52000DC0167

KOMISSION TIEDONANTO NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN PARLAMENTILLE TULOSTAULU VAPAUTEEN, TURVALLISUUTEEN JA OIKEUTEEN PERUSTUVAN ALUEEN TOTEUTUMISEN SEURAAMISEKSI EUROOPAN UNIONISSA

1. Johdanto

1.1. Tulostaulun tavoitteet

1.2. Tulostaulun lukeminen

1.3. Tulostaulun kattavuus

1.4. Tulostaulun päivittäminen

2. EU:n yhteinen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka

2.1. Kumppanuussuhde lähtömaihin

2.2. Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä

2.3. Kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu

2.4. Maahanmuuttovirtojen hallinta

3. Todellinen Euroopan oikeusalue

3.1. Oikeussuojan parempi saatavuus Euroopassa

3.2. Oikeuden päätösten vastavuoroinen tunnustaminen

3.3. Yhtenäistämisen jatkaminen yksityisoikeuden alalla

4. Rikollisuuden torjunta koko unionissa

4.1. Rikosten ehkäiseminen unionin tasolla

4.2. Yhteistyön tehostaminen rikollisuuden vastaisessa toiminnassa

4.3. Eräiden rikollisuuden muotojen torjuminen

4.4. Erityistoimet rahanpesun torjumiseksi

5. Unionin sisä- ja ulkorajoihin sekä viisumipolitiikkaan liittyvät kysymykset, EY:n perustamissopimuksen 62 artiklan soveltaminen ja Schengenin säännöstön siirtäminen yhteisön toimivaltaan

6. Unionin kansalaisuus

7. Yhteistyö huumeiden torjunnassa

8. Vahvempi ulkoinen toiminta

1. Johdanto

Tampereella 15.-16. lokakuuta pitämässään kokouksessa Eurooppa-neuvosto kehotti komissiota laatimaan ehdotuksen tulostauluksi, jonka avulla voidaan seurata jatkuvasti, kuinka Amsterdamin sopimuksessa, Wienin toimintasuunnitelmassa ja Tampereen päätelmissä vahvistettuja toimia vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomiseksi toteutetaan ja kuinka asetetuissa määräajoissa pysytään.

Sen jälkeen komissaari Vitorino on kiertänyt jäsenvaltioiden pääkaupungeissa ja käynyt alustavia keskusteluja Euroopan parlamentin ja muiden toimielinten edustajien kanssa. Myös oikeus- ja sisäministereiden epävirallisessa kokouksessa Lissabonissa 3. maaliskuuta käydyt antoisat keskustelut edistivät yksimielisyyden löytymistä tulostaulun muodosta ja tarkoituksesta.

1.1. Tulostaulun tavoitteet

Komission mielestä tulostaulun on oltava enemmän kuin pelkkä mekaaninen väline, jonka avulla EU:n toimielimet seuraavat sisäisesti edistymistään vapauteen, oikeuteen ja turvallisuuteen perustuvan alueen toteuttamiseksi tarvittavien säädösten antamisessa ja muiden välineiden kehittämisessä. Sen olisi oltava ensisijaisesti väline, jonka avulla Euroopan unioniin luodaan vapauteen, oikeuteen ja turvallisuuteen perustuva alue ja kehitetään sitä. Tämä hanke ei suinkaan kuulu yksin unionin toimielimille vaan kaikille unionin kansalaisille, ja se voidaan toteuttaa vain toimielinten ja kaikkien jäsenvaltioiden yhteistyöllä.

Tulostaululle olisi näin ollen asetettava kolme toisiinsa liittyvää tavoitetta:

- edistää avoimuutta, jota vaaditaan tällaiselta kansalaisia suoraan koskevalta hankkeelta

- jatkaa Tampereen Eurooppa-neuvostossa hyvään alkuun päässeen hankkeen kehittämistä

- osoittaa hankkeen edistymistä jarruttavat tekijät ja siten muistuttaa sen toteuttamisesta vastaaville tahoille, että Eurooppa-neuvosto on selkeästi ja toistuvasti ilmaissut poliittisen sitoutumisensa siihen.

