LIITE

PALAUTTAMISKÄSIKIRJA

1.

MÄÄRITELMÄT

87

1.1

Kolmansien maiden kansalaiset

87

1.2

Laiton oleskelu

88

1.3

Palauttaminen

90

1.4

Palauttamispäätös

90

1.5

Maastapoistamismääräys

91

1.6

Pakenemisen vaara

91

1.7

Vapaaehtoinen paluu

93

1.8

Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt

94

2.

SOVELTAMISALA

94

2.1

Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta

95

2.2

Erityistakeet rajatapauksille

96

2.3

Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset

97

3.

SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET

98

4.

MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN RIKKOMISTA KOSKEVAT SEURAAMUKSET

98

5.

KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS

100

5.1

Kiinniotto maastalähtötarkastuksen aikana

102

5.2

Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat

102

5.3

Suhde Dublinin sääntöihin

103

5.4

Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa

104

5.5

Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia

106

5.6

Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen

107

5.7

Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä

107

5.8

Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä unionin sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa

108

6.

VAPAAEHTOINEN PALUU

108

6.1

Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen

109

6.2

Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet

110

6.3

Vastakkaiset näkökohdat

110

6.4

Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku maitse

111

6.5

Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku lentoteitse

112

6.6

Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti

113

7.

MAASTAPOISTAMINEN

113

7.1

Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen

115

7.2

Kauttakulku lentoteitse

118

7.3

Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen

118

7.4

Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimat palauttamisoperaatiot

119

8.

PAKKOON PERUSTUVAN PALUUN VALVONTA

119

9.

MAASTAPOISTAMISEN LYKKÄÄMINEN

120

10.

ILMAN HUOLTAJAA OLEVIEN ALAIKÄISTEN PALAUTTAMINEN

121

10.1

Asianmukaisten elinten tarjoama apu

122

10.2

Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelle tai nimetylle holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto

123

11.

MAAHANTULOKIELLOT

123

11.1

EU:n laajuinen vaikutus

124

11.2

SIS II -järjestelmän käyttö

125

11.3

Menettelytapakysymykset

125

11.4

Syyt maahantulokiellon määräämiseen

125

11.5

Maahantulokieltojen kesto

126

11.6

Maahantulokieltojen kumoaminen, lyhentäminen ja lykkääminen

127

11.7

Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta

128

11.8

Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut

128

11.9

Aikaisemmat maahantulokiellot

129

12.

MENETTELYLLISET TAKEET

130

12.1

Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi

130

12.2

Palauttamiseen liittyvät päätökset

131

12.3

Päätöksien muoto ja kääntäminen

133

12.4

Oikeussuojakeinot

134

12.5

Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu

135

13.

ENNEN PALAUTTAMISTA SOVELLETTAVAT SUOJALAUSEKKEET

137

13.1

Kirjallinen vahvistus

138

13.2

Laittoman aseman pitkittyminen

138

14.

SÄILÖÖNOTTO

139

14.1

Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet

139

14.2

Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu

142

14.3

Säilöönoton säännöllinen arviointi

142

14.4

Säilöönoton päättäminen

143

14.4.1

Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole

144

14.4.2

Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen

144

14.5

Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto

146

14.6

Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen

146

15.

SÄILÖÖNOTON EDELLYTYKSET

146

15.1

Poliisin aluksi suorittama säilöönotto

146

15.2

Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö

147

15.3

Erottaminen tavallisista vangeista

148

15.4

Säilöönoton aineelliset olosuhteet

148

16.

ALAIKÄISTEN JA PERHEIDEN SÄILÖÖNOTTO

153

17.

HÄTÄTILANTEET

155

18.

SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ, TULKINTA JA SIIRTYMÄKAUDEN JÄRJESTELYT

156

19.

LÄHTEET JA VIITEASIAKIRJAT

157

20.

LYHENTEET

159

JOHDANTO

Tämä palauttamiskäsikirja toimii ohjeena palauttamistehtävissä toimiville toimivaltaisille kansallisille viranomaisille, kuten poliisille, rajavartijoille, maahanmuuttoviranomaisille sekä säilöönottolaitosten ja valvontaelinten henkilöstölle.

Käsikirjassa käsitellään jäsenvaltioissa noudatettavia vaatimuksia ja menettelyjä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi, ja se perustuu asiaa koskeviin unionin säädöksiin, erityisesti Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2008/115/EY (1), jäljempänä ’palauttamisdirektiivi’. Palauttamismenettelyt liittyvät käytännössä usein muihin menettelyihin (turvapaikkamenettelyt, rajatarkastusmenettelyt, maahantulo-, oleskelu- tai asumisoikeuteen johtavat menettelyt), joihin sovelletaan niitä koskevaa unionin ja kansallista lainsäädäntöä. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden olisi varmistettava näihin menettelyihin osallistuvien viranomaisten välinen tiivis yhteistyö.

Käsikirjan ensimmäinen versio (2) hyväksyttiin lokakuussa 2015. Nykyinen vuonna 2017 tarkistettu versio perustuu 7. maaliskuuta 2017 annettuun komission suositukseen (3) ja sisältää kansallisille viranomaisille tarkoitettuja lisäohjeita siitä, miten palauttamisdirektiivin säännöillä voidaan parantaa palauttamisjärjestelmän tuloksellisuutta varmistaen samalla perusoikeuksien täysimääräinen toteutuminen.

Asianmukaisten vaatimusten ja menettelyjen lisäksi toimiva palauttamisjärjestelmä edellyttää toimivaltuuksien virtaviivaista ja hyvin yhdennettyä organisointia kansallisella tasolla. Tämä tarkoittaa, että jäsenvaltioiden on kyettävä ottamaan palauttamiseen liittyviin menettelyihin mukaan kaikki niihin liittyvät toimijat (esim. lainvalvonta- ja maahanmuuttoviranomaiset, oikeusviranomaiset, lastensuojeluviranomaiset, terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut sekä säilöönottolaitosten henkilöstö) ja koordinoimaan niiden toimet niiden tehtävien ja toimivaltuuksien mukaisesti, jotta yksittäiset palautukset voidaan hoitaa nopeasti ja riittävän monialaisesti. Kansallisten palauttamisjärjestelmien tukena on oltava riittävästi koulutettua ja pätevää henkilökuntaa, joka voidaan mobilisoida nopeasti ja tarvittaessa joka päivä vuorokauden ympäri erityisesti silloin, kun palauttamismenettelyjen täytäntöönpanotaakka kasvaa. Tarvittaessa henkilökuntaa on voitava lähettää unionin ulkorajoille, jotta muuttopaineeseen voidaan reagoida välittömästi. Tätä varten jäsenvaltioiden on varmistettava operatiivisten tietojen jatkuva vaihtaminen Euroopan raja- ja merivartioviraston ja muiden jäsenvaltioiden kanssa. Jäsenvaltiot voivat myös hyödyntää Euroopan raja- ja merivartioviraston teknistä ja operatiivista tukea.

Jotta palauttamisjärjestelmillä voitaisiin vastata haasteisiin, jäsenvaltioiden olisi hyödynnettävä mahdollisimman tehokkaasti palauttamisdirektiivissä säädettyä joustoa sekä säännöllisesti tarkistettava ja mukautettava palauttamisrakenteitaan ja -valmiuksiaan, jotta ne vastaisivat todellisia tarpeita ja olisivat tuloksellisia.

Tällä käsikirjalla ei luoda jäsenvaltioille mitään oikeudellisesti sitovia velvoitteita eikä uusia oikeuksia ja velvollisuuksia. Se perustuu suurelta osin jäsenvaltioiden ja komission työhön palauttamisdirektiiviä 2008/115/EY käsittelevässä yhteyskomiteassa vuosina 2009–2017, ja siihen on koottu järjestelmällisesti ja tiivistetysti komiteassa käydyt keskustelut. Ne eivät välttämättä ilmennä jäsenvaltioiden yksimielisyyttä säännösten tulkinnasta.

Käsikirjassa esitettyjä tulkintoja täydennetään ohjeilla viime aikoina esiin tulleista kysymyksistä (esim. Euroopan unionin tuomioistuimen uudet tuomiot ja kansainväliset normit). Ainoastaan säädökset, joihin käsikirja perustuu tai joihin siinä viitataan, ovat oikeudellisesti sitovia, ja ainoastaan niihin voidaan vedota kansallisissa tuomioistuimissa. Vain Euroopan unionin tuomioistuin voi antaa oikeudellisesti sitovia tulkintoja unionin oikeudesta.

1.   MÄÄRITELMÄT

1.1   Kolmansien maiden kansalaiset

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 1 kohta; Schengenin rajasäännöstö (4) – 2 artiklan 5 kohta

Henkilö, joka ei ole Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu unionin kansalainen ja jolla ei ole Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 5 kohdassa määriteltyä oikeutta vapaaseen liikkumiseen yhteisössä.

Seuraavia henkilöryhmiä ei katsota kolmansien maiden kansalaisiksi:

—	henkilöt, jotka ovat Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimus) 20 artiklan 1 kohdassa (aikaisemmin Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 17 artiklan 1 kohta) tarkoitettuja unionin kansalaisia, eli henkilöitä, joilla on EU:n jäsenvaltion kansalaisuus (5)

—	ETA:n/Sveitsin kansalaiset

—	unionin kansalaisten perheenjäsenet, jotka käyttävät SEUT-sopimuksen 21 artiklan Euroopan parlamentin ja neuvoston tai direktiivin 2004/38/EY (6) mukaista oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen

—	ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäsenet, joilla on samanlainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen kuin unionin kansalaisilla.

Kaikki muut henkilöt, mukaan lukien valtiottomat henkilöt (7), katsotaan kolmannen maan kansalaisiksi.

Lisäselvennys:

—

EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisten perheenjäseniä, joilla on oikeus tulla vastaanottavaan jäsenvaltioon ja oleskella siellä kyseisen unionin kansalaisen kanssa, ovat kansalaisuudestaan riippumatta seuraavat henkilöt: a) puoliso tai, jos rekisteröity parisuhde rinnastetaan vastaanottavan jäsenvaltion lainsäädännössä avioliittoon, kumppani, jonka kanssa EU:n jäsenvaltion, ETA-maan tai Sveitsin kansalainen on rekisteröinyt parisuhteen jonkin jäsenvaltion lainsäädännön nojalla b) unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa alle 21-vuotiaat jälkeläiset suoraan alenevassa polvessa ja heidän huollettavanaan olevat henkilöt c) unionin kansalaisen tai hänen aviopuolisonsa tai rekisteröidyn kumppaninsa huollettavana olevat sukulaiset suoraan ylenevässä polvessa. Edellä a–c kohdassa mainittujen perheenjäsenten lisäksi joillakin muilla perheenjäsenillä voi tietyissä olosuhteissa olla unionin lainsäädännön mukainen vapaata liikkuvuutta koskeva oikeus erityisesti, jos heillä on oikeus maahantuloon ja oleskeluun sellaisen kansallisen lain nojalla, jolla saatetaan voimaan direktiivin 2004/38/EY 3 artiklan 2 kohta.

—

Jos kolmannen maan kansalainen väittää olevansa unionin kansalaisen perheenjäsen, jolla on SEUT-sopimuksen 21 artiklan tai direktiivin 2004/38/EY mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen, mutta jäsenvaltio ei hyväksy väitettä, henkilöä voidaan pitää kolmannen maan kansalaisena. Tällaiset henkilöt voivat näin ollen kuulua palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, joten sen mukaisia vähimmäisvaatimuksia, menettelyitä ja oikeuksia on sovellettava. Jos on kyse mahdollisesta muutoksenhausta päätökseen, jolla henkilön kuuluminen direktiivin 2004/38/EY soveltamisalaan kiistetään, komissio katsoo, että henkilö voi kuitenkin edelleen (palauttamisdirektiivin 4 artiklassa tarkoitetun suotuisamman säännöksen perusteella) turvautua direktiivin 2004/38/EY VI luvun menettelyllisiin takeisiin (esim. päätöksen ilmoittaminen ja perusteleminen, määräaika poistua vapaaehtoisesti alueelta ja muutoksenhakumenettelyt).

1.2   Laiton oleskelu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 2 kohta; Schengenin rajasäännöstö – 6 artikla

Sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelu jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa.

Tämä erittäin laaja määritelmä kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, joilla ei ole laillista oleskeluoikeutta unionissa. Kaikki EU:n jäsenvaltion alueella fyysisesti olevat kolmansien maiden kansalaiset oleskelevat siellä joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole.

Kansallisen lainsäädännön mukaisilla oikeudellisilla olettamuksilla, joiden perusteella jäsenvaltioiden tietyillä alueilla (esim. kauttakulkualueilla tai tietyillä raja-alueilla) oleskelevien henkilöiden ei katsota ”oleskelevan alueella”, ei ole merkitystä tässä yhteydessä, koska tämä heikentäisi palauttamista koskevan EU:n säännöstön yhdenmukaista soveltamista. Jäsenvaltiot voivat kuitenkin päättää olla soveltamatta säännöstön tiettyjä säännöksiä tähän ryhmään kuuluviin henkilöihin (ks. 2 kohta jäljempänä).

Vuonna 2016 tehdyn Schengenin rajasäännöstön kodifioinnin jälkeen palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan viittauksella rajasäännöstön 5 artiklaan tarkoitetaan rajasäännöstön nykyisin voimassa olevaa 6 artiklaa.

Esimerkiksi seuraavien kolmansien maiden kansalaisten ryhmien katsotaan oleskelevan laittomasti jäsenvaltiossa:

—	vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat

—	peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat

—	kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat

—	turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun turvapaikanhakijana

—	henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla

—	henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan

—	jäsenvaltioiden alueella kiinni otetut laittomat maahanmuuttajat

—	henkilöt, jotka on pysäytetty heidän kulkiessaan jäsenvaltion alueen kautta päästäkseen toiseen jäsenvaltioon ilman lakiin perustuvaa oikeutta

—	henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on otettu kiinni (vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa)

—	henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson aikana

—	henkilöt, joiden maastapoistamista on lykätty.

Seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen oikeus oleskella jäsenvaltiossa (mahdollisesti tilapäisesti):

—	turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa turvapaikkamenettelyn ajan

—	kansalaisuudettomat henkilöt, joilla on kansallisen lainsäädännön nojalla oikeus oleskella jäsenvaltiossa kansalaisuusaseman määrittämisen ajan

—	henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maastapoistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna)

—	vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana.

Lisäselvennys:

—	Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muu oleskeluoikeus.

—	Laittoman oleskelun kestolle ei ole asetettu ajallista vähimmäisedellytystä tai edellytystä kolmannen maan kansalaisen tarkoituksesta jäädä jäsenvaltion alueelle laittomasti (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion (8) 48 kohta).

—	Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä (ks. myös 5.7 kohta).

—

Kolmansien maiden kansalaiset, joihin sovelletaan palauttamisdirektiivin mukaista palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä (skenaario, johon viitataan unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion (9) 48 kohdassa), oleskelevat maassa laittomasti. Tuomioistuimen erityinen viittaus asiassa Achughbabian koskee ainoastaan sitä, ovatko kansalliset rikosoikeudelliset toimenpiteet palauttamisdirektiivin mukaisia. Tuomiossa ei todeta mitään palauttamisdirektiivin soveltamisalasta ja sovellettavuudesta, minkä vuoksi 2 artiklan 1 kohdassa vahvistettua yleissääntöä sovelletaan edelleen: ”joko A tai B”, eli henkilö joko oleskelee laittomasti, missä tapauksessa palauttamisdirektiiviä sovelletaan, tai hänellä on oleskeluoikeus ja direktiiviä ei sovelleta.

1.3   Palauttaminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 3 kohta

Prosessi, jonka aikana kolmannen maan kansalainen palaa joko vapaaehtoisesti paluuvelvoitetta noudattaen tai pakotettuna

1)	alkuperämaahan, tai

2)	kauttakulkumaahan yhteisön tai kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai muiden järjestelyjen mukaisesti, tai

3)	muuhun kolmanteen maahan, johon kyseinen kolmannen maan kansalainen päättää vapaaehtoisesti palata ja johon hänet hyväksytään.

Tämä määritelmä sisältää rajoituksia siitä, mitä voidaan ja mitä ei voida hyväksyä ”palauttamiseksi” palauttamisdirektiiviä sovellettaessa. Jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon ei voida pitää unionin lainsäädännössä tarkoitettuna palauttamisena. Tällainen toiminta voi kuitenkin olla poikkeuksellisesti mahdollista kahdenvälisten takaisinottosopimusten tai Dublin-sääntöjen perusteella. On suositeltavaa, ettei tätä kutsuta ”palauttamiseksi” vaan ”takaisin viemiseksi” tai ”siirtämiseksi”.

Tämä määritelmä merkitsee myös sitä, että jäsenvaltiot saavat palauttaa henkilön ainoastaan niihin kolmansiin maihin, jotka on lueteltu tyhjentävästi määritelmän kolmessa luetelmakohdassa. Tämän vuoksi henkilöä ei siis ole esimerkiksi mahdollista siirtää ilman hänen suostumustaan kolmanteen maahan, joka ei ole alkuperä- eikä kauttakulkumaa.

Lisäselvennys:

—	”Alkuperämaa” ensimmäisessä luetelmakohdassa tarkoittaa kolmannen maan kansalaisen kansalaisuusmaata. Kansalaisuudettomien henkilöiden tapauksessa tämän voidaan tavallisesta katsoa tarkoittavan henkilön entistä pysyvää asuinmaata.

—	”Kauttakulkumaa” toisessa luetelmakohdassa kattaa ainoastaan kolmannet maat, ei EU:n jäsenvaltioita.

—

”Yhteisön tai kahdenväliset takaisinottosopimukset tai muut järjestelyt” toisessa luetelmakohdassa koskevat ainoastaan kolmansien maiden kanssa tehtyjä sopimuksia. Jäsenvaltioiden kanssa tehdyillä kahdenvälisillä takaisinottosopimuksilla ei ole tässä yhteydessä merkitystä. Tällaisten jäsenvaltioiden välisten sopimusten perusteella voi kuitenkin tietyissä tapauksissa olla mahdollista viedä takaisin laittomia maahanmuuttajia muihin jäsenvaltioihin palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti (ks. 5.5 kohta jäljempänä).

—

Käsite ”päättää vapaaehtoisesti palata” kolmannessa luetelmakohdassa ei tarkoita vapaaehtoista paluuta. ”Vapaaehtoisella” viitataan tässä yhteydessä palaavan henkilön määräpaikan valintaan. Tällainen määräpaikan vapaaehtoinen valinta voi tapahtua myös maastapoistamistoimenpiteen valmisteluvaiheessa: voi olla tapauksia, joissa palautettava haluaa, että hänet siirretään kauttakulku- tai alkuperämaan sijasta johonkin muuhun kolmanteen maahan.

—

Paluumaan määrittäminen maastapoistamisen yhteydessä: jos vapaaehtoiselle paluulle on asetettu määräaika, on palaavan henkilön vastuulla noudattaa paluuvelvollisuutta määräajan kuluessa. Paluumaata ei periaatteessa tarvitse ilmoittaa. Ainoastaan pakkokeinoihin (maastapoistaminen) turvautuvien jäsenvaltioiden on täsmennettävä, mihin kolmanteen maahan henkilö siirretään (ks. 1.5 kohta).

1.4   Palauttamispäätös

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 6 kohta

Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide, jolla kolmannen maan kansalaisen oleskelu todetaan laittomaksi ja jolla asetetaan tai todetaan velvoite poistua maasta.

Palauttamispäätöksen määritelmässä on kaksi tärkeää elementtiä. Palauttamispäätökseen on sisällyttävä

1)	oleskelun toteaminen laittomaksi ja

2)	poistumisvelvollisuuden asettaminen.

Palauttamispäätökseen voi sisältyä myös esimerkiksi maahantulokielto, vapaaehtoinen palaamisaika tai paluumaan nimeäminen. Jos paluumaata ei mainita, jäsenvaltioiden on varmistettava palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen palauttamisdirektiivin 5 artiklan mukaisesti.

Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sen suhteen, missä muodossa palauttamispäätös voidaan antaa (oikeudellinen tai hallinnollinen päätös / muu toimenpide).

Palauttamispäätökset voidaan antaa erillisen toimenpiteen tai päätöksen muodossa tai yhdessä muiden päätösten, kuten maastapoistamismääräyksen tai laillisen oleskelun päättämistä koskevan päätöksen kanssa (ks. 12.1 kohta jäljempänä).

Palauttamispäätöksessä todetaan oleskelun olevan laitonta päätöksen antaneessa jäsenvaltiossa sekä velvoite poistua EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta. Lisäksi on korostettava, että 11 artiklan mukaisesti palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto, jolla on EU:n laajuinen vaikutus (sitoo kaikkia valtioita, joita palauttamisdirektiivi sitoo).

Lisäselvennys:

—	”Palauttamispäätöksen” joustava määritelmä ei estä sitä, että päätös, jossa asetetaan velvoite poistua maasta, on rikosoikeudellisen päätöksen muodossa ja annetaan rikosoikeudellisessa menettelyssä (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antaman tuomion (10) 39 kohta).

1.5   Maastapoistamismääräys

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 5 kohta ja 8 artiklan 3 kohta

Hallinnollinen tai oikeudellinen päätös tai muu toimenpide paluuvelvoitteen täytäntöönpanosta eli varsinaisesta kuljetuksesta pois asianomaisesta jäsenvaltiosta.

Maastapoistamismääräys voidaan antaa joko yhdessä palauttamispäätöksen kanssa (yksivaiheinen menettely) tai erikseen (kaksivaiheinen menettely). Jos palauttamispäätös ja maastapoistamismääräys annetaan yhdessä yksivaiheisessa menettelyssä, on tehtävä selväksi (niissä tapauksissa, joissa vapaaehtoista paluuta varten määrätään tietty aika), että maastapoistaminen pannaan täytäntöön ainoastaan, jos henkilö ei noudateta velvollisuutta palata vapaaehtoisesti annetussa määräajassa.

Kun otetaan huomioon, että jäsenvaltioiden on aina kunnioitettava palauttamiskiellon periaatetta, henkilöä ei voida poistaa maasta (varsinainen kuljetus pois jäsenvaltiosta) määrittelemättömään määräpaikkaan vaan ainoastaan tiettyyn paluumaahan. Palautettavalle on ilmoitettava etukäteen maastapoistamistoimen määränpää, jotta hän voi ilmoittaa mahdolliset syyt, joiden vuoksi hän katsoo, että palauttaminen ehdotettuun määräpaikkaan loukkaa palauttamiskiellon periaatetta, ja jotta hän voi käyttää oikeutta muutoksenhakuun. Komissio suosittelee, että tämä tehdään mainitsemalla paluumaa erillisessä maastapoistamispäätöksessä (kaksivaiheinen menettely) tai, kun on kyse yhdistetystä palauttamista ja maastapoistamista koskevasta päätöksestä (yksivaiheinen menettely), mainitsemalla maa, johon henkilö viedään, jos tämä ei ole noudattanut paluuvelvollisuutta, tai ilmoittamalla asiasta kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle jollakin muulla päätöksellä tai toimenpiteellä.

1.6   Pakenemisen vaara

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 7 kohta ja johdanto-osan 6 kappale

Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta.

Pakeneminen vaara (tai sen puuttuminen) on ratkaiseva tekijä määritettäessä, myönnetäänkö määräaika vapaaehtoista paluuta varten, ja päätettäessä, onko säilöönotto tarpeen.

Jäsenvaltioiden on perustettava arviointinsa pakenemisvaarasta kansallisessa lainsäädännössä vahvistettuihin objektiivisiin perusteisiin. Tämä vahvistetaan epäsuorasti unionin tuomioistuimen asiassa C-528/15, Al Chodor, antamassa tuomiossa (11), joka koskee Dublin-asetuksen 2 artiklan n alakohdassa (12) olevaa pakenemisen vaaran määritelmää. Kyseisen säännöksen teksti on käytännössä sama kuin palauttamisdirektiivin 3 artiklan 7 kohdan määritelmä. Unionin tuomioistuin katsoo antamassaan tuomiossa, että tällaiset objektiiviset perusteet on vahvistettava selkeästi yleisesti sovellettavissa sitovissa säännöksissä ja että vakiintunut kansallinen oikeuskäytäntö, jossa hyväksytään vakiintunut hallintokäytäntö, ei riitä. Tuomioistuin katsoo myös, että jollei tällaisia perusteita ole vahvistettu yleisesti sovellettavissa sitovissa säännöksissä, säilöönotto on todettava lainvastaiseksi.

Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta tällaisten perusteiden määrittelyssä, mutta niiden olisi otettava huomioon seuraavat seikat viitteinä siitä, että laittomasti maassa oleva kolmannen maan kansalainen saattaa paeta:

—	asiakirjojen puuttuminen

—	asuinpaikan, vakinaisen oleskelupaikan tai luotettavan osoitteen puuttuminen

—	ilmoittautumisvelvollisuuden laiminlyönti

—	nimenomaisesti ilmaistu aikomus olla noudattamatta palauttamiseen liittyviä toimenpiteitä (esim. palauttamispäätös tai pakenemisen ehkäisemiseksi toteutettavat toimenpiteet)

—	tuomio (vakavasta) rikoksesta toisessa jäsenvaltiossa (13)

—	käynnissä oleva rikostutkinta tai rikosoikeudellinen menettely

—	palauttamispäätöksen noudattamatta jättäminen, mukaan lukien paluuvelvoitteen noudattamatta jättäminen vapaaehtoisen paluun määräajassa

—	aiempi käytös (esim. pakeneminen)

—	varojen puute

—	toisen jäsenvaltion antama palauttamispäätös

—	voimassa olevan oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan myöntäneen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan velvoitteen noudattamatta jättäminen

—	laiton maahantulo EU:n jäsenvaltioiden tai Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelle.

Kansallisessa lainsäädännössä voidaan vahvistaa myös muita objektiivisia perusteita pakenemisen vaaran toteamiseen.

Unionin lainsäädännön yleisten periaatteiden ja erityisesti suhteellisuusperiaatteen mukaisesti kaikkien palauttamisdirektiivin nojalla tehtyjen päätösten on perustuttava tapauskohtaiseen arviointiin. Edellä esitetty luettelo perusteista olisi otettava huomioon palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa osana tapauskohtaista kokonaisarviointia, mutta se ei voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisen vaara. Usein pakenemisen vaaran toteaminen edellyttää useamman edellä mainitun perusteen täyttymistä. On vältettävä automaattisia oletuksia, esimerkiksi sitä, että laiton maahantulo tai asiakirjojen puuttuminen merkitsee aina pakenemisen vaaraa. Tällaisessa tapauskohtaisessa arvioinnissa on otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten ikä, terveydentila ja sosiaaliset olosuhteet, joilla voi olla välitön vaikutus kolmannen maan kansalaisen pakenemisen vaaraan. Arviointi voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu peruste täyttyy.

Edellä mainittujen pakenemisen vaaraan viittaavien perusteiden lisäksi ja rajoittamatta kolmansien maiden kansalaisten oikeutta tulla kuulluksi ja käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja kansallisessa lainsäädännössä voidaan myös katsoa, että tietyt objektiiviset olosuhteet muodostavat kumottavissa olevan olettaman pakenemisen vaarasta (kolmannen maan kansalaisen olisi kumottava vaaran olemassaolo seuraavassa esitetyistä olosuhteista huolimatta). Tällaisia olosuhteita ovat esimerkiksi seuraavat:

—	kieltäytyminen yhteistyöstä henkilöllisyyden selvittämisprosessissa, väärien tai väärennettyjen henkilöllisyysasiakirjojen käyttäminen, olemassa olevien asiakirjojen tuhoaminen tai muulla tavoin hävittäminen tai kieltäytyminen sormenjälkien ottamisesta

—	palauttamisen väkivaltainen tai vilpillinen vastustaminen

—	pakenemisen estämiseen tähtäävän toimenpiteen noudattamatta jättäminen (ks. 6.2 kohta)

—	voimassa olevan maahantulokiellon noudattamatta jättäminen

—	luvaton edelleen liikkuminen toiseen jäsenvaltioon.

Komissio suosittelee tällaisten kumottavissa olevien olettamien vahvistamista kansallisessa lainsäädännössä.

1.7   Vapaaehtoinen paluu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 8 kohta

Paluuvelvoitteen noudattaminen palauttamispäätöksessä kyseistä tarkoitusta varten asetetussa määräajassa.

Palauttamista koskevassa unionin säännöstössä vapaaehtoinen paluu tarkoittaa sitä, että velvoitetta palata kolmanteen maahan noudatetaan vapaaehtoisesti. Käsite ”vapaaehtoinen paluu” ei kata tapauksia, joissa laillisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset päättävät palata kotimaahansa omasta päätöksestään. Tällainen ”aidosti” vapaaehtoinen poistuminen (alla olevan kuvan skenaario 1) ei kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska se koskee laillisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten, joita ei ole vielä havaittu tai otettu kiinni (esim. sallitun oleskeluajan ylittäneet henkilöt), lähtemisen voidaan katsoa kuuluvan määritelmän ”vapaaehtoinen paluu” piiriin. Palauttamisdirektiivin nojalla näillä henkilöillä on jo teoreettinen velvollisuus palata, ja heille voidaan antaa palauttamispäätös sekä maahantulokielto, kun viranomaiset saavat tiedon heidän laittomasta oleskelustaan (viimeistään maastalähtötarkastuksen yhteydessä, ks. 5.1 ja 11.3 kohta).

Näin ollen palauttamisdirektiivi kattaa seuraavista vain skenaariot 2 ja 3:

Palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua siirtymistä yhden jäsenvaltion kansalliselta alueelta toisen jäsenvaltion alueelle (ks. 5.4 kohta jäljempänä) ei voida pitää vapaaehtoisena paluuna. Vapaaehtoisen paluun määritelmä edellyttää aina paluuta kolmanteen maahan. Kauttakulkua maitse toisten jäsenvaltioiden alueiden kautta koskevat erityissäännöt määritellään vapaaehtoisen paluun osalta jäljempänä 6.4 kohdassa.

1.8   Haavoittuvassa asemassa olevat henkilöt

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 9 kohta

Haavoittuvassa asemassa olevilla henkilöillä tarkoitetaan alaikäisiä, ilman huoltajaa matkustavia alaikäisiä, vammaisia henkilöitä, ikääntyneitä henkilöitä, raskaana olevia naisia, alaikäisten lasten yksinhuoltajia sekä kidutuksen, raiskauksen tai muun törkeän psyykkisen, fyysisen tai seksuaalisen väkivallan uhriksi joutuneita henkilöitä.

Toisin kuin turvapaikkasäännöstössä käytetty haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden määritelmä (ks. esim. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU (14) (direktiivi vastaanottoa koskevista vaatimuksista) 21 artikla tai Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95/EU (15) (kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskeva direktiivi) 20 artiklan 3 kohta), palauttamisdirektiivin määritelmä on tyhjentävä luettelo.

Tarve kiinnittää erityistä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden tilanteeseen ja heidän erityistarpeisiinsa palauttamisen yhteydessä ei kuitenkaan rajoitu 3 artiklan 9 kohdassa nimenomaisesti lueteltuihin haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden ryhmiin. Komissio suosittaa, että jäsenvaltioiden olisi myös kiinnitettävä huomiota muihin tilanteisiin, joissa on kyse erityisestä haavoittuvuudesta. Tällaisia ovat esimerkiksi seuraavat turvapaikkasäännöstössä mainitut tilanteet: ihmiskaupan uhriksi joutuminen, naisten sukupuolielinten silpominen, henkilön vakava sairaus tai mielenterveyden häiriöt.

Haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin ei pitäisi kiinnittää erityistä huomiota pelkästään niissä tilanteissa, jotka on nimenomaisesti mainittu palauttamisdirektiivissä (vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla sekä palauttamisen lykkääntymisen ja säilöönoton aikana). Komissio suosittaakin, että jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota heikommassa asemassa oleviin henkilöihin palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa arvioidessaan kunkin tapauksen yksilöllisiä olosuhteita.

2.   SOVELTAMISALA

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 2 artikla ja 4 artiklan 4 kohta

Palauttamisdirektiivin soveltamisala on laaja ja kattaa kaikki kolmansien maiden kansalaiset, jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella. Palauttamisdirektiivin piiriin kuuluvat tällä hetkellä

—	kaikki EU:n jäsenvaltiot Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia lukuun ottamatta

—	Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein.

Jäsenvaltiot voivat päättää, etteivät ne sovella direktiiviä seuraaviin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin:

—	palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettuihin ”rajatapauksiin” (ks. 2.1 kohta) ja

—	palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettuihin ”rikosoikeustapauksiin” (ks. 2.2 kohta).

Jäsenvaltion päätös käyttää poikkeusta ja olla soveltamatta direktiiviä ”rajatapauksiin” tai ”rikosoikeustapauksiin” on tehtävä selväksi etukäteen kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä (16), koska sillä ei olisi muutoin mitään oikeusvaikutuksia. Ei ole mitään erityisiä muodollisia vaatimuksia ilmoittaa tällaisesta päätöksestä. On kuitenkin tärkeää, että kansallisesta lainsäädännöstä käy – suoraan tai epäsuorasti – selvästi ilmi, soveltaako jäsenvaltio poikkeusta ja missä määrin se sitä soveltaa.

Jos jäsenvaltio ei ole etukäteen ilmoittanut päätöksestään soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisia poikkeuksia, näitä säännöksiä ei voida käyttää perusteena sille, että palauttamisdirektiiviä ei sovelleta myöhemmin yksittäisissä tapauksissa.

Mikään ei estä jäsenvaltioita rajoittamasta 2 artiklan 2 kohdan a tai b alakohdan mukaisen poikkeuksen soveltamista tiettyihin henkilöryhmiin (esim. maahanpääsyn epääminen ainoastaan ilma- tai merirajoilla), jos tämä tehdään selväksi kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä.

Jäsenvaltiot voivat päättää soveltaa poikkeusta vasta joskus myöhemmässä vaiheessa sen jälkeen, kun palauttamisdirektiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä. Tämä ei saa kuitenkaan vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin, joihin oli jo sovellettava palauttamisdirektiivin vaikutuksia (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antama tuomio (17): ”mikäli jäsenvaltio ei vielä ole käyttänyt mainittua mahdollisuutta […], se ei voi vedota oikeuteen rajoittaa direktiivin henkilöllistä soveltamisalaa direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla suhteessa henkilöihin, joihin jo oli sovellettava kyseisen direktiivin vaikutuksia”).

2.1   Rajatapaukset – 2 artiklan 2 kohdan a alakohta

Jäsenvaltion kauttakulkualueella tai raja-alueella oleviin henkilöihin, joilta on evätty maahanpääsy, sovelletaan jäsenvaltioissa usein erityissääntöjä: ”juridisen fiktion” perusteella katsotaan joskus, että nämä henkilöt eivät ”oleskele jäsenvaltion alueella”, ja heihin sovelletaan eri sääntöjä. Palauttamisdirektiivissä ei noudateta tällaista lähestymistapaa, vaan siinä katsotaan, että kaikki jäsenvaltion alueella fyysisesti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset kuuluvat sen soveltamisalaan.

Jäsenvaltiot voivat kuitenkin vapaasti päättää olla soveltamatta direktiiviä ”rajatapauksiin”, jotka määritellään kolmansien maiden kansalaisiksi,

—	joita koskee maahantulokielto Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan  (18) mukaisesti tai

—	jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa-, meri- tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.

Poikkeuksen soveltaminen voi olla hyödyllistä esimerkiksi merkittävän muuttopaineen kohteena olevissa etulinjan jäsenvaltioissa, jos se mahdollistaa tehokkaampien menettelyjen soveltamisen. Komissio suosittaa poikkeuksen soveltamista tällaisissa tilanteissa.

Rajatapauksia koskevissa kansallisissa menettelyissä on noudatettava kansainvälisen oikeuden yleisiä periaatteita, kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia ja palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädettyjä takeita (ks. 2.2 kohta).

Lisäselvennys:

—

Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa säädetään, että ulkorajan ylittämiseen on oltava suora ajallinen ja alueellinen yhteys. Siinä on siis kyse kolmansien maiden kansalaisista, jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni hetkellä, jolloin laiton ulkorajan ylittäminen on tapahtunut, tai tämän ylittämisen jälkeen lähellä kyseistä rajaa (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 72 kohta).

—

Näin ollen esimerkiksi seuraavat kuuluvat henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti […] ulkorajan”, koska laittomaan rajanylitykseen on edelleen SUORA yhteys: — veneellä laittomasti saapuvat henkilöt, jotka pysäytetään saapuessaan tai pian sen jälkeen — poliisin pidättämät raja-aidan yli kiivenneet henkilöt — laittomat maahantulijat, jotka poistuvat junasta/linja-autosta, joka on kuljettanut heidät suoraan jäsenvaltion alueelle (pysähtymättä aiemmin jäsenvaltion alueella).

—

Seuraavat eivät kuulu henkilöihin, ”jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti […] ulkorajan”, koska kyse ei ole enää SUORASTA yhteydestä laittomaan rajanylitykseen: — laittomat maahantulijat, jotka otetaan kiinni jäsenvaltion alueella tietyn ajan kuluttua laittomasta maahantulosta — laittomat maahantulijat, jotka otetaan kiinni raja-alueella, ellei luvattomaan rajanylitykseen ole edelleen suoraa yhteyttä — laiton maahantulija, joka poistuu kolmannesta maasta tulevasta linja-autosta, jos tämä on jo pysähtynyt useasti EU:n alueella — laittomat maahantulijat, jotka on jo karkotettu aiemmin ja jotka rikkovat edelleen voimassa olevaa maahantulokieltoa (ellei heitä oteta kiinni siten, että luvattomaan rajanylitykseen on suora yhteys) — laittomat maahantulijat, jotka kulkevat sisärajan yli (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 69 kohta, ulkorajoja koskeva palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohta ja ulkorajoihin sovellettava Schengenin rajasäännöstön 14 artikla) — laittomasti maassa oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat poistumassa jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 71 kohta).

—

Käytännön esimerkkejä henkilöistä, joihin soveltuu lause ”ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa” ja joihin poikkeusta ei sovelleta: — laittomat maahantulijat, jotka on pysäytetty ulkorajalla ja jotka ovat saaneet oleskeluoikeuden turvapaikanhakijoina. Vaikka heistä tulisi turvapaikkahakemuksen lopullisen hylkäämisen jälkeen uudestaan ”jäsenvaltiossa laittomasti oleskelevia”, heitä ei saa jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle ”rajatapauksena”. — kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan maahantulokieltoa ja joka oleskelee lentokentän kauttakulkualueella (ja joka voidaan siten jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle) siirretään sairaalaan lääketieteellisistä syistä ja hänelle annetaan lyhytaikainen kansallinen oleskelulupa, joka kattaa sairaalahoitoon tarvittavan ajanjakson (eikä maastapoistamista ainoastaan lykätä 9 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla).

—	Palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan soveltamisalan ulkopuolelle jääville kolmansien maiden kansalaisille annettujen päätösten muodosta, sisällöstä ja oikeussuojakeinoista säädetään kansallisessa lainsäädännössä.

—	Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan nojalla annetut maahantulokiellot kattavat kaikki henkilöt, jotka eivät täytä Schengenin rajasäännöstön 6 artiklan 1 kohdan mukaisia maahantulovaatimuksia.

—

Henkilöt, joilta evätään maahanpääsy jäsenvaltion alueella sijaitsevalla lentokentän kauttakulkualueella tai rajanylityspaikalla, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan (koska he ovat jo fyysisesti alueella). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin soveltaa 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan poikkeusta, jossa todetaan, että jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä näihin tapauksiin.

—	Direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaan perustuvia poikkeuksia voidaan soveltaa ainoastaan ulkorajalla tapahtuvaan kiinni ottamiseen ei sisärajalla tapahtuvaan kiinni ottamiseen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antama tuomio).

—	Sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei muunna sisärajoja uudelleen ulkorajoiksi. Tämä ei näin ollen vaikuta palauttamisdirektiivin soveltamisalaan.

—

Rajatapaukset ja niitä muistuttavat tapaukset, jotka voidaan jättää direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla, eivät ole samanlaisia kuin 12 artiklan 3 kohdassa mainitut tapaukset (yksinkertaistettu menettely laittoman maahantulon tapauksessa): laiton maahantulo (12 artiklan 3 kohdassa käytetty käsite) ei ole synonyymi 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetuille rajatapauksille ja niitä muistuttaville tapauksille. Esimerkki: Laittomasti jäsenvaltiossa oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka otetaan jäsenvaltion alueella kiinni kolmen kuukauden kuluttua laittomasta maahantulosta, ei kuulu palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan vaan 12 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.

