotka siirretään niiden oman lainkäyttöalueen tai maan ulkopuolelle tai henkilölle, joka tuottaa palveluja varojen lähteenä olevan voittoa tavoittelemattoman järjestön toimeksiannosta. Tähän voisi sisältyä kaikkien sellaisten rahoitustoimien asianmukainen kirjaaminen, joissa varoja siirretään suoraan välittäjinä toimiville organisaatioille tai henkilöille.

[1] Terrorismin torjuntaa koskeva toimintasuunnitelma, neuvoston asiakirja 10586/04, 15.6.2004.

[2] Eurooppa-neuvoston julkilausuma terrorismin torjunnasta, 25.3.2004; neuvoston julkilausuma EU:n toimista Lontoon terrori-iskujen johdosta, hyväksytty oikeus- ja sisäasioiden neuvoston ylimääräisessä istunnossa 13.7.2005.

[3] Komission tiedonanto terrorismin rahoituksen ehkäisemisestä ja estämisestä, 20.10.2004, KOM(2004) 700.

[4] Korkeana edustajana toimivan pääsihteerin ja komission 14.12.2004 Eurooppa-neuvostolle esittämä asiakirja 16089/04 ”Terrorismin rahoittamisen vastaiset toimet” (neuvoston asiakirja).

[5] Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän (FATF) antamiin 40 suositukseen sisältyvässä suosituksessa nro 31 kehotetaan valtioita varmistamaan, että poliittisilla päättäjillä, rahanpesun selvittelykeskuksilla, lainvalvontaviranomaisilla ja valvontaelimillä on käytössään tehokkaat järjestelmät, joiden ansiosta ne voivat tehdä yhteistyötä ja tarvittaessa koordinoida toimintaansa kansallisella tasolla suunnitellessaan ja toteuttaessaan rahanpesun ja terrorismin rahoituksen vastaista toimintaa.

[6] Vuoden 2001 syyskuun 11. päivän iskujen jälkeen kokoontunut oikeus- ja sisäasioiden neuvosto teki aloitteen kansallisten terrorisminvastaisten järjestelyjen arvioinnista.

[7] ”Haagin ohjelma: vapauden, turvallisuuden ja oikeuden lujittaminen Euroopan unionissa”, neuvoston asiakirja 16054/04, 13.12.2004, Bryssel. Katso myös ehdotus neuvoston puitepäätökseksi saatavuusperiaatteen mukaisesta tietojenvaihdosta, KOM(2005) 490, 12.10.2005.

[8] Katso Haagin ohjelman 2 jakso, jossa käsitellään tiedonvaihdon parantamista lainvalvonnan tehostamiseksi.

[9] Katkelma vastauksesta, jonka Slovenian pysyvä EU-edustusto antoi komission kyselyssä esitettyyn kysymykseen.

[10] Neuvoston asiakirja 13851/4/04 rev. 4.

[11] Yksi jäsenvaltioista korosti säännöllisesti tehtävien aihekohtaisten tutkimusten yhteisen analysoinnin merkitystä. Tällaisiin tutkimuksiin kuuluvat mm. terrorismin rahoittamiseen liittyviä salassa pidettyjä rahavirtoja koskevat tutkimukset.

[12] Asianomaisten toimijoiden kansainvälisen yhteistyön olisi oltava kolmannen rahanpesudirektiivin 28 artiklan mukaista. Yhteistyön tuloksena ei saisi olla tiedustelutiedon vaihdon väheneminen rahanpesun selvittelykeskusten välillä, vaan sen tulisi johtaa tämän tiedonvaihdon lisääntymiseen.

[13] Kolmannen rahanpesudirektiivin 32 artiklan mukaan ”jäsenvaltioiden on vaadittava, että niiden alueella toimivilla luotto- ja rahoituslaitoksilla on käytössä järjestelmiä, joiden avulla ne pystyvät viipymättä tyhjentävästi vastaamaan rahanpesun selvittelykeskuksen tai muun niiden kansallisen lainsäädännön mukaisen viranomaisen esittämään tiedusteluun siitä, onko luotto- tai rahoituslaitos parhaillaan tai onko se viiden viimeksi kuluneen vuoden aikana ollut liikesuhteessa tiettyyn luonnolliseen henkilöön tai oikeushenkilöön ja mikä on liikesuhteen luonne”.

[14] KOM(2004) 700, 20.10.2004, kohta 5.2.