Vapauteen, oikeuteen ja turvallisuuteen perustuvan alueen sisältöä ja toteuttamisaikataulua on käsitelty jo aiemmin yksityiskohtaisesti. Näiltä osin hanketta koskevat määräykset on sisällytetty EY:n perustamissopimukseen Amsterdamin sopimuksella, sille on annettu selkeät poliittiset suuntaviivat Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmissä, ja sitä on käsitelty yksityiskohtaisesti Wienin toimintasuunnitelmassa. Komissio ei tietenkään jätä pois laskuista sitä mahdollisuutta, että avoin keskustelu, jota tästä jatkuvasti muuttuvasta asiakirjasta epäilemättä tullaan käymään muun muassa Euroopan parlamentin kanssa, voi hyvinkin johtaa uusien ajatusten ja tavoitteiden esiintuloon. Lähtökohtana on kuitenkin pidettävä Eurooppa-neuvoston hyväksymiä tavoitteita. Kuten muillakin aloilla, on noudatettava toissijaisuusperiaatetta, jonka mukaan päätökset on tehtävä mahdollisimman avoimesti ja mahdollisimman lähellä kansalaisia.

Jotta tulostaulu täyttäisi tarkoituksensa ja tarjoaisi luotettavan kuvan monimutkaisesta asiakokonaisuudesta, jonka yhteydessä on hyväksyttävä suuri joukko yksittäisiä toimenpiteitä, siitä on selvästi käytävä ilmi sekä jo toteutunut kehitys että vielä edessä olevat haasteet. Siksi tulostaulussa on selkeästi näytettävä, millä aloilla on pysytty aikataulussa ja millä aloilla on jääty siitä jälkeen. Tulostaulun on oltava niin yksityiskohtainen ja hyvin jäsennetty, että siitä käyvät tarkkaan ilmi kunkin kalenterivuoden loppuun mennessä saavutettavat tavoitteet.

Tulostaulu perustuu eräiden EU:n muiden hankkeiden, erityisesti yhtenäismarkkinoiden toteuttamisen yhteydessä onnistuneeksi osoittautuneeseen seurantamenetelmään.

On syytä muistuttaa, että sekä komissiolla että jäsenvaltioilla on oikeus tehdä lainsäädäntöaloitteita Amsterdamin sopimuksen voimaantuloa seuraavan viiden vuoden siirtymäkauden aikana melkein kaikilla oikeus- ja sisäasioihin kuuluvilla aloilla. Vastuu hankkeen edistämisestä on siten korostetusti yhteinen. Kun tulostaulu näyttää, että aloitteiden tekemisestä vastaa komissio eikä jäsenvaltiot, tämä perustuu lähinnä Tampereen päätelmiin, joissa nimenomaan pyydettiin komissiota toteuttamaan tiettyjä toimia. Lisäksi komissio hoitaa joitakin asiakohtia joko siksi, että ne on sisällytetty komission aiemmin julkaisemaan työohjelmaan, tai koska niiden oikeusperustana olevassa perustamissopimuksen artiklassa määrätään, että ne kuuluvat komission yksinomaiseen toimivaltaan (kuten 18 artiklan mukaiset unionin kansalaisuutta koskevat toimet). Joissakin tapauksissa taas sekä komissiolla että millä tahansa jäsenvaltiolla on mahdollisuus tehdä aloitteita. Muutamat jäsenvaltiot ovatkin jo ilmoittaneet aikovansa ottaa aloitteen käsiinsä joillakin aloilla, mikä on kirjattu tulostauluun.