2.2   Erityistakeet rajatapauksille

Jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta direktiiviä rajatapauksiin, niiden on kuitenkin noudatettava palauttamiskiellon periaatetta ja varmistettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaisesti, että näiden henkilöiden suojelun taso on vähintään yhtä suotuisa kuin se, josta säädetään seuraavia näkökohtia käsittelevissä direktiivin artikloissa:

—	pakkokeinojen käytön rajoitukset

—	maastapoistamisen lykkääminen

—	ensiapu, välttämätön sairaanhoito ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet ja

—	säilöönoton edellytykset.

Lisäksi on syytä korostaa, että unionin turvapaikkasäännöstön suojatoimista (kuten erityisesti pääsystä turvapaikkamenettelyyn) ei suinkaan luovuta, jos jäsenvaltiot päättävät olla soveltamatta palauttamisdirektiiviä rajatapauksiin. Unionin turvapaikkasäännöstön velvoitteisiin kuuluvat erityisesti jäsenvaltioita sitovat velvollisuudet

—	ilmoittaa kolmansien maiden kansalaisille, jotka saattavat haluta tehdä hakemuksen kansainvälisestä suojelusta, tätä koskevasta mahdollisuudesta

—	varmistaa, että rajavartijoilla ja muilla toimivaltaisilla viranomaisilla on tarvittavat tiedot ja että niiden henkilöstö saa tarvittavan koulutuksen hakijoiden tunnistamiseen ja ohjeiden antamiseen hakijoille siitä, missä ja miten kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia voidaan jättää

—	varmistaa tulkkausjärjestelyt, sikäli kuin tämä on tarpeen menettelyn käytön helpottamiseksi

—	varmistaa neuvontaa antavien järjestöjen ja henkilöiden pääsy ulkorajojen rajanylityspaikoilla ja kauttakulkualueilla olevien hakijoiden luo.

Lisäselvennys:

—

Tämän säännöksen käytännön soveltaminen, jos maahanpääsy evätään rajalla: Vaihtoehtoja on kaksi: joko henkilö on fyysisesti jäsenvaltion alueella maahanpääsyn epäämisen jälkeen (esim. lentokentän kauttakulkualueella) tai henkilö ei ole alueella fyysisesti (esimerkiksi henkilö, jonka maahanpääsy on evätty maarajalla ja joka edelleen oleskelee fyysisesti kolmannen maan alueella). Ensimmäisessä tapauksessa on sovellettava palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan takeita. Toisessa tapauksessa 4 artiklan 4 kohdan takeita ei voida soveltaa.

—

Palauttamiskiellon periaatteen noudattamista koskeva velvollisuus, joka tunnustetaan palauttamisdirektiivin 4 artiklan 4 kohdan b alakohdassa ja vahvistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa, on ehdoton eikä sitä saa rajoittaa missään tapauksessa, vaikka ulkomaalaiset olisivat uhka yleiselle järjestykselle tai olisivat syyllistyneet erityisen vakavaan rikokseen. Tällaisilta henkilöiltä voidaan evätä pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema, mutta heitä ei silti voida palauttaa paikkaan, jossa heitä voidaan kiduttaa tai heidät voidaan tappaa.

2.3   Rikosoikeus- ja luovuttamistapaukset

Jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää olla soveltamatta direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin

—	jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti

—	jotka on rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti

—	jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena.

Lisäselvennys:

—

Tässä säännöksessä tarkoitetut rikosoikeustapaukset ovat sellaisia, joita pidetään tyypillisesti rikoksena jäsenvaltioiden kansallisissa oikeusjärjestyksissä. — Asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt, että kansallisen huumausainelain säännöksien rikkomukset ja huumausainekaupasta saadut tuomiot voivat olla tapauksia, joihin poikkeusta sovelletaan. — Asiassa C-329/11, Achughbabian, annetussa tuomiossa unionin tuomioistuin vahvisti, että poikkeusta ei voida soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat syyllistyneet ainoastaan laittomaan oleskeluun, koska muuten direktiiviltä poistettaisiin sen kohde ja sitova vaikutus. — Vähäisempiä maahanmuuttoon liittyviä rikkomuksia, kuten pelkkää laitonta maahantuloa tai oleskelua, ei voida käyttää perusteena tämän poikkeuksen soveltamiseen.

—

Luovuttamismenettelyt eivät välttämättä liity palauttamismenettelyihin. Rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva vuoden 1957 eurooppalainen yleissopimus (19) rajoittaa luovuttamisen luovutettaviin henkilöihin, joiden osalta pyynnön esittäneen valtion toimivaltaiset viranomaiset ovat aloittaneet rikosoikeudenkäynnin tai jotka kyseiset viranomaiset ovat etsintäkuuluttaneet rangaistuksen tai säilöönottopäätöksen suorittamista varten. Päällekkäisyyksiä kuitenkin saattaa olla, ja poikkeuksen tavoitteena on tehdä selväksi, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus olla soveltamatta palauttamisdirektiiviin sisältyviä menettelytakeita toteuttaessaan palauttamisen luovuttamismenettelyjen yhteydessä.

3.   SUOTUISAMMAT SÄÄNNÖKSET

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 4 artikla

Vaikka palauttamisdirektiivin tarkoituksena on yhdenmukaistaa palautusmenettelyjä jäsenvaltioissa, se jättää erikseen mainiten ennalleen kahden- tai monenvälisten kansainvälisten sopimusten suotuisammat säännökset (4 artiklan 1 kohta).

Palauttamisdirektiivi ei myöskään estä soveltamasta ”kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampia säännöksiä, jotka sisältyvät yhteisön maahanmuutto- ja turvapaikka-alan säännöstöön” (4 artiklan 2 kohta), eikä rajoita ”jäsenvaltioiden oikeutta antaa tai pitää voimassa säännöksiä, jotka ovat suotuisampia niiden henkilöiden kannalta, joihin niitä sovelletaan, edellyttäen, että kyseiset säännökset eivät ole tämän direktiivin vastaisia” (4 artiklan 3 kohta).

Lisäselvennys:

—	Koska palauttamisdirektiivin tarkoituksena on säätää palauttamismenettelyssä olevien henkilöiden perusoikeuksien yhteisistä vähimmäisvaatimuksista, ”suotuisampi” on aina tulkittava ”suotuisammaksi palautettavalle henkilölle” eikä suotuisammaksi henkilön karkottavalle/poistavalle valtiolle.

—

Jäsenvaltiot eivät voi vapaasti soveltaa tiukempia vaatimuksia asioissa, joita palauttamisdirektiivillä säännellään. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman tuomion (20) 33 kohta: ”[direktiivissä 2008/115/EY] ei kuitenkaan anneta jäsenvaltioille oikeutta soveltaa ankarampia säännöksiä kysymyksissä, joita direktiivi koskee”.

—

Sakon määrääminen palauttamispäätöksen sijaan: Palauttamisdirektiivi ei salli mekanismia, jonka nojalla kolmansien maiden kansalaisten laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella määrätään olosuhteiden mukaan joko sakko tai maastapoistaminen, koska nämä kaksi toimenpidettä ovat toisensa pois sulkevia (ks. asiassa C-38/14, Zaizoune, annettu unionin tuomioistuimen tuomio (21)).

—

Palauttamisdirektiivin osia voidaan soveltaa henkilöihin, jotka eivät kuulu sen soveltamisalaan 2 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan nojalla. Tällainen käytäntö on direktiivin mukainen, ja sen voidaan katsoa kuuluvan 4 artiklan 3 kohdan piiriin, sillä se on kolmannen maan kansalaisen kannalta suotuisampi.

4.   MAAHANMUUTTOSÄÄNTÖJEN RIKKOMISTA KOSKEVAT SEURAAMUKSET

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi siten kuin EU:n tuomioistuin on tulkinnut sitä asioissa C-61/11, El Dridi, C-329/11, Achughbabian, C-430/11, Sagor, C-297/12, Filev ja Osmani, C-38/14, Zaizoune, C-290/14, Celaj, ja C-47/15, Affum, annetuissa tuomioissa.

Jäsenvaltiot voivat vapaasti määrätä maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta tehokkaita, oikeasuhteisia ja varoittavia seuraamuksia, myös vankeusrangaistuksia rikosoikeudellisena seuraamuksena, edellyttäen, että tällaiset toimenpiteet eivät vaaranna palauttamisdirektiivin soveltamista ja niissä varmistetaan perusoikeuksien noudattaminen kaikilta osin, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavien määräysten mukaisesti tulkitussa Euroopan unionin perusoikeuskirjassa taattujen perusoikeuksien noudattaminen. Kansallisessa lainsäädännössä määritetään, minkälaisesta maahanmuuttosääntöjen rikkomisesta määrätään seuraamuksia.

Mikään ei estä jäsenvaltioita käsittelemästä kansallisessa rikoslainsäädännössään muissa jäsenvaltioissa tapahtunutta maahanmuuttosääntöjen rikkomista ja ottamasta sitä huomioon.

Maahantulokiellon noudattamatta jättäminen: Jäsenvaltiot voivat säätää rikosoikeudellisia seuraamuksia laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, jotka on palautettu ja jotka tulevat uudelleen jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon vastaisesti. Tällaisen rikosoikeudellisen seuraamuksen määrääminen on sallittua vain sillä edellytyksellä, että kyseiselle kolmannen maan kansalaiselle asetettu maahantulokielto on palauttamisdirektiivin säännösten mukainen. Tällaisissa rikosoikeudellisissa seuraamuksissa on noudatettava kaikilta osin perusoikeuksia sekä vuonna 1951 tehtyä Geneven yleissopimusta (22) ja erityisesti sen 31 artiklan 1 kohtaa (23) (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-290/14, Celaj, antama tuomio (24)).

—

Palauttamisdirektiivi ei estä rikosoikeudellisten seuraamusten määräämistä rikosoikeudenkäyntiä koskevien kansallisten sääntöjen mukaisesti niille kolmansien maiden kansalaisille, joihin on tuloksettomasti sovellettu palauttamisdirektiivissä säädettyä palauttamismenettelyä ja jotka oleskelevat laittomasti jäsenvaltion alueella ilman, että on olemassa perusteltua syytä olla palauttamatta heitä. Rikosoikeudellisissa seuraamuksissa, joilla pyritään estämään palautettavia henkilöitä oleskelemasta maassa laittomasti, on noudatettava kaikilta osin perusoikeuksia, erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattuja perusoikeuksia (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 48 ja 49 kohta) ja oikeasuhteisuuden periaatetta.

—

Komissio suosittaa, että jäsenvaltiot säätävät kansallisessa lainsäädännössä tehokkaista, oikeasuhteisista ja varoittavista seuraamuksista (esim. sakko, asiakirjojen takavarikointi, etuuksien/avustusten leikkaaminen/epääminen tai työluvan epääminen) kolmansien maiden kansalaisille, jotka tahallisesti vaikeuttavat palauttamismenettelyä (esim. hävittämällä matkustusasiakirjoja, ilmoittamalla väärän henkilöllisyyden, estämällä henkilöllisyyden selvittämisen tai toistuvasti kieltäytymällä lähtemästä). Tällaiset seuraamukset eivät kuitenkaan saa haitata palauttamisdirektiivin tavoitteiden saavuttamista, ja niissä on varmistettava perusoikeuksien noudattaminen kaikilta osin.

—

Pelkän laittoman oleskelun säätäminen rangaistavaksi: Jäsenvaltiot eivät voi ennen palauttamismenettelyä tai sen aikana määrätä kansallisen lainsäädännön nojalla vankeusrangaistusta pelkästään laittoman oleskelun vuoksi, koska tämä viivästyttäisi palauttamista (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antama tuomio). Palauttamisdirektiivi ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita määräämästä vankeusrangaistusta muista kuin yksinomaan laittomaan oleskeluun perustuvista rikoksista myös sellaisissa tilanteissa, joissa palauttamismenettelyä ei ole vielä saatu päätökseen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 65 kohta).

—

Sakkorangaistukset: Oikeasuhteisen sakkorangaistuksen määrääminen kansallisen rikosoikeuden mukaisesti laittomasta oleskelusta jäsenvaltiossa ei ole sinänsä ristiriidassa palauttamisdirektiivin tavoitteiden kanssa, koska se ei estä palauttamispäätöksen antamista ja täytäntöönpanoa palauttamisdirektiivissä vahvistettuja edellytyksiä täysimääräisesti noudattaen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antama tuomio). Kansallinen lainsäädäntö, jonka nojalla laittomasta oleskelusta jäsenvaltion alueella on määrättävä joko sakko tai maastapoistaminen, on ristiriidassa palauttamisdirektiivin kanssa, sillä nämä kaksi toimenpidettä ovat toisensa pois sulkevia ja heikentävät siten direktiivin tuloksellisuutta (unionin tuomioistuimen asiassa C-38/14, Zaizoune, antama tuomio).

—

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/52/EY (25) ( direktiivi työnantajiin kohdistettavista seuraamuksista) 5 artiklan mukaan työnantajan, joka ottaa ilman lupaa palvelukseensa laittomasti jäsenvaltiossa oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, on maksettava taloudellinen seuraamus, johon kuuluu myös palauttamisesta aiheutuvien kustannusten maksaminen tapauksissa, joissa palauttamismenettelyt toteutetaan. Jäsenvaltiot voivat päättää ottaa taloudellisissa seuraamuksissa huomioon ainakin palauttamisen keskimääräiset kustannukset.

—

Välitön karkottaminen kansallisen rikosoikeuden nojalla (tapauksissa, joita ei ole rajattu palauttamisdirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan nojalla, ks. 2.3 kohta edellä) sallitaan vain siltä osin kuin tuomio, jolla rangaistus määrätään, täyttää palauttamisdirektiivin kaikki takeet mukaan lukien ne, jotka koskevat palauttamispäätöksen muotoa, oikeudellisia suojakeinoja ja vapaaehtoisen paluun mahdollisuuden ottamista etukäteen huomioon (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antama tuomio).

—	Kansallisessa rikosoikeudessa säädetty kotiaresti sallitaan vain, jos on olemassa takuut, että se ei estä palauttamista ja että se päättyy heti kun asianomaisen kuljetus pois jäsenvaltiosta on mahdollista (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-430/11, Sagor, antama tuomio).

Lisäselvennys:

—

Perustellut syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla — joko syitä, joihin palautettava henkilö ei voi vaikuttaa (kuten tarvittavien kolmansista maista saatavien asiakirjojen viivästyminen kolmannen maan viranomaisten huonon yhteistyön vuoksi; kriisitilanne paluumaassa, minkä vuoksi turvallinen paluu on mahdotonta; palauttamisen virallinen lykkääminen tiettyjen palautettavien ryhmien osalta), tai — syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita pidetään unionin tai kansallisessa lainsäädännössä oikeutettuina tai perusteltuina (esim. terveysongelmat tai perhesyyt, jotka johtavat maastapoistamisen lykkäämiseen; vireillä oleva muutoksenhakumenettely, jolla on lykkäävä vaikutus; päätös tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa todistajana). Pelkkää subjektiivista toivetta pysyä EU:ssa ei voida koskaan sellaisenaan pitää ”perusteltuna syynä”.

—

Perusteettomat syyt olla palauttamatta henkilöä voivat olla syitä, joihin palautettava henkilö voi vaikuttaa ja joita ei katsota unionin tai kansallisessa lainsäädännössä oikeutetuiksi tai perustelluiksi (esim. yhteistyön puute matkustusasiakirjoja hankittaessa, yhteistyön puute henkilöllisyyttä ilmoitettaessa, asiakirjojen tuhoaminen, pakeneminen tai maastapoistamistoimien vaikeuttaminen).

5.   KIINNIOTTO JA VELVOLLISUUS TEHDÄ PALAUTTAMISPÄÄTÖS

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 1 kohta

Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista.

Jäsenvaltioiden on tehtävä palauttamispäätös alueellaan laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, ellei unionin oikeudessa nimenomaisesti säädetä poikkeuksesta (ks. luettelo poikkeuksista jäljempänä). Jäsenvaltiot eivät saa käytännössä sallia laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia alueellaan ilman palauttamismenettelyn käynnistämistä tai oleskeluluvan myöntämistä. Tämän jäsenvaltioiden velvoitteen (joko käynnistää palauttamismenettely tai myöntää oleskelulupa) tavoitteena on vähentää ”harmaita alueita”, estää laittomasti jäsenvaltioissa oleskelevien henkilöiden hyväksikäyttöä ja parantaa kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta.

Jäsenvaltioiden on annettava palauttamispäätös riippumatta siitä, onko kyseisellä kolmannen maan kansalaisella voimassa oleva henkilöllisyys- tai matkustusasiakirja ja onko takaisinotto kolmanteen maahan mahdollinen.

Palauttamispäätöksen voimassaolon kestoa ei tulisi rajoittaa. Toimivaltaisten kansallisten viranomaisten tulisi voida panna palauttamispäätökset täytäntöön ilman, että niiden tarvitsee käynnistää menettely uudelleen tietyn ajan (esim. yhden vuoden) jälkeen, edellyttäen, että asianomaisen kolmannen maan kansalaisen tilanne ei ole merkittävästi muuttunut tosiasiallisesti tai oikeudellisesti (esim. oikeudellisen aseman muuttuminen tai palauttamisriski) ja että hänen oikeuttaan tulla kuulluksi ja käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja ei rajoiteta.

Palauttamismenettelyiden toteuttamisesta vastaa pääsääntöisesti se jäsenvaltio, jossa henkilö on otettu kiinni. Esimerkki: Jos laiton maahanmuuttaja on tullut EU:hun jäsenvaltion A kautta (havaitsematta), matkustanut sen jälkeen jäsenvaltion B ja C läpi (havaitsematta) ja otettu lopulta kiinni jäsenvaltiossa D, jäsenvaltio D vastaa palauttamismenettelyn toteuttamisesta. Schengen-valtioiden sisärajatarkastusten väliaikainen palauttaminen ei vaikuta tähän periaatteeseen. Poikkeukset tähän yleissääntöön esitetään jäljempänä 5.2., 5.3., 5.4., 5.5. ja 5.8. kohdassa.

Lisäselvennys:

—

Kansallisen lainsäädännön mukainen hallinnollinen sakko laittomasta oleskelusta voidaan määrätä samanaikaisesti palauttamispäätöksen antamisen kanssa. Tällainen hallinnollinen sakko ei voi kuitenkaan korvata jäsenvaltion velvollisuutta tehdä palauttamispäätös ja poistaa henkilö maasta (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-38/14, Zaizoune, antama tuomio).

—

Palauttamispäätöksen on sisällettävä tieto siitä, että kolmannen maan kansalainen on velvollinen lähtemään päätöksen tehneen jäsenvaltion alueelta päästäkseen johonkin kolmanteen maahan ”palauttamisen” määritelmän mukaisesti (ks. 1.3 kohta). Tämä tarkoittaa, että hänen on poistuttava EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta. Tämän velvoitteen ilmaiseminen epäselvästi voi tahattomasti aiheuttaa riskin siitä, että asianomainen siirtyy luvattomasti toiseen jäsenvaltioon.

—

Palauttamisdirektiivin mukainen palauttamispäätös on tehtävä myös silloin, kun palautusmenettely suoritetaan takaisinottosopimusta soveltamalla. Tällaisten sopimusten (jotka koskevat EU:n jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden välisiä suhteita) soveltaminen ei vaikuta palauttamisdirektiivin (joka koskee henkilön poistavan valtion ja palautettavan henkilön välistä suhdetta) täysimääräiseen ja kokonaisvaltaiseen soveltamiseen kussakin palauttamistapauksessa. Takaisinottosopimuksen soveltaminen edellyttää, että ensin annetaan palauttamispäätös.

—

Kansallisessa lainsäädännössä voidaan säätää, että kolmannen maan kansalainen on velvollinen poistumaan EU:n alueelta, jos hänen oleskelunsa on laitonta. Tällainen teoreettinen oikeudellinen velvollisuus ei muodosta palauttamispäätöstä. Sen tueksi on kussakin tapauksessa tehtävä yksilöllinen palauttamispäätös.

—

Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi kaikin tavoin hyödynnettävä henkilöllisyyden selvittämisessä ja kunkin tapauksen yksilöllisessä arvioinnissa asiaan liittyviä unionin tietojärjestelmiä, kuten toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmää (SIS II), Eurodac-järjestelmää ja viisumitietojärjestelmää (VIS). Järjestelmillä voidaan myös tukea ja helpottaa jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä palauttamis- ja takaisinottomenettelyissä.

—

Täyttääkseen velvollisuutensa tehdä palauttamispäätöksiä jäsenvaltioiden olisi toteutettava tehokkaita ja oikeasuhteisia toimenpiteitä alueellaan laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten paikallistamiseksi, löytämiseksi ja kiinniottamiseksi. Tässä yhteydessä muistutetaan, että Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on otettava kiinni sellaiset kolmansien maiden kansalaiset, jotka ovat ylittäneet ulkorajan laittomasti ja joilla ei ole oikeutta oleskella EU:ssa, ja sovellettava heihin palauttamismenettelyjä. Työnantajiin kohdistettavista seuraamuksista annetun direktiivin 14 artiklassa säädetään lisäksi, että jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden alueella suoritetaan tehokkaita ja riittäviä tarkastuksia laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnteon rajoittamiseksi.

Kiinniottokäytännöt – perusoikeuksien kunnioittaminen

Jäsenvaltioilla on velvoite tehdä palauttamispäätös kaikista niiden alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista perusoikeuksia kunnioittaen ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen (johdanto-osan 24 kappale). Oikeutettua tavoitetta torjua laitonta maahanmuuttoa voidaan punnita valtion muihin oikeutettuihin intresseihin nähden. Sellaisia ovat yleiset kansanterveysnäkökohdat, rikollisuuden torjuminen, syntymän rekisteröinnin merkitys, lapsen edun kunnioittaminen (nimenomainen maininta johdanto-osan 22 kappaleessa), Geneven yleissopimuksen noudattaminen (maininta johdanto-osan 23 kappaleessa) sekä muiden perusoikeuskirjassa tunnustettujen asiaankuuluvien perusoikeuksien kunnioittaminen.

Komissio viittaa näkökohtiin, jotka esitettiin vuonna 2012 julkaistussa Euroopan unionin perusoikeusviraston laatimassa laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksia koskevassa asiakirjassa Apprehension of migrants in an irregular situation – fundamental rights considerations (neuvoston asiakirja 13847/12). Niitä voidaan käyttää ohjeina siitä, miten kiinniottokäytäntöjä voidaan toteuttaa kolmansien maiden kansalaisten perusoikeuksia kunnioittaen ja samalla varmista palauttamismenettelyjen tuloksellisuus. Näiden ohjeiden mukaiset jäsenvaltioiden käytännöt eivät vaikuta velvoitteeseen tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla palauttamispäätös kolmansien maiden kansalaisista, joiden oleskelu jäsenvaltiossa on laitonta.

Terveyspalveluiden saanti:

Sairaanhoitoa tarvitsevia laittomia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni terveydenhoitolaitoksissa tai niiden läheisyydessä.

Terveydenhoitolaitoksia ei pitäisi vaatia luovuttamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Koulutuksen saanti:

Sääntöjenvastaisesti oleskelevia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni kouluissa, joita heidän lapsensa käyvät, tai niiden läheisyydessä.

Kouluja ei pitäisi vaatia luovuttamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Uskonnonvapaus:

Sääntöjenvastaisesti oleskelevia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni tunnustetuissa uskonnonharjoituspaikoissa tai niiden läheisyydessä heidän harjoittaessaan uskontoaan.

Syntymän rekisteröinti:

Sääntöjenvastaisesti oleskelevien maahanmuuttajien pitäisi voida rekisteröidä lapsen syntyminen ja saada lapsilleen syntymätodistus ilman kiinniottovaaraa.

Syntymätodistuksia antavia väestörekistereitä ei pitäisi vaatia luovuttamaan maahanmuuttajien henkilötietoja maahanmuutosta vastaaville lainvalvontaviranomaisille mahdollista palauttamista varten.

Oikeussuojan saatavuus:

Jäsenvaltiot voivat harkita rikollisuuden torjuntatarkoituksessa mahdollisuuksia, joiden avulla uhrit ja todistajat voivat ilmoittaa rikoksesta ilman pelkoa kiinniotosta. Tätä varten voidaan harkita seuraavia hyviä käytäntöjä:

—	otetaan käyttöön mahdollisuuksia nimettömään, osittain nimettömään tai muunlaiseen tehokkaaseen ilmoittamiseen

—	tarjotaan vakavien rikosten uhreille ja todistajille mahdollisuus kääntyä poliisin puoleen kolmansien osapuolten (esim. maahanmuuttoasioiden oikeusasiamies, tehtävään erikseen nimetyt virkamiehet tai humanitaarista tai oikeudellista apua tarjoavat yhteisöt) välityksellä

—	määritellään edellytykset, joiden täyttyessä rikosten, myös perheväkivallan, uhreille ja todistajille voidaan myöntää oleskelulupa neuvoston direktiivissä 2004/81/EY (26) ja direktiivissä 2009/52/EY asetettujen vaatimusten mukaisesti

—	otetaan huomioon tarve erottaa väkivallan uhrin maahanmuuttoasema kyseisen rikoksen tehneestä pääasiallisesta luvan haltijasta

—

laaditaan esitteitä yhteistyössä työsuojeluviranomaisten tai muiden asiaankuuluvien elinten kanssa, jotta työpaikoillaan kiinni otetuille maahanmuuttajille voidaan tiedottaa järjestelmällisesti ja objektiivisesti mahdollisuuksista tehdä työnantajastaan kantelu direktiivin 2009/52/EY mukaisesti, ja ryhdytään tältä osin toimenpiteisiin merkityksellisten todisteiden turvaamiseksi.

Oikeudellista apua hakevia sääntöjenvastaisesti oleskelevia maahanmuuttajia ei pitäisi ottaa kiinni ammattiliitoissa tai niiden läheisyydessä tai muissa tällaista tukea tarjoavissa elimissä.

Lisäksi komissio suosittelee, että sääntöjenvastaisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, jotka haluavat käyttää julkisia palveluja tiloissa, joissa rekisteröidään kansainvälistä suojelua tai kansalaisuudettoman henkilön asemaa koskevat hakemukset, ei pitäisi ottaa kiinni näissä tiloissa tai niiden läheisyydessä.

Erityistapaukset:

5.1   Kiinniotto maastalähtötarkastuksen aikana

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artikla

Palauttamispäätös voidaan tehdä tietyissä olosuhteissa tapauskohtaisen analyysin perusteella ja suhteellisuusperiaatetta noudattaen myös, jos jäsenvaltiossa laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen otetaan kiinni EU:n ulkorajalla, kun hän on poistumassa EU:n alueelta. Tämä voi olla perusteltua tapauksissa, joissa maastalähtötarkastuksessa havaitaan merkittävä oleskeluajan ylitys tai laiton oleskelu. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltiot voisivat aloittaa laittomasta oleskelusta tiedon saatuaan palauttamismenettelyn, joka voi johtaa palauttamispäätöksen ja maahantulokiellon antamiseen poissaolevana (jäljempänä 11.3 ja 12 kohdassa tarkoitettuja menettelyllisiä takeita noudattaen).

Vaikka tällaisessa erityistilanteessa henkilö on joka tapauksessa lähdössä EU:sta, palauttamispäätöksen tekeminen voi olla järkevää, koska silloin jäsenvaltio voi määrätä myös maahantulokiellon ja siten estää myöhemmän maahantulon ja mahdollisen laittoman oleskelun vaaran.

Komissio kehottaa jäsenvaltioita vahvistamaan tällaisissa erityistapauksissa sovellettavat menettelyt palauttamispäätösten tekemiseen ja tarvittaessa maahantulokiellon määräämisen poissaolevana (ks. 11.3 kohta) suoraan lentoasemalla tai muussa ulkorajan ylityspaikassa.

Jos kolmannen maan kansalainen on ylittänyt viisuminsa tai oleskelulupansa voimassaoloajan yhdessä jäsenvaltiossa ja lähtee EU:sta toisen jäsenvaltion / kauttakulkujäsenvaltion kautta, tämän toisen jäsenvaltion on annettava palauttamispäätös ja maahantulokielto (voimassaoloajan ylittänyt oleskelee yleensä myös tässä toisessa jäsenvaltiossa ”laittomasti” palauttamisdirektiivissä tarkoitetulla tavalla).

5.2   Toisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen saajat

Oikeusperusta: neuvoston direktiivi 2001/40/EY  (27)

Muistutus/selvitys: Jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen vaikutusta toisessa jäsenvaltiossa on käsitelty palauttamisdirektiivistä vuonna 2005 annetun komission ehdotuksen erillisessä V luvussa (”Kiinniotto toisessa jäsenvaltiossa”). Tämä luku sekä komission ehdotuksen 20 artikla, jonka mukaan direktiivi 2001/40/EY kumotaan, poistettiin kuitenkin neuvottelujen kuluessa ja direktiivi 2001/40/EY pysyi voimassa. Direktiivissä 2001/40/EY nimenomaisesti mahdollistetaan se, että jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen tekemä palauttamispäätös toisen jäsenvaltion alueella oleskelevasta kolmannen maan kansalaisesta tunnustetaan. Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita sellaista tilannetta, että toinen jäsenvaltio tunnustaa ensimmäisen jäsenvaltion direktiivin 2001/40/EY mukaisesti tekemän palauttamispäätöksen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että myös päätöksen tunnustava jäsenvaltio tekee täysimääräisen palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115/EY mukaisesti, veisi direktiiviltä 2001/40/EY sen kaiken lisäarvon. Jotta direktiivin 2001/40/EY voimassaolon jatkuminen olisi tehokkuusperiaatteen mukaista, oli tarpeen löytää tulkinta, joka antaisi merkityksen näiden kahden direktiivin rinnakkaiselolle.

Jos jäsenvaltio A pysäyttää henkilön, jolle jäsenvaltio B on jo antanut palauttamispäätöksen, jäsenvaltio A voi joko

a)	tehdä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohdan nojalla uuden palauttamispäätöksen tai

b)	viedä henkilön takaisin jäsenvaltioon B olemassa olevan kahdenvälisen sopimuksen nojalla palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti tai

c)	tunnustaa jäsenvaltio B:n tekemän palauttamispäätöksen direktiivin 2001/40/EY mukaisesti.

Jos jäsenvaltio A tunnustaa jäsenvaltio B:n tekemän palauttamispäätöksen direktiivin 2001/40/EY mukaisesti, sen on kyseistä palauttamispäätöstä täytäntöön pannessaan sovellettava palauttamisdirektiivin mukaisia palauttamisen täytäntöönpanoon (maastapoistamiseen) liittyviä takeita.

Palauttamispäätösten vastavuoroinen tunnustaminen voi tarjota merkittävää lisäarvoa tietyissä tapauksissa, etenkin kun on kyse palautettavien henkilöiden maitse tapahtuvasta kauttakulusta (ks. 6.4 kohta jäljempänä). Komissio kannustaa jäsenvaltioita hyödyntämään vastavuoroisen tunnustamisen mahdollisuutta aina, kun se auttaa nopeuttamaan palauttamismenettelyjä ja vähentämään hallinnollista taakkaa.

5.3   Suhde Dublinin sääntöihin

Oikeusperusta: Euroopan parlamentin ja neuvoston asewtus (EU) N:o 604/2013 (28) (Dublin-asetus) – 19 ja 24 artikla

Palauttamisdirektiivin 6 artiklassa ei nimenomaisesti mainita tilannetta, jossa toinen jäsenvaltio käyttää Dublin-asetuksen tarjoamaa mahdollisuutta pyytää ensimmäistä jäsenvaltiota ottamaan takaisin laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Kirjaimellinen 6 artiklan tulkinta, joka edellyttäisi tällaisessa tapauksessa, että myös pyynnön esittävä (toinen) jäsenvaltio tekee täysimääräisen palauttamispäätöksen direktiivin 2008/115/EY mukaisesti, veisi asiaankuuluvilta Dublin-säännöiltä kaiken lisäarvon. Dublin-asetuksen sanamuodossa puututaan nimenomaan tähän ongelmaan ja annetaan selkeät säännöt palauttamisdirektiivin ja Dublin-asetuksen soveltamisesta.

Tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen on hakenut turvapaikkaa ja saanut oleskeluoikeuden turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, eivät kuulu palauttamisdirektiivin soveltamisalaan, koska kolmannen maan kansalaisella on oikeus oleskella maassa turvapaikanhakijana eikä hänen sen vuoksi voida katsoa oleskelevan laittomasti tässä toisessa jäsenvaltiossa.

Toisaalta tapaukset, joissa kolmannen maan kansalainen ei ole hakenut turvapaikkaa eikä ole saanut oleskeluoikeutta turvapaikanhakijana toisessa jäsenvaltiossa, kuuluvat palauttamisdirektiivin soveltamisalaan. Seuraavat tilanteet (29) ovat mahdollisia:

a)

Kolmannen maan kansalaisella on turvapaikanhakijan asema ensimmäisessä jäsenvaltiossa (menettely on käynnissä ja lopullista päätöstä ei ole vielä tehty): Dublin-asetusta sovelletaan sen perusperiaatteen nojalla, että yhden jäsenvaltion pitäisi arvioida kokonaisuudessaan jossakin jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen jättäneen kolmannen maan kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve. Jäsenvaltio ei voi palauttaa kyseistä kolmannen maan kansalaista kolmanteen maahan; se voi vain lähettää hänet Dublin-asetuksen nojalla asiasta vastaavaan jäsenvaltioon, jotta hänen pyyntönsä tutkitaan.

b)

Kolmannen maan kansalainen on peruuttanut turvapaikkahakemuksensa ensimmäisessä jäsenvaltiossa: Jos hakemuksen peruuttaminen on johtanut hakemuksen hylkäämiseen (uudelleenlaaditun turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin 27 tai 28 artiklan perusteella), voidaan soveltaa c alakohdassa kuvattuja sääntöjä (valinta Dublin-sääntöjen ja palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä). Jos hakemuksen peruuttaminen ei ole johtanut hakemuksen hylkäämiseen, sovelletaan Dublin-asetusta (erityissäädöksenä) sen perusperiaatteen mukaisesti, että yhden jäsenvaltion pitäisi arvioida jossakin jäsenvaltiossa turvapaikkahakemuksen jättäneen kolmannen maan kansalaisen kansainvälisen suojelun tarve.

c)

Kolmannen maan kansalaisesta tehdään ensimmäisessä jäsenvaltiossa lopullinen päätös, jolla hänen turvapaikkahakemuksensa hylätään: Tässä tapauksessa voidaan valita Dublin-asetuksen tai palauttamisdirektiivin soveltamisen välillä. Dublin-asetuksessa tästä valinnasta säädetään selvästi 24 artiklan 4 kohdassa ja lisätään selvennys, että siitä hetkestä lähtien, jolloin viranomaiset päättävät tehdä Dublin-asetuksen mukaisen pyynnön, palauttamisdirektiivin ja palauttamismenettelyjen soveltaminen keskeytetään ja sovelletaan ainoastaan Dublin-sääntöjä (tämä vaikuttaa myös säilöönottoa ja oikeussuojakeinoja koskeviin sääntöihin).

d)

Kolmannen maan kansalainen oli jo palautettu/poistettu onnistuneesti (turvapaikkahakemuksen hylkäämisen tai peruuttamisen johdosta) ensimmäisestä jäsenvaltiosta kolmanteen maahan: Jos kolmannen maan kansalainen tulee uudelleen EU:n alueelle, Dublin-asetuksen 19 artiklan 3 kohdassa säädetään, ettei ensimmäinen jäsenvaltio voi enää olla vastuussa kolmannen maan kansalaisesta eikä häntä siksi voida siirtää tähän jäsenvaltioon. Tällöin sovelletaan palauttamisdirektiiviä.

Käytännön esimerkkejä:

—

Kansainvälistä suojelua jäsenvaltiossa A hakenut henkilö matkustaa luvatta naapurijäsenvaltioon B (ja ylittää sisärajan), ja poliisi ottaa hänet siellä kiinni. Koska häneen sovelletaan Dublin-asetusta, hänet siirretään jäsenvaltiosta B takaisin jäsenvaltioon A. Pitäisikö jäsenvaltion B tehdä tässä tilanteessa palauttamispäätös henkilöstä, koska hän oleskelee alueella laittomasti? — Dublin-asetuksen säännöt ovat etusijalla. Jäsenvaltio B ei voi tehdä palauttamispäätöstä.

—

Voiko jäsenvaltio A (edellä kuvatussa skenaariossa) tehdä itse palauttamispäätöksen (ja määrätä maahantulokiellon, jota lykätään turvapaikkamenettelyn käsittelyn loppuun saakka)? — Ei. Niin kauan kuin henkilöllä on turvapaikanhakijana oleskeluoikeus jäsenvaltiossa A, hänen oleskelunsa ei ole palauttamisdirektiivissä tarkoitettua laitonta oleskelua eikä jäsenvaltio A voi tehdä palauttamispäätöstä.

—

Jäsenvaltiossa A myönnettyä kansainvälistä suojelua nauttiva kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti jäsenvaltiossa B (esim. oleskelee siellä yli 90 päivää). Sovelletaanko tällaisessa tapauksessa palauttamisdirektiiviä? Mikä on menettely, jos henkilö kieltäytyy palaamasta vapaaehtoisesti ensimmäiseen jäsenvaltioon, joka on myöntänyt suojeluaseman? — Dublin-asetus ei sisällä sääntöjä kansainvälistä suojelua saavien takaisin ottamisesta. Siksi sovelletaan palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 kohdan mukaista ”yleistä järjestelyä”. Sen mukaan jäsenvaltion B on pyydettävä henkilöä palaamaan jäsenvaltioon A, ja jos henkilö ei noudata pyyntöä vapaaehtoisesti, jäsenvaltion B on harkittava palauttamispäätöksen tekemistä ja otettava huomioon kaikki palauttamisdirektiivin tarjoamat takeet, erityisesti palauttamiskiellon periaate. Tietyissä olosuhteissa, kun paluu/poistaminen kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja viemistä takaisin toiseen jäsenvaltioon voidaan pitää suotuisampana toimenpiteenä (ks. 3 kohta), jäsenvaltio B voi pakottaa henkilön jäsenvaltioon A. Laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen viemiseen takaisin toiseen jäsenvaltioon sovelletaan kunkin jäsenvaltion kansallista lainsäädäntöä.

—

Kolmannen maan kansalainen, jonka sormenjäljet on otettu jäsenvaltiossa A, koska hän on tullut maahan laittomasti, ja joka ei ole hakenut siellä turvapaikkaa, pysäytetään myöhemmin jäsenvaltiossa B. Voiko jäsenvaltio B siirtää henkilön takaisin jäsenvaltioon A Dublin-sääntöjen nojalla? — Ei. Asia ei liity millään tavalla turvapaikkamenettelyyn, joten Dublin-asetusta ei sovelleta.

5.4   Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jolla on oleskeluoikeus toisessa jäsenvaltiossa

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 2 kohta

Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.

Tämä säännös korvaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen (30) 23 artiklan 2 ja 3 kohtaan sisältyvän samankaltaisen säännön. Säännöksen mukaan palauttamispäätöstä ei tulisi antaa laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joilla on voimassa oleva oleskelulupa toisessa jäsenvaltiossa. Tällaisissa tapauksissa kolmannen maan kansalaista olisi ensin vaadittava palaamaan välittömästi jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskeluoikeus. Palauttamispäätös tehdään ainoastaan, jos henkilö ei noudata vaatimusta tai jos hän on vaaraksi yleiselle järjestykselle tai kansalliselle turvallisuudelle.

Lisäselvennys:

—	Muoto, jossa vaatimus siirtyä välittömästi toisen jäsenvaltion alueelle esitetään, olisi määritettävä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. On suositeltavaa antaa päätökset kirjallisesti ja perustella ne. Sekaannusten välttämiseksi tällaista päätöstä ei pitäisi kutsua ”palauttamispäätökseksi”.

—

Toiseen jäsenvaltioon palaamista varten asetettava ajanjakso: Ei voida antaa mitään yleistä ohjetta ajasta, jonka on kuluttava toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan vaatimuksen esittämisestä siihen hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös. Sopiva ajanjakso olisi valittava kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja ottaen huomioon yksilölliset olosuhteet, suhteellisuusperiaate ja se, että säännöksessä käytetään ilmausta ”välittömästi”. Ajanjaksoa, joka kuluu toisen jäsenvaltion alueelle siirtymistä koskevan vaatimuksen esittämisestä siihen hetkeen, jolloin tehdään 6 artiklan 1 kohdan mukainen palauttamispäätös, ei saa laskea osaksi mahdollista vapaaehtoista poistumista varten asetettua ajanjaksoa, sillä se on palauttamispäätöksen osatekijä ja alkaa kulua vasta palauttamispäätöksen tekemisestä.

—	Toiseen jäsenvaltioon lähtemisen valvonta: Unionin oikeudessa ei määritetä, miten velvoitetta palata toiseen jäsenvaltioon on valvottava. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava kansallisen lainsäädännön mukaisesti, että niiden päätösten noudattamista seurataan.