[15] Erityissuosituksessa nro VIII todetaan, että voittoa tavoittelemattomat järjestöt ovat erityisen suojattomia ja maiden olisi varmistettava, i) etteivät laillisina yhteisöinä esiintyvät terroristijärjestöt voi käyttää niitä hyväkseen; ii) ettei niitä voida käyttää toimintaan, jossa laillisia yhteisöjä hyödynnetään terrorismin rahoittamisessa ja iii) ettei niitä voida käyttää sellaisen toiminnan salaamiseen tai peittämiseen, jossa laillisiin tarkoituksiin osoitettuja varoja ohjataan salassa terroristijärjestöille.

[16] Rahanpesunvastaisen toimintaryhmän erityissuositus nro VIII; G-8-maiden valtiovarainministerien Deauvillessa 17. toukokuuta 2003 antama lausuma; G-8-maiden oikeus- ja sisäministerien Washingtonissa 11. toukokuuta 2004 antamat suositukset oikeudellisten puitteiden vahvistamisesta terrori-iskujen estämiseksi (”Recommendations for Enhancing the Legal Framework to Prevent Terrorist Attacks”).

[17] Katso alaviite 4.

[18] FATF:n asiantuntijat ovat analysoineet tapauksia, joissa voittoa tavoittelemattomia järjestöjä on käytetty terrorismin rahoittamiseen (ks. esim. julkaisu ” Report on Money Laundering and Terrorist Financing Typologies 2003–2004” osoitteessa http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/19/11/33624379.PDF); esimerkkejä vastaavista analyyseista on mm. hyväntekeväisyysjärjestöjen toimintaa Englannissa ja Walesissa valvovan elimen (Charity Commission for England and Wales) verkkosivulla kohdassa ”Inquiry Reports” osoitteessa http://www.charitycommission.gov.uk/investigations/inquiryreports/inqreps.asp

[19] Varojen jäädyttämistoimenpiteet perustuvat 27. toukokuuta 2002 annettuun asetukseen (EY) N:o 881/2002 (EYVL L 139, 29.5.2002, s. 9), sellaisena kuin se on muutettuna, ja 27. joulukuuta 2001 annettuun asetukseen (EY) N:o 2580/2001 (EYVL L 344, 28.12.2001, s. 70), sellaisena kuin se on muutettuna.

[20] Katso julkaisu ” Report on Money Laundering and Terrorist Financing Typologies 2003-2004” (s. 8–10) osoitteessa http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/19/11/33624379.PDF

[21] Tällä sektorilla esiintyvää monimuotoisuutta on kuvattu yhdistysten ja säätiöiden tukemisesta Euroopassa annetussa komission tiedonannossa KOM(1997) 241.

[22] Amsterdamin sopimukseen liitetyssä julistuksessa nro 11 todetaan seuraavaa: ”Euroopan unioni kunnioittaa eikä puutu siihen asemaan, joka kirkoilla ja uskonnollisilla yhdistyksillä tai yhdyskunnilla on kansallisen lainsäädännön mukaisesti jäsenvaltioissa. Euroopan unioni kunnioittaa myös elämänkatsomuksellisten ja ei-tunnustuksellisten järjestöjen asemaa.”

[23] Määritelmä perustuu rahanpesunvastaisen toimintaryhmän erityissuositukseen nro VIII liittyviä parhaita käytänteitä käsittelevässä asiakirjassa esitettyyn määritelmään.

[24] Jotta näin voitaisiin tehdä, ehdotetaan sellaisten voittoa tavoittelemattomien järjestöjen rekisteröimistä, jotka haluavat hyötyä erityisverokohtelusta, saada julkisista varoista myönnettäviä avustuksia ja saada oikeuden kerätä varoja yleisöltä. Käytännesääntöjen laatimisperiaatteissa korostetaan sitä, että tiettyä kokoluokkaa pienempiin voittoa tavoittelemattomiin järjestöihin sovelletaan yksinkertaistettuja tilinpäätös- ja raportointisääntöjä.

[25] Katso esim. Europolin julkaisu ”Overview of the fight against financing of terrorism in the European Union”, 1.6.2005 (rajoitettu jakelu).

[26] Jäsenvaltiot voivat ottaa käyttöön myös muita kriteerejä (esim. toiminta-ala), joiden perusteella järjestöön sovelletaan yksinkertaistettuja kirjanpito- ja raportointivaatimuksia.

[27] Katso varojen kirjausketjuun liittyviä vaatimuksia käsittelevä kohta.