1.2. Tulostaulun lukeminen

Tulostaulu on tarkoitettu ymmärrettäväksi tavallisille lukijoille. Sitä päivitetään jatkuvasti, ja jos Euroopan parlamentti niin haluaa, siitä voi tulla alaa koskevien vuosittaisten parlamenttikeskustelujen tärkeä apuväline. Samalla saataisiin julkisesti arvioitaviksi toimet, joiden avulla pyritään toteuttamaan tähän unionin politiikan keskeiseen alueeseen liittyviä tavoitteita, joita on aiemmin pidetty jokseenkin käsittämättöminä maallikoille. Tämä on erityisen tärkeää siksi, että yleisön tuki on välttämätöntä hankkeen onnistumiselle.

Ehdotettu tulostaulu on taulukon muodossa. Sen jaottelu perustuu Tampereen päätelmien otsakkeisiin, ja siinä esitetään:

- Tampereen päätelmissä, Wienin toimintasuunnitelmassa ja itse perustamissopimuksessa luetellut tavoitteet.

- Tarvittavat jatkotoimet, jotka erotetaan tarpeen mukaan säädöksiin ja muihin toimiin ilmoittaen mahdollisuuksien mukaan minkä tyyppisestä toimesta on kyse.

- Mitkä tahot ovat vastuussa asian etenemisestä.

- Määräajat toimen hyväksymiselle, jos ne on asetettu jo perusasiakirjoissa tai niiden lisäyksissä tai jos niitä on mukautettu myöhemmän kehityksen valossa. Jos perusasiakirjoissa ei ole mainintaa määräajoista, niitä ei esitetä myöskään ensimmäisessä tulostaulussa, vaan ne jäävät myöhemmin sovittaviksi.

- Kulloinenkin tilanne (sarakkeessa kerrotaan, miten on edistytty ja missä kohdin ollaan jäljessä aikataulusta).

1.3. Tulostaulun kattavuus

Tulostaulu kattaa jonkin verran laajemman alan kuin EY:n perustamissopimuksen IV osastoon ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osastoon sisältyvät asiakokonaisuudet. Siinä esitetään muun muassa useita EU:n kansalaisuuteen liittyviä toimenpiteitä ja lisäksi joitakin aihealueita, joista ei ole eri mainintaa Amsterdamin sopimuksessa, Wienin toimintasuunnitelmassa tai Tampereen päätelmissä, mutta jotka muutamat jäsenvaltiot ottivat esiin komissaari Vitorinon pääkaupunkikierroksen aikana vuoden 2000 alussa.

Toisaalta tulostaulussa ei tässä vaiheessa pyritäkään kattavasti esittelemään kaikkea potentiaalisesti varsin laajaa lainsäädäntötoimintaa, joka seuraa Schengenin säännöstön sisällyttämisestä perussopimuksiin. Komissio pohtii vielä sopivaa aikataulua näille toimille, mutta kallistuu sille kannalle, että aikataulu, joka asetetaan Schengen-säännöstön muuttamiselle Amsterdam-säännöstöksi, riippuu tilanteen kehittymisestä, eikä niitä ole pakko muuttaa pelkän muuttamisen vuoksi. Niinpä komissio onkin merkinnyt tulostauluun, että Schengenin sopimuksen 2 artiklan 2 kohta on siirrettävä yhteisön toimivaltaan, koska tähän määräykseen on vedottu jo useita kertoja Amsterdamin sopimuksen voimaantulon jälkeen. Vastaavasti on käsitelty myös joitakin "kolmanteen pilariin" kuuluvia välineitä, joita on muutettava aikanaan.