—

Toisen jäsenvaltion antamien lupien voimassaolon tarkastaminen: Tällä hetkellä ei ole asiaa koskevaa jäsenvaltioiden välistä keskitettyä tietojenvaihtojärjestelmää. Jäsenvaltioita kannustetaan kahdenväliseen yhteistyöhön ja antamaan merkitykselliset tiedot viipymättä toisilleen kansallisen lainsäädännön ja kahdenvälisten yhteistyöjärjestelyjen mukaisesti. Myös olemassa olevia kansallisia yhteyspisteitä (esim. niitä, jotka luetellaan Schengen-käsikirjan (31) liitteessä 2) on mahdollista käyttää tähän tarkoitukseen.

—

Käsite ”oleskelulupa tai muu lupa, joka oikeuttaa oleskeluun” (32) on hyvin laaja ja kattaa jäsenvaltion myöntämät erilaiset asemat ja luvat, joilla annetaan oikeus lailliseen oleskeluun eikä vain hyväksytä palauttamisen/maastapoistamisen väliaikaista lykkäämistä. Seuraavat tapaukset kuuluvat käsitteen piiriin: — pitkäaikainen viisumi (jolla selvästi myönnetään oleskeluoikeus) — tilapäinen humanitaarisin perustein myönnetty lupa (sikäli kuin tällaisella luvalla annetaan oleskeluoikeus eikä vain lykätä palauttamista) — vanhentunut oleskelulupa, joka perustuu edelleen voimassa olevaan kansainväliseen suojeluasemaan (kansainvälinen suojeluasema ei riipu sen osoittavan asiakirjan voimassaolosta) — voimassa oleva viisumi pätemättömässä (vanhentuneessa) matkustusasiakirjassa. Asiaa koskevan unionin lainsäädännön mukaan ei ole sallittua myöntää viisumia, jonka voimassaoloaika ylittää passin voimassaoloajan. Voimassa olevaa viisumia vanhentuneessa passissa ei siksi pitäisi koskaan esiintyä käytännössä. Jos näin kuitenkin on, kolmannen maan kansalaista ei pitäisi rangaista kohtuuttomasti. Yksityiskohtaiset ohjeet asiaa koskevista viisumisäännöistä, ks. ajantasaistettu viisumikäsikirja (33), II osan 4.1.1. ja 4.1.2. kohta. Seuraavat tapaukset eivät kuulu käsitteen piiriin: — umpeutunut oleskelulupa päättyneen oleskeluoikeuden vuoksi — väärennetyt ja väärät passit tai oleskeluluvat — maastapoistamisen väliaikaisen lykkäämisen todistava asiakirja — asema maastapoistamisen estymisen vuoksi (siltä osin kuin tämä ei merkitse laillista oleskeluoikeutta).

—

Yleissääntö on se, ettei henkilöä poisteta maasta toiseen jäsenvaltioon: Jos kolmannen maan kansalainen ei suostu palaamaan vapaaehtoisesti 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti jäsenvaltioon, jossa hänellä on oleskelulupa, sovelletaan 6 artiklan 1 kohtaa ja on tehtävä palauttamispäätös henkilön palauttamisesta suoraan kolmanteen maahan. Henkilöä ei ole mahdollista viedä takaisin toiseen jäsenvaltioon pakkokeinoin, ellei voimassa olevassa jäsenvaltioidenvälisessä kahdenvälisessä sopimuksessa, joka oli voimassa jo 13. tammikuuta 2009 (ks. 5.5 kohta), määrätä nimenomaisesti tästä mahdollisuudesta. Se on mahdollista myös tietyissä olosuhteissa, joissa paluu/poistaminen kolmanteen maahan ei ole mahdollista ja oleskeluluvan myöntänyt jäsenvaltio suostuu ottamaan henkilön takaisin.

—

EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 2 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan 2 kohdan mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida soveltaa 11 artiklan nojalla, koska kyseistä artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha antaa EU:n laajuinen maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö jatkaa laillista oleskelua toisessa jäsenvaltiossa.

—

Yleisen järjestyksen tai kansallisen turvallisuuden vaatima välitön maastapoistaminen: Poikkeuksellisissa olosuhteissa, joita käsitellään 6 artiklan 2 kohdan toisessa lauseessa (jälkimmäinen tapaus), henkilöstä tehdään välittömästi palauttamispäätös ja hänet poistetaan kolmanteen maahan. Jäsenvaltiolle, jossa henkilöllä on oleskeluoikeus, olisi tiedotettava tästä.

Käytännön esimerkki:

—

Mitä palauttamisdirektiivin säännöksiä pitäisi soveltaa kolmansien maiden kansalaisiin, jotka havaitaan jäsenvaltiossa A, joilla on jäsenvaltion B myöntämä voimassa oleva oleskelulupa ja joista jäsenvaltio C on tehnyt SIS-järjestelmään kuulutuksen (maahantulokielto)? — Jäsenvaltio A:n tulisi soveltaa direktiivin 6 artiklan 2 kohtaa ja pyydettävä henkilöä menemään takaisin jäsenvaltioon B. Koska henkilöllä on samanaikaisesti jäsenvaltion C määräämä maahantulokielto ja jäsenvaltion B myöntämä oleskelulupa, jäsenvaltioiden C ja B on selvitettävä asia kahdenvälisesti Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

5.5   Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, johon sovelletaan voimassa olevia jäsenvaltioiden välisiä kahdenvälisiä sopimuksia

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 3 kohta

—	Jäsenvaltioiden välisistä voimassa olevista kahdenvälisistä takaisinottosopimuksista on ohjeellinen luettelo seuraavassa osoitteessa: http://rsc.eui.eu/RDP/research/analyses/ra/

Jäsenvaltio voi olla tekemättä palauttamispäätöksen alueellaan laittomasti oleskelevasta kolmannen maan kansalaisesta, jos toinen jäsenvaltio ottaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin tämän direktiivin voimaantulopäivänä (eli 13. tammikuuta 2009) voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla. Tässä tapauksessa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin ottaneen jäsenvaltion on sovellettava 1 kohtaa.

Tässä säännöksessä määrätään – poikkeuksellisesti ja standstill-lausekkeen muodossa – jäsenvaltioiden mahdollisuudesta siirtää laittomat maahanmuuttajat takaisin muihin jäsenvaltioihin 13. tammikuuta 2009 voimassa olleiden kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen perusteella.

Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Säännös lisättiin palauttamisdirektiivin tekstiin neuvottelujen loppuvaiheessa, kun eräät jäsenvaltiot vaativat tiukasti, ettei direktiivin pitäisi velvoittaa niitä muuttamaan vakiintuneita käytäntöjään ottaa laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia takaisin toisista jäsenvaltioista tai viedä heitä takaisin toisiin jäsenvaltioihin kahdenvälisten sopimusten nojalla.

Palauttamisdirektiivi perustuu periaatteeseen, jonka mukaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset palautetaan suoraan EU:sta kolmansiin maihin. Näin ollen direktiivin 6 artiklan 3 kohdassa säädetään poikkeuksesta, joka koskee yksinomaan sen jäsenvaltion, jonka alueella kolmannen maan kansalainen on, velvollisuutta tehdä päätös henkilön palauttamisesta, koska velvollisuus kuuluu tuolloin jäsenvaltiolle, joka ottaa kyseisen henkilön takaisin. Säännöksessä ei säädetä palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdassa vahvistettujen poikkeusten lisäksi direktiivin soveltamisalaa koskevasta poikkeuksesta (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 82–85 kohta).

Lisäselvennys:

—

Kahdenvälisten sopimusten myöhempi soveltaminen jäsenvaltioiden A ja B sekä B ja C välillä: Palauttamisdirektiivissä ja erityisesti sen 6 artiklan 3 kohdassa ei nimenomaisesti kielletä voimassa olevien kahdenvälisten järjestelyjen palauttamiseen liittyvää dominovaikutusta. On kuitenkin tärkeää, että direktiivin mukaisen palauttamismenettelyn toteuttaa kokonaisuudessaan yksi jäsenvaltio. Koska tällaiset myöhemmin toteutettavat menettelyt aiheuttavat hallinnolle merkittäviä kustannuksia ja ylimääräistä haittaa palautettavalle, jäsenvaltioita kehotetaan olemaan soveltamatta tätä käytäntöä.

—

EU:n laajuista maahantulokieltoa ei määrätä 6 artiklan 3 kohtaa sovellettaessa: Kun laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti, EU:n laajuista maahantulokieltoa ei voida määrätä 11 artiklan nojalla, koska kyseistä artiklaa sovelletaan vain palauttamispäätöksen tekemiseen eikä tapauksiin, joissa henkilö ainoastaan viedään takaisin toiseen jäsenvaltioon. Lisäksi käytännön syistä on turha määrätä EU:n laajuinen maahantulokielto tilanteessa, jossa henkilö ei vielä lähde EU:sta. Ks. 11.8. kohta Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan mukaisesta mahdollisuudesta antaa poikkeuksellisissa olosuhteissa puhtaasti kansallinen maahantulokielto.

—

Päätös kolmannen maan kansalaisen siirtämisestä toiseen jäsenvaltioon: Tällainen päätös on yksi palauttamisdirektiivissä säädetyistä toimenpiteistä kolmannen maan kansalaisen laittoman oleskelun lopettamiseksi ja valmistava vaihe hänen poistamisekseen unionin alueelta. Siksi jäsenvaltioiden on tehtävä tällainen päätös huolellisesti ja viipymättä, jotta siirto palauttamismenettelystä vastaavaan jäsenvaltioon voidaan tehdä mahdollisimman nopeasti (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-47/15, Affum, antaman tuomion 87 kohta).

—	Koska palauttamisdirektiivin mukainen palauttamisen käsite merkitsee aina palauttamista kolmansiin maihin, tällaisia kansallisia päätöksiä on suositeltavaa kutsua ”siirtopäätöksiksi” tai ”takaisinvientipäätöksiksi” eikä ”palauttamispäätöksiksi”.

—

Standstill-lauseke: Direktiivin 6 artiklan 3 kohtaan sisältyy nimenomainen standstill-lauseke. Jäsenvaltiot voivat soveltaa 6 artiklan 3 kohdan tarjoamaa vaihtoehtoa ainoastaan ennen 13. tammikuuta 2009 voimaan tulleisiin kahdenvälisiin takaisinottojärjestelyihin. Voimassa olevat sopimukset, jotka on neuvoteltu uudelleen/uusittu 13. tammikuuta 2009 jälkeen, voivat edelleen kuulua 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, jos uudelleenneuvotellulla/uusituilla sopimuksella muutetaan voimassa olevaa sopimusta ja asia käy selvästi ilmi sen nimestä. Jos uudelleenneuvoteltu/uusittu sopimus on ”aliud” (kokonaan uusi sisällöltään erilainen sopimus), se ei kuulu enää 6 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan.

—	Takaisinottosopimukset Schengen-maiden ja Yhdistyneen kuningaskunnan välillä: Tulkittaessa 6 artiklan 3 kohtaa Yhdistynyttä kuningaskuntaa on pidettävä jäsenvaltiona.

5.6   Laittomasti oleskeleva humanitaarisesta (tai muusta) syystä oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan saanut kolmannen maan kansalainen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 4 kohta

Jäsenvaltio voi milloin tahansa päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella. Tällöin palauttamispäätöstä ei tehdä. Jos palauttamispäätös on jo tehty, se perutaan tai sitä lykätään oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan voimassaoloajaksi.

Jäsenvaltiot voivat milloin tahansa vapaasti myöntää luvan tai oleskeluoikeuden laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle. Tällöin vireillä olevat palauttamismenettelyt on päätettävä ja annettu palauttamispäätös tai maastapoistamismääräys on peruutettava tai sitä on lykättävä luvan luonteesta riippuen. Sama koskee tapauksia, joissa jäsenvaltioiden on myönnettävä oleskeluoikeus esimerkiksi turvapaikkahakemuksen esittämisen johdosta.

On jäsenvaltioiden päätettävissä, mitä lähestymistapaa (palauttamispäätöksen peruuttaminen tai lykkääminen) ne soveltavat ottaen huomioon myönnetyn luvan tai oleskeluoikeuden luonne ja todennäköinen kesto sekä tarve varmistaa palauttamismenettelyiden tuloksellisuus. Unionin tuomioistuimen asiassa C-601/15, J.N., antamassa tuomiossa (34) (75–80 kohta) todetaan kuitenkin, että kun jäsenvaltio antaa sellaiselle kolmannen maan kansalaiselle, joka on hakenut kansainvälistä suojelua ja jolle on annettu palauttamispäätös ennen hakemuksen jättämistä, oikeuden jäädä kyseisen jäsenvaltion alueelle, jäsenvaltioiden olisi keskeytettävä palauttamispäätöksen täytäntöönpano (ei peruuttaa päätöstä), kunnes kansainvälistä suojelua koskevasta hakemuksesta on tehty päätös (ks. myös 7 kohta).

5.7   Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, jonka oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 6 artiklan 5 kohta

Jos jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan uusimismenettely on vireillä, jäsenvaltion on harkittava palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytymistä, kunnes vireillä oleva menettely on saatu päätökseen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 kohdan soveltamista.

Jäsenvaltiot voivat vapaasti pidättäytyä tekemästä palauttamispäätöstä laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, jotka odottavat päätöstä oleskeluluvan uusimisesta. Tällä säännöksellä pyritään suojaamaan kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat oleskelleet laillisesti jäsenvaltiossa tietyn ajan ja jotka sittemmin oleskelevat väliaikaisesti laittomasti oleskelulupansa uusimiseen johtavan menettelyn viivästymisen vuoksi. Tämä säännös koskee vireillä oleviamenettelyjä oleskeluluvan uusimiseksi jäsenvaltiossa, jossa henkilö on otettu kiinni (eli 6 artiklan 5 kohdassa tarkoitetussa jäsenvaltiossa). Jäsenvaltioita kannustetaan soveltamaan tätä säännöstä myös kaikissa tapauksissa, joissa on todennäköistä, että uusimishakemus hyväksytään, ja varmistamaan asianomaisille henkilöille vähintään samanlainen kohtelu kuin palautettaville henkilöille vapaaehtoista paluuta varten asetetulla ajanjaksolla tai palauttamisen lykkääntymisen aikana.

Tämä säännös ei koske vireillä olevia menettelyitä oleskeluluvan uusimiseksi toisessa jäsenvaltiossa. Se, että henkilöön kohdistuu vireillä oleva menettely oleskeluluvan uusimiseksi toisessa jäsenvaltioissa, voi kuitenkin erityisolosuhteissa oikeuttaa palauttamisen lykkäämiseen 9 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai suotuisampien toimenpiteiden soveltamiseen 4 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

5.8   Laillista maahanmuuttoa koskevien direktiivien erityissäännöt takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä unionin sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa

Oikeusperusta: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/66/EU (35) – 23 artikla; neuvoston direktiivi 2003/109/EY pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta (36) (jota on tarkistettu neuvoston direktiivillä 2011/51/EU (37)) – 12 ja 22 artikla; neuvoston direktiivi 2009/50/EY sinisestä kortista (38) – 18 artikla

Edellä mainitut direktiivit sisältävät erityissääntöjä takaisinotosta jäsenvaltioiden välillä EU:n sisäiseen liikkuvuuteen liittyvissä tapauksissa. Niitä sovelletaan tiettyihin kolmansien maiden kansalaisten ryhmiin (sisäisen siirron saaneet työntekijät, EU:n sinisen kortin haltijat ja pitkään oleskelleet kolmansien maiden kansalaiset). Näitä säännöksiä on pidettävä tarkempina säännöksinä (leges speciales), joiden noudattaminen on etusijalla kyseisten direktiivien soveltamisalaan nimenomaisesti kuuluvissa tapauksissa.

6.   VAPAAEHTOINEN PALUU

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 1 kohta

Palauttamispäätöksessä on määrättävä vapaaehtoista paluuta varten asianmukaisesta ajasta, jonka pituus on seitsemästä päivästä kolmeenkymmeneen päivään, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2 ja 4 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa lainsäädännössään, että tällainen aika myönnetään vain asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltioiden on ilmoitettava asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus.

Vapaaehtoisen paluun edistäminen on yksi palauttamisdirektiivin keskeisistä tavoitteista. Jos ei ole syytä olettaa, että vapaaehtoinen paluu vaarantaisi palauttamismenettelyn tavoitteiden saavuttamisen, paluuvelvoitteen vapaaehtoinen noudattaminen on suositeltavampaa kuin maastapoistaminen kolmesta syystä: se on ihmisarvoisempi, turvallisempi ja usein kustannustehokkaampi vaihtoehto.

Vapaaehtoista paluuta varten asetetun ajanjakson aikana kolmannen maan kansalaisella on paluuvelvoite. Velvoite voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta vapaaehtoisen paluun määräajan päätyttyä taikka silloin, jos on olemassa henkilön pakenemisen vaara, henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle taikka laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä (ks. 6.3 kohta). Jäsenvaltioita kannustetaan tarjoamaan mahdollisuus vapaaehtoiseen paluuseen mahdollisimman monelle palautettavalle henkilölle ja pidättäytymään siitä niissä tapauksissa, joissa on vaarana, että se haittaa palauttamismenettelyn tarkoitusta.

Palauttamisdirektiivin 7 artiklan 1 kohdan toinen virke mahdollistaa sen, että vapaaehtoista paluuta varten myönnetään aikaa vain kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta. Tässä tapauksessa mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus on ilmoitettava henkilökohtaisesti asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle. Yleisölle tarkoitetut yleiset tiedotteet (esim. maahanmuuttoviraston verkkosivustolla julkaistavat ilmoitukset mahdollisuudesta tehdä tällainen hakemus tai paperisten ilmoitusten kiinnittäminen paikallisten maahanmuuttoviranomaisten ilmoitustauluille) voivat olla hyödyllisiä, mutta niitä on täydennettävä asianomaiselle henkilölle annettavalla henkilökohtaisella tiedottamisella. Alaikäisille on tiedotettava lapsen huomioon ottavalla ja lapsen ikätasolle ja tilanteeseen sopivalla tavalla. Huomiota on kiinnitettävä erityisesti ilman huoltajaa olevien alaikäisten lasten ja nuorten tilanteeseen.

Jäsenvaltiot voivat myös myöntää vapaaehtoisen poistumisajan hakemuksesta tietyille laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille (esim. niille, joiden laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä) tai tuen saamista varten (esim. uudelleenkotoutumiseen). Muissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat myöntää vapaaehtoisen poistumisajan ilman hakemusta.

Komissio suosittaa vapaaehtoisen poistumisajan myöntämistä asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta ja sen varmistamista, että kolmansien maiden kansalaisille annetaan asianmukaisesti ja järjestelmällisesti hakemuksen tekemistä varten tarvittavat tiedot.

Avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmat: Palauttamisdirektiivissä ei edellytetä jäsenvaltioiden perustavan avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmaa, mutta sen johdanto-osan 10 kappaleessa vahvistetaan, että ”vapaaehtoisen paluun edistämiseksi jäsenvaltioiden olisi annettava tehostettua tukea ja neuvontaa paluuta varten ja käytettävä parhaalla mahdollisella tavalla […] tähän tarkoitukseen [tarjottavia] rahoitusmahdollisuuksia”. Jäsenvaltioita kannustetaankin voimakkaasti tarjoamaan avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmia menettelyjen kaikissa vaiheissa, jotta ne voisivat edistää inhimillisempää ja ihmisarvoisempaa paluuta ja ylipäätään tehostaa paluu- ja palauttamistoimia. Helpottaakseen tällaisiin ohjelmiin pääsyä ja varmistaakseen, että asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset voivat tehdä tietoon perustuvia päätöksiä, jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että vapaaehtoisesta paluusta ja avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmista annetaan riittävästi tietoa. Tiedottamista voidaan tehdä myös yhteistyössä sellaisten viranomaisten (mm. koulutuksesta sekä sosiaali- ja terveyspalveluista vastaavat viranomaiset), valtioista riippumattomien järjestöjen ja muiden elinten kanssa, jotka ovat suoraan tekemisissä kolmansien maiden kansalaisten kanssa. Alaikäisille suunnattu tiedotus on tehtävä lapsen huomioon ottavalla ja lapsen ikätasolle ja tilanteeseen sopivalla tavalla. Jäsenvaltioiden olisi kansallisissa ohjelmissaan noudatettava avustettua vapaaehtoista paluuta (ja uudelleenkotouttamista) koskevia yhteisiä ei-sitovia vaatimuksia (39), jotka komissio on laatinut yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa ja jotka 9. ja 10. kesäkuuta 2016 kokoontunut oikeus- ja sisäasioiden neuvosto vahvisti päätelmissään (40).

Euroopan muuttoliikeverkoston (EMV) palauttamisen asiantuntijaryhmä pyrkii parantamaan käytännön yhteistyötä valtioiden ja sidosryhmien välillä palauttamisen, avustetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisohjelmien alalla. Sen tulisi olla keskeinen väline tietojen keräämiseen ja jakamiseen, ja jäsenvaltioita kannustetaan hyödyntämään sitä aktiivisesti.

Lisäselvennys:

—	Yleisenä periaatteena on antaa vapaaehtoiselle paluulle 7–30 päivää aikaa. Jäsenvaltioiden on asetettava aika näissä puitteissa, elleivät tapauksen erityisolosuhteet oikeuta pidentämään sitä palauttamisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdan nojalla (ks. 6.1 kohta).

—

Jos yleisenä periaatteena olisi myöntää 60 päivää aikaa, se olisi ristiriidassa palauttamisdirektiivissä säädetyn yhdenmukaistamisen ja yhteisen 7–30 päivän vaatimuksen kanssa. Sitä ei näin ollen voida perustella 4 artiklan 3 kohdan mukaisena suotuisampana säännöksenä. Sen sijaan 30–60 päivän ajanjakso (joka ylittää 1 kohdassa yhdenmukaistetun keston), joka voidaan myöntää vain erityisolosuhteissa (jotka mainitaan 2 kohdassa), kuuluu palauttamisdirektiivin 7 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan.

—

Perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdassa vahvistettuun kuulluksitulemisoikeuteen perustuvien vaatimusten mukaisesti jäsenvaltioiden olisi annettava palautettavalle henkilölle mahdollisuus eritellä yksilölliset olosuhteet ja tarpeet, jotka on otettava huomioon ajanjaksoa määritettäessä. Tämä koskee sekä tapauksia, joissa vapaaehtoista poistumista varten määrättävä aika määritetään viran puolesta, että tapauksia, joissa ajanjakso vahvistetaan palautettavan henkilön hakemuksen johdosta.

—

Vaikka palauttamisdirektiivissä kielletään laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten pakkoon perustuva palauttaminen vapaaehtoisen poistumisajan aikana, direktiivillä ei kuitenkaan estetä jäsenvaltioita käynnistämästä kyseisen ajanjakson aikana palauttamispäätöksen mahdollisen täytäntöönpanon edellyttämiä hallinnollisia toimenpiteitä (esim. yhteydenotot kolmansien maiden viranomaisiin matkustusasiakirjojen hankkimiseksi tai maastapoistamisen logistiset järjestelyt).

Komissio suosittaa, että jäsenvaltiot myöntävät vapaaehtoiselle poistumiselle lyhimmän mahdollisen ajan, jonka puitteissa paluu on mahdollista järjestää ja toteuttaa. Ajanjakson määrittämisessä olisi otettava huomioon asianomaisen kolmannen maan kansalaisen tilanteen arviointi ja erityisesti paluun mahdollisuus ja kolmannen maan kansalaisen halukkuus yhteistyöhön toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Vapaaehtoista paluuta varten tulisi myöntää yli seitsemän päivää vain, jos kolmannen maan kansalainen tekee aktiivista yhteistyötä paluuprosessin aikana.

6.1   Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentäminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 2 kohta

Jäsenvaltiot myöntävät tarvittaessa vapaaehtoista poistumista varten asianmukaisen siihen määrätyn ajan pidennyksen, ottaen huomioon yksittäistapaukseen liittyvät erityisolosuhteet, kuten oleskelun pituuden, mahdolliset koulua käyvät lapset ja muut perhesiteet ja sosiaaliset siteet.

Vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidentämiseen ei ole ennalta vahvistettua enimmäismääräaikaa, ja kutakin tapausta olisi käsiteltävä omista lähtökohdistaan kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön ja hallinnollisen käytännön mukaisesti. Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta sen suhteen, onko vapaaehtoista poistumista varten määrätyn ajan pidennys ”asianmukainen”. Koska direktiivin tekstissä viitataan koulua käyviin lapsiin, määräaikaa voidaan pidentää lukukauden tai kouluvuoden loppuun taikka enintään yhden kouluvuoden ajan edellyttäen, että se on lapsen edun mukaista ja että kaikki asiaan liittyvät seikat otetaan asianmukaisesti huomioon.

Aikaa voidaan alun alkaenkin pidentää yli 30 päivään (kun palauttamispäätös tehdään), jos se on tapauskohtaisen arvioinnin perusteella perusteltua. Ei ole tarpeen ensin määrätä 30 päivän ajanjaksosta ja sen jälkeen pidentää sitä.

Ilmaisu ”tarvittaessa” viittaa sekä palautettavan henkilön että palauttavan valtion olosuhteisiin. Jäsenvaltioilla on asiassa harkintavalta, joka liittyy niiden kansallisen täytäntöönpanolainsäädäntönsä sisältöön ja yksityiskohtaisuuteen.

Kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ja hallinnollisessa käytännössä olisi nimenomaisesti otettava huomioon 7 artiklan 2 kohdassa mainitut kolme näkökohtaa (oleskelun pituus, koulua käyvät lapset ja perhesiteet). Jäsenvaltion hallinnolliset säännöt voivat olla yksityiskohtaisempia ja niissä voidaan myös esittää muita syitä ajanjakson pidentämiselle, mutta niiden ei pitäisi olla vähemmän tarkkoja, koska muuten yhdenmukaisuus vaarantuisi.

6.2   Vapaaehtoista paluuta edeltävät velvoitteet

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 3 kohta

Vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson ajaksi voidaan asettaa velvoitteita, joilla pyritään estämään pakenemisen vaara, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, asianmukaisen rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa.

Palauttamisdirektiivin 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja velvoitteita voidaan määrätä, kun pyritään estämään pakenemisen vaara. Jos tapauskohtaisessa arvioinnissa ei ilmene poikkeuksellisia olosuhteita, tällaiset velvoitteet eivät ole perusteltuja – ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-61/11, El Dridi, antaman tuomion 37 kohta: ”Direktiivin 7 artiklan 3 ja 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ainoastaan pakenemisvaaran kaltaisten poikkeuksellisten olosuhteiden vallitessa velvoittaa palauttamispäätöksen saajan ilmoittautumaan säännöllisin väliajoin viranomaisille, tallettamaan asianmukaisen rahavakuuden, luovuttamaan asiakirjoja tai pysyttelemään tietyssä paikassa, tai määrätä vapaaehtoiselle paluulle varattavaksi alle seitsemän päivää tai olla lainkaan varaamatta tähän aikaa.” Komissio suosittaa, että jäsenvaltiot käyttävät mahdollisuutta, jos on vaarana, että henkilö pakenee vapaaehtoiselle paluulle varatun ajanjakson aikana.

On huomattava, että jäsenvaltioiden mahdollisuus asettaa tiettyjä velvoitteita voi olla palautettavan henkilön kannalta edullista, koska se voi mahdollistaa vapaaehtoista paluuta varten määrättävän ajan myöntämisen tapauksissa, joissa siihen ei olisi tavallisesti edellytyksiä.

Ei ole mahdollista ilmoittaa yleisesti sovellettavaa summaa, joka muodostaisi ”asianmukaisen rahavakuuden”. Suhteellisuusperiaatetta on joka tapauksessa noudatettava, eli määrässä pitäisi ottaa huomioon palautettavan henkilön yksilöllinen tilanne. Jäsenvaltioiden nykykäytännössä määrät vaihtelevat noin 200 ja 5 000 euron välillä.

Jos yksittäistapauksessa on tarpeen, 7 artiklan 3 kohdassa mainitut velvoitteet voidaan määrätä myös kumulatiivisesti.

Kun jäsenvaltio määrää 7 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja velvoitteita, sen olisi otettava huomioon palautettavan henkilön yksilöllinen tilanne ja varmistettava suhteellisuusperiaatteen täysimääräinen noudattaminen. Jäsenvaltioiden on vältettävä asettamasta velvoitteita, joita ei voida tosiasiallisesti noudattaa (esim. jos henkilöllä ei ole passia, hän ei voi esittää sitä).

6.3   Vastakkaiset näkökohdat

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 7 artiklan 4 kohta

Jos on olemassa pakenemisen vaara tai laillista oleskelua koskeva hakemus on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä taikka jos asianomainen henkilö on vaaraksi yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle, jäsenvaltiot voivat olla myöntämättä aikaa vapaaehtoista poistumista varten tai myöntää sitä varten vähemmän kuin seitsemän päivää.

Jäsenvaltiot voivat olla vapaasti myöntämättä aikaa vapaaehtoiseen poistumiseen palauttamisdirektiivin 7 artiklan 4 kohdassa tyhjentävästi luetelluissa tapauksissa, joissa esiintyy ”vastakkaisia näkökohtia”, kuten pakenemisen vaara (ks. 1.6 kohta) tai vaara yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle (esim. kyseisessä tai muussa jäsenvaltiossa tehdyistä vakavista rikoksista annetut aiemmat tuomiot) ja jos laillista oleskelua koskeva hakemus (esim. turvapaikkahakemus tai oleskelulupaa tai sen uusimista koskeva hakemus) on hylätty selvästi perusteettomana tai vilpillisenä.

Jos yksilöllisen arvioinnin perusteella voidaan todeta, että tapaukseen liittyy tällaisia ”vastakkaisia näkökohtia”, vapaaehtoista paluuta varten ei tulisi myöntää aikaa. Vapaaehtoista paluuta varten voidaan myöntää alle seitsemän päivää vain, jos se ei estä kansallisia viranomaisia toteuttamasta maastapoistamista.

Jäsenvaltiot voivat kuitenkin muuttaa tilannearviointiaan milloin tahansa (aiemmin yhteistyöstä kieltäytynyt palautettava henkilö voi muuttaa asennettaan ja hyväksyä tarjouksen avustetusta vapaaehtoisesta paluusta) ja myöntää vapaaehtoiseen paluuseen aikaa, vaikka aluksi olisi esiintynyt pakenemisen vaara.

Lisäselvennys:

—

Kaikilta laittomilta tulokkailta ei ole mahdollista sulkea yleisesti pois mahdollisuutta saada aikaa vapaaehtoiseen paluuseen. Tällainen yleissääntö olisi vastoin pakenemisen vaaran määritelmää, suhteellisuusperiaatetta ja velvollisuutta suorittaa tapauskohtainen arviointi, ja se heikentäisi 7 artiklan tehoa (vapaaehtoisen paluun edistäminen).

—

Epäasiallisen hakemuksen jättäneet henkilöt on mahdollista jättää 7 artiklan 4 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle, koska 7 artiklan 4 kohdassa mainitaan nimenomaan selvästi perusteettomat tai vilpilliset hakemukset. Hakemukset, joihin liittyy järjestelmän väärinkäyttöä, ovat yleensä tuomittavampia kuin ne, jotka ovat ilmeisen perusteettomia. Siksi 7 artiklan 4 kohdan katsotaan kattavan myös epäasialliset hakemukset.

—

Yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle vaaraksi olevat henkilöt voidaan sulkea myös pois. Unionin tuomioistuin on selventänyt asiassa C-554/13 (41), Zh. ja O, tältä osin, että jäsenvaltiot ovat pääosin vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti yleisen järjestyksen käsitteen asettamat vaatimukset. Käsite ”pakenemisen vaara” on eri asia kuin ”vaara yleiselle järjestykselle”. Käsite ”vaara yleiselle järjestykselle” edellyttää, että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta sen lisäksi, että se häiritsee yhteiskuntajärjestystä, kuten mikä tahansa lain rikkominen. Jäsenvaltio ei voi katsoa, että kolmannen maan kansalainen on vaaraksi yleiselle järjestykselle vain sillä perusteella, että kyseinen kansalainen on epäiltynä kansallisen oikeuden mukaan rikoksena rangaistavasta teosta tai on saanut tällaisesta teosta rikostuomion. Muut olosuhteet, kuten teon laatu ja vakavuus, siitä kulunut aika ja kaikki seikat, jotka liittyvät sen epäilyn uskottavuuteen, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on syyllistynyt väitettyyn rikokseen, ovat merkityksellisiä tapauskohtaisessa arvioinnissa, joka on joka tapauksessa tehtävä.

6.4   Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku maitse

Schengenin käsikirjan liite 39 ”Vakiolomake palauttamispäätöksen tunnustamista varten maitse tapahtuvan kauttakulun yhteydessä”

Kartta osallistuvista jäsenvaltioista (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa -verkkosivuilla)

Muistutus/selvitys: Palautettavalla henkilöllä, joka aikoo poistua EU:sta maitse vapaaehtoiseen paluuseen varatussa ajassa, ei ole voimassa olevaa viisumia tai muuta lupaa kauttakulkuun muiden jäsenvaltioiden kautta paluumaahansa, ja hän on siksi paluumatkallaan vaarassa joutua poliisin pysäyttämäksi ja kauttakulkuvaltion tekemän toisen palauttamispäätöksen kohteeksi. Tämä on ristiriidassa palauttamisdirektiivin tehokkaan palauttamisen varmistamista koskevan tavoitteen ja siihen liittyvän vapaaehtoisen paluun kannustamisen kanssa.

Kauttakulkuviisumin myöntäminen palautettavalle henkilölle olisi epäasianmukainen ja epätäydellinen ratkaisu, koska viisumin myöntäminen laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat velvollisia palaamaan, olisi vastoin EU:n viisumisääntöjä. Lisäksi kauttakulkujäsenvaltioilla ei näytä olevan mitään kannustinta antaa tämäntyyppistä viisumia (koska on vaara, että henkilöt voivat paeta ja/tai aiheuttaa palauttamiskustannuksia), joten ne käytännössä usein epäävät viisumin. Eurooppalaisen kulkuluvan antaminen palautettavalle henkilölle ei ole myöskään ratkaisu. Koska tällaisen kulkuluvan oikeudellista luonnetta ja oikeusvaikutuksia ei ole määritelty selkeästi, palautettavan henkilön katsottaisiin puhtaasti oikeudellisesta näkökulmasta edelleen oleskelevan laittomasti kauttakulkuvaltiossa ja hän saattaisi 6 artiklan 1 kohdan nojalla joutua uuden palauttamispäätöksen kohteeksi.

Yksi tapa välttää ongelma on edistää suoraan palaamista kolmanteen maahan lentoteitse. Tämä voi kuitenkin aiheuttaa kuluja ja olla epäkäytännöllistä palautettavalle henkilölle.

Komission suosittelema lähestymistapa on, että kauttakulkujäsenvaltiot tunnustavat ensimmäisen jäsenvaltion antaman palauttamispäätöksen Schengenin käsikirjan liitteen 39 (”Vakiolomake palauttamispäätöksen tunnustamista varten maitse tapahtuvan kauttakulun yhteydessä”) mukaisesti (komissio antoi sen syyskuussa 2011 kuultuaan asianomaisia jäsenvaltioita teknisellä tasolla ja keskusteltuaan muuttoliikettä ja karkotuksia käsittelevän neuvoston työryhmän kanssa).

Tämän lähestymistavan perusteella kauttakulkujäsenvaltio voi tunnustaa ensimmäisen jäsenvaltion tekemän palauttamispäätöksen, vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävä aika mukaan lukien, ja sallia palautettavan kauttakulun tunnustetun päätöksen ja tunnustetun vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävän ajan perusteella. Lähestymistavan etuna on, ettei kauttakulkujäsenvaltiota velvoiteta antamaan uutta palauttamispäätöstä ja että se voi pyytää ensimmäistä jäsenvaltiota korvaamaan kaikki palauttamiskulut, jos jokin menee pieleen ja palautettava on poistettava maasta kauttakulkuvaltion kustannuksella (soveltamalla neuvoston päätöstä 2004/191/EY (42)).

Jäsenvaltioita, jotka ovat edelleen haluttomia käyttämään tätä vapaaehtoista vaihtoehtoa (joko lähettävänä tai vastaanottavana jäsenvaltiona) kannustetaan osallistumaan ja ilmoittamaan komissiolle ja muille jäsenvaltioille osallistumisestaan.

Lisäselvennys:

—

Tunnustamislomake: Direktiivin 2001/40/EY erittäin väljä ja yleinen sanamuoto antaa harkintavaltaa vastavuoroista tunnustamista koskeviin käytännön järjestelyihin (menettelylliset yksityiskohdat) käytännön tarpeiden ja kansallisen lainsäädännön mukaan. Schengenin käsikirjan liitteessä 39 ehdotettu lomake on yksi mahdollinen muttei ainoa toimintatapa.

—

Oikeudellisesti tarkasteltuna jäsenvaltio B tunnustaa kaikki jäsenvaltion A tekemän palauttamispäätöksen merkitykselliset seikat. Se tunnustaa myös ilmoituksen siitä, että kolmannen maan kansalainen oleskelee laittomasti ja hänelle on myönnetty aikaa vapaaehtoista paluuta varten – vaikutus, joka ulottuu päätöksen tunnustavan jäsenvaltion B alueelle.

—

Päätöksen tunnustavalla jäsenvaltiolla on kolme eri ”suojakeinoa”: 1) Liitteen 39 vakiolomaketta käytetään ainoastaan vapaaehtoisesti: jäsenvaltioille jää aina mahdollisuus olla tunnustamatta toisen jäsenvaltion tekemää palauttamispäätöstä tietyssä yksittäistapauksessa. 2) Ensimmäinen jäsenvaltio voi myöntää määräajan vapaaehtoista poistumista varten 7 artiklan mukaisesti, jos ei esiinny ”vastakkaisia näkökohtia”, kuten pakenemisen vaaraa. Direktiivin 7 artiklan mukainen palautettavien henkilöiden henkilökohtaisen tilanteen alustava tarkastelu, joka on suoritettava ensimmäisessä jäsenvaltiossa, voi toimia lisätakeena tunnustavalle kauttakulkujäsenvaltio. 3) Jos jokin seikka menee pieleen ja palautettava täytyy poistaa maasta kauttakulkuvaltion kustannuksella, kaikki maastapoistamiskustannukset voidaan veloittaa ensimmäiseltä jäsenvaltiolta päätöksen 2004/191/EY nojalla.

6.5   Säännösten noudattaminen käytännössä – kauttakulku lentoteitse

Avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä annettu neuvoston direktiivi 2003/110/EY (43) tarjoaa oikeudellisen kehyksen jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten väliseen yhteistyöhön kauttakulkulentoasemilla saattajan kanssa tai ilman saattajaa tapahtuville lentoteitse toteutettaville palauttamistoimenpiteille. Direktiivissä (joka hyväksyttiin viisi vuotta ennen palauttamisdirektiiviä) käytetyn termin ”ilman saattajaa tapahtuva palauttamistoimenpide” voidaan tulkita kattavan myös palauttamisdirektiivin mukaisen vapaaehtoisen paluun (44). Komissio suosittelee soveltamaan järjestelmällisesti direktiiviä 2003/110/EY, kun vapaaehtoisen palaamisen yhteydessä järjestetään kauttakulku ilmateitse (ks. myös 7.2 kohta).

6.6   Vapaaehtoisen paluun rekisteröinti

Tällä hetkellä ei ole mitään keskitettyä EU:n järjestelmää, jolla pidetään kirjaa vapaaehtoisesta paluusta. Palautettavien henkilöiden maitse tapahtuvaa kauttakulkua koskevissa tapauksissa Schengenin käsikirjan liitteen 39 suositusten mukaan rajavartija faksaa vahvistuksen palauttamispäätöksen tehneelle jäsenvaltiolle. Muissa tapauksissa palautetut ilmoittavat joskus paluustaan kolmansissa maissa olevien EU:n jäsenvaltioiden konsulaattien kautta. Joskus maastalähtötarkastuksen tekevät rajavartijat rekisteröivät lähdön. Keskitetyn unionin järjestelmän puuttuminen vapaaehtoisen paluun seurannasta luo aukon valvontaan ja tilastoihin. Ongelma pyritään ratkaisemaan komission ehdotuksella (45) asetukseksi Schengenin tietojärjestelmän käytöstä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisessa.

Lyhyellä aikavälillä jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön keinot sen varmistamiseksi, onko kolmannen maan kansalainen poistunut unionista. Seurannan olisi koskettava myös tilanteita, joissa poistuminen tapahtuu vapaaehtoiselle paluulle varatussa ajassa ja ilman avustusta. Näin voitaisiin varmistaa tehokkaat jatkotoimet, jos paluuvelvoitetta ei noudateta. Jäsenvaltioita kannustetaan hyödyntämään mahdollisimman tehokkaasti saatavilla olevia tiedotuskanavia ja

1)

järjestelmällisesti kannustamaan palautettavia henkilöitä, joille on myönnetty aikaa vapaaehtoiseen paluuseen, ilmoittamaan palauttamispäätöksen (ja maahantulokiellon) antaneille viranomaisille onnistuneesta paluusta. Palaaja voi ilmoittaa paluustaan lähtöhetkellä rajavartijalle, alkuperämaahansa palattuaan maassa olevalle jäsenvaltion konsuliedustustolle tai jopa kirjeitse liittäen siihen riittävät todisteet. Tämän käytännön tehostamiseksi palauttamispäätökseen tai matkustusasiakirjaan voidaan järjestelmällisesti liittää tiedote, jossa on kolmannen maan kansalaisen nimi ja muut tunnistetiedot sekä päätöksen tehneen viranomaisen ohjeet ja yhteystiedot, jotta rajavartija voi leimata asiakirjan maastalähdön yhteydessä ja lähettää sen todisteeksi kyseiselle viranomaiselle. Tiedotteessa voidaan myös kertoa, mitä hyötyä palautettava saa ilmoittaessaan viranomaisille onnistuneesta paluustaan;

2)

pyytämään, että maastalähtötarkastuksia suorittavat rajavartijat tiedustelevat – kun heidän tietoonsa tulee laittoman maahanmuuttajan maastalähtö – onko palaajasta tehty palauttamispäätöstä, johon liittyy vapaaehtoista paluuta koskeva ajanjakso, ja jos näin on, ilmoittavat järjestelmällisesti palauttamispäätöksen antaneille viranomaisille palaajan lähdöstä;

3)	käyttämään liitettä 39 (ks. 6.4 kohta) sen vahvistamiseen, että laittomasti oleskellut kolmannen maan kansalainen, jonka on määrä kulkea jonkin muun kuin palauttamispäätöksen antaneen jäsenvaltion kautta, on lähtenyt maasta.

Jäsenvaltioiden olisi myös harkittava yhteydenpitoa lentoyhtiöiden kanssa saadakseen tietoa siitä, ovatko ilman saattajaa palaavat kolmansien maiden kansalaiset nousseet koneeseen oletetulla lähtöhetkellä.

7.   MAASTAPOISTAMINEN

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 1–4 kohta

1.	Jäsenvaltioiden on toteutettava kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen, jos vapaaehtoista poistumista varten ei ole myönnetty aikaa 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti tai jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa.

2.	Jos jäsenvaltio on myöntänyt 7 artiklan mukaisesti aikaa vapaaehtoista poistumista varten, palauttamispäätös saadaan panna täytäntöön vasta tuon ajan päätyttyä, paitsi jos tämän ajan kuluessa ilmenee 7 artiklan 4 kohdassa tarkoitettu vaara.

3.	Jäsenvaltio voi erillisellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä määrätä maastapoistamisesta.

4.

Jos kolmannen maan kansalainen vastustaa maastapoistamista ja jäsenvaltio käyttää – viimeisenä keinona – pakkokeinoja pannakseen maastapoistamisen täytäntöön, kyseisten pakkokeinojen on oltava oikeasuhteisia eikä niihin saa liittyä kohtuutonta voimankäyttöä. Pakkokeinot pannaan täytäntöön kansallisen lainsäädännön mukaisesti, kunnioittaen perusoikeuksia ja asianomaisen kolmannen maan kansalaisen ihmisarvoa sekä fyysistä koskemattomuutta.

Palauttamisdirektiivissä vahvistetaan tavoite (palauttamispäätöksen täytäntöönpano), joka olisi saavutettava tehokkaasti ja oikeasuhteisesti kaikin tarvittavin toimenpitein, mutta jätetään käytännön yksityiskohdat (toteutustapa) jäsenvaltion lainsäädännön ja hallinnollisen käytännön piiriin. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 36 kohta: ”… sanoilla” toimenpiteet ”ja” pakkokeinot ”viitataan kaikkiin toimiin, jotka tehokkaasti ja oikeasuhteisesti johtavat asianomaisen palauttamiseen”.

Huolimatta siitä, että kolmansien maiden kansalaisilla on velvollisuus tehdä yhteistyötä henkilöllisyytensä selvittämisessä ja pyytää tarvittavia asiakirjoja oman maansa viranomaisilta, jäsenvaltioiden velvollisuuteen toteuttaa ”kaikki tarvittavat toimenpiteet” sisältyy myös se, että niiden on hyvissä ajoin pyydettävä kyseisen henkilön takaisin ottavaa kolmatta maata toimittamaan voimassa oleva henkilöllisyys- tai matkustusasiakirja tai hyväksymään palauttamista varten myönnettävän eurooppalaisen matkustusasiakirjan (46) käyttö, jotta kolmannen maan kansalainen voidaan kuljettaa fyysisesti pois jäsenvaltiosta. Palauttamista varten myönnettävän eurooppalaisen matkustusasiakirjan käyttöä olisi edistettävä kolmansien maiden jäsenvaltioiden kanssa kahdenvälisesti tekemiä ja EU:n kanssa tekemiä takaisinottosopimuksia ja muita järjestelyjä koskevissa neuvotteluissa ja tällaisia sopimuksia/järjestelyjä sovellettaessa. Kolmansien maiden kanssa toteutettavat hallinnolliset menettelyt, joilla pyritään valmistelemaan maastapoistamista (mm. tarvittavien matkustusasiakirjojen ja lupien hankkiminen), voidaan aloittaa vapaaehtoista paluuta varten myönnetyn ajan aikana, jos siitä ei aiheudu vaaraa asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle (ks. myös 6 kohta).

Jotta voitaisiin torjua mahdollisia väärinkäytöksiä ja etenkin perusteettomia, päällekkäisiä ja viime hetkellä tehtäviä turvapaikkahakemuksia sekä turvapaikka- tai palauttamispäätöksiä koskevaa perusteetonta muutoksenhakua, jolla pyritään vain viivyttämään palauttamispäätösten täytäntöönpanoa tai estämään se, komissio suosittelee, että jäsenvaltiot ottavat kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia varten käyttöön nopeutetun menettelyn tai tarvittaessa rajamenettelyn Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (47) (turvapaikkamenettelydirektiivi) mukaisesti.

Vapaaehtoisen paluun ja maastapoistamisen välinen ero: Paluu on hyvin väljä käsite ja kattaa palaamisen (vapaaehtoisesti tai pakotettuna) kolmanteen maahan paluuvelvoitetta noudattaen. Maastapoistaminen on paljon suppeampi käsite. Se merkitsee paluuvelvoitteen täytäntöönpanoa eli kuljettamista pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. Unionin tuomioistuin on jo korostanut asioissa C-61/11, El Dridi (41 kohta), ja C-329/11, Achughbabian, antamissaan tuomioissa, että palauttamisdirektiivissä tarkoitetut toimenpiteet ovat asteittaisia vapaaehtoisesta pakkokeinoihin. Käytännössä on usein tapauksia, joihin sisältyy sekä pakotetun paluun piirteitä (säilöönotto) että vapaaehtoisuuden piirteitä (myöhempi vapaaehtoinen matkustaminen ilman fyysisen voimankäytön tarvetta). Jäsenvaltioita kannustetaan soveltamaan menettelyn kaikissa vaiheissa lievimpiä keinoja. Jos poistamis- tai säilöönottotoimien kohteena olevat palautettavat muuttavat asennettaan ja osoittavat halukkuutta yhteistyöhön ja vapaaehtoiseen lähtöön, jäsenvaltioita kannustetaan osoittamaan joustavuutta, mihin niillä on oikeus.

Palauttamispäätöksen täytäntöönpano kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisen jälkeen: asiassa C-601/15, J.N, antamassaan tuomiossa (75, 76 ja 80 kohta) unionin tuomioistuin katsoo, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tultua ensimmäisen asteen käsittelyssä tehdyllä päätöksellä hylätyksi aiemmin tehdyn palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa on jatkettava siitä vaiheesta, jossa se keskeytettiin, eikä sitä pidä aloittaa uudelleen alusta: ”[…] direktiivin 2008/115/EY tehokas vaikutus edellyttää joka tapauksessa, että tämän direktiivin perusteella aloitettua menettelyä, jonka yhteydessä on tehty palauttamispäätös siihen […] liitettyine maahantulokieltoineen, voidaan jatkaa siitä vaiheesta, jossa se kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisen johdosta keskeytettiin, heti tällaisen hakemuksen tultua ensimmäisen asteen käsittelyssä tehdyllä päätöksellä hylätyksi. […] Tässä yhteydessä on todettava, että SEU 4 artiklan 3 kohdasta johtuvasta ja tuomion El Dridi […] 56 kohdassa mieleen palautetusta jäsenvaltioiden lojaliteettivelvoitteesta ja […] tehokkuusvaatimuksista seuraa, että jäsenvaltioille mainitun direktiivin 8 artiklassa asetettu velvoite toteuttaa maastapoistaminen 8 artiklan 1 kohdassa luetelluissa tapauksissa on täytettävä viipymättä. […] Tällaista velvoitetta ei noudatettaisi, jos maastapoistaminen viivästyisi sen takia, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen tultua ensimmäisen asteen käsittelyssä tehdyllä päätöksellä hylätyksi sellainen menettely on aloitettava uudelleen alusta sen sijaan, että sitä jatkettaisiin vaiheesta, jossa se keskeytettiin.”

Vankeusrangaistus laittomaan oleskeluun liittyvänä rikosoikeudellisena toimenpiteenä ei voi koskaan olla palauttamisdirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu ”tarvittava toimenpide” (ks. 4 kohta). Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan mukaisesti tulkitun oikeutta vapauteen ja turvallisuuteen koskevan perusoikeuskirjan 6 artiklan mukaisesti vapaudenriisto on sallittu palauttamisen yhteydessä ainoastaan maastapoistamista varten tehtävän palauttamisdirektiivin 15 artiklassa tarkoitetun säilöönoton yhteydessä. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 37 kohta: ”[…] vankeusrangaistuksen määrääminen ja täytäntöönpano direktiivissä 2008/115/EY säädetyn palautusmenettelyn kuluessa [eivät] tue direktiivillä tavoitellun maastapoistamisen eli sen toteuttamista, että asianomainen varsinaisesti kuljetetaan pois asianomaisesta jäsenvaltiosta. Tällainen rangaistus ei näin ollen ole direktiivin 2008/115/EY 8 artiklassa tarkoitettu ”toimenpide” tai ”pakkokeino”.”

Pannessaan palauttamisdirektiiviä täytäntöön jäsenvaltioiden on 5 artiklan c alakohdan mukaisesti otettava asianmukaisesti huomioon kolmansien maiden kansalaisten terveydentila. Lisäksi niiden on kunnioitettava kolmannenmaan kansalaisen ihmisarvoa sekä fyysistä koskemattomuutta pannessaan palauttamispäätöksiä täytäntöön 8 artiklan 1 kohdan mukaisesti. Koska oikeutta terveyteen on kunnioitettava kaikilta osin ja koska direktiivissä ei velvoiteta järjestelmällisesti tekemään lääkärintarkastuksia kaikille palautettaville kolmansien maiden kansalaisille tai antamaan todistuksia siitä, että he ovat riittävän terveitä lentomatkaa varten, komissio suosittaa, että jäsenvaltiot toteuttavat toimenpiteitä, joilla pyritään estämään sellaiset kolmansien maiden kansalaisten mahdollisesti tekemät perättömät terveydentilaa koskevat väitteet, jotka aiheettomasti estäisivät tai keskeyttäisivät palauttamisen lääketieteellisistä syistä (ks. myös 12.4 kohta). Tällaisiin toimenpiteisiin voi lukeutua esimerkiksi sen varmistaminen, että asianomaisen toimivaltaisen viranomaisen nimittämä pätevä terveydenhuollon ammattilainen voi tarvittaessa antaa tietystä tapauksesta riippumattoman ja puolueettoman lääketieteellisen lausunnon.

7.1   Lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 5 kohta; neuvoston päätöksen 2004/573/EY (48) liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä;Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624 (49) – 28 artiklan 3 kohta

Lentoteitse tapahtuvan maastapoistamisen aikana jäsenvaltion on otettava huomioon päätöksen 2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä.

Palauttamisdirektiivin mukaan jäsenvaltioiden on otettava huomioon päätöksen 2004/573/EY liitteenä olevat yhteiset ohjeet, jotka koskevat lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen sovellettavia turvallisuusmääräyksiä, kaikkien lentoteitse tapahtuvien maastapoistamisten eikä vain – kuten päätöksessä alun perin suunniteltiin – yhteisten maastapoistamisten yhteydessä.

Jotkut näiden ohjeiden osat ovat luonteeltaan sellaisia, että ne on tarkoitettu otettavaksi huomioon ainoastaan yhteisillä lennoilla, kuten, ne, jotka liittyvät lennon järjestävien ja niille osallistuvien jäsenvaltioiden rooliin ja tehtävänjakoon, eikä niitä siksi voida noudattaa puhtaasti kansallisissa tapauksissa. Kaikki muut ohjeiden osat (ks. tärkeimmät otteet oheisessa laatikossa) olisi kuitenkin otettava huomioon myös puhtaasti kansallisissa maastapoistamistoimissa.

LENTOTEITSE TAPAHTUVAAN YHTEISEEN MAASTAPOISTAMISEEN SOVELLETTAVIA TURVALLISUUSMÄÄRÄYKSIÄ KOSKEVAT YHTEISET OHJEET

(otteita)

1.   MAASTAPOISTAMISTA EDELTÄVÄ VAIHE

1.1.2   Terveydentila ja potilaskertomukset

Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on varmistettava, että niiden vastuulla olevien maastapoistettavien henkilöiden terveydentila on riittävän hyvä, jotta kyseisten henkilöiden lentoteitse tapahtuva maastapoistaminen on sekä oikeudellisesti että tosiasiallisesti arvioituna turvallista. Maastapoistettavien henkilöiden potilaskertomusten on oltava saatavilla, jos maastapoistettavan henkilön tiedossa oleva terveydentila tätä edellyttää tai jos lääkärinhoito on tarpeen. Näiden tietojen on sisällettävä lääkärintarkastusten tulokset, diagnoosi sekä tiedot lääkintätoimenpiteiden mahdollisesti edellyttämästä lääkehoidosta. […]

1.1.3   Asiakirjat

Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on varmistettava, että kutakin maastapoistettavaa henkilöä varten on olemassa voimassa oleva matkustusasiakirja sekä kaikki muut tarvittavat lisäasiakirjat, todistukset ja tiedot. Näiden asiakirjojen on oltava valtuutetun henkilön hallussa määrämaahan saapumiseen asti.

1.2.3   Yksityisten saattajien käyttäminen

Jos osallistuva jäsenvaltio käyttää yksityisiä saattajia, sen viranomaisilla on oltava lennolla vähintään yksi virallinen edustaja.

1.2.4   Saattajien ammattitaito ja koulutus

Yhteisille lennoille mukaan nimetyillä saattajilla on oltava ennalta saatu erityiskoulutus tehtäviensä hoitamiseen. Heille on tarjottava tarvittavaa lääketieteellistä tukea kuljetuksen luonteesta riippuen.

(…)

1.2.5   Saattajien menettelysäännöt

Saattajat eivät saa olla aseistettuja. He saavat käyttää siviilivaatteita, joissa on oltava selvästi erottuva tunnus tunnistamista varten. Muulla asianmukaisesti valtuutetulla maastapoistettavia henkilöitä saattavalla henkilöstöllä on myös oltava vaatteissaan selvästi erottuva tunnus.

Saattajat on sijoitettava lentokoneessa strategisesti siten, että turvallisuus voidaan varmistaa parhaalla mahdollisella tavalla. Lisäksi heidän on istuttava niiden maastapoistettavien henkilöiden kanssa, joista he ovat vastuussa.

1.2.6   Saattajien lukumäärää koskevat järjestelyt

Saattajien lukumäärä määrätään tapauskohtaisesti riskianalyysin ja yhteisten neuvottelujen perusteella. Useimmissa tapauksissa on suositeltavaa, että saattajia on koneessa vähintään sama määrä kuin maastapoistettavia henkilöitä. Saattajilla on tarvittaessa oltava tukenaan varamiehitys (esim. pitkillä matkoilla).

2.   LÄHTÖÄ EDELTÄVÄ VAIHE LÄHTÖ- TAI VÄLILASKUKENTÄLLÄ

2.1   Kuljetus lentokentälle ja oleskelu lentokentällä

Kuljetuksen lentokentälle ja siellä oleskelun osalta sovelletaan seuraavaa:

a)	Saattajien ja maastapoistettavien henkilöiden olisi periaatteessa oltava lentokentällä vähintään kolme tuntia ennen lähtöä.

b)

Maasta poistettaville henkilöille olisi annettava tiedot maastapoistamisen täytäntöönpanosta ja heille olisi ilmoitettava, että on heidän oman etunsa mukaista tehdä kaikin tavoin yhteistyötä saattajien kanssa. Samalla olisi selkeästi ilmoitettava, ettei minkäänlaista häiritsevää käytöstä sallita ja ettei tämä johda maastapoistamistoimenpiteen keskeyttämiseen.

(…)

2.2   Lähtöselvitys, koneeseen siirtyminen ja koneen ilmaannousua edeltävä turvatarkastus

Lähtöselvitystä, koneeseen siirtymistä ja koneen ilmaannousua edeltävää turvatarkastusta koskevat seuraavat järjestelyt:

a)	Kulloisenkin sijaintipaikan jäsenvaltion saattajat vastaavat lähtöselvityksestä ja avustamisesta tarkastuspisteissä.

b)	Kaikille maastapoistettaville henkilöille on tehtävä huolellinen turvatarkastus ennen yhteistä lentoa. Kaikki esineet, jotka voivat vaarantaa henkilöiden tai yhteisen lennon turvallisuuden, on takavarikoitava ja sijoitettava koneen ruumaan.

c)

Maastapoistettavan henkilön matkatavaroita ei saa sijoittaa matkustamoon. Kaikki ruumaan sijoitetut matkatavarat on turvatarkastettava ja niissä on oltava omistajan nimi. Kaikki Kansainvälisen siviili-ilmailujärjestön (ICAO) säännöissä vaarallisiksi luokitellut tavarat on poistettava matkatavaroista.

d)	Rahat ja arvoesineet on sijoitettava läpinäkyvään pakkaukseen, jossa on omistajan nimi. Maastapoistettavalle henkilölle on kerrottava, miten talteen otettujen esineiden ja rahojen kanssa menetellään.

(…)

3.   MENETTELY LENNON AIKANA

(…)

3.2   Pakkokeinojen käyttö

Pakkokeinoja käytetään seuraavasti:

a)	Pakkokeinoja käytettäessä on kunnioitettava yksilön oikeuksia.

b)

Pakkokeinoja voidaan käyttää, jos maastapoistettava henkilö kieltäytyy poistumasta maasta tai tekee vastarintaa. Kaikkien pakkokeinojen on oltava oikeasuhteisia eikä niihin saa liittyä kohtuutonta voimankäyttöä. Maastapoistettavan henkilön ihmisarvoa ja fyysistä koskemattomuutta on kunnioitettava. Näin ollen jos näiden edellytysten täyttymistä ei voida varmistaa, maastapoistamistoimenpide ja siihen liittyvä laillisten pakkokeinojen käyttö, joka perustuu maastapoistettavan henkilön vastarintaan tai vaarallisuuteen, on keskeytettävä, koska maastapoistamista ei tule toteuttaa mihin hintaan hyvänsä.

c)

Pakkokeinoilla ei tulisi vaikeuttaa tai vaarantaa maastapoistettavan henkilön mahdollisuutta hengittää normaalisti. Jos voimakeinoja käytetään, on varmistettava, että maastapoistettavan henkilön rintakehä on pystyasennossa ja ettei rintakehään vaikuteta millään tavoin, jotta normaali hengitys voidaan turvata.

d)	Vastarintaa tekeviä maastapoistettavia henkilöitä voidaan estää liikkumasta käyttämällä voimakeinoja, jotka eivät loukkaa maastapoistettavan henkilön ihmisarvoa tai fyysistä koskemattomuutta.

e)

Järjestävän jäsenvaltion ja kunkin osallistuvan jäsenvaltion on sovittava sallituista voimakeinoista ennen maastapoistamistoimenpiteen aloittamista. Rauhoittavien aineiden käyttö maastapoistamisen helpottamiseksi on kiellettyä lukuun ottamatta lentoturvallisuuden varmistamiseksi toteutettavia hätätoimenpiteitä.

f)	Kaikille saattajille on tiedotettava ja heidän on oltava tietoisia sallituista ja kielletyistä voimakeinoista.

g)	Maastapoistettavia henkilöitä, joihin on kohdistettu voimakeinoja, on tarkkailtava jatkuvasti koko lennon ajan.

h)	Voimankäyttövälineiden väliaikaisesta poistamisesta päättää maastapoistamistoimenpiteestä vastaava henkilö tai tämän varahenkilö.

3.3   Lääkintähenkilökunta ja tulkit

Lääkintähenkilökuntaa ja tulkkeja koskevat seuraavat järjestelyt:

a)	Yhteisellä lennolla olisi oltava mukana vähintään yksi lääkäri.

b)

Lääkärillä on oikeus tutustua kaikkiin tarpeellisiin maastapoistettavien henkilöiden potilaskertomusten tietoihin ja hänelle on ilmoitettava ennen lähtöä maastapoistettavista henkilöistä, joiden lääketieteellinen tila poikkeaa normaalista. Aikaisemmin havaitsemattomat lääketieteelliset tilat, jotka havaitaan juuri ennen lähtöä ja jotka voivat vaikuttaa maastapoistamisen täytäntöönpanoon, olisi arvioitava vastuussa olevien viranomaisten kanssa.

c)	Vain lääkäri voi tarkan diagnoosin tekemisen jälkeen antaa maastapoistettaville henkilöille lääkkeitä. Maastapoistettavan henkilön lennon aikana tarvitsemat lääkkeet otetaan lentokoneeseen.

d)	Kunkin maastapoistettavan henkilön on voitava puhua lääkärin tai saattajien kanssa joko suoraan tai tulkin välityksellä kielellä, jolla hän pystyy ilmaisemaan itseään.

e)	Järjestävien jäsenvaltioiden on varmistettava, että maastapoistamistoimenpidettä varten on käytettävissä riittävä lääkintä- ja tulkkaushenkilöstö.

3.4   Maastapoistamistoimenpiteen dokumentointi ja seuranta

3.4.1   Tallentaminen ja ulkopuoliset tarkkailijat

Videointiin ja/tai äänitykseen sekä ulkopuolisten tarkkailijoiden läsnäoloon yhteisillä lennoilla tarvitaan aina järjestävän jäsenvaltion ja osallistuvien jäsenvaltioiden etukäteen antama lupa.

(…)

5.   SAAPUMISVAIHE

Saavuttaessa:

(…)

c)

Järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio luovuttaa vastuullaan olevat maastapoistettavat henkilöt, näiden matkatavarat ja mahdolliset ennen koneeseen siirtymistä takavarikoidut esineet määrämaan viranomaisille. Järjestävien ja osallistuvien jäsenvaltioiden pääedustajat ovat vastuussa maastapoistettavien henkilöiden luovuttamisesta paikallisille viranomaisille saavuttaessa. Saattajat eivät yleensä poistu lentokoneesta.

d)

Järjestävien ja osallistuvien jäsenvaltioiden olisi kutsuttava paikalle konsuliviranomaisiaan, maahanmuuttoviranomaisten yhdyshenkilöitä tai muita etujoukkojaan avustamaan maastapoistettavien henkilöiden luovuttamisessa paikallisille viranomaisille silloin, kun tämä on asianmukaista ja mahdollista sekä kansallisen käytännön ja menettelyn mukaista.

e)	Maastapoistettavalta henkilöltä on poistettava käsiraudat ja muut voimankäyttövälineet, kun heidät luovutetaan paikallisille viranomaisille.

f)

Maastapoistettavat henkilöt on luovutettava lentokoneen ulkopuolella (joko laskuportaiden alapäässä tai lentokentällä sijaitsevissa tarkoitukseen soveltuvissa tiloissa sen mukaan, mikä kussakin tilanteessa on asianmukaista). Paikallisten viranomaisten nousemista lentokoneeseen on mahdollisuuksien mukaan pyrittävä välttämään.

g)	Määränpäälentokentällä vietetty aika olisi pidettävä mahdollisimman lyhyenä.

h)

Järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio vastaa siitä, että sillä on saattajia ja edustajia (sekä sellaisia maastapoistettavia henkilöitä, joita ei päästetä maahan) koskevat valmiusjärjestelyt sellaisten tilanteiden varalta, joissa lentokoneen lähtö viivästyy maastapoistettavien henkilöiden poistuttua koneesta. Näihin järjestelyihin tulisi tarvittaessa kuulua myös yöpymispaikka.

6.   MAASTAPOISTAMISTOIMENPITEEN EPÄONNISTUMINEN

Jos määrämaan viranomaiset epäävät pääsyn alueelleen tai jos maastapoistamistoimenpide on keskeytettävä muista syistä, järjestävä jäsenvaltio ja kukin osallistuva jäsenvaltio vastaa omalla kustannuksellaan vastuullaan olevien maastapoistettavien henkilöiden palauttamisesta alueelleen.

Lisäselvennys:

—

Turvallisuushenkilöstön tai palkattujen ulkopuolisten henkilöiden käyttö palautettavien saattajina on periaatteessa sopusoinnussa palauttamisdirektiivin 8 artiklan kanssa. Jäsenvaltioilla on kuitenkin yleisvastuu maastapoistamistoimenpiteen toteuttamisesta (maastapoistamismääräyksen antamisesta ja pakkokeinojen/saattamisen oikeasuhteisesta käytöstä). Edellä mainittujen ohjeiden 1.2.3 kohdassa todetaan seuraavaa: ”Jos […] jäsenvaltio käyttää yksityisiä saattajia, sen viranomaisilla on oltava lennolla vähintään yksi virallinen edustaja”. Jäsenvaltioilla on siten yleinen velvollisuus säilyttää valvontarooli kaikissa poistamistoimien ulkoistamistapauksissa. Lentoyhtiön turvallisuushenkilöstön käyttöä saatossa ei suljeta pois, mutta siihen on oltava lupa ja mukana on oltava ainakin yksi jäsenvaltion viranomainen.

—

Noutoon perustuvat palautusoperaatiot (kolmansien maiden viranomaiset lähettävät lentokoneen EU:hun kansalaistensa kotiinkuljetukseen omassa valvonnassaan): Jäsenvaltioilla on yleisvastuu maastapoistamistoimenpiteen suorittamisesta siihen saakka, että henkilöiden luovuttaminen määrämaan viranomaisille on saatu päätökseen ja lentokone ei ole enää EU:n maaperällä. Perusoikeuksien kunnioittaminen sekä rajoittavien keinojen oikeasuhteinen käyttö edellä esitettyjen EU:n yhteisten normien mukaisesti on kuitenkin varmistettava koko maastapoistamistoimenpiteen ajan. Jäsenvaltion edustajan on valvottava määrämaan suorittamaa maastapoistamisvaihetta. Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetussa asetuksessa (EU) 2016/1624 olevan 28 artiklan 3 kohdan mukaan Euroopan raja- ja merivartiovirasto voi avustaa noutoon perustuvien palautusoperaatioiden järjestämisessä. Osallistuvat jäsenvaltiot ja virasto varmistavat, että perusoikeuksien kunnioittaminen, palautuskiellon periaate ja pakkotoimien oikeasuhteinen käyttö taataan koko operaation ajan. Tätä varten vähintään yhden operaatioon osallistuvan jäsenvaltion edustajan ja pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojan (joka kuuluu osallistuvan jäsenvaltion järjestelmään tai asetuksen 29 artiklan mukaisesti perustettuun reserviin) on oltava paikalla lennolla koko operaation ajan, kunnes saavutaan määränpäänä olevaan kolmanteen maahan.

7.2   Kauttakulku lentoteitse

Oikeusperusta: direktiivi 2003/110/EY

—	Pyyntö kauttakulkukuvan saamiseksi lentoteitse tapahtuvaa palauttamista varten: direktiivin 2003/110/EY liite

—	Luettelo direktiivin 2003/110/EY 4 artiklan 5 kohdan mukaisista keskusviranomaisista kauttakulkupäätöksen saamista varten (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa -verkkosivuilla)

Direktiivissä 2003/110/EY määritellään avunantoa koskevat toimivaltaisten viranomaisten väliset toimenpiteet, joita sovelletaan lentoteitse tapahtuviin palautuksiin saattajan kanssa ja ilman saattajaa jäsenvaltioiden kauttakulkulentokentillä. Siinä vahvistetaan säännöt, joilla pyritään helpottamaan maastapoistettavien henkilöiden kauttakulkua muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, joka on antanut ja pannut täytäntöön maastapoistamispäätöksen. Siinä määritellään, missä olosuhteissa kauttakulkutoimet voidaan toteuttaa, ja ilmoitetaan, millaista apua pyynnön vastaanottavan jäsenvaltion olisi annettava. Nämä pyynnöt laaditaan direktiivin 2003/110/EY liitteessä olevalle vakiolomakkeelle. Pyynnöt lähetetään tähän tarkoitukseen nimitetyille jäsenvaltioiden keskusviranomaisille.

7.3   Lentoteitse tapahtuva yhteinen maastapoistaminen

Oikeusperusta: päätös 2004/573/EY,

—	Luettelo kansallisista viranomaisista, joiden tehtävänä on organisoida yhteisiä lentoja ja/tai osallistua niihin päätöksen 2004/573/EY 3 artiklan nojalla (saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa -verkkosivuilla)

Päätöksessä 2004/573/EY käsitellään erityisesti näiden operaatioiden järjestämisestä vastaavien tai niihin osallistuvien viranomaisten yhteisten ja erillisten tehtävien määrittämistä. Neuvoston päätöksen liitteessä on yhteiset ohjeet lentoteitse tapahtuvaan yhteiseen maastapoistamiseen sovellettavista turvallisuusmääräyksistä. Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 5 kohdan mukaan nämä ohjeet on otettava huomioon kaikissa lentoteitse tapahtuvissa maastapoistamistoimissa, myös puhtaasti kansallisissa operaatioissa (ks. 7.1 kohta).

7.4   Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoimat palauttamisoperaatiot

Oikeusperusta: asetus (EU) 2016/1624 – 28 artikla

Yksi Euroopan raja- ja merivartioviraston tehtävistä on avustaa jäsenvaltioiden yhteisten palauttamisoperaatioiden järjestämisessä ja toteutuksessa noudattaen unionin palauttamispolitiikkaa ja erityisesti palauttamisdirektiiviä, joka on keskeinen osa palauttamistoimia koskevaa unionin lainsäädäntöä. Viraston roolia palauttamisasioissa ja sen velvollisuutta noudattaa perusoikeuksia on vahvistettu Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta vuonna 2016 annetulla asetuksella.

Viraston ja jäsenvaltioiden koordinoimien yhteisten palauttamisoperaatioiden toteuttaminen tarjoaa selkeää lisäarvoa, ja jäsenvaltioita kannustetaan käyttämään laajasti tätä mahdollisuutta.

Viraston koordinoimat palauttamisoperaatiot kuuluvat pakkotoimin tapahtuvaa palauttamista koskevan valvonnan piiriin (ks. 8 kohta).

8.   PAKKOON PERUSTUVAN PALUUN VALVONTA

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 8 artiklan 6 kohta

—

Luettelo pakkoon perustuvan paluun valvonnasta vastaavista kansallisista elimistä: saatavilla EMV:n kyselynä (ad-hoc query), hakusana ”return”, 2015, EMN Europa -verkkosivuilla; Euroopan unionin perusoikeusviraston katsaus pakkoon perustuvan paluun valvonnasta vastaavista kansallisista elimistä: http://fra.europa.eu/en/theme/asylum-migration-borders/forced-return

Jäsenvaltioiden on säädettävä tehokkaasta järjestelmästä palautusten valvomiseksi.

Pakkoon perustuvan paluun valvonta on tärkeä väline, joka voi sisäänrakennettuna valvontamekanismina päivittäisissä kansallisissa palautuskäytännöissä olla sekä palautettavan että täytäntöönpanoviranomaisten edun mukainen. Tehokas valvonta voi auttaa liennyttämään tilannetta. Sen avulla voidaan tunnistaa nopeasti mahdolliset puutteet ja korjata ne. Puolueettoman ja neutraalin raportoinnin ansiosta se suojaa myös täytäntöönpanoviranomaisia, joihin voi joskus kohdistua median tai kansalaisjärjestöjen perusteetonta kritiikkiä.

Palauttamisdirektiivissä ei kuvailla yksityiskohtaisesti, millaisia pakkoon perustuvan paluun kansallisten valvontajärjestelmien pitäisi olla. Se jättää paljon harkintavaltaa jäsenvaltioille. Direktiivin sanamuodon ja sen asiayhteyden vuoksi voidaan kuitenkin antaa jonkinlaista suuntaa:

1)

Pakkoon perustuvan paluun valvonta olisi ymmärrettävä siten, että se kattaa kaikki jäsenvaltioiden toteuttamat maastapoistamistoimet lähdön valmistelusta vastaanottoon paluumaassa tai, jos maastapoistamistoimi epäonnistuu, lähtöpaikkaan paluuseen saakka. Se ei kata paluun jälkeistä seurantaa eli seurantaa sen jälkeen, kun henkilö on vastaanotettu kolmannessa maassa.

2)	Valvontajärjestelmiin pitäisi osallistua organisaatioita/elimiä, jotka ovat palautuksen täytäntöönpanosta vastaavista viranomaisista erillisiä ja niistä riippumattomia (”nemo monitor in res sua”).

3)	Julkiset elimet (kuten valtakunnallinen oikeusasiamies tai riippumaton yleinen tarkastuselin) voivat toimia valvojana. On kuitenkin ongelmallista antaa valvojan tehtävä palauttamisesta/maastapoistamisesta vastaavan tahon kanssa saman hallinnon alaisuuteen kuuluvalle taholle.

4)	Pelkkien yksittäistapauksiin liittyvien oikeussuojakeinojen tai kansallisen palauttamispolitiikan tehokkuutta valvovien kansallisten järjestelmien olemassaoloa ei voida pitää 8 artiklan 6 kohdan asianmukaisena soveltamisena.

5)	Jäsenvaltioilla ei ole automaattista velvollisuutta rahoittaa kaikki valvonnasta aiheutuvat kustannukset (esim. henkilöstömenot), mutta jäsenvaltioilla on yleinen velvollisuus varmistaa, että pakkoon perustuvan palautuksen valvontajärjestelmä toimii (tehokkuusperiaate).

6)

Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohta ei merkitse, että kutakin yksittäistä maastapoistamistoimenpidettä on valvottava. Pistokokeisiin ja satunnaisotosten seurantaan perustuvaa valvontajärjestelmää voidaan pitää riittävänä, mikäli valvonnan intensiivisyys riittää varmistamaan valvonnan yleisen tehokkuuden.

7)	Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohta ei merkitse palautettavan henkilön subjektiivista oikeutta valvontaan.

Euroopan raja- ja merivartioviraston valvomat palauttamisoperaatiot:

—

Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta annetun asetuksen 28 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Jokaista palautusoperaatiota on valvottava direktiivin 2008/115/EY 8 artiklan 6 kohdan mukaisesti […] objektiivisten ja avoimien kriteerien perusteella, ja valvonnan on katettava palautusoperaatio kokonaisuudessaan lähtöä edeltävästä vaiheesta siihen asti, kunnes palautettavat henkilöt luovutetaan kolmannessa maassa, johon heidät palautetaan.” Tämä tarkoittaa, että jokainen Euroopan raja- ja merivartioviraston koordinoima pakkoon perustuva palauttamisoperaatio, johon yksi tai useampi jäsenvaltio antaa teknistä ja operatiivista tukea, kuuluu niiden kansallisten sääntöjen ja menetelmien soveltamisalaan, joilla palauttamisdirektiivin 8 artiklan 6 kohta saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.

—

Pakkotoimin tapahtuvan palauttamisen valvojien on toimitettava jokaisesta operaatiosta selvitys viraston pääjohtajalle, perusoikeusvaltuutetulle ja kaikkien kyseiseen operaatioon osallistuneiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille. Tämä ei kuitenkaan rajoita kansallisen lainsäädännön mukaisia raportointivelvoitteita.

9.   MAASTAPOISTAMISEN LYKKÄÄMINEN

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 9 artikla

1.	Jäsenvaltioiden on lykättävä maastapoistamista a) silloin, kun se loukkaisi palauttamiskiellon periaatetta; tai b) niin kauan kuin myönnetään 13 artiklan 2 kohdan mukaista lykkäystä.

2.

Jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen huomioon yksittäistapauksen erityispiirteet. Jäsenvaltioiden on erityisesti otettava huomioon: a) kolmannen maan kansalaisen fyysinen tai henkinen tila; b) tekniset syyt, kuten kuljetuskapasiteetin puute tai maastapoistamisen epäonnistuminen siksi, että palautettavan henkilöllisyyttä ei voida selvittää.

3.	Jos maastapoistamista lykätään 1 ja 2 kohdan mukaisesti, asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle voidaan asettaa 7 artiklan 3 kohdassa säädettyjä velvoitteita.

Palauttamisdirektiivissä säädetään kahdesta ehdottomasta kiellosta: Jäsenvaltiot eivät saa poistaa maasta henkilöä, jos se loukkaisi palauttamiskiellon periaatetta. Jäsenvaltiot eivät saa myöskään poistaa henkilöä maasta niin kauan kuin vireillä olevan muutoksenhaun vuoksi on myönnetty lykkäystä.

Muissa tapauksissa jäsenvaltio voi lykätä maastapoistamista asianmukaiseksi ajaksi ottaen huomioon yksittäistapauksen erityispiirteet. Mahdollisten syiden luettelo on avoin ja antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden reagoida joustavasti kaikkiin uusiin tai vasta havaittuihin olosuhteisiin, joiden vuoksi maastapoistamisen lykkääminen on perusteltua. Palauttamisdirektiivissä luetellut konkreettiset esimerkit (asianomaisen henkilön fyysinen tai henkinen tila ja tekniset syyt, kuten asianmukaisen kuljetuskaluston huono saatavuus) ovat ohjeellisia esimerkkejä. Jäsenvaltiot voivat sallia myös muunlaiset tapaukset kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ja/tai hallinnollisessa käytännössään.

Lisäselvennys:

—

Vapaaehtoista paluuta varten määrättävän ajan ja maastapoistamisen lykkäämisen välinen ero: Vapaaehtoista paluuta koskevassa palauttamisdirektiivin 7 artiklassa säädetään ”lisäajasta”, jotta lähtö voidaan hoitaa kunnolla ja hyvin valmistellusti. Se koskee ainoastaan niitä palautettavia henkilöitä, joiden odotetaan noudattavan palauttamispäätöstä vapaaehtoisesti. Maastapoistamisen lykkäämistä koskeva direktiivin 9 artikla koskee tapauksia, joissa valtion on pantava maastapoistaminen täytäntöön, koska vapaaehtoinen paluu ei ole mahdollista tai sitä ei ole myönnetty.

—

Palauttamisen lykkäämisen aikana sovellettava oikeudellinen asema: Palauttamisen lykkäämisen aikana palautettava henkilö nauttii palauttamisdirektiivin 14 artiklassa luetelluista suojalausekkeista (kirjallinen vahvistus siitä, että poistumisvelvollisuutta on lykätty, ja perustakeet, kuten kiireellisen terveydenhoidon ja välttämättömän sairaanhoidon tarjoaminen sekä perheen yhtenäisyys – ks. käsikirjan 13 kohta). Palautettavan henkilön ei kuitenkaan katsota oleskelevan laillisesti jäsenvaltiossa, ellei jäsenvaltio päätä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaisesti myöntää kolmannen maan kansalaiselle oleskelulupaa tai oikeutta lailliseen oleskeluun.

—

Tietyssä paikassa pysymistä koskevan velvollisuuden asettaminen palauttamisen lykkäämisen aikana: Direktiivin 9 artiklan 3 kohta sisältää nimenomaisen viittauksen 7 artiklan 3 kohdassa lueteltuihin mahdollisuuksiin asettaa velvoitteita pakenemisen vaaran estämiseksi (ks. 6.2 kohta). Näihin kuuluu mahdollisuus asettaa velvollisuus pysyä tietyssä paikassa.