Sitä paitsi eräitä horisontaalisia asioita, jotka liittyvät vapauteen, oikeuteen ja turvallisuuteen perustuvan alueen luomiseen, ei suoranaisesti käsitellä tulostaulussa. Joissain tapauksissa niiden käsitteleminen kuuluu muille elimille - Euroopan unionin perusoikeuskirjan osalta sitä varten perustetulle valmistelukunnalle, ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen tehtävien sekä yhteisön taloudellisten etujen suojaamisen osalta hallitustenväliselle konferenssille. Jotkin horisontaaliset asiat puolestaan risteävät tulostaulussa ehdotettujen toimien kanssa. Näihin kuuluu esimerkiksi oikeus- ja sisäasioiden piiriin kuuluva ulkoinen toiminta, jonka painopisteistä, tavoitteista ja toimenpiteistä sekä työskentelymenetelmistä neuvoston ja komission on Tampereen Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti aluksi laadittava yksityiskohtaiset suositukset ennen Feirassa kesäkuussa 2000 pidettävää Eurooppa-neuvoston kokousta.

Niin ikään olisi ennenaikaista esittää yksityiskohtaista luetteloa rikosten torjunnan alalla toteutettavista toimista, sillä puheenjohtajamaa Portugali järjestää aiheesta konferenssin toukokuussa 2000.

1.4. Tulostaulun päivittäminen

Komissio ehdottaa, että se voisi päivittää tulostaulun Euroopan parlamenttia ja neuvostoa varten kerran kunkin puheenjohtajakauden aikana. Päivityksessä voidaan tarkastella saavutettua edistystä ja mahdollisia hankauskohtia sekä tarvittaessa tarkistaa painopisteitä kadottamatta kuitenkaan näköpiiristä Amsterdamin sopimuksessa ja sen jälkeisten Eurooppa-neuvostojen päätelmissä asetettuja kokonaistavoitteita ja aikajännettä. Ensimmäisen päivityksen yhteydessä on tilaisuus tarkastella laajemmin myös kysymystä siitä, miten aloiteoikeus olisi jaettava jäsenvaltioiden ja komission kesken vielä avoinna olevien asioiden osalta.

2. EU:n yhteinen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikka

Turvapaikka ja maahanmuutto ovat erillisiä, mutta toisiinsa läheisessä yhteydessä olevia asioita ja edellyttävät EU:n yhteisen politiikan kehittämistä. Siihen on kuuluttava seuraavat kohdat:

2.1. Kumppanuussuhde lähtömaihin

Muuttoliikettä ja siihen liittyviä poliittisia sekä ihmisoikeus- ja kehityskysymyksiä tarkastellaan kokonaisvaltaisesti yhteistyössä lähtö- ja kauttakulkumaiden ja -alueiden kanssa. Näin pyritään yhteiseen kehitykseen kumppanuuden pohjalta.

>TAULUKON PAIKKA>

2.2. Yhteinen eurooppalainen turvapaikkajärjestelmä

Tavoitteena on soveltaa Geneven yleissopimusta täysimääräisesti ja kokonaisvaltaisesti, jolloin varmistetaan, että ketään ei palauteta takaisin vainottavaksi, eli noudatetaan edelleen palauttamiskiellon periaatetta.

Pitkällä aikavälillä yhteisön säännöillä olisi luotava yhteinen turvapaikkamenettely ja koko unionissa sovellettavat yhtenäiset kriteerit turvapaikan myöntämiselle.

Turvapaikanhakijoiden liikkumista jäsenvaltioiden välillä on rajoitettava.

Perustetaan jäsenvaltioiden yhteisvastuuseen perustuva järjestelmä siirtymään joutuneiden henkilöiden tilapäistä suojelua varten.

>TAULUKON PAIKKA>

2.3. Kolmansien maiden kansalaisten oikeudenmukainen kohtelu

Kolmansien maiden kansalaisten maahanpääsyn ja oleskelun edellytyksiä koskevaa kansallista lainsäädäntöä on lähennettävä unionin talouden ja väestön kehityksestä laadittavan yhteisen arvion sekä lähtömaiden tilanteen perusteella.