10.   ILMAN HUOLTAJAA OLEVIEN ALAIKÄISTEN PALAUTTAMINEN

Palauttamisdirektiiviä sovelletaan myös alaikäisiin, mukaan lukien ilman huoltajaa olevat alaikäiset, ja siinä säädetään erityisistä suojatoimista, joita jäsenvaltioiden on noudatettava. Suojatoimia sovelletaan jokaiseen alle 18-vuotiaaseen eli alaikäiseen henkilöön, joka saapuu jäsenvaltioiden alueelle ilman hänestä vastuussa olevaa aikuista. Suojatoimia sovelletaan niin kauan kuin alaikäinen ei tosiasiallisesti ole tällaisen aikuisen huostassa (tämä tarkoittaa myös alaikäistä, joka jää ilman huoltajaa sen jälkeen, kun hän on saapunut jäsenvaltioiden alueelle). Joissakin jäsenvaltioissa alle 18-vuotiaiden nuorten sallitaan toimia itsenäisesti palauttamismenettelyssä ja turvapaikkamenettelyssä. Palauttamisdirektiivin suojatoimet kuitenkin sitovat jäsenvaltioita kaikkia alle 18-vuotiaita koskevissa tapauksissa.

Kestävät ratkaisut ovat äärimmäisen tärkeitä, jotta kaikkien alaikäisten tilanne saadaan normalisoitumaan ja vakiintumaan pitkällä aikavälillä. Palauttaminen on yksi vaihtoehto, jota voidaan harkita ilman huoltajaa olevia alaikäisiä koskevia pysyviä ratkaisuja etsittäessä, ja jäsenvaltion kaikissa toimissa on otettava keskeisenä näkökohtana huomioon lapsen etu. Ennen kuin ilman huoltajaa oleva alaikäinen palautetaan, hänelle on lapsen oikeuksien yleissopimuksen (50) 12 artiklan 2 kohdan mukaisesti annettava mahdollisuus tulla kuulluksi joko suoraan taikka edustajan tai asiaankuuluvan elimen välityksellä, ja lapsen etua on aina arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon hänen erityistarpeensa, perheen nykyinen tilanne sekä paluumaan tilanne ja vastaanotto-olosuhteet. Arvioinnissa on järjestelmällisesti selvitettävä, onko alaikäisen palauttaminen alkuperämaahan ja saattaminen yhteen perheensä kanssa hänen etunsa mukaista.

Arvioinnin tulisi olla toimivaltaisten viranomaisten tekemä, ja sen tulisi perustua monialaiseen lähestymistapaan, jossa arviointiin osallistuu myös alaikäiselle nimetty holhooja ja/tai toimivaltainen lastensuojeluviranomainen. Jäsenvaltioiden olisi myös arvioitava lapsen etua uudelleen määräajoin ottaen huomioon kunkin lapsen tilanteessa tapahtuneet muutokset.

Jäsenvaltioita kehotetaan ottamaan huomioon lapsen edun määrittämistä koskevat YK:n pakolaisjärjestön (UNHCR) ja lastenjärjestön (Unicef) yhteiset suuntaviivat (51), YK:n lasten oikeuksien komitean yleiskommentti nro 14 lapsen oikeudesta siihen, että häntä koskevia päätöksiä tehtäessä hänen etunsa otetaan huomioon ensisijaisena (52), lapsen edun määrittämistä koskevat UNHCR:n suuntaviivat (53) ja niiden soveltamisesta annettu käsikirja (54).

Alaikäisen oikeus tulla kuulluksi häntä koskevissa tai häneen vaikuttavissa palauttamismenettelyissä on olennainen osa lapsen edun arviointia (ks. lapsen oikeuksien sopimuksen 12 artikla), ja sitä on EU:n oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti kunnioitettava perusoikeuskirjassa vahvistettuna perusoikeutena. Tämä tarkoittaa sitä, että alaikäisen näkemyksille on annettava painoarvoa hänen ikänsä, kehitystasonsa ja mahdolliset kommunikointivaikeudet huomioon ottaen, jotta hänen osallistumisensa olisi mielekästä, ja alaikäisen oikeutta ilmaista näkemyksensä vapaasti on kunnioitettava (ks. lisäohjeet 12.1 kohdassa).

Ilman huoltajaa olevan alaikäisen määritelmä: Palauttamisdirektiivissä ei määritellä käsitettä ilman huoltajaa oleva alaikäinen. Koska ilman huoltajaa olevat alaikäiset usein ovat tai ovat olleet turvapaikanhakijoita, on suositeltavaa käyttää tuoreimmissa turvapaikkadirektiiveissä käytettyä määritelmää, kuten vastaanottoa koskevista vaatimuksista annetun direktiivin 2 artiklan e alakohdan määritelmää: ”[ilman huoltajaa olevalla alaikäisellä tarkoitetaan] alaikäistä, joka saapuu jäsenvaltioiden alueelle ilman hänestä joko asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön tai käytännön mukaisesti vastuussa olevaa aikuista, niin kauan kuin hän ei tosiasiallisesti ole tällaisen henkilön huostassa; tämä tarkoittaa myös alaikäistä, joka jää ilman huoltajaa sen jälkeen, kun hän on saapunut jäsenvaltioiden alueelle”.

Ilman huoltajaa olevien alaikäisten palauttamispäätöksen tekemisestä pidättäytyminen: Palauttamisdirektiivin 6 artiklan 4 kohdassa nimenomaisesti säädetään, että jäsenvaltiot voivat milloin tahansa kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle luvan tai oikeuden oleskeluun. Tämä yleissääntö koskee myös alaikäisiä. Näin ollen jäsenvaltiot, jotka eivät palauta tai poista alueeltaan laittomasti oleskelevia alaikäisiä kolmansien maiden kansalaisia tai jotka eivät voi poistaa ilman huoltajaa olevaa alaikäistä alueeltaan lapsen etua koskevan arvioinnin vuoksi, voivat vapaasti myöntää alaikäiselle luvan tai oikeuden oleskella alueellaan (esim. tilapäinen oleskelulupa, joka on voimassa, kunnes alaikäinen täyttää 18 vuotta).

Palauttamisdirektiivin 6 artiklan 1 kohta velvoittaa kuitenkin jäsenvaltion joko toteuttamaan vaihtoehdon A (myöntämään luvan tai laillisen oikeuden jäädä valtioon) tai vaihtoehdon B (toteuttamaan palauttamismenettelyt) (ks. 5 kohta). Jäsenvaltioiden olisi luotava selkeät säännöt ilman huoltajaa olevien alaikäisten oikeudellisesta asemasta niin, että heistä voidaan joko tehdä palauttamispäätös ja toteuttaa palauttaminen tai heille voidaan antaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti oikeus jäädä maahan. Jäsenvaltioiden olisi pyrittävä varmistamaan, että niillä ilman huoltajaa olevilla alaikäisillä, joita ei palauteta, on mahdollisuus asemansa määrittelyä koskevaan menettelyyn. Tällä suoraviivaisella lähestymistavalla pyritään vähentämään ”harmaita alueita” ja parantamaan kaikkien osapuolten oikeusvarmuutta. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että jotta ilman huoltajaa olevien alaikäisten tilanne jäsenvaltioissa, jotka eivät lapsen etua koskevan arvioinnin johdosta palauta tai poista maasta alaikäistä kolmannen maan kansalaista, olisi sopusoinnussa palauttamisdirektiivin kanssa, se olisi määritettävä oikeudelliselta kannalta joko siten, että heille myönnetään palauttamisdirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla (tilapäinen) oleskelulupa tai -oikeus (esim. 18-vuotiaaksi asti) tai heistä annetaan palauttamispäätös mutta maastapoistamista lykätään palauttamisdirektiivin 6 ja 9 artiklan mukaisesti.

10.1   Asianmukaisten elinten tarjoama apu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 10 artiklan 1 kohta

Ennen kuin tehdään päätös ilman huoltajaa matkustavan alaikäisen palauttamisesta, muiden asianmukaisten elinten kuin palautuksen täytäntöönpanosta vastaavien viranomaisten sallitaan tarjota apua, ottaen asianmukaisesti huomioon lapsen edun.

Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Palauttamisdirektiivin 10 artiklan 1 kohta ei sisältynyt komission ehdotukseen. Se lisättiin tekstiin neuvottelujen aikana, ja siihen on käytetty suoraan mallina palauttamista koskeviin Euroopan neuvoston 20 suuntaviivaan (55) sisältyvän 2 suuntaviivan 5 kohtaa, jonka mukaan ennen kuin päätetään erillisestä lasta koskevan maastapoistamismääräyksen antamisesta, olisi tarjottava tukea, erityisesti oikeusapua, ja otettava huomioon lapsen etu.

Asianmukaisten elinten luonne: Asianmukaisen elimen pitäisi olla palautuksen täytäntöönpanevasta viranomaisesta erillinen elin, ja se voi olla joko valtion elin (mahdollisesti saman ministeriön eri yksikkö) tai valtiosta riippumaton elin tai näiden kahden yhdistelmä, jolloin voidaan tehdä valtion tukemien ja valtiosta riippumattomien holhousjärjestelmien ja/tai lastensuojeluelinten välistä monialaista yhteistyötä. Lasten hoidosta ja suojelusta vastaavien elinten on noudatettava turvallisuutta, terveyttä, henkilöstön soveltuvuutta ja pätevää valvontaa koskevia vaatimuksia. Toimijoiden eri roolien ja vastuualueiden on oltava selkeitä ja avoimia erityisesti, jotta ilman huoltajaa oleva alaikäinen voi ottaa aktiivisesti ja tosiasiallisesti osaa kaikkiin häntä koskeviin asioihin.

Avun luonne: Avun olisi katettava oikeusapu, mutta se ei saa rajoittua siihen. Avun tulisi kattaa myös muut palauttamisdirektiivissä nimenomaisesti mainitut näkökohdat, joilla edistetään lasten oikeuksien toteutumista lapsen oikeuksista annetun YK:n yleissopimuksen mukaisesti, kuten tarvittavan lääketieteellisen avun ja terveydenhoidon tarjoaminen, yhteydenpito perheeseen ja pääsy peruskoulutukseen. Olisi kiinnitettävä erityistä huomiota tarpeeseen keskustella alaikäisen kanssa etukäteen ja koko prosessin ja menettelyn ajan sekä kaikista häneen vaikuttavista päätöksistä. Alaikäisille on tiedotettava heidän oikeuksistaan, menettelyistä ja heidän suojelemiseksi tarjolla olevista palveluista lapsen huomioon ottavalla ja lapsen ikätasolle ja tilanteeseen sopivalla tavalla.

Avun ajoittaminen: Asianmukaisten elinten olisi tarjottava apua mahdollisimman varhaisessa vaiheessa mutta joka tapauksessa ennen palauttamispäätöksen tekemistä. Tämä edellyttää aikaista iän arviointia, joka epäselvässä tapauksessa ratkaistaan henkilön eduksi. Avunannon pitäisi olla jatkuva ja vakaa prosessi, myös paluuvaiheessa. Se voi myös kattaa paluun jälkeisen vaiheen, jotta paluun asianmukainen seuranta voidaan varmistaa. Tarvittaessa on varmistettava holhouksen siirtyminen jäsenvaltiosta paluumaahan palauttamisdirektiivin 10 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

Iän arviointi: Palauttamisdirektiiviin ei sisälly säännöksiä iän arvioinnista. Komissio suosittelee unionin maahanmuutto- ja turvapaikkasäännöstön systemaattisen tulkinnan perusteella turvapaikkamenettelyjä koskevan direktiivin 25 artiklan 5 kohdassa säännösten soveltamista sekä asiaan liittyvien Euroopan turvapaikka-asioiden tukiviraston (EASO) laatimien asiakirjojen (56) huomioon ottamista.

Avun jatkuvuus turvapaikka- ja palauttamismenettelyissä: Vaikka turvapaikanhakijoiden holhouksen järjestämisellä ja ilman huoltajaa olevien alaikäisten/lasten palauttamisprosessissa tarvitsemalla avulla on eri oikeusperusta, turvapaikkasäännöstön ja palauttamisdirektiivin vaatimukset liittyvät läheisesti toisiinsa, ja turvapaikka- ja palauttamismenettelyissä olisi pyrittävä avun jatkuvuuteen.

—	Pelkän holhouksen järjestäminen ei riitä täyttämään velvollisuutta antaa alaikäisille apua, koska ”asianmukaisten elinten tarjoama apu” merkitsee muutakin kuin pelkkää holhousta.

10.2   Alaikäisen palauttaminen perheenjäsenelle tai nimetylle holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 10 artiklan 2 kohta

Ennen kuin ilman huoltajaa matkustava alaikäinen poistetaan jäsenvaltion alueelta, kyseisen jäsenvaltion viranomaisten on oltava varmoja siitä, että tämä alaikäinen palautetaan

—	jollekin perheenjäsenelleen

—	nimetylle holhoojalleen taikka että

—	häntä varten on kohdevaltiossa järjestetty asianmukainen vastaanotto.

Palauttamisdirektiivin 10 artiklan 2 kohdan mukaisista vaihtoehdoista parhaana olisi pidettävä palauttamista perheenjäsenille, ellei tämä ole selvästi lapsen edun vastaista. Jäsenvaltioiden olisi tämän vuoksi pyrittävä selvittämään ilman huoltajaa olevan alaikäisen henkilöllisyys ja kansalaisuus sekä jäljittämään hänen perheenjäseniään. Palauttaminen holhoojalle tai asianmukainen vastaanotto voi olla tietyin edellytyksin hyväksyttävä vaihtoehto.

Komissio suosittaa, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön asianmukaisia uudelleenkotouttamistoimenpiteitä alkuperämaahansa palaavia ilman huoltajaa olevia alaikäisiä varten ja varmistavat, että alaikäiset pääsevät näiden toimenpiteiden piiriin ripeästi ennen paluumaahan lähtöä ja sinne saavuttuaan.

Lisäselvennys:

—

Perheenjäsenten jäljittäminen: Jäsenvaltioiden olisi mahdollisimman pian käynnistettävä menettelyt, joilla pyritään jäljittämään ilman huoltajaa olevan alaikäisen perheenjäseniä. Menettelyihin olisi otettava mukaan alaikäisen nimetty holhooja ja/tai lastensuojelusta vastaava henkilö. Helpottaakseen perheenjäsenten jäljittämistä sekä holhoojan tai asianmukaisen laitoksen löytämistä palauttamista silmällä pitäen toimivaltaisten kansallisten viranomaisten olisi toteutettava toimenpiteitä yhteistyössä paluumaan konsulipalvelujen, yhteyshenkilöiden, lastensuojeluelinten, kansainvälisten järjestöjen ja valtiosta riippumattomien järjestöjen kanssa ja hyödynnettävä rajatylittävän yhteistyön kanavia täysimääräisesti.

—

Alaikäisten vapaaehtoinen paluu: Direktiivin 10 artiklan 2 kohta koskee periaatteessa vain tilanteita, joissa alaikäinen poistetaan maasta, eikä tilanteita, joissa alaikäinen on lähtee jäsenvaltiosta vapaaehtoisesti. Kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden velvoite ottaa lapsen etu huomioon, myös vapaaehtoisen paluun kyseessä ollessa on suositeltavaa arvioida perheen tilannetta ja vastaanotto-olosuhteita paluumaassa.

—

Vastaanoton asianmukaisuus paluumaassa on arvioitava tapauskohtaisesti ottaen huomioon yksilölliset olosuhteet ja palautettavan alaikäisen ikä. Pelkkää rajapoliisin vastaanottoa paluumaassa ilman tarvittavia jatko- tai liitännäistoimenpiteitä ei voida pitää ”asianmukaisena vastaanottona”. Jäsenvaltioiden olisi kiinnitettävä huomiota erityisesti siihen, onko paluumaassa saatavilla asianmukainen asunto, terveydenhuoltoa ja koulutusta. Jäsenvaltioiden on noudatettava YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen 20 artiklaa, ja niitä kehotetaan noudattamaan myös lasten sijaishuollosta annettuja YK:n suuntaviivoja (57).

11.   MAAHANTULOKIELLOT

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 3 artiklan 6 kohta ja 11 artikla

’Maahantulokiellolla’ [tarkoitetaan] hallinnollista tai oikeudellista päätöstä tai muuta toimenpidettä, jolla kielletään määrätyksi ajaksi tulo jäsenvaltioiden alueelle ja siellä oleskelu ja joka liittyy palauttamispäätökseen.

Palauttamispäätöksiin on liitettävä maahantulokielto

a)	jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai

b)	jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.

Muissa tapauksissa palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto.

Maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Se voi kuitenkin olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.

Palauttamisdirektiivissä tarkoitetuilla palauttamiseen liittyvillä maahantulokielloilla pyritään ennaltaehkäisyyn ja edistämään unionin palauttamispolitiikan uskottavuutta. Maahantulokiellot ovat selvä viesti siitä, että henkilöt, jotka eivät piittaa EU:n jäsenvaltioiden maahanmuuttosäännöistä, eivät saa tiettynä määräaikana palata mihinkään EU:n jäsenvaltioon.

Palauttamisdirektiivissä jäsenvaltiot velvoitetaan määräämään maahantulokiellosta kahdessa tapauksessa: i) vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa ja ii) paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.

Kaikissa muissa tapauksissa maahantulokiellon liittäminen palauttamispäätöksiin on vapaaehtoista.

Maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet. Kielto ei saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Maahantulokielto voidaan määrätä pidemmäksi ajaksi vain, jos yleinen järjestys, yleinen turvallisuus tai valtion turvallisuus vaarantuu.

Palauttamisdirektiivin mukaiset palauttamiseen liittyvistä maahantulokielloista annetut säännöt eivät vaikuta maahantulokieltoihin, jotka on määrätty muista kuin maahanmuuttoon liittyvistä syistä. Näitä ovat sellaisille kolmansien maiden kansalaisille määrätyt maahantulokiellot, jotka ovat syyllistyneet vakaviin rikoksiin tai joiden tapauksessa on selvästi käynyt ilmi, että he aikovat tehdä tällaisen rikoksen (ks. asetuksen (EY) N:o 1987/2006 (58) (SIS II -asetus) 24 artiklan 2 kohta), tai Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V osaston 2 luvun mukaisesti määrätyt maahantulokiellot, jotka ovat rajoittavia toimenpiteitä, kuten toimenpiteet, joilla pannaan täytäntöön YK:n turvallisuusneuvoston määräämät matkustuskiellot.

11.1   EU:n laajuinen vaikutus

Maahantulokiellolla kielletään pääsy kaikkien jäsenvaltioiden alueelle: Palauttamisdirektiivin johdanto-osan 14 kappaleen sanamuodosta ja direktiivin kaikkien kieliversioiden (etenkin englannin- ja ranskankielisen tekstin) järjestelmällisestä vertailusta käy selkeästi ilmi, että maahantulokielto kieltää saapumisen kaikkien jäsenvaltioiden alueelle ja niiden alueella oleskelun. Tanskankieliseen versioon, jossa käytetään yksikköä (”… ophold på en medlemsstats”), sisältyy ilmeinen käännösvirhe. Maahantulokiellon EU:n laajuinen vaikutus on yksi tärkeimmistä direktiivin tarjoamista eurooppalaisista lisäarvoista. Maahantulokiellon EU:n laajuinen vaikutus on ilmoitettava selkeästi kolmannen maan kansalaisille annetussa maahantulokieltopäätöksessä.

Maahantulokiellot sitovat kaikkia jäsenvaltioita, joita palauttamisdirektiivi sitoo, eli kaikkia EU:n jäsenvaltioita (lukuun ottamatta Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia) sekä Schengenin säännöstöön osallistuvia maita (Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein).

Muille jäsenvaltioille tiedottaminen maahantulokielloista: On tärkeää ilmoittaa muille jäsenvaltioille kaikista määrätyistä maahantulokielloista. Maahantulokieltoa koskevan kuulutuksen merkitseminen Schengenin tietojärjestelmään (SIS) SIS II -asetuksen 24 artiklan 3 kohdan mukaisesti on yksi mutta ei ainoa keino ilmoittaa muille jäsenvaltioille maahantulokiellosta ja varmistaa sen noudattaminen. Jäsenvaltioiden olisi siksi varmistettava, että ne tekevät SIS-järjestelmässä aina maahantulokieltoa koskevan kuulutuksen. Ne jäsenvaltiot, jotka eivät pääse SIS-järjestelmään, voivat käyttää tiedonvaihdossa muita kanavia (esim. kahdenvälisiä yhteyksiä).

Puhtaasti kansalliset maahantulokiellot: Puhtaasti kansallisten maahanmuuttoon liittyvien maahantulokieltojen määrääminen ei ole sopusoinnussa palauttamisdirektiivin kanssa. Kansallisessa lainsäädännössä on säädettävä, että palauttamispäätösten yhteydessä määrätyt maahantulokiellot kieltävät maahantulon ja oleskelun kaikissa jäsenvaltioissa, esimerkiksi määräämällä velvollisuudesta sisällyttää järjestelmällisesti kaikki tällaiset maahantulokiellot SIS-järjestelmään. Jos kuitenkin kolmannen maan kansalaisella, johon sovelletaan jäsenvaltion A määräämää maahantulokieltoa, on jäsenvaltion B myöntämä oleskelulupa eikä jäsenvaltio B halua peruuttaa sitä, jäsenvaltion A on peruutettava EU:n laajuinen maahantulokielto palauttamisdirektiivin 11 artiklan 4 kohdassa tarkoitetun, Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan mukaisen kuulemisen perusteella, mutta se voi sisällyttää kolmannen maan kansalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohdan viimeisen virkkeen mukaisesti (erityissäädös) (ks. myös 11.8 kohta).

11.2   SIS II -järjestelmän käyttö

Maahantulokieltojen rekisteröinti SIS-järjestelmään: Tällä hetkellä sovellettavan lainsäädännön mukaan jäsenvaltiot voivat rekisteröidä SIS-järjestelmään kuulutuksia palauttamisdirektiivin mukaan määrätyistä maahantulokielloista, mutta niiden ei ole pakko tehdä niin. Jäsenvaltioita kannustetaan kuitenkin tekemään niin järjestelmällisesti, jotta palauttamisdirektiivin nojalla määrättyjen maahantulokieltojen eurooppalaisella ulottuvuudella olisi täysi vaikutus.

SIS-järjestelmään syötettyjen kuulutusten kolmen vuoden välein tehtävän uudelleentarkastelun (Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 112 artiklan ja SIS II -asetuksen 29 artiklan mukaisesti) ja palauttamisdirektiivin nojalla määrätyn maahantulokiellon pituuden välinen yhteys: SIS-järjestelmään tallennettujen kuulutusten uudelleentarkastelu on menettelymääräys, jonka tarkoituksena on varmistaa, että kuulutuksia säilytetään ainoastaan se aika, joka on tarpeen niihin tarkoituksiin, joita varten ne on tallennettu. Se ei vaikuta jäsenvaltioiden päätöksentekoon maahantulokiellon pituuden määrittämiseksi palauttamisdirektiivin säännösten mukaisesti. Jos palauttamisdirektiivin nojalla määrätty maahantulokielto on kolmen vuoden välein tehtävän uudelleentarkastelun yhteydessä edelleen voimassa (esim. kielto on määrätty viideksi vuodeksi, eikä sitä ole kumottu sillä välin), jäsenvaltiot voivat pitää SIS-järjestelmän kuulutuksen voimassa jäljellä olevat kaksi vuotta, jos kuulutus on sovellettavien arviointiperusteiden (palauttamisdirektiivin 11 artikla yhdessä Schengenin yleissopimuksen 112 artiklan 4 kohdan tai SIS II -asetuksen 29 artiklan 4 kohdan kanssa) kannalta edelleen tarpeellinen.

11.3   Menettelytapakysymykset

Maahantulokieltojen määrääminen rajalla lähdettäessä henkilön poissa ollessa (esim. tapauksissa, joissa henkilö, jonka viisumi on umpeutunut, saapuu lentokentän rajavalvontaan hieman ennen lähtöä): Mikään ei estä jäsenvaltioita aloittamasta viisumin umpeutumisesta tiedon saatuaan palauttamismenettelyä ja tekemästä palauttamispäätöstä (ks. 5.1 kohta). Jos päätös tehdään, siihen liitetään maahantulokielto henkilön poissa ollessa, jos

1)	kansallisessa hallinto-oikeudessa säädetään henkilön poissa ollessa noudatettavan menettelyn mahdollisuudesta ja

2)	näissä kansallisissa menettelyissä noudatetaan unionin oikeuden yleisiä periaatteita, EU:n perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia ja erityisesti oikeutta tulla kuulluksi ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen.

Maahantulokiellon määrääminen lähtöhetkellä niille palautettaville henkilöille, jotka eivät ole noudattaneet velvoitetta palata vapaaehtoiseen poistumiseen määrätyssä ajassa: Palauttamispäätökseen liittyvä maahantulokielto määrätään päätöksen antamisen jälkeen (esim. lähdön yhteydessä), jos palautettava ei ole noudattanut paluuvelvoitetta vapaaehtoiseen poistumiseen myönnetyssä ajassa.

Läsnäolo jäsenvaltion alueella: Laiton oleskelu jäsenvaltion alueella on olennainen edellytys palauttamispäätökselle ja siihen liittyvälle maahantulokiellolle. Jäsenvaltio ei voi tehdä palauttamispäätöstä ja määrätä siihen liittyvää maahantulokieltoa henkilöille, jotka eivät oleskele sen alueella. Tilanteessa, jossa henkilö on paennut (esim. saatuaan turvapaikkahakemukseensa kielteisen päätöksen) mutta hänen voidaan silti olettaa olevan kyseisen jäsenvaltion alueella, palauttamispäätös (mukaan lukien maahantulokielto) voidaan tehdä henkilön poissa ollessa kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Aikaisempi laiton oleskelu: Jäsenvaltiot eivät voi tehdä palauttamisdirektiivin mukaista palauttamispäätöstä ja määrätä siihen liittyvää maahantulokieltoa henkilöille, jotka eivät ole niiden alueella. Tämä koskee myös kolmansien maiden kansalaisia, jotka ovat aiemmin oleskelleet jäsenvaltiossa laittomasti ja palanneet kolmanteen maahan ennen kuin heidän laiton oleskelunsa on havaittu. Jos tällaiset henkilöt palaavat uudelleen jäsenvaltioon ja palauttamisdirektiivin mukaisia toimenpiteitä (palauttamispäätös, maahantulokielto) otetaan käyttöön, aikaisempi laiton oleskelu voidaan ottaa huomioon raskauttavana seikkana maahantulokiellon pituutta määritettäessä. Aikaisempi laiton oleskelu muiden jäsenvaltioiden alueella voidaan myös ottaa huomioon raskauttavana seikkana maahantulokiellon pituutta määritettäessä.

11.4   Syyt maahantulokiellon määräämiseen

Jäsenvaltioita velvoitetaan palauttamisdirektiivissä määräämään maahantulokiellosta kahdessa tapauksessa:

1)	jos vapaaehtoista paluuta varten ei ole myönnetty aikaa; tai

2)	jos paluuvelvoitetta ei ole noudatettu.

Kaikissa muissa tapauksissa (kaikki palauttamisdirektiivin nojalla tehdyt palauttamispäätökset, jotka eivät kuulu näiden kahden tapauksen piiriin) palauttamispäätöksiin voidaan liittää maahantulokielto. Tämä merkitsee sitä, että maahantulokielto voidaan määrätä myös siinä tapauksessa, että henkilö on lähtenyt vapaaehtoisesti. Jäsenvaltioilla on kuitenkin tämän osalta harkintavalta, ja niitä kannustetaan käyttämään sitä tavalla, joka edistää vapaaehtoista palaamista.

11.5   Maahantulokieltojen kesto

Maahantulokiellon kesto määritetään sen kansallisen lainsäädännön mukaisesti, jolla palauttamisdirektiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, ja siinä otetaan asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet. Maahantulokiellon keston määrittämisessä on erityisesti otettava huomioon kiellon antavan viranomaisen tiedossa olevat raskauttavat tai lieventävät asianhaarat, kuten sen, onko

—	kolmannen maan kansalaiselle annettu aiemmin palauttamispäätös tai maastapoistamismääräys

—	kolmannen maan kansalainen jo saanut tukea vapaaehtoiseen paluuseen ja/tai uudelleenkotoutumiseen

—	kolmannen maan kansalainen tullut jäsenvaltion alueelle ilman lupaa maahantulokiellon voimassaolon aikana

—	kolmannen maan kansalainen tehnyt yhteistyötä tai osoittanut haluttomuutta yhteistyöhön palauttamismenettelyssä

—	kolmannen maan kansalainen osoittanut halukkuutensa lähteä vapaaehtoisesti.

Pääsääntöisesti maahantulokiellon kesto ei saa ylittää viittä vuotta. Maahantulokiellon konkreettista kestoa määrittäessään jäsenvaltiot sitoutuvat tarkastelemaan kaikkia olennaisia näkökohtia ja noudattamaan suhteellisuusperiaatetta. Jäsenvaltio voi antaa hallinnolleen yleiseksi ohjeeksi tavanomaisia tapauksia varten erilaisia määräaikoja, kuten kolme vuotta vakiosääntönä, viisi vuotta raskauttavien asianhaarojen (esim. maahanmuuttolainsäädännön toistuva rikkominen) ja yksi vuosi lieventävien asianhaarojen vallitessa (esim. lainsäädännön rikkominen johtuu ainoastaan huolimattomuudesta). On kuitenkin varmistettava, että kutakin tapausta arvioidaan erikseen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti. Jäsenvaltiot voivat säätää kansallisessa lainsäädännössään tai hallinnollisissa määräyksissään yleisistä kriteereistä, jotka otetaan huomioon, kun yksittäistapauksessa määritetään maahantulokiellon kesto palauttamisdirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

Vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle: Maahantulokielto voidaan määrätä yli viideksi vuodeksi, jos henkilö on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Jäsenvaltio voi ottaa tällaisen uhan määrittämisessä huomioon rikokset samoin kuin vakavat hallinnolliset rikkomukset (esim. väärennettyjen henkilöllisyyspapereiden toistuva käyttö, maahanmuuttolain toistuvat ja tahalliset loukkaukset). Minkään tällaisista näkökohdista ei voida kuitenkaan katsoa muodostavan automaattisesti ja itsessään uhkaa yleiselle järjestykselle. Jäsenvaltioiden on aina tarkasteltava yksilöllisesti kaikkia olennaisia näkökohtia ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta.

Palauttamisdirektiivissä ei määritellä tarkkaan, mitä yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen ja valtion turvallisuuteen kohdistuvalla vakavalla uhalla tarkoitetaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee tämän käsitteen käyttöä muissa maahanmuuttoa koskevissa direktiiveissä ja vapaan liikkuvuuden yhteydessä, ei ole suoraan sovellettavissa palauttamisdirektiivin yhteydessä, koska käsiteltävät asiat ja asiayhteys ovat erilaiset. Kuitenkin jotkut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöön sisältyvät näkökohdat (erityisesti horisontaaliset käsitteet, kuten suhteellisuusperiaate ja direktiivien tehokkuusperiaate) voivat antaa jonkinlaista suuntaa: komissio on antanut Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella annetun direktiivin 2004/38/EY täytäntöönpanon ja soveltamisen parantamista koskevan tiedonannon (59) 3 jaksossa yksityiskohtaisia ohjeita yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden käsitteiden tulkinnasta vapaan liikkuvuuden yhteydessä. Lisäksi vertailevaa tietoa käsitteen tulkinnasta jäsenvaltioissa maahanmuuton yhteydessä voidaan saada EMV:n kyselystä (ad-hoc query 140), joka koskee käsitteiden ”yleinen järjestys” ja ”yleinen turvallisuus” ymmärtämistä. Unionin tuomioistuin on yleisen järjestyksen käsitettä palauttamisdirektiivin yhteydessä (ks. 6.3 kohta) koskevassa asiassa C-554/13, Zh. ja O, antamansa tuomion 48 kohdassa nimenomaisesti vahvistanut, että sen direktiiviä 2004/38/EY koskevaa oikeuskäytäntöä (ks. asiassa C-430/10, Gaydarov, annetun tuomion (60) 32 kohta) voidaan soveltaa analogisesti.

Yleiseen järjestykseen liittyvän maahantulokiellon kesto: Yleiseen järjestykseen liittyvän maahantulokiellon kesto on määriteltävä yksilöllisesti. Siinä on otettava huomioon kolmansien maiden kansalaisten tekemien rikosten vakavuus, niihin liittyvät yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai valtion turvallisuuteen kohdistuvat vaarat ja asianomaisten henkilökohtainen tilanne. Suhteellisuusperiaatetta on noudatettava kaikissa tapauksissa. Elinikäisten maahantulokieltojen järjestelmällinen määrääminen kaikissa yleiseen järjestykseen liittyvissä tapauksissa ottamatta huomioon yksittäistapauksen erityispiirteitä (esim. rikosten vakavuutta ja vaaraa) on direktiivin vastaista. Jäsenvaltio voisoveltaa erilaisia määräaikoja, kuten kymmentä vuotta vakiosääntönä ja 20:tä vuotta erityisen vakavissa tilanteissa. Jäsenvaltioiden olisi säädettävä mahdollisuudesta tarkastella maahantulokieltopäätöstä ja erityisesti sen perusteiden olemassaoloa uudelleen joko viran puolesta tai asianomaisen henkilön hakemuksesta.

Lisäselvennys:

Ei rajoittamattomia maahantulokieltoja: Maahantulokiellon kesto on yksi maahantulokieltopäätöksen keskeinen tekijä. Se on määritettävä viran puolesta etukäteen kussakin tapauksessa. Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut tämän asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antamassaan tuomiossa (27 ja 34 kohta): ”On todettava, että sanamuodosta” maahantulokiellon kestoa määritettäessä ”ilmenee selvästi, että jäsenvaltioilla on velvollisuus rajoittaa ajallisesti kunkin maahantulokiellon vaikutusten kesto lähtökohtaisesti enintään viiteen vuoteen riippumatta siitä, onko asianomainen kolmannen maan kansalainen hakenut tällaista rajoittamista. [….] direktiivin 2008/115/EY 11 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että se on esteenä […] kansalliselle säännökselle, jonka mukaan maahantulokiellon kestoa voidaan rajoittaa vain asianomaisen kolmannen maan kansalaisen tällaista rajoittamista koskevasta hakemuksesta.”

Maahantulokiellon voimassaoloajan alkaminen: Palauttamisdirektiivissä ei nimenomaisesti säädetä, mistä hetkestä alkaen maahantulokiellon soveltamisaika lasketaan. Unionin tuomioistuin on kuitenkin selventänyt kysymystä asiassa C-225/16, Ouhrami, antamassaan tuomiossa (61).

Unionin tuomioistuin selvensi, ettei alkamisajankohdan määrittämistä voida jättää kunkin jäsenvaltion harkintavaltaan, sillä se vaarantaisi palauttamisdirektiivin ja maahantulokieltojen tavoitteen saavuttamisen. Unionin tuomioistuin toteaa, että ”direktiivin 2008/115/EY sanamuodosta, systematiikasta ja tavoitteesta seuraa, että maahantulokiellon voimassaoloaika alkaa kulua vasta ajankohdasta, jona kyseinen henkilö tosiasiallisesti poistuu jäsenvaltioiden alueelta” (53 kohta). Jos maahantulokieltoa sovellettaisiin ennen kuin kolmannen maan kansalainen on tosiasiallisesti poistunut alueelta, sen kesto lyhenisi aiheettomasti.

Unionin tuomioistuin on tämän vuoksi katsonut, että ”maahantulokiellon voimassaoloaika lasketaan siitä ajankohdasta lukien, jolloin kyseinen henkilö tosiasiallisesti poistui jäsenvaltioiden alueelta” (58 kohta).

Jäsenvaltioiden olisi otettava käyttöön keinoja, joilla ne voivat vahvistaa ja todentaa kolmansien maiden kansalaisten tosiasialliset lähtöajankohdat (ks. 6.4 ja 6.6 kohta), voidakseen varmistaa, että maahantulokieltoja aletaan soveltaa siitä hetkestä alkaen, jolloin niiden kohteena oleva henkilöt tosiasiallisesti poistuvat jäsenvaltioiden alueelta.

11.6   Maahantulokieltojen kumoaminen, lyhentäminen ja lykkääminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 11 artiklan 3 kohta

1 alakohta: Jäsenvaltion on harkittava maahantulokiellon kumoamista tai lykkäämistä silloin, kun kolmannen maan kansalainen, jolle on määrätty maahantulokielto 1 kohdan toisen alakohdan mukaisesti, voi todistettavasti osoittaa poistuneensa jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä.

Mahdollisuutta kumota maahantulokielto tai lykätä sitä tapauksissa, joissa palautettava henkilö on poistunut jäsenvaltion alueelta noudattaen täysin palauttamispäätöstä (eli vapaaehtoista paluuta varten myönnetyn määräajan puitteissa), olisi käytettävä kannustimena vapaaehtoiseen palaamiseen. Jäsenvaltioiden on varmistettava kansallisessa lainsäädännössä ja hallinnollisessa käytännössä mahdollisuus hakea maahantulokiellon lykkäämistä tai kumoamista näissä olosuhteissa. Olisi pyrittävä siihen, että tällaiset menettelyt ovat helposti palautettavan saatavilla ja että ne toimivat käytännössä. Palautettava henkilö voi antaa eri tavoilla näyttöä lähdöstään EU:n alueelta. Näyttönä voi olla maastapoistumisleima palautettavan passissa, tiedot kansallisia rajoja koskevissa tietojärjestelmissä tai palautettavan ilmoitus jäsenvaltion kolmannessa maassa sijaitsevalle konsuliedustustolle.

Maahantulokieltojen keston lyhentäminen: Jäsenvaltiot voivat myös lyhentää voimassa olevan maahantulokiellon kestoa palauttamisdirektiivin 11 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa olosuhteissa. Jäsenvaltioiden mahdollisuuden kumota maahantulokielto 11 artiklan 3 kohdan nojalla voidaan tulkita kattavan myös maahantulokiellon osittaisen kumoamisen (eli keston lyhentämisen).

2 alakohta: Ihmiskaupan uhreihin, joille on myönnetty direktiivin 2004/81/EY mukaisesti oleskelulupa, ei sovelleta maahantulokieltoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 1 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan soveltamista ja edellyttäen, että kyseinen kolmannen maan kansalainen ei ole uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.

Ihmiskaupan uhreille, joille on aiemmin myönnetty oleskelulupa direktiivin 2004/81/EY nojalla, ei pitäisi määrätä maahantulokieltoa, paitsi jos asianomainen henkilö ei ole noudattanut velvoitetta palata vapaaehtoiseen poistumiseen myönnetyn ajan kuluessa tai jos hän on uhka yleiselle järjestykselle. Tämä säännös koskee vain laitonta oleskelua välittömästi direktiivin 2004/81/EY soveltamisalan mukaisen laillisen oleskelun jälkeen. Se ei luo elinikäistä poikkeusta aikaisemmille kyseisen direktiivin mukaisen oleskeluluvan haltijoille.

3 alakohta: Jäsenvaltio voi pidättyä määräämästä maahantulokieltoa, kumota sen tai lykätä sitä yksittäistapauksissa humanitaarisista syistä.

Jäsenvaltiot voivat yksittäistapauksissa olla määräämättä maahantulokieltoa palauttamisdirektiivin 11 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan a ja b alakohdassa tarkoitetuissa tilanteissa vain humanitaarisista syistä. Tällaiset syyt on määritettävä kansallisella tasolla. Jäsenvaltiot voivat myös kumota tai lykätä voimassa olevia maahantulokieltoja humanitaarisista syistä.

Tämä lauseke on valinnainen ja antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden soveltaa sitä kansallisen lainsäädäntönsä ja hallinnollisen käytäntönsä mukaisesti.

4 alakohta: Jäsenvaltio voi kumota maahantulokiellon tai lykätä sen täytäntöönpanoa yksittäistapauksissa tai tietyissä tapausryhmissä muiden syiden perusteella.

Jäsenvaltiot voivat kumota tai lykätä annettuja maahantulokieltoja myös muista kuin humanitaarisista syistä. Nämä syyt määritellään kansallisella tasolla.

Kolmansissa maissa tapahtuvissa humanitaarisissa katastrofeissa (kuten maanjäristykset, muut luonnonmullistukset tai aseelliset konfliktit), joiden vuoksi suuri määrä ihmisiä joutuu siirtymään asuinsijoiltaan, viralliset menettelyt maahantulokieltojen kumoamisille yksittäistapauksissa voivat kestää liian kauan eivätkä ole toteuttamiskelpoisia. Tästä syystä on olemassa mahdollisuus säätää asianomaisten henkilöryhmien voimassa olevien maahantulokieltojen horisontaalisesta lykkäämisestä tai kumoamisesta.

Palauttamisdirektiivin nojalla määrättyjen maahantulokieltojen kumoamistarve voi tulla kyseeseen myös niiden kolmansien maiden kansalaisten tapauksessa, jotka voivat myöhemmin osoittaa, että heillä on unionin lainsäädännön mukainen oikeus vapaaseen liikkuvuuteen esimerkiksi siitä syystä, että heistä on tullut EU:n/ETA:n/Sveitsin kansalaisia, jotka kuuluvat SEUT-sopimuksen 21 artiklan tai direktiivin 2004/38/EY soveltamisalaan.

11.7   Seuraamukset maahantulokiellon rikkomisesta

Jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon maahantulokiellon rikkominen, kun ne harkitsevat uuden maahantulokiellon pituutta. Palauttamisdirektiivin johdanto-osan 14 kappaleessa todetaan tähän liittyen yksiselitteisesti näin: ”Maahantulokiellon pituutta määritettäessä olisi otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäisen tapauksen erityispiirteet, eikä se saisi pääsääntöisesti ylittää viittä vuotta. Tässä yhteydessä olisi otettava erityisesti huomioon se, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on jo saanut yhtä useamman palautuspäätöksen tai maastapoistamismääräyksen tai hän on saapunut jäsenvaltion alueelle maahantulokiellon aikana.”

Palauttamisdirektiivi antaa jäsenvaltioille mahdollisuuden säätää muista seuraamuksista kansallisen hallinto-oikeuden mukaisesti (esim. sakko), direktiivin tehokasta vaikutusta vaarantamatta ja unionin tuomioistuimen asiaa koskevaa oikeuskäytäntöä noudattaen. Jäsenvaltioiden ei pitäisi tehdä eroa omien viranomaistensa ja muiden jäsenvaltioiden viranomaisten määräämien maahantulokieltojen välillä, koska tämä vaarantaisi palauttamisdirektiivissä säädetyn EU:n laajuisen maahantulokiellon yhdenmukaisuuden.

Jäsenvaltiot voivat määrätä rikosoikeudellisia seuraamuksia sellaisille laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, jotka eivät ole noudattaneet voimassa olevaa maahantulokieltoa palauttamisensa jälkeen (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-290/14, Celaj, antama tuomio; ks. myös 4 kohta).

Palauttamisdirektiivin 11 artiklan 5 kohdassa selvennetään, että säännöksiä palaamiseen liittyvistä maahantulokielloista sovelletaan rajoittamatta oikeutta kansainväliseen suojeluun EU:n turvapaikkasäännöstön mukaisesti: Tämä merkitsee, että palauttamisdirektiivin nojalla aiemmin määrättyjä maahantulokieltoja ei voida käyttää oikeutuksena niiden kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseen tai rankaisemiseen, jotka ovat tulleet EU:hun tai oleskelevat EU:ssa laillisesti turvapaikanhakijana tai kansainvälistä suojelua nauttivana henkilönä (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-290/14, Celaj, antaman tuomion 32 kohta). Tällaisia maahantulokieltoja olisi lykättävä (käynnissä olevien turvapaikkamenettelyjen valmistumista odotettaessa) tai ne olisi kumottava (kansainvälisen suojelun myöntämisen jälkeen).

11.8   Jäsenvaltioiden väliset neuvottelut

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 11 artiklan 4 kohta Schengenin sopimuksen soveltamista koskeva yleissopimus – 25 artikla

Kun jäsenvaltio harkitsee oleskeluluvan tai muun oleskeluun oikeuttavan luvan myöntämistä kolmannen maan kansalaiselle, jolle toinen jäsenvaltio on määrännyt maahantulokiellon, sen on ensin kuultava maahantulokiellon määrännyttä jäsenvaltiota ja otettava huomioon sen edut Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan mukaisesti.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklassa määrätään seuraavaa:

1.

Kun jäsenvaltio aikoo myöntää oleskeluluvan, se tekee järjestelmällisesti haun Schengenin tietojärjestelmästä. Kun sopimuspuoli aikoo myöntää oleskeluluvan ulkomaalaiselle, joka on määrätty maahantulokieltoon, sen on neuvoteltava ennakolta määräyksen antaneen sopimuspuolen kanssa ja otettava huomioon sen edut. Oleskelulupa voidaan myöntää erityisesti humanitaarisista syistä tai kansainvälisten velvoitteiden takia. Joka tapauksessa myöntämiselle on oltava painavat syyt. Jos oleskelulupa myönnetään, maahantulokiellon määränneen jäsenvaltion on peruutettava kielto. Sen sijaan se voi merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

1 a.	Ennen 96 artiklassa tarkoitetun, maahantulokiellon määräämistä koskevan ilmoituksen tekemistä jäsenvaltioiden on tarkistettava pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuja viisumeja tai oleskelulupia koskevat kansalliset rekisterinsä.

2.

Jos ulkomaalainen, jolla on jonkin sopimuspuolen myöntämä voimassa oleva oleskelulupa, määrätään maahantulokieltoon, sopimuspuoli neuvottelee oleskeluluvan myöntäneen sopimuspuolen kanssa selvittääkseen, onko oleskeluluvan peruuttamiselle riittäviä perusteita. Jos oleskelulupaa ei peruuteta, kiellon antanut sopimuspuoli peruuttaa kiellon. Se voi kuitenkin merkitä kyseisen ulkomaalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon.

3.	Edellä olevaa 1 ja 2 kohtaa sovelletaan myös pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettuihin viisumeihin.

Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artikla on suoraan sovellettavissa oleva määräys, ja sitä voidaan soveltaa jäsenvaltioissa ilman, että se saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä.

Ainoastaan maahantulokiellon määrännyt jäsenvaltio (jäsenvaltio A) voi kumota maahantulokiellon. Jos toinen jäsenvaltio (jäsenvaltio B) päättää myöntää oleskeluluvan samalle henkilölle tai olla kumoamatta voimassa olevaa lupaa (maahantulokiellon määrännyttä jäsenvaltiota kuultuaan), jäsenvaltiolla A on velvollisuus kumota maahantulokielto (Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklan 2 kohta). Se voi kuitenkin merkitä kolmannen maan kansalaisen kansalliseen maahantulokieltoluetteloon. Jäsenvaltion B on tarkasteltava jäsenvaltion A määräämän voimassa olevan maahantulokiellon taustalla olevia syitä ja kyseisen jäsenvaltion etuja sekä otettava ne huomioon ennen oleskeluluvan myöntämistä tai päättämistä olla kumoamatta sitä (esim. perheen yhdistämistä varten). Jotta jäsenvaltio B voi ottaa asianmukaisesti huomioon maahantulokiellon taustalla olevat syyt, on tärkeää, että jäsenvaltio A antaa hyvissä ajoin tarvittavat tiedot jäsenvaltiolle B.

Jäsenvaltioiden, jotka eivät vielä sovella täysimääräisesti Schengenin säännöstöä ja jotka eivät siksi voi (vielä) suoraan soveltaa Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehdyn yleissopimuksen 25 artiklaa, on kuitenkin noudatettava palauttamisdirektiivin 11 artiklan 4 kohdan henkeä ja otettava yhteyttä maahantulokiellon määränneisiin viranomaisiin, jos ne saavat tietoonsa (mistä tahansa lähteestä, myös hakijalta), että henkilö on toisen jäsenvaltion määräämän maahantulokiellon kohteena. Ennen oleskeluluvan myöntämistä henkilölle jäsenvaltion olisi pyrittävä ottamaan huomioon maahantulokiellon antaneen jäsenvaltion etu.

11.9   Aikaisemmat maahantulokiellot

Ennen 24. joulukuuta 2010 määrättyjä maahantulokieltoja on mukautettava palauttamisdirektiivin 11 artiklan vaatimusten mukaisesti (voimassa korkeintaan viisi vuotta, yksilöllinen arviointi ja velvoite kumota kielto tai harkita sen kumoamista tietyissä olosuhteissa), jos ne aiheuttavat vaikutuksia 24. joulukuuta 2010 jälkeen ja jos ne eivät ole 11 artiklan sisällöllisten takeiden mukaisia.

Mukauttaminen olisi tehtävä joko asianomaisen henkilön hakemuksesta milloin tahansa tai viran puolesta mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ja joka tapauksessa viimeistään SIS-järjestelmän kuulutuksiin liittyvässä maahantulokieltojen säännöllisessä (kolmen vuoden välein tehtävässä) uudelleentarkastelussa.

Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt tätä asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antamassaan tuomiossa (39–41 ja 44 kohta): ”Tästä on huomattava heti alkuun, ettei kyseisessä direktiivissä säädetä siirtymäjärjestelystä maahantulokieltoa koskeville päätöksille, jotka on tehty ennen kuin direktiivi tulee sovellettavaksi. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä kuitenkin ilmenee, että uutta sääntöä sovelletaan välittömästi vanhan säännön voimassa ollessa syntyneiden tilanteiden tulevaisuudessa ilmeneviin vaikutuksiin, jos toisin ei ole säädetty […]. Tästä seuraa, että direktiiviä 2008/115/EY sovelletaan sen päivän, jona se tuli sovellettavaksi asianomaisessa jäsenvaltiossa, jälkeisiin ennen tätä päivää sovellettujen kansallisten sääntöjen nojalla tehtyjen maahantulokieltopäätösten vaikutuksiin […]. Tästä seuraa, että direktiivin 2008/115/EY 11 artiklan 2 kohta on esteenä sille, että […] kestoltaan rajoittamattomien maahantulokieltojen, jotka on määrätty ennen päivää, jona direktiivi 2008/115/EY tuli sovellettavaksi, vaikutukset pysytetään kauemmin kuin mainitussa säännöksessä kyseiselle kiellolle säädetyn enimmäisajan, paitsi jos maahantulokiellot on kohdistettu sellaisiin kolmansien maiden kansalaisiin, jotka ovat vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle.”

12.   MENETTELYLLISET TAKEET

12.1   Oikeus hyvään hallintoon ja oikeus tulla kuulluksi

Oikeus hyvään hallintoon on perusoikeus, joka tunnustetaan unionin oikeuden yleiseksi periaatteeksi ja vahvistetaan perusoikeuskirjassa. Perusoikeuskirja on erottamaton osa EU:n oikeusjärjestystä. Tähän oikeuteen sisältyy jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti tai jolla on huomattava vaikutus hänen etuihinsa. Siihen liittyy kiinteästi myös oikeus puolustukseen, joka on EU:n lainsäädännön toinen yleinen periaate.

Unionin tuomioistuin on asioissa C-383/13 (62), G. & R., ja C-249/13 (63), Boudjlida, antamissaan tuomioissa selventänyt merkittävästi palauttamis- ja säilöönottopäätöksiin liittyvää oikeutta tulla kuulluksi. Tuomioissa edellytetään, että jäsenvaltiot noudattavat aina jäljempänä olevia suojalausekkeita, kun ne tekevät palauttamiseen liittyviä päätöksiä (eli palauttamis-, maahantulokielto-, maastapoistamis- ja säilöönottopäätöksiä), vaikka tätä ei ole nimenomaisesti säädetty palauttamisdirektiivin asianomaisissa artikloissa:

1)	jokaisen oikeus tulla kuulluksi ennen kuin häntä vastaan ryhdytään yksittäiseen toimenpiteeseen, joka vaikuttaa häneen epäedullisesti

2)	jokaisen oikeus tutustua itseään koskeviin asiakirjoihin, arvioida kaikkia todisteita, joita on käytetty häntä vastaan ja joilla perustellaan toimivaltaisen kansallisen viranomaisen päätös ottaen huomioon oikeutetut luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden ja liikesalaisuuden vaatimukset

3)	jokaisen oikeus saada oikeudellisen neuvonantajan apua ennen palauttamispäätöksen antamista edellyttäen, että tämän oikeuden käyttäminen ei vaikuta palauttamismenettelyn edistymiseen eikä heikennä direktiivin tehokasta täytäntöönpanoa; tämä ei velvoita jäsenvaltioita vastaamaan avun kustannuksista

4)	hallintoelimen velvollisuus kiinnittää asianmukaista huomiota asianomaisen henkilön huomautuksiin ja tutkia huolellisesti ja puolueettomasti tapauksen kaikki asiaankuuluvat seikat

5)	hallintoelinten velvollisuus perustella päätöksensä.

Jäsenvaltioilla on merkittävä harkintavalta siinä, kuinka oikeus tulla kuulluksi varmistetaan käytännössä: päätöksestä tulee pätemätön oikeuden toteutumatta jäämisen vuoksi ainoastaan, mikäli menettelyn lopputulos olisi ollut erilainen, jos oikeus olisi toteutunut (unionin tuomioistuimen asiassa C-383/13, G. & R., antaman tuomion 38 kohta).

Kun jäsenvaltion viranomainen aikoo tehdä palauttamispäätöksen, se voi olla kuulematta kolmannen maan kansalaista asiasta todettuaan, että kolmannen maan kansalaisen laitonta oleskelua jäsenvaltion alueella on edeltänyt turvapaikkamenettely, jossa on täysin kunnioitettu hänen oikeuttaan tulla kuulluksi (unionin tuomioistuimen asiassa C-166/13, Mukarubega, antama tuomio (64)). Asiassa Mukarubega annettu tuomio perustuu seuraavaan logiikkaan: ”kuulluksi tulemista ennen palauttamispäätöksen tekoa koskevan oikeuden nojalla ei voida aloittaa hallinnollista menettelyä uudelleen loputtomiin, sillä on pyrittävä säilyttämään tasapaino asianomaisen sen perusoikeuden, joka koskee kuulluksi tulemista ennen hänelle vastaisen päätöksen tekemistä, ja laittoman maahanmuuton torjuntaa koskevan jäsenvaltioiden velvollisuuden välillä”.

Tätä logiikkaa voidaan soveltaa myös muihin tapauksiin, kuten niihin, jotka mainitaan palauttamisdirektiivin 6 artiklan 6 kohdassa (laillisen oleskelun päättämistä koskeva päätös yhdessä palauttamispäätöksen kanssa). Logiikasta seuraa myös se, että palauttamiskiellon periaatteen rikkomiseen liittyvää riskiä ei tarvitse arvioida useaan otteeseen, jos kyseisen periaatteen noudattamista on jo arvioitu muissa menettelyissä, arviointi on lopullinen eikä kyseisen kolmannen maan kansalaisen yksilöllisessä tilanteessa ole tapahtunut muutosta. Samaan tapaan tulisi välttää myös muiden sellaisten seikkojen toistuvaa arviointia, joihin voidaan vedota palauttamisen estämiseksi. Välttääkseen arviointien tekemistä useaan otteeseen jäsenvaltioiden olisi esimerkiksi mahdollisuuksien mukaan yhdistettävä yhteen menettelyvaiheeseen hallinnolliset kuulemiset, joita toimivaltaiset viranomaiset järjestävät eri tarkoituksia varten (esim. oleskeluluvan uusiminen tai myöntäminen, jäsenvaltion alueelle saapumista koskevan oikeuden määrittäminen, lopullinen kielteinen päätös kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen), sillä edellytyksellä, että oikeutta tulla kuulluksi noudatetaan kaikilta osin. Tätä varten voitaisiin kehittää innovatiivisia toimintatapoja ja työkaluja, kuten videoyhteyden hyödyntäminen kuulemisessa. Jäsenvaltioiden on varmistettava, etteivät tällaiset toimenpiteet vaaranna menettelyllisten takeiden toteutumista, ja kiinnitettävä huomiota erityisesti niihin henkilöihin, jotka tarvitsevat erityisiä menettelyllisiä takeita, erityisesti alaikäisiin (ks. jäljempänä).

Oikeuteen tulla kuulluksi sisältyy oikeus tulla kuulluksi palauttamisdirektiivin 5 artiklan ja 6 artiklan 2–5 kohdan mahdollisesta soveltamisesta ja paluuta koskevista yksityiskohtaisista järjestelyistä, kuten vapaaehtoiseen paluuseen myönnettävästä ajasta ja siitä, onko paluu vapaaehtoista vai pakollista. Viranomainen ei kuitenkaan saa varoittaa kolmannen maan kansalaista ennen kuulemista, että se harkitsee palauttamispäätöksen tekemistä, tai ilmoittaa seikoista, joihin se aikoo perustaa päätöksensä, eikä antaa harkinta-aikaa, jos kolmannen maan kansalaisella on mahdollisuus esittää tehokkaasti ja tosiasiallisesti näkemyksensä oleskelunsa laittomuudesta ja syistä, jotka kansallisen oikeuden nojalla voivat olla perusteena sille, että mainittu viranomainen pidättyy palauttamispäätöksen tekemisestä (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-249/13, Boudjlida, antama tuomio).

Palauttamisdirektiivin 12 ja 13 artiklaan sisältyviä menettelyllisiä takeita olisi sovellettava kaikkiin palauttamiseen liittyviin päätöksiin eikä niitä tulisi rajoittaa direktiivin 12 artiklan 1 kohdassa mainittuihin kolmeen eri päätöstyyppiin.

Alaikäisen oikeutta tulla kuulluksi häntä koskevissa tai häneen vaikuttavissa palauttamismenettelyissä on kunnioitettava. Lapsen oikeuksia koskevan yleissopimuksen 12 artiklan mukaisesti ja ottaen huomioon YK:n lapsen oikeuksien komitean yleiskommentin nro 12 lapsen oikeudesta tulla kuulluksi (65) asianomaisia alaikäisiä on kuultava joko suoraan tai edustajan tai asianomaisen toimielimen välityksellä, alaikäisen oikeutta vapaasti ilmaista näkemyksensä on kunnioitettava, hänen näkemyksilleen on annettava painoarvoa hänen ikänsä, kehitystasonsa ja mahdolliset kommunikointivaikeudet huomioon ottaen, jotta hänen osallistumisensa olisi mielekästä.

Jotta voidaan varmistaa, että alaikäisen oikeus tulla kuulluksi toteutuu käytännössä, jäsenvaltioiden olisi noudatettava toimenpiteissään seuraavia keskeisiä periaatteita:

—	näkemysten ilmaiseminen on vapaaehtoista, ei pakollista

—	oikeutta tulla kuulluksi ei saa rajoittaa ikärajoilla tai muilla mielivaltaisilla rajoituksilla lainsäädännössä eikä käytännössä

—	alaikäistä olisi kuultava ympäristössä, joka vastaa hänen tarpeitaan

—	keinot, joilla oikeus tulla kuulluksi toteutetaan, olisi sovitettava alaikäisen ymmärryksen ja kommunikointivalmiuksien mukaisiksi ja niissä olisi otettava huomioon tapauksen erityispiirteet

—	koska alaikäisiä on suojeltava haitoilta, heitä ei tulisi kuulla useammin kuin on tarpeen

—	näkemysten ilmaisemisen helpottaminen voi edellyttää erityisen haavoittuvassa asemassa olevien alaikäisten kohdalla erityistoimenpiteitä, kuten tulkkaus- ja käännöspalvelujen tarjoamista.

Salakuljetusta koskevan tiedon keruu: Kun otetaan huomioon siirtolaisten salakuljetuksen vastaisen EU:n toimintasuunnitelman 2015–2020  (66) painopisteet ja erityisesti tarve parantaa tiedon keräämistä ja jakamista, komissio suosittaa, että jäsenvaltiot ottavat käyttöön asianmukaiset mekanismit, jotta varmistetaan järjestelmällinen tietojen kerääminen kiinni otetuilta laittomasti maassa olevilta maahanmuuttajilta perusoikeuksia ja EU:n turvapaikkasäännöstöä kunnioittaen. Kun oikeus tulla kuulluksi varmistetaan ennen palauttamispäätöksen antamista, jäsenvaltioita kehotetaan pyytämään palautettavia henkilöitä jakamaan tietoa, jota heillä voi olla salakuljetusverkkojen toimintatavoista ja reiteistä sekä yhteyksistä ihmiskauppaan ja muihin rikoksiin sekä rahansiirtoihin. Asiaankuuluvien viranomaisten ja virastojen (maahanmuutto, rajavalvonta, poliisi) olisi kerättävä ja jaettava keskenään tässä yhteydessä saatuja tietoja kansallisella ja EU:n tasolla kansallisen lainsäädännön ja EU:n foorumeilla vaihdettavien parhaiden käytäntöjen mukaisesti.

12.2   Palauttamiseen liittyvät päätökset

Palauttamisdirektiivissä säädetään useista erilaisista palauttamiseen liittyvistä päätöksistä, kuten

1)	palauttamispäätökset (3 artiklan 4 kohta ja 6 artiklan 1 kohta)

2)	vapaaehtoista paluuta varten määrättävää aikaa koskevat päätökset ja tällaisen ajan pidentämistä koskevat päätökset (7 artikla)

3)	maastapoistamispäätökset (8 artiklan 3 kohta)

4)	maastapoistamisen lykkäämistä koskevat päätökset (9 artikla)

5)	maahantulokieltopäätökset sekä päätökset maahantulokieltojen lykkäämisestä tai kumoamisesta (11 artikla)

6)	säilöönottopäätökset sekä säilöönoton keston jatkaminen (15 artikla).

Useimmat edellä mainitusta päätöksistä liittyvät palauttamispäätökseen, ja ne olisi yleensä annettava yhdessä palauttamispäätöksen kanssa yhtenä hallinnollisena toimenpiteenä: palauttamispäätöksissä voi olla aika vapaaehtoiselle paluulle (7 artikla), maahantulokielto (11 artikla) ja – mahdollisesti mutta ei välttämättä – maastapoistamispäätös (jos vapaaehtoiseen paluuseen myönnettyä aikaa ei noudateta).

Tällaisten päätösten myöhemmät muutokset ovat mahdollisia tietyissä tapauksissa:

—	maahantulokielto voidaan määrätä palauttamispäätökseen liittyen sen antamisen jälkeen, jos palautettava ei ole noudattanut paluuvelvoitetta vapaaehtoiseen poistumiseen myönnetyssä ajassa (11 artiklan 1 kohdan b alakohta)

—	jo määrätty maahantulokielto voidaan kumota tai sitä voidaan lykätä (11 artiklan 3–5 kohta)

—	vapaaehtoiseen poistumiseen myönnettyä aikaa voidaan pidentää (7 artiklan 2 kohta)

—	jo täytäntöönpanokelpoista palauttamispäätöstä (tai maastapoistamismääräystä) voidaan lykätä (9 artikla).

Palauttamisdirektiivin 6 artiklan 6 kohdassa vahvistetaan yleinen periaate, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat yhdistää useita eri päätöksiä (myös päätöksiä, jotka eivät liity suoraan palauttamiseen) yhteen hallinnolliseen tai oikeudelliseen toimenpiteeseen, mikäli kunkin päätöksen asiaankuuluvia takeita ja säännöksiä kunnioitetaan. Päätökset laillisen oleskelun päättämisestä (kuten turvapaikkahakemuksen lopullinen hylkääminen, viisumin peruuttaminen tai oleskeluluvan uusimatta jättäminen) voidaan siis antaa joko erikseen tai yhdessä palauttamispäätöksen kanssa yhtenä hallinnollisena tai oikeudellisena toimenpiteenä.

Tehdessään kolmansien valtioiden kansalaisten oikeudellista asemaa koskevia päätöksiä jäsenvaltioiden olisi toimittava asianmukaista huolellisuutta noudattaen ja viipymättä (ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antaman tuomion 31 kohta: ”toimivaltaisten viranomaisten on näin ollen välttääkseen sen, että direktiivin 2008/115/EY […] tavoitteen toteutumista haitattaisiin, toimittava huolellisesti ja otettava viipymättä kantaa siihen, onko asianomaisen henkilön oleskelu laillista”). Jäsenvaltioita kehotetaan tekemään palauttamispäätökset ja laillisen oleskelun päättämistä koskevat päätökset yhtä aikaa yhdellä hallinnollisella tai oikeudellisella toimenpiteellä. Jos tämä ei ole mahdollista (esim. jos oleskeluluvan uusimisen epäämisestä vastaavalla viranomaisella ei ole valtuuksia tehdä palauttamispäätöstä), jäsenvaltioiden olisi luotava toimivaltaisia viranomaisia koskevat nopeat ja tehokkaat menettelyt, jotta voidaan varmistaa, että tietoa vaihdetaan nopeasti ja päätökset tehdään viipymättä laillisen oleskelun päättämistä koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta palauttamisdirektiivin 6 artiklan 4 kohdan mukaista oikeutta myöntää oleskelulupa tai -oikeus.

Konkreettisia esimerkkejä:

—

Jos jäsenvaltio päättää peruuttaa viisumin ja antaa kolmannen maan kansalaiselle seitsemän päivää aikaa lähteä vapaaehtoisesti alueeltaan, pidetäänkö päätöstä palauttamisdirektiivin soveltamisalaan kuuluvana palauttamispäätöksenä vai kuuluko se EU:n muiden, viisumeja koskevien määräysten piiriin? — Tällainen päätös voi koostua kahdesta osasta: viisumin peruuttamispäätöksestä ja palauttamisdirektiivissä tarkoitetusta palauttamispäätöksestä. Jos viisumi peruutetaan välittömästi, kolmannen maan kansalaisen oleskelu on palauttamisdirektiivin 3 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan laitonta, ja tällöin sovelletaan direktiivin 6 artiklaa (velvollisuus tehdä palauttamispäätös). Viisumin perumiseen voidaan hakea (samaan aikaan) muutosta viisumisäännöstöön (67) sisältyvien sääntöjen mukaisesti (mahdollisuus hyväksyä useita päätöksiä yhdessä palauttamispäätöksen kanssa mainitaan nimenomaisesti palauttamisdirektiivin 6 artiklan 6 kohdassa).

—

Jos kolmannen maan kansalainen tavataan jäsenvaltion alueella ja hänellä on vaadittu viisumi, mutta hän ei kuitenkaan (enää) täytä oleskelun edellytyksiä (Schengenin rajasäännöstön 6 artikla), jäsenvaltio voi tehdä palauttamispäätöksen. Tarkoittaako tämä palauttamispäätös (johon mahdollisesti liittyy maahantulokielto) automaattisesti, että viisumi ei ole enää voimassa? — Viisumisäännöstön 34 artiklan 2 kohdan mukaan viisumi kumotaan, jos käy ilmi, että sen myöntämistä koskevat edellytykset (Schengenin rajasäännöstön maahantuloedellytykset) eivät enää täyty. Palauttamispäätöksen tekevien viranomaisten on myös varmistettava, että viisumi on kumottu. Molemmat päätökset voidaan kuitenkin tehdä yhtenä hallinnollisena toimenpiteenä. On vältettävä sitä, että tehdään palauttamispäätös ja palautettavalla henkilöllä on voimassa oleva (yhdenmukainen) viisumi.

—

Voiko päätös turvapaikkahakemuksen hylkäämisestä asettaa myös paluuvelvoitteen? — Kyllä. Turvapaikkahakemuksen lopullinen hylkääminen ja palauttamispäätös voidaan tehdä yhtenä toimenpiteenä palauttamisdirektiivin 6 artiklan 6 kohdan mukaisesti. Tällainen yhdistetty toimenpide muodostuu loogisesti tarkasteltuna kahdesta peräkkäisestä toisiinsa liittyvästä päätöksestä.

12.3   Päätöksien muoto ja kääntäminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 12 artiklan 1–3 kohta

1.

Palauttamispäätökset sekä mahdollisesti annetut maahantulokieltoa ja maastapoistamista koskevat päätökset on annettava kirjallisina, ja niissä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin liittyvät ja oikeudelliset perusteet sekä käytettävissä olevat oikeussuojakeinot. Tosiseikoista annettavia tietoja voidaan rajoittaa, jos kansallisessa lainsäädännössä sallitaan tiedonsaantioikeuden rajoittaminen erityisesti valtion turvallisuuden, puolustuksen ja yleisen turvallisuuden takaamiseksi tai jos on kyse rikosten torjunnasta, tutkinnasta, selvittämisestä ja syyteharkinnasta.

Kirjallinen päätös on palauttamisdirektiivissä säädettyjen menettelyllisten takeiden kulmakivi. Tästä vaatimuksesta ei ole mahdollista luopua. Palautettavalle henkilölle annettujen tietojen ei pitäisi kuitenkaan rajoittua pelkästään käytettävissä oleviin oikeussuojakeinoihin. Jäsenvaltioita rohkaistaan tarjoamaan myös muita tietoja siitä, miten päätöstä noudatetaan käytännössä. On suositeltavaa, että palautettavalle annetaan tietoa esimerkiksi siitä, voiko jäsenvaltio osallistua kuljetuskustannuksiin ja voiko palautettava hyötyä avustetun vapaaehtoisen paluun ohjelmasta tai saada lisäaikaa palauttamispäätöksen määräajan noudattamiseen. Palautettavalle olisi myös ilmoitettava tämän velvollisuudesta poistua EU:n jäsenvaltioiden ja Schengenin säännöstöön osallistuvien maiden alueelta sekä paluuvelvoitteen noudattamatta jättämisestä aiheutuvat seuraukset, ja näin kannustaa häntä lähtemään vapaaehtoisesti.

Työnantajien seuraamuksista annetun direktiivin 6 artiklan 2 kohdan 2 alakohdan mukaan palautettaville henkilöille on tiedotettava direktiivin mukaisesta oikeudesta vaatia takaisin maksamattomia palkkoja työnantajaltaan sekä käytettävissä olevista valitusmekanismeista. Nämä tiedot voidaan myös sisällyttää tai liittää palauttamispäätökseen.

2.

Jäsenvaltioiden on pyynnöstä laadittava kirjallinen tai suullinen käännös 1 kohdassa tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten keskeisestä sisällöstä sekä käytettävissä olevista oikeussuojakeinoista kielellä, jota kolmannen maan kansalainen ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän.

Pyynnön käännöksen saamisesta voi esittää palautettava henkilö tai hänen laillinen edustajansa. Jäsenvaltio voi vapaasti valita, annetaanko kirjallinen tai suullinen käännös, kunhan varmistetaan, että kolmannen maan kansalainen ymmärtää asiayhteyden ja sisällön. Käännöksestä ei ole mahdollista vaatia maksua, koska se olisi säännöksen hengen vastaista. Käännöksen tarkoitus on antaa palautettavalle henkilölle tarvittavat tiedot, jotta hän ymmärtää täysin oikeudellisen tilanteensa ja voi noudattaa palauttamispäätöstä.

Kansallisessa täytäntöönpanolainsäädännössä ja hallintokäytännössä päätetään, mitä kieltä kolmannen maan kansalaisen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän. Tämä arviointi voidaan tehdä samalla tavalla ja samoilla perusteilla kuin turvapaikkamenettelyissä (turvapaikkamenettelydirektiivin 2013/32/EU 12 artikla, uudelleenlaaditun kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden määrittelyä koskevan direktiivin 2011/95/EU 22 artikla ja vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 2013/33/EU 5 artikla). On kuitenkin otettava huomioon, että turvapaikkamenettelyjen monimutkaisuuden vuoksi käännösvaatimukset voivat olla niissä laajemmat kuin palauttamismenettelyissä. Turvapaikkasäännöstö velvoittaa jäsenvaltiot pyrkimään kaikin kohtuullisin keinoin tarjoamaan käännöksen kielellä, jota asianomainen tosiasiallisesti ymmärtää. Kääntäjien/tulkkien puuttuminen voi olla pätevä syy ainoastaan harvinaisten kielten tapauksissa, kun kääntäjistä/tulkeista on todellinen puute. Tilanteessa, jossa asiaankuuluvan kielen kääntäjiä on olemassa, mutta he eivät ole puhtaasti hallinnollisista syistä käytettävissä, käännöksen puuttuminen ei ole hyväksyttävää.

Mahdollisuus käyttää malleja hallinnollisen työn tehostamiseen ei rajoitu 12 artiklan 3 kohdan soveltamisalaan (ks. jäljempänä). Kunhan malli mahdollistaa päätöksen yksilöllisen käännöksen kielelle, jota henkilö ymmärtää tai jota hänen voidaan kohtuudella olettaa ymmärtävän, käännös on palauttamisdirektiivin 12 artiklan 2 kohdan mukainen eikä siihen tarvitse soveltaa 12 artiklan 3 kohdan poikkeusta.

3.

Jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta 2 kohtaa kolmannen maan kansalaisiin, jotka ovat tulleet laittomasti jonkin jäsenvaltion alueelle eivätkä ole sen jälkeen saaneet lupaa tai oikeutta oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa.

Tällaisessa tapauksessa 1 kohdassa tarkoitetut palauttamiseen liittyvät päätökset annetaan kansallisen lainsäädännön mukaisella vakiomuotoisella lomakkeella.

Jäsenvaltioiden on asetettava saataville yleisiä tiedotteita, joissa selitetään vakiomuotoisen lomakkeen keskeinen sisältö vähintään viidellä niistä kielistä, joita kyseiseen jäsenvaltioon tulevat laittomat maahanmuuttajat yleisimmin käyttävät tai ymmärtävät.

Vakiomuotoisen lomakkeen käyttö palauttamiseen liittyvien päätösten yhteydessä palauttamisdirektiivin 12 artiklan 3 kohdan mukaisesti on poikkeus yleiseen sääntöön, ja sitä voidaan käyttää vain niissä tapauksissa, joissa kolmannen maan kansalainen on tullut laittomasti jäsenvaltion alueelle.

Vakiomuotoisen lomakkeen käyttö tällaisissa tapauksissa l on jäsenvaltioille vaihtoehto. On kiinnitettävä huomiota siihen, että laiton maahantulo palauttamisdirektiivin 12 artiklan 3 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa ei merkitse aina samaa kuin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa kuvatuissa ”rajatapauksissa” (ks. 2.1 kohta). Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen, joka on otettu kiinni jäsenvaltion alueella kolmen kuukauden kuluttua siitä, kun hän tuli laittomasti maahan, ei kuulu palauttamisdirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisalaan, mutta häneen voidaan silti soveltaa 12 artiklan 3 kohdan mukaista poikkeusta.

Sisärajojen laiton ylittäminen: Palauttamisdirektiivin 12 artiklan 3 kohtaa sovelletaan kolmannen maan kansalaisiin, ”jotka ovat tulleet laittomasti jonkin jäsenvaltion alueelle eivätkä ole sen jälkeen saaneet lupaa tai oikeutta oleskella kyseisessä jäsenvaltiossa”. Tämän palauttamisdirektiivin säännöksen yhteydessä käsite ”laiton maahantulo” voi kattaa myös tapaukset, joissa laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset ovat tulleet toisesta jäsenvaltiosta noudattamatta kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavia maahantulo- ja oleskeluvaatimuksia. Olisi kiinnitettävä huomio siihen, että näissä erityistapauksissa (saapuminen toisesta jäsenvaltiosta) voidaan soveltaa palauttamisdirektiivin 6 artiklan 2 tai 3 kohtaa.

Direktiivin 12 artiklan 3 kohtaan ei sisälly mitään poikkeusta sovellettaviin oikeussuojakeinoihin. Oikeussuojakeinot, jotka mainitaan palauttamisdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa, on oltava tarjolla myös, kun käytetään 12 artiklan 3 kohdassa mainittua vakiomuotoista lomaketta.

12.4   Oikeussuojakeinot

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 13 artiklan 1 ja 2 kohta

1.

Asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on annettava mahdollisuus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja, jotta hän voi hakea muutosta 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun palauttamiseen liittyvään päätökseen tai hakea päätöksen uudelleen käsittelyä toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai hallintoviranomaisessa tai muussa toimivaltaisessa elimessä, jonka jäsenet ovat puolueettomia ja riippumattomia.

Tehokkaita oikeussuojakeinoja olisi oltava tarjolla kaikkien palauttamiseen liittyvien päätöksien osalta. Käsite ”palauttamiseen liittyvät päätökset” olisi ymmärrettävä laajasti siten, että se kattaa päätökset kaikista palauttamisdirektiivissä säännellyistä kysymyksistä, mukaan lukien palauttamispäätökset, päätökset vapaaehtoisen paluuseen myönnettävästä ajasta tai sen jatkamisesta, maastapoistamispäätökset, päätökset maastapoistamisen lykkäämisestä, päätökset maahantulokiellosta sekä maahantulokieltojen lykkäämisestä tai kumoamisesta (ks. 12.2 kohta). Säilöönottopäätöksiä ja säilöönoton jatkamista koskevia oikeussuojakeinoja säännellään yksityiskohtaisemmin palauttamisdirektiivin 15 artiklassa, joka koskee säilöönottoa (ks. 14 kohta).

Muutoksenhakuelimen luonne: Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan sekä perusoikeuskirjan 47 artiklan mukaan muutoksenhakuelimen on oltava riippumaton ja puolueeton tuomioistuin. Palauttamisdirektiivin 13 artiklan 1 kohtaan on vaikuttanut Euroopan neuvoston suuntaviiva 5.1, ja sitä olisi tulkittava Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti. Tämän oikeuskäytännön mukaisesti muutoksenhakuelin voi olla myös hallintoviranomainen, mikäli sen jäsenet ovat puolueettomia ja riippumattomia ja kansallisessa lainsäädännössä säädetään, että oikeusviranomainen voi tarkastella uudelleen päätöstä, oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan koskevan perusoikeuskirjan 47 artiklan vaatimusten mukaisesti.

Käytössä on useita suojakeinoja, joilla torjutaan muutoksenhakumahdollisuuden mahdollisen väärinkäytön vaara: Direktiivin 13 artiklassa ei säädetä automaattisesti lykkäävästä vaikutuksesta kaikissa olosuhteissa (2 kohta), ja maksutonta oikeusapua voidaan rajoittaa, jos muutoksenhaku ei todennäköisesti onnistu (4 kohta). Olisi kiinnitettävä myös huomiota unionin lainsäädännön yleiseen res judicata -periaatteeseen.

Palauttamiseen liittyviä päätöksiä koskevan muutoksenhaun määräajoista säädetään kansallisessa lainsäädännössä. Jotta voitaisiin välttää oikeuksien ja menettelyjen mahdollinen väärinkäyttö (etenkin vähän ennen maastapoistamisajankohtaa tehdyt muutoksenhakupyynnöt), komissio suosittaa, että jäsenvaltiot sallisivat palauttamispäätöksiä koskevalle muutoksenhaulle mahdollisimman lyhyen, kansallisessa lainsäädännössä vastaavien tapausten yhteydessä sovellettavien määräaikojen mukaisen ajan edellyttäen, että se ei suhteettomasti haittaa tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden toteutumista. Tuomioistuinten päätökset olisi tehtävä ilman aiheetonta viivästystä.

2.

Edellä 1 kohdassa mainitulla viranomaisella tai elimellä on toimivalta tutkia 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten laillisuus sekä mahdollisuus väliaikaisesti lykätä niiden täytäntöönpanoa, jollei väliaikaista lykkäystä jo sovelleta kansallisen lainsäädännön nojalla.

Lykkäävä vaikutus: Muutoksenhakuelimellä on oltava valtuudet palauttamispäätöksen täytäntöönpanon lykkäämiseen yksittäistapauksissa. Kansallisessa lainsäädännössä olisi selvästi säädettävä, että muutoksenhakuelimellä itsellään (elin, joka tarkastelee palauttamiseen liittyvää päätöstä uudelleen) on valtuudet lykätä täytäntöönpanoa yhden menettelyn puitteissa.

Velvollisuus soveltaa automaattista lykkäävää vaikutusta käännyttämisen vaaran yhteydessä: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö edellyttää automaattista lykkäävää vaikutusta tapauksissa, joissa henkilö päätetään palauttaa ja on painavia syitä uskoa hänen altistuvan todelliseen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan vastaisen kohtelun vaaraan (vaara joutua palatessaan kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun kohteeksi) (ks. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen työjärjestys, sääntö 39). Palauttamisdirektiivin 13 artikla – tulkittaessa yhdessä sen 5 ja 9 artiklan kanssa – velvoittaa siten muutoksenhakuelintä päättämään tämän vaatimuksen perusteella ja suoraan lain nojalla lykkäävästä vaikutuksesta, jos palauttamiskiellon periaate vaarantuu.

Automaattista lykkäävää vaikutusta koskeva velvoite terveydentilan vakavan ja peruuttamattoman heikkenemisen tapauksessa: Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-562/13, Abdida, antamansa tuomion (68) 53 kohdassa seuraavaa: ”Direktiivin 2008/115/EY 5 ja 13 artiklaa, luettuina perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jossa ei säädetä mahdollisuudesta hakea lykkäävin vaikutuksin muutosta palauttamispäätökseen, jonka täytäntöönpano saattaa altistaa kyseessä olevan kolmannen maan kansalaisen vakavaan vaaraan siitä, että hänen terveydentilansa heikkenee vakavasti ja peruuttamattomasti.”

Komissio suosittaa automaattisen lykkäävän vaikutuksen antamista muutoksenhaulle ainoastaan edellä mainituissa pakollisissa tapauksissa pyrkien löytämään tasapainon tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden ja palauttamismenettelyjen tehokkuuden varmistamisen välille. Jos muutoksenhaussa viitataan muihin syihin (esim. menettelyyn liittyvät puutteet, perheen yhtenäisyys tai muiden oikeuksien tai etujen suojelu) eikä ihmiselämälle aiheuteta korjaamatonta vahinkoa eikä henkilön terveydentila ole vaarassa heiketä vakavasti ja peruuttamattomasti, jäsenvaltio voi päättää olla myöntämättä muutoksenhaulle automaattista lykkäävää vaikutusta. Toimivaltaisilla kansallisilla viranomaisilla tai elimillä on kuitenkin joka tapauksessa oltava valtuudet lykätä päätöksen täytäntöönpano tilapäisesti yksittäisissä tapauksissa, jos se katsotaan välttämättömäksi muista syistä (esim. perhe-elämän, terveydenhoidon tai lapsen edun vuoksi).