On pyrittävä integrointipolitiikan avulla takaamaan jäsenvaltioiden alueella laillisesti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille EU:n kansalaisten oikeuksiin ja velvollisuuksiin verrattavissa olevat oikeudet ja velvollisuudet. Kyseisellä politiikalla on myös edistettävä syrjimättömyyttä sekä rasismin ja muukalaisvihan vastaisia toimenpiteitä.

>TAULUKON PAIKKA>

2.4. Maahanmuuttovirtojen hallinta

Muuttovirtojen kaikkien vaiheiden hallintaa on tehostettava läheisessä yhteistyössä lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa.

Laittoman maahanmuuton torjumista tehostetaan toimimalla siihen sekaantuneita rikollisverkostoja vastaan taaten samalla uhrien oikeudet.

>TAULUKON PAIKKA>

3. Todellinen Euroopan oikeusalue

Tavoitteena on, että kansalaisilla olisi yhtäläinen käsitys oikeudesta koko unionin sisällä. Oikeus on nähtävä niin, että se helpottaa arkielämää ja saattaa oikeuden eteen henkilöt, jotka uhkaavat yksilöiden ja yhteiskunnan vapautta ja turvallisuutta. Tähän kuuluvia edellytyksiä ovat sekä oikeussuojan parempi saatavuus että täysipainoinen oikeudellinen yhteistyö jäsenvaltioiden välillä.

3.1. Oikeussuojan parempi saatavuus Euroopassa

Todellisen Euroopan oikeusalueen on varmistettava, että yksityishenkilöt ja yritykset voivat saattaa asiansa tuomioistuimen tai viranomaisten käsiteltäväksi missä tahansa jäsenvaltiossa yhtä hyvin kuin omassa maassaan ilman, että jäsenvaltioiden oikeus- ja hallintojärjestelmien eroavuudet tai monimutkaisuus estävät heitä käyttämästä oikeuksiaan tai saavat oikeuksien käyttämisen vaikuttamaan hankalalta.

>TAULUKON PAIKKA>

3.2. Oikeuden päätösten vastavuoroinen tunnustaminen

Todellisen oikeusalueen on taattava oikeusvarmuus sekä yksityishenkilöille että talouden toimijoille. Siksi tuomioita ja muita oikeusviranomaisten päätöksiä on noudatettava ja ne on pantava täytäntöön koko EU:n alueella.

Tehostettu oikeuden päätösten ja tuomioiden vastavuoroinen tunnustaminen ja vaadittava lainsäädännön lähentäminen parantaisivat viranomaisten välistä yhteistyötä ja yksilön oikeuksien oikeudellista suojaa. Näin ollen Eurooppa-neuvosto kannattaa vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta ja katsoo, että sen pitäisi olla unionin oikeudellisen yhteistyön kulmakivi sekä yksityisoikeudellisissa että rikosasioissa.

Yksityisoikeudelliset asiat

>TAULUKON PAIKKA>

Rikosoikeudelliset asiat

>TAULUKON PAIKKA>

3.3. Yhtenäistämisen jatkaminen yksityisoikeuden alalla

Oikeudellisen yhteistyön sujuvoittamiseksi ja oikeussuojan saatavuuden parantamiseksi on jatkettava oikeusjärjestelmien yhtenäistämistä ja parannettava niiden yhteensopivuutta.

>TAULUKON PAIKKA>

4. Rikollisuuden torjunta koko unionissa

Unionin laajuisia toimia kaikkien rikollisuuden muotojen, vakava järjestäytynyt ja valtioiden rajat ylittävä rikollisuus mukaan luettuna, torjumiseksi pitäisi kehittää tasapainoisesti turvaten samalla yksilöiden sekä talouden toimijoiden vapaus ja lainmukaiset oikeudet.

4.1. Rikosten ehkäiseminen unionin tasolla

Kaikkien rikollisuuden muotojen, niin järjestäytyneen kuin muunkin rikollisuuden, tehokas torjuminen edellyttää laaja-alaisia ennaltaehkäiseviä toimia.

Rikosten ehkäisemistä koskeva näkökulma on sisällytettävä kaikkiin rikollisuudenvastaisiin toimiin ja ohjelmiin EU:n ja jäsenvaltioiden tasolla.

Kansallisten rikostenehkäisemisjärjestöjen yhteistyötä on vahvistettava ja sen painopistealueet on määritettävä.

>TAULUKON PAIKKA>

4.2. Yhteistyön tehostaminen rikollisuuden vastaisessa toiminnassa

Todellisella oikeusalueella rikollisille ei saa antaa mahdollisuutta käyttää hyväkseen jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien eroja.

Korkeatasoisen suojan antaminen kansalaisille edellyttää jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisilta nykyistä tiiviimpää yhteistyötä, jota on hyödynnettävä mahdollisimman laajasti tutkittaessa valtioiden rajat ylittävää rikollisuutta.

Amsterdamin sopimuksessa laajennettiin Europolin toimivaltuuksia ja tunnustettiin siten sen keskeinen asema järjestäytyneen rikollisuuden ehkäisemiseen ja torjumiseen tähtäävässä eurooppalaisessa yhteistyössä.

>TAULUKON PAIKKA>

4.3. Eräiden rikollisuuden muotojen torjuminen

Kansallisen rikoslainsäädännön osalta pyrkimyksissä sopia yhteisistä määritelmistä, kriminalisoinnista ja seuraamuksista olisi keskityttävä ensimmäisessä vaiheessa vain joihinkin erityisen tärkeisiin aloihin. On tehtävä sopimukset yhteisistä määritelmistä, kriminalisoinnista ja seuraamuksista vakavan järjestäytyneen rikollisuuden ja valtioiden rajat ylittävän rikollisuuden torjumiseksi, jotta voidaan turvata yksilöiden ja talouden toimijoiden vapaus ja lainmukaiset oikeudet.

>TAULUKON PAIKKA>

4.4. Erityistoimet rahanpesun torjumiseksi

Rahanpesu on keskeisellä sijalla järjestäytyneessä rikollisuudessa. Se on kitkettävä kaikkialta, missä sitä esiintyy. Siksi on ryhdyttävä konkreettisiin toimiin, jotta rikoksen tuottama hyöty voidaan jäljittää, jäädyttää, takavarikoida ja tuomita menetetyksi.

>TAULUKON PAIKKA>

5. Unionin sisä- ja ulkorajoihin sekä viisumipolitiikkaan liittyvät kysymykset, EY:n perustamissopimuksen 62 artiklan soveltaminen ja Schengenin säännöstön siirtäminen yhteisön toimivaltaan

>TAULUKON PAIKKA>

6. Unionin kansalaisuus

>TAULUKON PAIKKA>

7. Yhteistyö huumeiden torjunnassa

Huumausaineet ovat uhkana kollektiiviselle ja yksilölliselle turvallisuudelle, minkä vuoksi tämä ongelma on pyrittävä ratkaisemaan kokonaisvaltaisella, monialaisella ja yhtenäisellä tavalla. Huumausaineiden torjuntaa koskevaa Euroopan unionin toimintasuunnitelmaa kaudelle 2000-2004 arvioidaan sekä täytäntöönpanon puolivälissä että sen päätyttyä Euroopan huumausaineiden ja niiden väärinkäytön seurantakeskuksen (EMCDDA) ja Europolin avulla.

>TAULUKON PAIKKA>

8. Vahvempi ulkoinen toiminta

Eurooppa-neuvosto korostaa, että vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen luomiseksi on käytettävä tehokkaasti ja yhdenmukaisesti kaikkea unionilla erityisesti ulkosuhteiden alalla käytettävissä olevaa toimivaltaa ja välineitä. Oikeus- ja sisäasiakysymykset on otettava huomioon muiden unionin politiikkojen ja toimien määrittelyssä ja täytäntöönpanossa.

>TAULUKON PAIKKA>