12.5   Kielellinen apu ja maksuton oikeusapu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivin 13 artiklan 3 ja 4 kohta; direktiivi 2013/32/EU (turvapaikkamenettelydirektiivi) 20 ja 21 artikla, joilla korvataan neuvoston direktiivin 2005/85/EY (69) 15 artiklan 3–6 kohta

3.

Asianomaisella kolmannen maan kansalaisella on oltava mahdollisuus saada oikeudellista neuvontaa, oikeudellinen edustaja ja tarvittaessa kielellistä apua.

Kielellinen apu merkitsee paitsi velvollisuutta esittää käännös päätöksestä (tästä säädetään myös palauttamisdirektiivin 12 artiklan 2 kohdassa), myös velvollisuutta tarjota tulkkien apua, jotta kolmannen maan kansalaiset voivat käyttää direktiivin 13 artiklan mukaisia menettelyllisiä oikeuksiaan.

On syytä muistuttaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on todennut asiassa Čonka v. Belgia (70) tulkkien saatavuuden yhdeksi niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat tehokkaiden oikeussuojakeinojen saatavuuteen. Jäsenvaltioiden olisi varmistettava kolmannen maan kansalaisen oikeus saada kielellistä apua tavalla, joka antaa asianomaiselle henkilölle konkreettisen ja käytännön mahdollisuuden käyttää kyseistä oikeutta (säännöksen tehokkuusperiaate).

4.

Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tarpeellista oikeudellista apua ja/tai oikeudellinen avustaja annetaan pyynnöstä maksutta asiaan liittyvän, oikeusapuun sovellettavan kansallisen lainsäädännön tai kansallisten määräysten mukaisesti, ja jäsenvaltiot voivat säätää, että maksuttomaan oikeudelliseen apuun ja/tai oikeudelliseen avustajaan sovelletaan direktiivin 2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohdassa säädettyjä edellytyksiä.

Oikeusapu ja oikeudellinen edustus: Artiklan 4 kohdassa täsmennetään, missä tapauksissa ja millä edellytyksillä jäsenvaltioiden on katettava oikeudellisen neuvonnan ja edustuksen kustannukset. Siinä viitataan lähinnä turvapaikkamenettelyjä koskevassa direktiivissä lueteltuihin edellytyksiin. Jäsenvaltioiden on tarjottava oikeusapua ja oikeudellinen edustaja maksutta, jos direktiivin ja kansallisen täytäntöönpanolainsäädännön mukaiset ehdot täyttyvät.

Palautettava henkilö tai hänen edustajansa voi tehdä pyynnön maksuttomasta oikeusavusta ja/tai oikeudellisesta edustuksesta menettelyn missä tahansa asiaankuuluvassa vaiheessa.

Hallintoviranomaisten antama oikeudellinen neuvonta: Palauttamispäätöksien tekemisestä vastaavat hallintoviranomaiset voivat periaatteessa antaa oikeudellista neuvontaa, jos annettavat tiedot ovat objektiivisia ja puolueettomia (tehokkuusperiaate). Eturistiriitojen välttämiseksi on tärkeää, että tiedot antaa henkilö, joka toimii puolueettomasti/riippumattomasti. Tietoja ei voi siis antaa esimerkiksi henkilö, joka päättää asiasta tai tarkastelee sitä uudelleen. Joissakin jäsenvaltioissa käytössä oleva hyvä käytäntö on erottaa päätöksentekoviranomaiset niistä, jotka antavat oikeudellista ja menettelyyn liittyvää tietoa. Jos jäsenvaltio kuitenkin päättää antaa edellä mainitun vastuun päätöksentekoviranomaisille, asiaan osallistuvan henkilöstön tehtävät olisi erotettava selkeästi toisistaan esimerkiksi luomalla erillinen ja riippumaton osasto, joka vastaa vain oikeudellisten ja menettelyyn liittyvien tietojen antamisesta.

Oikeusavun tai oikeudellisen edustuksen edellytykset – viittaus direktiivin 2005/85/EY 15 artiklan 3–6 kohtaan: viittaukset tiettyihin edellytyksiin/rajoituksiin, joita jäsenvaltiot voivat asettaa maksuttomalle oikeusavulle, ovat viittauksia, joita voidaan mukauttaa, ja ne on luettava viittauksena direktiivin 2005/85/EY korvanneen ja tällä hetkellä voimassa olevan turvapaikkamenettelydirektiivin 20 ja 21 artiklaan. Edellä mainittujen säännösten perusteella jäsenvaltiot voivat säätää, että maksutonta oikeusapua ja oikeudellinen edustaja myönnetään vain:

—	jos tuomioistuin tai muu toimivaltainen viranomainen katsoo, että muutoksenhaulla on konkreettisia edellytyksiä menestyä

—	niille, joilla ei ole riittäviä varoja

—	käyttämällä sellaisten oikeudellisten avustajien tai muiden neuvonantajien palveluja, jotka on kansallisessa lainsäädännössä erikseen nimetty avustamaan ja edustamaan hakijoita

—	muutoksenhakumenettelyiden ensimmäisessä käsittelyssä eikä myöhemmissä käsittelyissä tai uudelleentarkasteluissa.

Jäsenvaltiot voivat lisäksi:

—	asettaa rahallisia ja/tai aikarajoituksia maksuttomalle oikeusavulle ja oikeudelliselle edustukselle edellyttäen, että tällaiset rajoitukset eivät mielivaltaisesti rajoita mahdollisuutta käyttää tätä oikeutta

—	säätää, ettei hakijoiden kohtelu saa olla palkkioiden ja muiden kustannusten osalta edullisempi kuin jäsenvaltioiden omille kansalaisilleen oikeusapuun liittyvissä asioissa yleensä myöntämä kohtelu

—	vaatia suoritettujen kulujen maksamista takaisin kokonaan tai osittain, jos ja kun hakijan taloudellinen tilanne on merkittävästi parantunut tai jos päätös kyseisten etuuksien myöntämisestä tehtiin hakijan toimittamien väärien tietojen perusteella.

Tehokkaat oikeussuojakeinot maksuttoman oikeusavun epäämistä vastaan: Kun päätöksen olla myöntämättä maksutonta oikeusapua ja oikeudellista edustajaa tekee viranomainen, joka ei ole tuomioistuin, jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijalla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi tähän päätökseen. Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kuuluvat perusoikeuksiin, jotka ovat erottamaton osa Euroopan unionin oikeusjärjestystä, ja näitä oikeuksia on kunnioitettava silloinkin, kun sovellettavassa lainsäädännössä ei nimenomaisesti säädetä tällaisesta menettelymääräyksestä.

13.   ENNEN PALAUTTAMISTA SOVELLETTAVAT SUOJALAUSEKKEET

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 14 artiklan 1 kohta

Jäsenvaltioiden on 16 ja 17 artiklassa tarkoitettua tilannetta lukuun ottamatta varmistettava, että kolmansien maiden kansalaisten osalta otetaan mahdollisuuksien mukaan huomioon seuraavat periaatteet vapaaehtoista paluuta varten 7 artiklan mukaisesti myönnetyn ajan kuluessa sekä aikoina, jolloin maastapoistamista on lykätty 9 artiklan mukaisesti:

a)	perheen yhtenäisyys jäsenvaltion alueella olevien perheenjäsenten kesken säilytetään;

b)	tarjotaan kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa;

c)	alaikäisille annetaan pääsy peruskoulutusjärjestelmään heidän oleskelunsa pituudesta riippuen;

d)	haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeet otetaan huomioon.

Aiempia toimia koskeva muistutus/selvitys: Jäsenvaltiot voivat palauttamisdirektiivin nojalla joko tehdä palauttamispäätöksiä laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista tai myöntää näille henkilöille oikeuden oleskeluun. Tämän lähestymistavan pitäisi vähentää epäselviä tapauksia. Tämä voi kuitenkin myös lisätä käytännössä sellaisten tapausten absoluuttista määrää, joissa jäsenvaltiot tekevät palauttamispäätöksiä, joita ei voida panna täytäntöön maastapoistamisen käytännön tai oikeudellisten esteiden vuoksi (esim. kolmansista maista hankittavien tarpeellisten asiakirjojen viivästyminen ja palauttamiskieltoon liittyvät tapaukset). Jotta näiden henkilöiden joutuminen oikeudelliseen tyhjiöön vältetään, komissio on ehdottanut oleskeluedellytysten vähimmäistasoa sellaisille laittomasti oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joiden palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa on lykätty tai joita ei voida poistaa, viitaten neuvoston direktiivin 2003/9/EY (71) (vastaanotto-olosuhteita koskeva direktiivi) 7–10, 15 ja 17–20 artiklassa vahvistettuihin edellytyksiin, jotka kattavat pohjimmiltaan neljä perusoikeutta: 1) perheen yhtenäisyys, 2) terveydenhoito, 3) alaikäisten koulutus ja 4) heikommassa asemassa olevien henkilöiden erityistarpeiden kunnioittaminen. Muihin vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin mukaisiin tärkeisiin oikeuksiin, kuten työnsaantiin ja aineellisiin vastaanotto-olosuhteisiin, ei viitattu. Neuvotteluissa ilmaistiin huoli, että viittauksia vastaanottoa koskevista vaatimuksista annettuun direktiiviin voitaisiin pitää laittomien maahanmuuttajien tilanteen ”kohentamisena” ja siten lähettää väärä poliittinen viesti, joten oikeuksista laadittiin erillinen luettelo.

Direktiivin 14 artiklan 1 kohdan soveltamisala on laaja: Se kattaa vapaaehtoiseen paluuseen myönnetyn ajan sekä kaikki ajanjaksot, jolloin maastapoistamista on muodollisesti tai käytännössä lykätty palauttamisdirektiivin 9 artiklan nojalla (esim. muutoksenhakumenettely, jolla on lykkäävä vaikutus; palauttamiskiellon periaatteen mahdollinen rikkominen; terveydelliset syyt; tekniset syyt; maastapoistamistoimien epäonnistuminen, koska palautettavan henkilöllisyyttä ei voida selvittää). Säilöönotossa vietetty aika on nimenomaisesti suljettu tämän ulkopuolelle, koska siihen liittyvistä suojatoimista säädetään muualla (ks. 15 kohta).

Kiireellisen terveydenhoidon ja välttämättömän sairaanhoidon tarjoaminen on perusoikeus, ja siihen pääsyä ei saa tehdä riippuvaiseksi maksuista.

Koulutuksen saatavuus: Rajoitusta ”heidän oleskelunsa pituudesta riippuen” olisi tulkittava tiukasti. Jos todennäköisen oleskelun kesto ennen paluuta on epäselvä, mahdollisuus päästä koulutukseen olisi mieluummin annettava kuin evättävä. Kansallista käytäntöä, jossa koulutusjärjestelmään pääsee normaalisti vain, jos oleskelu kestää yli neljätoista päivää, voidaan pitää hyväksyttävänä. Kun tarkastellaan käytännön ongelmia, kuten tapauksia, joissa alaikäisellä ei ole asiakirjaa, joka todistaa muissa maissa saadun koulutuksen, tai joissa alaikäinen ei puhu mitään kieltä, jolla koulutus voidaan järjestää jäsenvaltiossa, asianmukaiset ratkaisut on tehtävä kansallisella tasolla. Niissä on otettava huomioon direktiivin ja asiaa koskevan kansainvälisen oikeuden asiakirjojen, kuten vuoden 1989 lapsen oikeuksien yleissopimuksen ja sitä koskevan yleiskommentin nro 6 (72), henki. Mallina voidaan käyttää myös turvapaikkasäännöstöä (erityisesti vastaanotto-olosuhteita koskevan direktiivin 14 artiklaa).

Muut perustarpeet: Unionin tuomioistuin on todennut asiassa C-562/13, Abdida, antamassaan tuomiossa, että jäsenvaltioiden on huolehdittava myös muista perustarpeista, jotta kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa voitaisiin on tosiasiallisesti saatavilla aikana, jona kyseinen jäsenvaltio joutuu lykkäämään maastapoistamista. Jäsenvaltioiden asiana on määrittää, miten asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista huolehditaan.

Logiikka, johon unionin tuomioistuin vetosi ottaessaan käyttöön tämän velvoitteen, oli se, että palauttamisdirektiivin 14 artiklan 1 kohdan b alakohdassa säädetty velvoite kiireellisen terveydenhoidon ja välttämättömän sairaanhoidon tarjoamisesta voi jäädä vaille todellista vaikutusta, jollei samalla huolehdita asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista. Unionin tuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön logiikan ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön perusteella on pääteltävissä, että palauttamisdirektiivin 14 artiklan 1 kohdassa lueteltujen muiden oikeuksien (erityisesti koulutukseen pääsy ja heikoimmassa asemassa olevien henkilöiden tarpeiden huomioon ottaminen) nauttiminen edellyttää samanaikaisesti, että asianomaisen kolmannen maan kansalaisen perustarpeista huolehditaan.

Vaikka unionin lainsäädännössä ei ole yleistä oikeudellista velvoitetta huolehtia kaikkien kolmansien maiden kansalaisten perustarpeista ennen palauttamista, komissio kannustaa jäsenvaltioita toimimaan kansallisen oikeuden mukaisesti, jotta palautettaville voidaan varmistaa inhimilliset ja ihmisarvoiset elinolot.

13.1   Kirjallinen vahvistus

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 14 artiklan 2 kohta

Jäsenvaltioiden on annettava 1 kohdassa tarkoitetuille henkilöille kansallisen lainsäädännön mukainen kirjallinen vahvistus siitä, että vapaaehtoista poistumista varten myönnettyä aikaa on jatkettu 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti tai että palauttamispäätöstä ei toistaiseksi panna täytäntöön.

Palauttamisdirektiivin johdanto-osan 12 kappaleessa täsmennetään seuraavaa: ”Näille henkilöille olisi annettava heidän asemaansa koskeva kirjallinen vahvistus, jotta he voisivat osoittaa erityistilanteensa viranomaisten suorittamissa valvonta- tai tarkastustilanteissa. Jäsenvaltioilla olisi oltava runsaasti harkintavaltaa kirjallisen vahvistuksen muodon osalta, ja niiden olisi myös voitava sisällyttää vahvistus tämän direktiivin nojalla annettuihin palauttamiseen liittyviin päätöksiin.”

Kirjallisen vahvistuksen muoto: Jäsenvaltioilla on laaja harkintavalta. Vahvistus voi olla joko kansallisten viranomaisten antama erillinen asiakirja tai sisältyä palauttamiseen liittyvään viralliseen päätökseen. On tärkeää, että se antaa palautettavalle mahdollisuuden osoittaa – silloin kun on kyse poliisin valvonnasta – että hänestä ollaan jo tekemässä palauttamispäätös ja hänelle on myönnetty aikaa vapaaehtoiseen paluuseen, maastapoistamista on lykätty tai että hänestä on tehty palauttamispäätös, jota ei voida toistaiseksi panna täytäntöön. Jos mahdollista, vahvistuksessa olisi täsmennettävä vapaaehtoiseen paluuseen myönnetyn ajan pituus tai sen lykkääminen.

Niissä jäsenvaltioissa, joissa tietojenvaihtojärjestelmät mahdollistavat laittomien maahanmuuttajien aseman nopean tarkastuksen poliisin valvontatoimissa tiettyjen henkilötietojen tai viitenumeroiden perusteella, vaatimus kirjallisesta vahvistuksesta voidaan katsoa täytetyksi, jos henkilölle annetaan (tai hänellä on jo) asiakirjoja tai papereita, joissa on nämä henkilötiedot tai viitenumerot.

13.2   Laittoman aseman pitkittyminen

Henkilöille, joita ei pystytä poistamaan maasta, ei tarvitse antaa oleskelulupaa: Jäsenvaltioilla ei ole velvoitetta antaa oleskelulupaa palautettaville henkilöille, jos selviää, ettei maastapoistamisen toteuttamiseen ole kohtuullista mahdollisuutta. Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus antaa oleskelulupa palauttamisdirektiivin 6 artiklan 4 kohdan nojalla (ks. 5.6 kohta).

Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamansa tuomion (73) 87 ja 88 kohdassa: ”[…] direktiivillä ei pyritä sääntelemään sellaisten laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oleskelun edellytyksiä jäsenvaltion alueella, joiden osalta palauttamispäätöstä ei voida tai ei ole voitu panna täytäntöön. Direktiivin 2008/115/EY 6 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltio voi kuitenkin päättää myöntää alueellaan laittomasti oleskelevalle kolmannen maan kansalaiselle erillisen oleskeluluvan tai muun luvan, joka oikeuttaa oleskeluun, yksilöllisten inhimillisten syiden tai humanitaaristen tai muiden syiden perusteella.”

Oleskeluluvan myöntämisessä huomioon otettavat perusteet: Kuten edellä korostettiin, jäsenvaltioilla ei ole oikeudellista velvoitetta myöntää oleskelulupaa henkilöille, joita ei voida poistaa maasta, ja jäsenvaltioilla on asiassa laaja harkintavalta. Tässä yhteydessä on suositeltavaa, että arviointiperusteisiin, jotka jäsenvaltiot voivat ottaa huomioon, sisältyvät sekä yksittäiset (tapauskohtaiset) että horisontaaliset (politiikkaan liittyvät) näkökohdat, kuten

—	palautettavan henkilön yhteistyöhalukkuus tai -haluttomuus

—	palautettavan henkilön tosiasiallisen oleskelun kesto

—	palautettavan kotoutumispyrkimykset

—	palautettavan oma käytös

—	perhesiteet

—	humanitaariset näkökohdat

—	paluun todennäköisyys lähitulevaisuudessa

—	tarve välttää palkitsemasta laitonta oleskelua

—	aseman laillistamisen vaikutus mahdollisten (laittomien) maahanmuuttajien maahanmuuton kehitykseen

—	sen todennäköisyys, että henkilö siirtyy jäsenvaltioista toiseen Schengen-alueella.

14.   SÄILÖÖNOTTO

Palauttamisdirektiivin 12 artiklassa (muoto ja kääntäminen) ja 13 artiklassa (tehokkaat oikeussuojakeinot ja maksuton oikeusapu) luetellut menettelylliset takeet koskevat perusoikeutta hyvään hallintoon, perusoikeutta tulla kuulluksi sekä perusoikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen. Nämä oikeudet ovat erottamaton osa Euroopan unionin oikeusjärjestystä. Niitä on noudatettava myös säilöönottopäätösten tapauksessa.

Näiden yleisten vaatimusten lisäksi palauttamisdirektiivin 15 artiklassa asetetaan tiettyjä vaatimuksia, joita sovelletaan säilöönottopäätöksiin.

14.1   Säilöönoton oikeuttavat olosuhteet

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 1 kohta

Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun

a)	on olemassa pakenemisen vaara; tai

b)	asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista.

Säilöönoton on oltava mahdollisimman lyhytaikainen ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken.

Säilöönotolla maastapoistamista varten puututaan vakavalla tavalla henkilön vapauteen, joka on perusoikeus, ja sen vuoksi säilöönottoon sovelletaan tiukkoja rajoituksia.

Velvoite säilöönoton määräämisestä vain viimeisenä keinona: Palauttamisdirektiivin 8 artiklan 1 kohta velvoittaa jäsenvaltioita ”toteuttamaan kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen”. Mahdollisuus määrätä säilöönotosta on yksi mahdollisista toimista, joita jäsenvaltio voi käyttää viimeisenä keinona. Unionin tuomioistuin on tässä yhteydessä erityisesti korostanut asiassa C-61/11, El Dridi, annetun tuomion 41 kohdassa, että palauttamisdirektiivissä ”[vahvistettu menettelyvaihejärjestys vastaa] porrastusta, jonka alimmalla askelmalla on toimenpide, joka jättää asianomaiselle henkilölle suurimman vapauden, eli määräajan varaaminen paluuvelvoitteen vapaaehtoiselle noudattamiselle, ja jossa edetään kohti keinoja, joilla vapauteen puututaan kaikkein laajimmin, eli säilöön ottaminen tätä tarkoitusta varten varattuun erityiseen laitokseen.”

Jäsenvaltioilla on velvollisuus soveltaa säilöönottoa vain tilanteissa, joissa on selvää, että säilöönotto on ainoa tapa varmistaa, että palaamisprosessia voidaan valmistella ja maastapoistamismenettely voidaan toteuttaa (säilöönoton välttämättömyys). Säilöönoton on perustuttava tapauskohtaiseen arviointiin ja oltava mahdollisimman lyhytaikainen, ja sitä saa jatkaa vain niin kauan kuin asianmukaisella ripeydellä hoidettavat maastapoistamisjärjestelyt ovat kesken (säilöönoton oikeasuhteisuus).

Säilöönoton syyt: Palauttamisdirektiivin mukaan säilöönoton ainoa oikeutettu tavoite on valmistella paluuta ja/tai toteuttaa maastapoistaminen erityisesti, kun on olemassa 1) pakenemisvaara tai 2) palautettava henkilö välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maastapoistamista. Jos nämä säilöönoton syyt täyttyvät eikä lievempiä keinoja voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa (viimeinen keino), jäsenvaltiot voivat ja niiden tulisi käyttää säilöönottoa niin kauan kuin on tarpeen sen varmistamiseksi, että palauttamismenettelyt voidaan suorittaa palauttamisdirektiivin 8 artiklan mukaisesti.

Vaikka palauttamisdirektiivin sanamuoto on muotoiltu ohjeelliseksi luetteloksi (käytetään sanaa ”erityisesti”), nämä kaksi konkreettista tapausta kattavat käytännössä ilmenneet yleisimmät skenaariot, jotka oikeuttavat säilöönoton palauttamisen valmistelemiseksi ja toteuttamiseksi sekä maastapoistamisen toteuttamiseksi. Sitä, onko säilöönotolle syy ja onko tehokkaita ja riittäviä mutta lievempiä pakkokeinoja käytettävissä, on arvioitava erikseen kussakin tapauksessa. Rajalta käännyttäminen, maahantulokieltoa koskevan SIS-kuulutuksen olemassaolo, asiakirjojen puuttuminen, asuinpaikan puuttuminen, yhteistyön puute ja muut asiaa koskevat näkökohdat/kriteerit on otettava huomioon arvioitaessa pakenemisen vaaran todennäköisyyttä (ks. 1.6 kohta), joka voi oikeuttaa säilöönoton tarpeen.

Säilöönottoa ei toteuteta yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä: Palauttamisdirektiiviin ei sisälly säilöönoton voimassa pitäminen tai laajentaminen yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä, eivätkä jäsenvaltiot saa käyttää maahanmuuttoon liittyvää säilöönottoa maastapoistamista varten eräänlaisena lievänä vankeusrangaistuksena. Maastapoistamiseen liittyvän säilöönoton ensisijaisena tarkoituksena on varmistaa, etteivät palautettavat vaaranna palaamisvelvoitteen toteutumista pakenemalla. Direktiivin 15 artiklan tarkoitus ei ole suojella yhteiskuntaa henkilöiltä, jotka muodostavat uhan yleiselle järjestykselle tai turvallisuudelle. Yhteiskunnan suojelemisen oikeutettuun tavoitteeseen olisi pyrittävä muulla lainsäädännöllä, erityisesti rikos- ja hallintolainsäädännöllä sekä lainsäädännöllä, joka kattaa laillisen oleskelun päättymisen yleiseen järjestykseen liittyvistä syistä. Unionin tuomioistuin on tähän liittyen todennut asiassa C-357/09, Kadzoev, antamansa tuomion (74) 70 kohdassa seuraavaa: ”Mahdollisuus ottaa henkilö säilöön yleiseen järjestykseen ja yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä ei voi perustua direktiiviin 2008/115/EY. Näin ollen mikään ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen mainitsemista tilanteista [aggressiivinen käytös, toimeentuloon tarvittavien varojen puuttuminen ja asunnon puuttuminen] ei sellaisenaan ole tämän direktiivin säännöksissä tarkoitettu säilöönottoperuste.” Yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle vaaraa aiheuttavan henkilön aiempi käytös/toiminta (esim. hallinto-oikeuden noudattamatta jättäminen muilla aloilla kuin maahanmuuttolainsäädännössä tai rikoslainsäädännön rikkominen) voidaan kuitenkin ottaa huomioon arvioitaessa pakenemisen vaaraa (ks. 1.6 kohta). Jos kyseisen henkilön aiempi käytös/toiminta johtaa päätelmään, että hän ei todennäköisesti noudata lakia ja välttää palauttamisen, tämä voi riittää perusteluksi päätökselle pakenemisen vaaran olemassaolosta.

Velvollisuus säätää tehokkaista säilöönoton vaihtoehdoista: 15 artiklan 1 kohtaa olisi tulkittava niin, että kunkin jäsenvaltion on säädettävä kansallisessa lainsäädännössään säilöönoton vaihtoehdoista. Tämä on myös sopusoinnussa direktiivin johdanto-osan 16 kappaleen ehtojen kanssa (”jos lievempien keinojen käyttäminen ei olisi riittävää”). Unionin tuomioistuin on vahvistanut asiassa C-61/11, El Dridi, antamansa tuomion 39 kohdassa seuraavaa: ”Direktiivin johdanto-osan 16 perustelukappaleen ja sen 15 artiklan 1 kohdan sanamuodon mukaan jäsenvaltioiden on suoritettava maasta poistaminen mahdollisimman lieviin keinoihin turvautuen. Ainoastaan niissä tapauksissa, joissa maasta poistamisena toteutettavan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon katsotaan tapauskohtaisen arvioinnin perusteella vaarantuvan asianomaisen henkilön käytöksen johdosta, jäsenvaltiot voivat määrätä vapaudenmenetyksestä ottamalla henkilön säilöön.” Tämä ei kuitenkaan tarkoita, että säilöönotto edellyttäisi sitä, että kolmannen maan kansalaiseen on jo aiemmin käytetty jotakin lievempää keinoa.

Palauttamisdirektiivin 15 artiklan 1 kohdan mukaan lievempien keinojen on oltava ”riittäviä” ja niitä on voitava soveltaa kolmannen maan kansalaiseen ”tehokkaasti”. Tämä tarkoittaa, että noudattaakseen velvollisuuttaan säätää tehokkaista säilöönoton vaihtoehdoista jäsenvaltioiden on säädettävä kansallisessa lainsäädännössään sellaisista vaihtoehdoista, joilla voidaan saavuttaa samat tavoitteet kuin säilöönotolla (eli estää pakeneminen ja välttää se, että kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamista) mutta joissa käytettävät keinot rajoittavat vähemmän yksilön oikeutta vapauteen. Säilöönottoon ja sen vaihtoehtoihin liittyvien päätösten tekemisestä vastaavien kansallisten viranomaisten on arvioitava tapauskohtaisesti, ovatko tällaiset lievemmät keinot riittäviä ja tehokkaita.

Säilöönoton vaihtoehtoja voivat olla esimerkiksi asuinpaikkaa koskevat rajoitukset, avoimet perhekodit, tapauskäsittelijöiden tuki, säännöllinen raportointi, henkilökorttien/matkustusasiakirjojen luovuttaminen, takuut ja sähköinen valvonta. UNHCR on antanut käytännön esimerkkejä säilöönoton vaihtoehtoja koskevista hyvistä käytännöistä (75).

Hyödyt ja riskit – vaihtoehdot säilöönotolle

Säilöönoton vaihtoehtojen tarjoamisen hyötyjä voivat olla korkeampi paluuaste (mukaan lukien vapaaehtoinen paluu), tarvittavien asiakirjojen saamiseksi tehtävän yhteistyön parantuminen palautettavien kanssa, taloudelliset hyödyt (vähemmän kustannuksia valtiolle) ja vähemmän inhimillisiä kustannuksia (säilöönotosta aiheutuvien vaikeuksien välttäminen).

Vaaroja ovat pakenemisen lisääntynyt todennäköisyys, vetotekijöiden mahdollinen syntyminen (vaihtoehtoiset säilöönottokeskukset, kuten perhekodit, voivat olla houkuttelevia mahdollisille laittomille maahanmuuttajille) ja mahdolliset sosiaaliset jännitteet avointen keskusten naapurustossa.

Suositus: Haasteena on löytää älykkäitä ratkaisuja, joihin sisältyy sopiva yhdistelmä kannustimia ja pelotteita. Pelotteiden täydellinen puuttuminen voi johtaa liian alhaiseen maastapoistamisasteeseen. Samalla liian alistava järjestelmä, johon liittyy järjestelmällinen säilöönotto, voi myös olla tehoton, koska palautettavalla henkilöllä on vain vähän kannustimia tai tukea tehdä yhteistyötä palauttamismenettelyssä. Jäsenvaltioiden olisi kehitettävä useita erilaisia vaihtoehtoja, joilla voidaan vastata kolmansien maiden kansalaisten eri ryhmien tarpeisiin. Henkilön tarpeiden mukainen ohjaus, jonka avulla palautettava voi huolehtia omasta paluustaan, varhainen puuttuminen ja tapausten kokonaisvaltainen tapausten hallinta ovat osoittautuneet menestyksekkäiksi keinoiksi. Olisi pyrittävä kaikkien mahdollisten palautettavien henkilöiden järjestelmälliseen horisontaaliseen ohjaukseen, joka kattaa neuvot mahdollisuuksista lailliseen oleskeluun/turvapaikkaan sekä vapaaehtoiseen tai pakkoon perustuvaan palauttamiseen jo varhaisessa vaiheessa (eikä vasta poistamispäätöksen jälkeen).

Lisäselvennys:

—

Palauttamismenettelyjen kohteena oleminen: Palauttamisdirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa oleva muodollinen edellytys ”palauttamismenettelyjen kohteena olemisesta” ei merkitse ”palauttamispäätöksen kohteena olemista”. Säilöönotosta voidaan määrätä – jos 15 artiklan kaikki ehdot täyttyvät – jo ennen muodollisen palauttamispäätöksen tekemistä (esim. kun palauttamispäätöksen valmistelut ovat käynnissä ja palauttamispäätöstä ei ole vielä tehty).

Konkreettisia esimerkkejä:

—

Laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen voi olla paljastamatta henkilöllisyyttään maastapoiston välttämiseksi. Onko laillista ottaa kolmannen maan kansalainen säilöön tällaisissa olosuhteissa, jotta häntä voidaan painostaa yhteistyöhön ja tehdä hänen poistamisestaan mahdollista? — Tämäntyyppistä säilöönottoa käsitellään palauttamisdirektiivin 15 artiklan 1 kohdan b alakohdassa, jossa nimenomaisesti mainitaan säilöönoton syynä se, että henkilö ”välttelee tai vaikeuttaa […] maastapoistamista”. Direktiivin 15 artiklan 6 kohdan a alakohdassa mainitaan se, että henkilö ”ei tee yhteistyötä”, toisena niistä tapauksista, jolloin säilöönoton jatkaminen korkeintaan 12 kuukauden ajaksi voi olla perusteltua, ja tällaisen säilöönoton (”Beugehaft” tai ”Durchsetzungshaft”) tarkoituksena on maastapoistaminen, ei rankaiseminen. Kaikenlaisessa säilöönotossa maastapoistamista varten on noudatettava palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohtaa: ”Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole olemassa, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi.” Tämä merkitsee sitä, että niissä tapauksissa, joissa on selvää, että maastapoistamisen mahdollisuus ei ole enää perusteltu, säilöönotto on päätettävä (esim. silloin, kun käy selväksi, että kolmannelta maalta saatavat asiakirjat tulevat liian myöhään tai niitä ei anneta ollenkaan, vaikka säilöön otettu henkilö tekisi yhteistyötä).

—

Onko mahdollista jatkaa säilöönottoa, jos palautettava esittää turvapaikkahakemuksen? — Unionin tuomioistuin antaa vastauksen asiassa C-534/11, Arslan, antamassaan tuomiossa (76) (49 ja 63 kohta): ”[Direktiivin 2008/115/EY 2 artiklan 1 kohtaa] ei sovelleta kolmannen maan kansalaiseen, joka on tehnyt […] direktiivissä 2005/85/EY tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen, kyseisen hakemuksen jättämisestä lukien siihen saakka, kunnes tästä hakemuksesta tehdään päätös ensimmäisessä asteessa, tai tarvittaessa siihen saakka, kunnes kyseistä päätöstä koskevan muutoksenhakuasian käsittely on päättynyt. […] Direktiivi 2003/9/EY ja direktiivi 2005/85/EY eivät ole esteenä sille, että kolmannen maan kansalaisen, joka on tehnyt direktiivissä 2005/85/EY tarkoitettua kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sen jälkeen, kun hänet on otettu säilöön direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan nojalla, säilöönottoa jatketaan kansallisen oikeuden säännöksen perusteella, kun kaikkien merkityksellisten seikkojen tapauskohtaisen tarkastelun jälkeen onilmeistä, että hakemus on tehty ainoastaan palauttamispäätöksen täytäntöönpanon viivästyttämiseksi tai vaarantamiseksi ja että säilöönoton jatkaminen on objektiivisesti tarpeen sen estämiseksi, että asianomainen välttyy lopullisesti palauttamiselta.” Huom. Edellä oleva viittaus ”kansalliseen oikeuteen” koskee kansallisia sääntöjä turvapaikkaan liittyvästä säilöönotosta, joilla mahdollisesti saatetaan säilöönottoon liittyvät EU:n turvapaikkasäännöstön vaatimukset osaksi kansallista lainsääntöä.

14.2   Säilöönoton muoto ja alustava tarkastelu

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 2 kohta

Säilöönottomääräyksen antaa hallinto- tai oikeusviranomainen.

Säilöönottomääräys on annettava kirjallisena ja siinä on mainittava ratkaisun tosiseikkoihin liittyvät ja oikeudelliset perusteet.

Jos säilöönottomääräyksen antaa hallintoviranomainen, jäsenvaltion on

a)	joko säädettävä, että oikeusviranomainen tutkii viipymättä säilöönoton laillisuuden ja tekee siitä päätöksen mahdollisimman lyhyessä ajassa säilöönoton alkamisesta;

b)

tai annettava asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle oikeus panna vireille menettely, jossa oikeusviranomainen tutkii viipymättä hänen säilöönottonsa laillisuuden ja tekee siitä päätöksen mahdollisimman lyhyessä ajassa kyseisen menettelyn alkamisesta. Tässä tapauksessa jäsenvaltion on välittömästi ilmoitettava asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle mahdollisuudesta tällaisen menettelyn vireillepanoon.

Asianomainen kolmannen maan kansalainen on vapautettava välittömästi, jos säilöönotto ei ole laillinen.

Oikeusviranomaiset voivat olla, mutta niiden ei tarvitse olla tuomareita. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti niiden on oltava riippumattomia, puolueettomia ja tarjottava oikeudelliset takuut kontradiktoriselle menettelylle.

Laillisuusvalvonnan laajuus: Laillisuusvalvonnassa on arvioitava kaikkia palauttamisdirektiivin 15 artiklassa nimenomaisesti mainittuja näkökohtia ottaen huomioon oikeudelliset kysymykset (esim. säilöönottomenettelyn ja säilöönottopäätöksen moitteettomuus menettelyn/oikeudellisesta näkökulmasta) ja tosiseikkoihin liittyvät kysymykset (esim. säilöönotetun henkilökohtainen tilanne, perhesuhteet maassa, takeet alueelta poistumiseen ja kohtuullinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen).

”Viipymättä tutkimisen” enimmäiskesto: Palauttamisdirektiivin tekstin mallina on käytetty Euroopan ihmisoikeussopimuksen 5 artiklan 4 kohdan sanamuotoa, joka edellyttää, että tuomioistuin tutkii asian viipymättä. Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä selvennetään, että hyväksyttävää enimmäiskestoa (”kohtuullista aikaa”) ei voida määritellä abstraktisti. Se on määritettävä ottaen huomioon kunkin tapauksen olosuhteet, menettelyn monimutkaisuus sekä viranomaisten ja hakijan toiminta. Päätöksen tekemistä alle viikossa voidaan varmasti pitää hyvänä käytäntönä, joka on sopusoinnussa nopeaa käsittelyä koskevan oikeudellisen velvoitteen kanssa.

Kirjallista päätöstä koskevaa vaatimusta sovelletaan myös säilöönoton jatkamispäätöksiin: Vaatimus antaa kirjallinen päätös perusteluineen koskee myös päätöksiä säilöönoton jatkamiseksi. Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamassaan tuomiossa (44 kohta): ”Tämän kirjallisen päätöksen tekemistä koskevan vaatimuksen on ymmärrettävä liittyvän välttämättäkin kaikkiin säilöönoton jatkamisesta tehtyihin päätöksiin, koska yhtäältä säilöönotto ja säilöönoton jatkaminen ovat samanluonteisia toimia, sillä niiden kummankin johdosta asianomainen kolmannen maan kansalainen menettää vapautensa hänen palauttamisensa valmistelemiseksi ja/tai hänen poistamisekseen maasta, ja toisaalta kummassakin näistä tapauksista kyseisen kansalaisen on voitava saada selville hänen osaltaan tehdyn päätöksen perustelut.”

Kaikkia oikeuteen tulla kuulluksi luontaisesti liittyviä takeita sovelletaan säilöönottopäätöksiin ja säilöönoton jatkamista koskeviin päätöksiin. Päätöksestä tulee kuitenkin pätemätön oikeuden noudattamatta jättämisen vuoksi ainoastaan, mikäli menettelyn lopputulos olisi ollut erilainen, jos oikeutta olisi noudatettu. Ks. asiassa C-383/13, G & R, annettu tuomio: ”[…] unionin oikeutta, erityisesti direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 2 ja 6 kohtaa, on tulkittava siten, että kun hallintomenettelyssä on päätetty jatkaa säilöönottotoimenpidettä kunnioittamatta oikeutta tulla kuulluksi, tällaisen päätöksen laillisuuden arvioinnista vastaava kansallinen tuomioistuin voi määrätä säilöönottotoimenpiteen lopetettavaksi vain, jos se katsoo kaikkien kunkin yksittäistapauksen tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, että mainittu loukkaus on todellakin vienyt siihen vetoavalta henkilöltä mahdollisuuden parempaan puolustautumiseen siinä määrin, että tällainen hallintomenettely olisi voinut johtaa toisenlaiseen tulokseen” (ks. 12 kohta).

14.3   Säilöönoton säännöllinen arviointi

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 3 kohta

Joka tapauksessa säilöönottoa on tarkasteltava uudelleen kohtuullisin väliajoin joko asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta tai viran puolesta.

Kirjallista uudelleentarkastelupäätöstä ei tarvita 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen perusteella. Unionin tuomioistuin on selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamansa tuomion 47 kohdassa seuraavasti: ”direktiivin 15 artiklan säännöksissä ei edellytetä […] kirjallisen ”säilöönoton uudelleentarkastelua koskevan toimenpiteen” toteuttamista […]. Viranomaisilla, jotka tarkastelevat uudelleen kolmannen maan kansalaisen säilöönottoa kohtuullisin väliajoin mainitun direktiivin 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti, ei siis ole velvollisuutta toteuttaa kulloisenkin uudelleentarkastelun yhteydessä nimenomaista kirjallista toimea, jossa on esitys kyseisen toimen perusteluina olevista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista.” Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus tehdä uudelleentarkastelupäätös kansallisen lainsäädännön mukaisesti.

Yhdistetty päätös uudelleentarkastelusta ja toimenpiteen jatkamisesta on tehtävä kirjallisena: Unionin tuomioistuin on selventänyt tätä asiassa C-146/14, Mahdi, antamassaan tuomiossa (48 kohta): ”Tällaisessa tapauksessa näet säilöönoton uudelleentarkastelu ja päätöksen tekeminen siitä, mihin jatkotoimenpiteisiin kyseisen säilöönoton johdosta on ryhdyttävä, tapahtuvat menettelyn saman vaiheen kuluessa. Kyseisen päätöksen on siis täytettävä direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 2 kohdasta ilmenevät vaatimukset.”

Jos säilöönoton kestoa jatketaan, uudelleen tarkastelut toteutetaan oikeusviranomaisen valvonnassa.

”Säilöönoton keston jatkamisen” merkitys: Palauttamisdirektiivin 15 artiklan 3 kohdan toinen virke edellyttää, että ”jos säilöönoton kestoa jatketaan”, tarvitaan viran puolesta toteutettavaa oikeusviranomaisen valvontaa. Tämä edellyttää oikeusviranomaisten toimia myös niissä tapauksissa, joissa asianomainen ei hae muutosta. Kun tehdään kielellinen vertailu käsitteestä ”säilöönoton keston jatkaminen” (DE: Bei längerer Haftdauer; FR: En cas de périodes de rétention prolongées; NL: In het geval van een lange periode van bewaring; ES: En caso de periodos de internamiento prolongados; IT: Nel caso di periodi di trattenimento prolungati), on selvää, että käsite viittaa pääasiassa pitkäkestoiseen säilöönottoon riippumatta siitä, onko jatkamisesta jo tehty päätös. Komissio katsoo, että kuuden kuukauden väli säilöönottopäätöksen ensimmäiselle oikeusviranomaisen valvomalle viran puolesta suoritettavalle tarkastelulle on epäilemättä liian pitkä, mutta kolmen kuukauden välein viran puolesta oikeusviranomaisen valvonnassa suoritettavaa tarkastelua voitaisiin vielä pitää yhdenmukaisena direktiivin 15 artiklan 3 kohdan kanssa edellyttäen, että yksittäisiä tarkasteluja voidaan tarvittaessa tehdä hakemuksesta.

Valvovan oikeusviranomaisen toimivalta: Tarkastelumekanismi, jolla tutkitaan ainoastaan oikeudellisia eikä tosiseikkoja koskevia kysymyksiä ei ole riittävä. Oikeusviranomaisella on oltava valta päättää sekä tosiseikkoihin liittyvistä että oikeudellisista kysymyksistä – ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antama tuomio (62 kohta): ”[…] toimivaltaisen oikeusviranomaisen on voitava korvata omalla päätöksellään hallintoviranomaisen päätös tai tarvittaessa sen oikeusviranomaisen päätös, joka on määrännyt alkuperäisestä säilöönotosta, ja ottaa kantaa mahdollisuuteen määrätä korvaavasta toimenpiteestä tai asianomaisen kolmannen maan kansalaisen vapauttamisesta. Säilöönoton jatkamista koskevan pyynnön ratkaisevan oikeusviranomaisen on tätä varten voitava ottaa huomioon ne tosiseikat ja todisteet, joihin alkuperäisestä säilöönotosta määrännyt hallintoviranomainen on vedonnut, sekä kaikki asianomaisen kolmannen maan kansalaisen mahdolliset huomautukset. Sen on lisäksi voitava selvittää muut sen päätöksen kannalta tarpeelliseksi katsomansa merkitykselliset seikat […].”

14.4   Säilöönoton päättäminen

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 15 artiklan 4–6 kohta

4.	Kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei enää ole oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi tai että 1 kohdassa säädetyt edellytykset eivät enää ole olemassa, säilöönotto ei ole enää perusteltua ja asianmukainen henkilö on vapautettava välittömästi.

5.	Säilöönottoa on jatkettava niin kauan kuin 1 kohdassa säädetyt edellytykset ovat olemassa ja niin kauan kuin se on tarpeen onnistuneen maastapoistamisen varmistamiseksi. Kunkin jäsenvaltion on säädettävä rajoitetusta säilöönottoajasta, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta.

6.

Jäsenvaltiot eivät saa jatkaa 5 kohdassa tarkoitettua aikaa muutoin kuin kansallisen lainsäädännön mukaisesti rajoitetuksi ajaksi, joka ei ole pidempi kuin kaksitoista kuukautta, jos niiden kohtuullisista pyrkimyksistä huolimatta maastapoistaminen todennäköisesti kestää kauemmin siitä syystä, että a) asianomainen kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä; tai b) kolmansista maista hankittavat tarpeelliset asiakirjat viivästyvät.

Säilöönotto on päätettävä ja palautettava henkilö vapautettava useissa eri tilanteissa, erityisesti jos

—	kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamiseen ei oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi enää ole

—	viranomaiset eivät ole saattaneet maastapoistamistoimia asianmukaisesti päätökseen

—	säilöönoton enimmäiskesto on saavutettu.

Säilöönotto olisi päätettävä tapauskohtaisesti, jos vaihtoehdot säilöönotolle tarjoavat tähän sopivan mahdollisuuden.

14.4.1   Kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole

Maastapoistamisen toteuttamisen kohtuullisen mahdollisuuden puuttuminen: Unionin tuomioistuin on selventänyt käsitteen ”kohtuullinen mahdollisuus” tulkintaa asiassa C-357/09, Kadzoev, annetun tuomion 67 kohdassa: ”[…] ainoastaan todellinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen saman artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyissä määräajoissa vastaa kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen, ja viimeksi mainittua ei ole, jos ei ole todennäköistä, että jokin kolmas maa vastaanottaa asianomaisen näissä määräajoissa.”

Se, että ”kohtuullista mahdollisuutta” maastapoistamisen toteuttamiseen ei ole, ei merkitse samaa kuin että se olisi ”mahdoton toteuttaa”: ”Mahdoton toteuttaa” on ehdottomampi väite ja vaikeampi osoittaa kuin ”kohtuullisen mahdollisuuden puuttuminen”, joka viittaa vain tietynasteiseen todennäköisyyteen.

Säilöönoton kesto, joka olisi otettava huomioon arvioitaessa ”kohtuullista mahdollisuutta toteuttaa maastapoistaminen”: Kun otetaan huomioon palauttamisdirektiivin 15 artiklassa (sekä johdanto-osan 6 kappaleessa) painotettu konkreettinen tapauskohtainen arviointi, jolla määritetään vapaudenmenetyksen oikeasuhteisuus, on aina tarkasteltava asianomaisen henkilön säilöönoton enimmäiskestoa. Tämä merkitsee, että asianomaisen jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä vahvistetulla enimmäiskestolla on merkitystä. Tämä merkitsee lisäksi, ettei palautettavaa henkilöä pitäisi ottaa säilöön jäsenvaltiossa, jos alusta alkaen vaikuttaa epätodennäköiseltä, että asianomainen päästetään kolmanteen maahan kyseisen jäsenvaltion lainsäädännön mukaisen säilöönoton enimmäisajan puitteissa (unionin tuomioistuin viittasi asiassa C-357/09, Kadzoev, annetussa tuomiossa direktiivin mukaiseen enimmäiskestoon, koska tämä oli sama kuin asianomaisen jäsenvaltion sovellettavan lainsäädännön enimmäiskesto).

Komissio suosittaa, että ensimmäisen säilöönottoajan enimmäiskestoksi säädetään kuusi kuukautta. Lisäksi kestoa tulisi voida mukauttaa yksittäistapauksen erityispiirteiden mukaan ja sitä olisi tarkasteltava uudelleen kohtuullisin väliajoin oikeusviranomaisen valvonnassa. Säilöönoton kestoa tulisi voida jatkaa 18 kuukauteen asti palauttamisdirektiivin 15 artiklan 6 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa.

Kun säilöönoton enimmäiskesto on saavutettu, palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohtaa ei sovelleta enää ja henkilö on joka tapauksessa vapautettava välittömästi – ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antaman tuomion 60–61 kohta: ”On todettava, että kun direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 6 kohdassa säädetty säilöönoton enimmäisaika tulee täyteen, ei ole tarpeen selvittää, onko vielä saman artiklan 4 kohdassa tarkoitettua” kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen”. Tällaisessa tapauksessa kyseinen henkilö on näet joka tapauksessa välittömästi vapautettava. Näin ollen direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 4 kohtaa voidaan soveltaa vain siltä osin kuin tämän direktiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitetut säilöönoton enimmäisajat eivät ole kuluneet umpeen.”

Lisäselvennys:

—

Kansalaisuudettomien henkilöiden tilanteeseen olisi kiinnitettävä huomiota, sillä he eivät välttämättä voi hyödyntää kolmansien maiden konsuliapua voimassa olevan henkilöllisyystodistuksen tai matkustusasiakirjan hankkimisessa. Unionin tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antaman tuomion perusteella jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että maastapoistamisen toteuttamiseen on kohtuullinen mahdollisuus, jonka nojalla säilöönoton määrääminen tai sen keston jatkaminen on perusteltua.

—

Onko säilöönoton jatkaminen laillista, jos kolmannen maan kansalaisen maastapoistamista ei toistaiseksi toteuteta palauttamiskiellon periaatteen vuoksi? — Jos maastapoistaminen on epätodennäköistä (esim. todennäköisen pysyvän palauttamiskiellon vuoksi), kolmansien maiden kansalaiset on päästettävä vapaaksi palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohdan mukaisesti. Jos palauttamiskielto on ainoastaan rajoitettu ja tilapäinen (esim. paluumaa antaa todennäköisesti pian uskottavan diplomaattisen vakuutuksen tai palautettava tarvitsee väliaikaisesti elintärkeää lääketieteellistä hoitoa, jota ei ole saatavilla paluumaassa), säilöönottoa voidaan jatkaa, jos on edelleen kohtuullinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen.

14.4.2   Säilöönoton enimmäiskeston saavuttaminen

Palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohta velvoittavat jäsenvaltioita asettamaan kansallisen lainsäädännön nojalla (77) säilöönotolle enimmäiskeston, joka ei saa ylittää kuutta kuukautta (tavanomaisissa tapauksissa) tai 18:aa kuukautta (seuraavissa kahdessa tapauksessa: palautettavan yhteistyön puute tai kolmansista maista hankittavien tarpeellisten asiakirjojen viivästyminen).

Kansallisessa lainsäädännössä vahvistetut lyhyemmät säilöönoton kestot menevät palauttamisdirektiivin 6 tai 18 kuukauden keston edelle: Konkreettisissa tapauksissa on sovellettava kansallisessa laissa (palauttamisdirektiivinmukaisesti) säädettyä enimmäiskestoa eikä palauttamisdirektiivissä vahvistettua enimmäiskestoa. Tämä merkitsee, että jäsenvaltio, joka on vahvistanut kansalliseksi enimmäiskestoksi esimerkiksi 60 vuorokautta, kun kyse on yhteistyöstä kieltäytyvistä palautettavista henkilöistä, ei voi jatkaa säilöönottoa yli tuon 60 vuorokauden ajan, vaikka palauttamisdirektiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetään enintään 18 kuukauden ajasta.

Kansallisessa lainsäädännössä olisi asetettava säilöönotolle sellainen enimmäiskesto, jonka aikana toimivaltaisten kansallisten viranomaisten on mahdollista toteuttaa kaikki tarvittavat toimenpiteet pannakseen täytäntöön palauttamispäätöksen ja siten saattamaan päätökseen tarvittavat menettelyt laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamiseksi ja sen varmistamiseksi, että hänet otetaan takaisin paluumaana olevaan kolmanteen maahan. Komissio suosittaa, että jäsenvaltiot noudattaisivat palauttamisdirektiivin 15 artiklassa säädettyjä rajoja ja säätäisivät ensimmäisen säilöönottoajan enimmäiskestoksi kuusi kuukautta, jonka jälkeen säilöönottoa voidaan jatkaa 18 kuukauteen asti direktiivin 15 artiklan 6 kohdassa tarkoitetuissa tapauksissa. On syytä muistaa, että säilöönoton tosiasiallinen kesto on määritettävä tapauskohtaisesti ja että palautettava on vapautettava, jos säilöönoton edellytykset (esim. kohtuullinen mahdollisuus maastapoistamisen toteuttamiseen) eivät enää täyty.

Esimerkkejä syistä, joiden mukaan säilöönoton jatkaminen on tai ei ole perusteltua 15 artiklan 6 kohdan nojalla:

—

Henkilöllisyystodistuksen puuttuminen ei ole sinällään riittävä peruste jatkaa säilöönottoa – ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antama tuomio (73 kohta): ”[…] se, ettei asianomaisella kolmannen maan kansalaisella ole henkilöasiakirjoja, ei sinällään voi oikeuttaa direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 6 kohdassa säädettyä säilöönoton jatkamista”.

—

Yhteistyöstä kieltäytyminen henkilöllisyystodistuksen hankkimiseksi voi oikeuttaa säilöönoton jatkamisen, jos maastapoistamista ei voida toteuttaa yhteistyöstä kieltäytymisen vuoksi. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-146/14, Mahdi, antama tuomio (85 kohta): ”[…]yksinomaan, jos mainitun kansalaisen säilöönottoajan kuluessa omaksuman käyttäytymisen tutkinnasta ilmenee, että hän ei ole tehnyt yhteistyötä maastapoistamisen täytäntöönpanossa ja on todennäköistä, että maastapoistaminen kestää tuon käyttäytymisen vuoksi suunniteltua kauemmin […]”.

Lisäselvennys:

Turvapaikanhakijan asemassa olevan henkilön säilöönoton keston huomioon ottaminen: Kun lasketaan maastapoistamista varten tehdyn säilöönoton kestoa, aikaa, jonka henkilö on turvanpaikanhakijana ollut säilöönotettuna, ei tarvitse ottaa huomioon, koska maastapoistamista varten toteutettu säilöönotto ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto kuuluvat eri oikeudellisten sääntöjen ja järjestelmien piiriin. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antama tuomio (45 ja 48 kohta): ”[…] direktiivissä 2008/115/EY säädetty säilöönotto maastapoistamista varten ja turvapaikan hakijoiden säilöönotto erityisesti direktiivien 2003/9/EY ja 2005/85/EY sekä soveltuvien kansallisten säännösten nojalla kuuluvat erillisiin oikeudellisiin järjestelmiin. Näin ollen […] ajan, jona henkilö on sijoitettuna tilapäiseen vastaanottokeskukseen turvapaikanhakijoita koskevien kansallisten ja yhteisön säännösten nojalla tehdyn päätöksen perusteella, ei ole katsottava olevan direktiivin 2008/115/EY 15 artiklassa tarkoitettua säilöönottoa maastapoistamista varten.”

Saman tuomion 47 kohdassa todetaan lisäksi seuraavaa: ”Mikäli osoittautuisi, että Kadzoevin tekemien, edellä tämän tuomion 19 kohdassa mainittujen turvapaikkahakemusten johdosta aloitettujen menettelyjen yhteydessä ei ole tehty mitään päätöksiä hänen ottamisestaan säilöön tilapäiseen vastaanottokeskukseen ja että hänen säilöönottonsa perustuu näin ollen aikaisempaan, säilöönottoa maastapoistamista varten koskevaan kansalliseen järjestelmään tai direktiivissä 2008/115/EY säädettyyn järjestelmään, Kadzoevin säilöönotto aikana, jona kyseiset turvapaikkamenettelyt olivat kesken, olisi otettava huomioon laskettaessa direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitetun maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton kestoa.”

Säilöönoton keston huomioon ottaminen Dublin-siirtojen valmistelussa: Tässä käytetään samaa logiikkaa kuin edellä olevassa tapauksessa (säilöönoton kesto turvapaikanhakijana).

Säilöönoton keston huomioon ottaminen, kun sen aikana muutoksenhaku on kesken ja sillä on lykkäävä vaikutus: Tällaiset jaksot on otettava huomioon. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-357/09, Kadzoev, antama tuomio (53 ja 54 kohta): ”[…] kyseisen henkilön säilöönotto sinä aikana, kun lainkäyttöelin harjoittaa maastapoistamispäätöksen laillisuuteen kohdistuvaa valvontaansa, on otettava huomioon laskettaessa direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tarkoitettua säilöönoton enimmäiskestoa. Muussa tapauksessa maastapoistamista varten toteutetun säilöönoton kesto voisi vaihdella huomattavasti tapauksesta toiseen samassa jäsenvaltiossa tai jäsenvaltiosta toiseen kansallisiin lainkäyttömenettelyihin liittyvien erityispiirteiden ja niille ominaisten seikkojen vuoksi, mikä olisi vastoin direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan 5 ja 6 kohdassa tavoiteltua tavoitetta taata jäsenvaltioille yhteinen säilöönoton enimmäiskesto.”

Jäsenvaltiossa A maastapoistamiseen liittyvässä säilöönotossa, jota on välittömästi seurannut maastapoistamista edeltävä säilöönotto jäsenvaltiossa B, vietettyjen ajanjaksojen keston huomioon ottaminen (tällainen tilanne voi syntyä esim. silloin, kun kolmannen maan kansalainen siirretään jäsenvaltiosta A jäsenvaltioon B palauttamisdirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitetun kahdenvälisen takaisinottosopimuksen nojalla): Komissio katsoo, ettei maastapoistamista edeltävän keskeytymättömän säilöönoton absoluuttista 18 kuukauden rajaa saa ylittää, kun otetaan huomioon tarve antaa palauttamisdirektiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetylle enimmäiskestolle tehokas vaikutus. Tietojenvaihto jäsenvaltioiden välillä säilöönoton kestosta toisessa jäsenvaltiossa sekä jäsenvaltion B mahdollisuudesta kieltäytyä henkilön siirtämisestä alueelleen jäsenvaltiosta A, jos jäsenvaltio A on esittänyt pyynnön kohtuuttoman myöhään, olisi hoidettava asiaa koskevien kahdenvälisten takaisinottosopimusten nojalla.

Palauttamisdirektiivin voimaantuloa edeltäneiden säilöönottojaksojen keston huomioon ottaminen: Tällaiset jaksot on otettava huomioon (ks. unionin tuomioistuin asiassa C-357/09, Kadzoev, antaman tuomion 36–38 kohta).

14.5   Palautettavien henkilöiden uusi säilöönotto

Palauttamisdirektiivissä säädettyä säilöönoton enimmäisaikaa ei saa pidentää ottamalla palautettavat henkilöt uudelleen säilöön välittömästi heidän vapauduttua säilöönotosta.

Saman henkilön uusi säilöönotto myöhemmässä vaiheessa voi olla perusteltua ainoastaan, jos tapauksen erityispiirteet ovat muuttuneet merkittävästi (esim. kolmannen maan antamat asiakirjat tai tilanteen parantuminen alkuperämaassa, jolloin turvallinen paluu on mahdollista) ja jos tämä muutos johtaa siihen, että maastapoistamisen toteuttamiseen on ”kohtuullinen mahdollisuus” palauttamisdirektiivin 15 artiklan 4 kohdan mukaisesti ja jos kaikki muut 15 artiklassa säädetyt säilöönoton määräämisen ehdot täyttyvät.

14.6   Lievempien keinojen käyttäminen säilöönoton päättämisen jälkeen

Lievempiä keinoja, kuten säännöllinen ilmoittautuminen viranomaisille, riittävän rahavakuuden tallettaminen, asiakirjojen luovuttaminen tai velvollisuus pysytellä tietyssä paikassa, voidaan määrätä niin kauan ja siinä laajuudessa kuin niiden voidaan katsoa olevan ”välttämätön toimi” palauttamisen täytäntöönpanemiseksi. Vaikka lievempien keinojen soveltamiselle ei ole mitään ehdotonta enimmäiskestoa, tällaisten toimenpiteiden laajuuden ja keston oikeasuhteisuutta on arvioitava perusteellisesti.

Jos lievemmät keinot ovat luonteeltaan ja intensiteetiltään samankaltaisia tai vastaavia kuin vapaudenmenetys (esim. määräys rajoittamattomasta velvollisuudesta pysytellä tietyssä paikassa ilman mahdollisuutta lähteä sieltä pois), niitä on pidettävä säilöönoton tosiasiallisena jatkumisena, ja tällöin sovelletaan palauttamisdirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohdan aikarajoja.

15.   SÄILÖÖNOTON EDELLYTYKSET

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 16 artikla

1.	Säilöönotto tapahtuu yleensä erityisissä säilöönottolaitoksissa. Jos jäsenvaltio ei voi järjestää säilöönotetun henkilön majoitusta erityisessä säilöönottolaitoksessa, vaan joutuu turvautumaan vankilamajoitukseen, säilöönotetut kolmannen maan kansalaiset on pidettävä erillään vangeista.

2.	Säilöönotetuille kolmannen maan kansalaisille on pyynnöstä annettava asianmukaisen ajan kuluessa mahdollisuus ottaa yhteys oikeudellisiin edustajiin, perheenjäseniin ja toimivaltaisiin konsuliviranomaisiin.

3.	Erityisesti on kiinnitettävä huomiota haavoittuvassa asemassa olevien henkilöiden asemaan. Kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa on annettava.

4.

Asiaan liittyvillä ja toimivaltaisilla kansallisilla, kansainvälisillä ja valtioista riippumattomilla järjestöillä ja elimillä on oltava mahdollisuus vierailla 1 kohdassa tarkoitetuissa säilöönottolaitoksissa, jos niitä käytetään kolmansien maiden kansalaisten säilöönottoon tämän luvun mukaisesti. Tällaiset vierailut saattavat edellyttää viranomaisen lupaa.

5.

Säilöönotetuille kolmansien maiden kansalaisille on järjestelmällisesti annettava tietoja kyseisen laitoksen säännöistä ja heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Tällä tarkoitetaan myös tietoja heidän kansallisen lainsäädännön mukaisesta oikeudestaan ottaa yhteyttä 4 kohdassa tarkoitettuihin järjestöihin ja elimiin.

15.1   Poliisin aluksi suorittama säilöönotto

Poliisin suorittama ensimmäinen pidätys (kiinniotto) henkilöllisyyden selvittämistä varten kuuluu kansallisen lainsäädännön piiriin. Tätä korostetaan nimenomaisesti palauttamisdirektiivin johdanto-osan 17 kappaleessa:”Säilöönotto olisi yleensä toteutettava erityisissä säilöönottolaitoksissa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta lainvalvontaviranomaisten suorittamaa kiinniottoa, josta säädetään kansallisessa lainsäädännössä.” Tällä selvennetään, että alkuvaiheessa voidaan soveltaa edelleen kansallista lainsäädäntöä. Vaikka oikeudellista velvoitetta ei ole, jäsenvaltioita kehotetaan varmistamaan jo tässä vaiheessa, että kolmansien maiden kansalaiset pidetään erillään tavallisista vangeista.

Säilöönoton alkuvaiheen kesto, jonka aikana poliisi voi ottaa epäillyt laittomat maahanmuuttajat säilöön: Lyhyt mutta kohtuullinen aika tarkastetun henkilön henkilöllisyyden selvittämiseksi ja sellaisten tietojen tutkimiseksi, joiden avulla voidaan määrittää, onko kyseinen henkilö laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Ks. unionin tuomioistuimen asiassa C-329/11, Achughbabian, antama tuomio (31 kohta): ”Tältä osin on katsottava, että toimivaltaisilla viranomaisilla on oltava toki lyhyt mutta kohtuullinen aika tarkastetun henkilön henkilöllisyyden selvittämiseksi ja sellaisten tietojen hakemiseksi, joiden avulla voidaan määrittää, onko kyseinen henkilö laittomasti oleskeleva kolmannen maan kansalainen. Henkilön nimen ja kansalaisuuden määrittäminen voi osoittautua vaikeaksi, jos asianomainen henkilö ei ole yhteistyöhaluinen. Sen tarkistaminen, oleskeleeko henkilö maassa laittomasti, voi myös osoittautua monimutkaiseksi, erityisesti, jos asianomainen vetoaa turvapaikanhakijan asemaan tai pakolaisasemaan. Toimivaltaisten viranomaisten on näin ollen välttääkseen sen, että direktiivin 2008/115 edellisessä kohdassa mainitun tavoitteen toteutumista haitattaisiin, toimittava huolellisesti ja otettava viipymättä kantaa siihen, onko asianomaisen henkilön oleskelu laillista.” Vaikka ei ole yksityiskohtaista sitovaa aikataulua, komissio kannustaa jäsenvaltioita varmistamaan, että siirto laittomiin maahanmuuttajiin erikoistuneeseen säilöönottolaitokseen tehdään normaalisti 48 tunnin kuluessa kiinniotosta (syrjäisillä alueilla voidaan poikkeuksellisesti hyväksyä pidemmät ajanjaksot).

15.2   Erityisten säilöönottolaitosten pääsääntöinen käyttö

Erityisten säilöönottolaitosten käyttö on yleissääntö: Palautettavat henkilöt eivät ole rikollisia, ja he ansaitsevat erilaisen kohtelun kuin tavalliset vangit. Palauttamisdirektiivissä pidetään tästä syystä yleissääntönä erityisten laitosten käyttöä. Jäsenvaltioiden on otettava laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset säilöön maastapoistamista varten erityisiin säilöönottolaitoksiin eikä tavallisiin vankiloihin. Tämä merkitsee, että jäsenvaltioilla on velvollisuus varmistaa, että erityisissä säilöönottolaitoksissa on riittävästi vapaita paikkoja ja että säilöönottokapasiteetti vastaa todellista tarvetta, ja huolehtia, että säilöönoton aineelliset olosuhteet ovat riittävät.

Poikkeukset yleissääntöön: Palauttamisdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeusta, jonka perusteella jäsenvaltiot voivat järjestää säilöönotetuille henkilöille ennen maastapoistamista majoitusta tavallisissa vankiloissa, on tulkittava rajoittavasti. Tämä on vahvistettu nimenomaisesti yhdistettyjä asioita C-473/13, Bero, ja C-514/13, Bouzalmate, koskevassa unionin tuomioistuimen tuomiossa (78) (25 kohta): ”Säännöksen [16 artiklan 1 kohdan] toisessa virkkeessä säädetään lähtökohdan poikkeuksesta, jota sellaisena on tulkittava suppeasti (ks. vastaavasti tuomio Kamberaj, C-571/10, EU:C:2012:233, 86 kohta).” Perusoikeudet on pyrittävä ottamaan huomioon, kun tällaista poikkeusta sovelletaan. On otettava asianmukaisesti huomioon eri tekijät, kuten tilanahtaus, toistuvien siirtojen ja palautettavan hyvinvoinnille aiheutuvien haitallisten vaikutusten välttämisen tarve, erityisesti kun on kyse haavoittuvassa asemassa olevista henkilöistä.

Säilöönotettujen määrän ennakoimaton nousu: Palauttamisdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan poikkeusta voidaan soveltaa, kun säilöönotettujen määrä nousee voimakkaasti laittoman maahanmuuton määrän odottamattoman vaihtelun vuoksi (mutta vielä ei olla ”hätätilanteessa”, jota nimenomaisesti säännellään palauttamisdirektiivin 18 artiklassa) ja tämä aiheuttaa ongelmia säilöönotettujen sijoittamisessa erityisiin laitoksiin jäsenvaltiossa, jolla on muutoin kohtuullinen/riittävä määrä erityislaitoksia.

Aggressiiviset säilöönotetut: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen asiaa koskevan oikeuskäytännön mukaisesti jäsenvaltioiden on suojeltava säilöönotossa olevia palautettavia henkilöitä muiden säilöönotettujen aggressiiviselta tai sopimattomalta käytökseltä. Jäsenvaltioita kehotetaan etsimään käytännön keinoja, joilla tällaiseen haasteeseen voidaan erityislaitoksissa vastata ilman, että turvaudutaan vankiloihin. Mahdollisia ratkaisuja voisivat olla säilöönottokeskusten tiettyjen osien/siipien varaaminen aggressiivisille henkilöille tai tähän ryhmään kuuluville henkilöille tarkoitetut erityiset säilöönottokeskukset.

Erityisten säilöönottolaitosten puuttuminen jäsenvaltion tietyllä alueella: Erityisten säilöönottolaitosten puuttumista tietyllä jäsenvaltion alueella, vaikka niitä on sen muilla alueilla, ei voida sinänsä käyttää perusteena oleskelulle tavallisessa vankilassa. Tämä on vahvistettu nimenomaisesti yhdistettyjä asioita C-473/13, Bero, ja C-514/13, Bouzalmate, koskevassa unionin tuomioistuimen tuomiossa (32 kohta): ”direktiivin 2008/115/EY 16 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio on lähtökohtaisesti velvollinen ottamaan laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset maastapoistamista varten säilöön tämän valtion erityiseen säilöönottolaitokseen silloinkin, kun kyseisellä jäsenvaltiolla on liittovaltiorakenne eikä osavaltiolla, joka kansallisen oikeuden nojalla on toimivaltainen päättämään tällaisesta säilöönotosta ja toteuttamaan sen, ole tällaista säilöönottolaitosta.”

Lyhytkestoinen säilöönotto: Se, että säilöönotto kestää todennäköisesti vain lyhyen aikaa (esim. seitsemän päivää tai vähemmän), ei ole perusteltu syy käyttää vankilamajoitusta.

Säilöönotto suljetussa sairaanhoidossa/mielisairaanhoidossa: Maastapoistamista edeltävä säilöönotto suljetuissa sairaaloissa/mielisairaaloissa tai yhdessä lääketieteellisistä syistä säilöönotettujen henkilöiden kanssa ei ole palauttamisdirektiivin 16 artiklan 1 kohdan tarkoitus ja olisi ristiriidassa sen tehokkuusperiaatteen kanssa, ellei säilöönotto erikoistuneessa tai tarkoitukseen sovitetussa laitoksessa tai siirto sinne ole välttämätön henkilön terveydentilan vuoksi, jotta hänelle voidaan erikoissairaanhoidossa varmistaa riittävä ja jatkuva valvonta, apu ja hoito ja siten välttää hänen terveydentilansa heikkeneminen.

15.3   Erottaminen tavallisista vangeista

Velvoite pitää palautettavat henkilöt ja vangit erillään on ehdoton: Palauttamisdirektiivissä säädetään velvoitteesta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset pidetään aina erillään tavallisista vangeista, kun jäsenvaltio ei voi poikkeuksellisesti tarjota heille majoitusta erityisissä säilöönottolaitoksissa.

Entiset vangit, jotka palautetaan myöhemmin: Kun vankeusrangaistus on päättynyt ja henkilö olisi pitänyt tavallisesti vapauttaa, aletaan soveltaa maastapoistamista edeltävää säilöönottoa koskevia sääntöjä mukaan lukien palauttamisdirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa säädetty velvoite säilöönotosta erikoistuneissa laitoksissa. Jos valmistelut maastapoistamista varten ja mahdollisesti myös maastapoistaminen toteutetaan vankeustuomion aikana, vankilamajoitusta voidaan jatkaa, koska se on osa aikaisemmin tehdystä rikoksesta annettua tuomiota. Jäsenvaltioita kehotetaan aloittamaan maastapoistamisen edellyttämä henkilöllisyyden selvittämisprosessi hyvissä ajoin henkilön vielä suorittaessa vankeusrangaistustaan vankilassa, jotta voidaan varmistaa, että kolmannen maan kansalainen voidaan onnistuneesti palauttaa viimeistään silloin, kun hän vapautuu vakilasta.

Aggressiiviset säilöönotetut: Palautettavien aggressiivinen tai sopimaton käytös ei oikeuta pitämään näitä henkilöitä tavallisten vankien kanssa, ellei aggressiivista tekoa katsota rikokseksi ja siihen liittyvän vankeusrangaistuksen on määrännyt tuomioistuin.

Käsite ”tavalliset vangit” kattaa tuomitut vangit ja tutkintavangit: Tämä vahvistetaan Euroopan neuvoston ministerikomitean hyväksymien palauttamista koskevien 20 suuntaviivan (Twenty Guidelines on Forced Return) suuntaviivassa 10 olevassa 4 kohdassa, jossa nimenomaisesti korostetaan, että henkilöitä, jotka otetaan säilöön ennen kuin heidät poistetaan alueelta, ei saisi pitää yhdessä tavallisten vankien, tuomittujen tai tutkintavankeudessa olevien kanssa. Säilöönotetut on siten erotettava myös tutkintavangeista.

Palautettavan henkilön kanssa tehty sopimus säilöönotosta vankien kanssa ei ole mahdollinen: Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti vahvistanut asiassa C-474/13, Pham, antamassaan tuomiossa (79) (21 ja 22 kohta) seuraavaa: ”Tältä osin direktiivin 16 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä säädetty velvollisuus pitää laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset erillään vangeista on enemmän kuin pelkkä erityinen tapa toteuttaa kolmansien maiden kansalaisten säilöönotto vankiloissa ja siinä on kyse säilöönoton aineellisesta edellytyksestä, jota ilman säilöönotto ei lähtökohtaisesti olisi direktiivin mukainen. Tässä asiayhteydessä jäsenvaltio ei voi ottaa huomioon asianomaisen kolmannen maan kansalaisen tahtoa.”

15.4   Säilöönoton aineelliset olosuhteet

Palauttamisdirektiivi – 16 artikla; Euroopan neuvoston palauttamista koskeva suuntaviiva nro 10 (”maastapoistamista edeltävän säilöönoton edellytykset”); maahanmuuttajien säilöönottoa koskevat kidutuksen vastaisen komitean normit ja tietosivu; Euroopan neuvoston vuoden 2006 vankilasäännöt

Palauttamisdirektiivissä itsessään säädetään useista konkreettisista suojakeinoista. Jäsenvaltioiden on

—	tarjottava kiireellistä terveydenhoitoa ja välttämätöntä sairaanhoitoa

—	kiinnitettävä huomiota haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin, mikä tarkoittaa yleisemmin myös, että otetaan asianmukaisesti huomioon tietyt tekijät, kuten henkilön ikä, vammaisuus ja terveydentila (ml. mielenterveys)

—	tarjottava säilöönotetuille tietoja laitoksen säännöistä ja heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan (on suositeltavaa, että nämä tiedot annetaan mahdollisimman pian ja viimeistään 24 tunnin kuluttua saapumisesta)

—	annettava säilöönotetuille mahdollisuus ottaa yhteys laillisiin edustajiinsa, perheenjäseniinsä ja konsuliviranomaisiin

—	annettava toimivaltaisille kansallisille, kansainvälisille ja valtiosta riippumattomille järjestöille ja elimille mahdollisuus vierailla säilöönottolaitoksissa. Tämä oikeus on myönnettävä suoraan asianomaisille elimille riippumatta siitä, pyytääkö säilöönotettu sitä.

Kun on kyse asioista, joita ei nimenomaisesti säännellä palauttamisdirektiivissä, jäsenvaltioiden on noudatettava Euroopan neuvoston asianmukaisia normeja, erityisesti kidutuksen vastaisen komitean normeja: Palauttamisdirektiivissä ei säännellä tiettyjä säilöönoton aikaisia aineellisia olosuhteita, kuten huoneen kokoa, pääsyä saniteettitiloihin ja ulkoilmaan ja ravinnon saantia. Sen johdanto-osan 17 kappaleessa kuitenkin vahvistetaan, että säilöönotettuja olisi kohdeltava inhimillisellä ja ihmisarvoisella tavalla heidän perusoikeuksiaan kunnioittaen ja kansainvälistä oikeutta noudattaen. Aina kun jäsenvaltiot päättävät maastapoistoon liittyvästä säilöönotosta, tämä on tehtävä perusoikeuskirjan 4 artiklan, jossa kielletään epäinhimillinen tai halventava kohtelu, mukaisissa olosuhteissa. Tämän jäsenvaltioita sitovan velvoitteen käytännön vaikutukset on esitetty tarkemmin erityisesti seuraavissa asiakirjoissa:

1)	Euroopan neuvoston palauttamista koskeva suuntaviiva nro 10 (maastapoistamista edeltävän säilöönoton edellytykset)

2)

Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen komitean vahvistamat kidutuksen torjunnan normit (kidutuksen vastaisen komitean normit, asiakirja CPT/Inf/E (2002) 1 – Rev. 2013; kidutuksen vastaisen komitean tietosivu maahanmuuttajien säilöönotosta, asiakirja CPT/Inf(2017)3), jossa käsitellään erityisesti säilöönotettujen laittomien maahanmuuttajien erityistarpeita ja asemaa

3)	Euroopan neuvoston vuoden 2006 vankilasäännöt (ministerikomitean jäsenvaltioille antama suositus Rec(2006)2) vähimmäisvaatimuksiksi kaikkiin kysymyksiin, joita ei käsitellä edellä mainituissa normeissa

4)	YK:n hyväksymät vankien kohtelua koskevat vähimmäisnormit (jotka talous- ja sosiaalineuvosto hyväksyi 31. heinäkuuta 1957 annetussa päätöslauselmassa 663 C (XXIV) ja 13. toukokuuta 1977 annetussa päätöslauselmassa 2076 (LXII).

Näissä normeissa on kuvattu yleisesti tunnustetut säilöönottoon liittyvät velvoitteet. Jäsenvaltioiden olisi noudatettava niitä säilöönottotoimissa ehdottomana vähimmäisvaatimuksena, jotta Euroopan ihmisoikeussopimuksen velvoitteiden ja perusoikeuskirjasta johtuvien velvoitteiden täyttyminen varmistetaan EU:n lainsäädännön soveltamisessa.

Euroopan neuvoston suuntaviiva nro 10 – Maastapoistamista edeltävän säilöönoton edellytykset

1.

Henkilöt, jotka on otettu ennen maastapoistamista säilöön, olisi normaalisti majoitettava mahdollisimman pian tähän tarkoitukseen erityisesti varattuihin laitoksiin, joissa heille voidaan tarjota aineelliset olosuhteet ja heidän oikeudellista asemaansa vastaavat olot ja joiden henkilöstöllä on tarvittava pätevyys.

2.

Näissä laitoksissa olisi tarjottava majoitustilat, jotka on asianmukaisesti kalustettu, puhtaat ja hyvässä kunnossa ja joissa on riittävästi asuintilaa niissä olevalle henkilömäärälle. Lisäksi tilojen suunnittelussa ja rakenteessa olisi huolehdittava, että mahdollisuuksien mukaan vältetään vankilamainen vaikutelma. Järjestettyyn toimintaan tulisi sisältyä ulkoilua, pääsy oleskelutiloihin ja radion/tv:n sekä sanomalehtien/aikakauslehtien käyttömahdollisuus sekä muu asiaankuuluva virkistystoiminta.

3.

Näiden laitosten henkilöstö tulisi valita huolellisesti ja heidän olisi saatava asianmukaista koulutusta. Jäsenvaltioita kannustetaan antamaan henkilöstölle mahdollisuuksien mukaan koulutusta, joka antaa heille vuorovaikutustaitoja ja myös tutustuttaa heitä säilöönotettujen eri kulttuureihin. Olisi suotavaa, että osalla henkilöstöä on tarvittava kielitaito ja että he pystyvät tunnistamaan säilöönotettujen mahdolliset stressireaktioiden oireet ja ryhtymään tarvittaviin toimiin. Henkilöstöllä pitäisi olla mahdollisuus hyödyntää ulkopuolista, erityisesti lääketieteellistä ja sosiaalista tukea.

4.

Henkilöitä, jotka otetaan säilöön ennen kuin heidät poistetaan alueelta, ei saisi yleensä pitää yhdessä tavallisten vankien, tuomittujen tai tutkintavankeudessa olevien kanssa. Miehet ja naiset olisi erotettava halutessaan vastakkaista sukupuolta olevista henkilöistä; perheen yhtenäisyyden periaatetta tulisi kuitenkin noudattaa, ja perheet olisi majoitettava sen mukaisesti.

5.

Kansallisten viranomaisten olisi varmistettava, että näihin yksiköihin säilöönotetut henkilöt voivat olla yhteydessä lakimiehiin, lääkäreihin, kansalaisjärjestöihin, perheenjäseniinsä ja YK:n pakolaisjärjestöön ja että he pystyvät kommunikoimaan ulkomaailman kanssa, asiaa koskevien kansallisten määräysten mukaisesti. Näiden laitosten toimintaa olisi valvottava säännöllisesti, myös tunnustettujen riippumattomien valvojien avulla.

6.

Säilöönotetuilla on oikeus tehdä valituksia väitetystä pahoinpitelystä tai silloin, jos heitä ei ole suojeltu toisten säilöönotettujen väkivallalta. Valituksen tekijöitä ja todistajia on suojattava kaikelta pahoinpitelyltä tai uhkailulta, jota valitukset tai niiden tueksi esitetyt todisteet voivat aiheuttaa.

7.

Säilöönotetuille olisi järjestelmällisesti tiedotettava laitoksessa sovellettavista säännöistä ja heihin sovellettavasta menettelystä sekä heidän oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Näiden tietojen on oltava saatavilla säilöönotettujen yleisimmin käyttämillä kielillä, ja tarvittaessa on pyydettävä tulkin apua. Säilöönotetuille olisi tiedotettava heidän oikeudestaan ottaa yhteyttä vapaasti valitsemaansa asianajajaan, maansa toimivaltaiseen diplomaattiseen edustustoon, kansainvälisiin järjestöihin, kuten YK:n pakolaisjärjestöön ja Kansainväliseen siirtolaisjärjestöön (IOM) sekä kansalaisjärjestöihin. Tähän olisi tarjottava apua.

Kidutuksen vastaisen komitean normit maahanmuuttajien säilöönottoon – otteita

29.

(säilöönottoyksiköt). […] Näissä laitoksissa olisi tarjottava asianmukaisesti kalustetut, puhtaat ja hyvässä kunnossa olevat majoitustilat, joissa on henkilöiden määrään suhteutettuna riittävästi asuintilaa. Tilojen suunnittelussa ja rakenteessa olisi huolehdittava, että mahdollisuuksien mukaan vältetään vankilamainen vaikutelma. Järjestettyyn toimintaan tulisi sisältyä ulkoilua, pääsy oleskelutiloihin ja radion/tv:n sekä sanomalehtien/aikakauslehtien käyttömahdollisuus sekä muu asiaankuuluva virkistystoiminta (esim. lautapelejä tai pöytätennis). Mitä pidempään henkilöitä pidetään säilössä, sitä kehittyneempää heille tarjottavan toiminnan olisi oltava. Säilöönotettujen maahanmuuttajien laitosten henkilöstöllä on erityisen raskas tehtävä. Ensinnäkin kielimuuri aiheuttaa väistämättä kommunikointiongelmia. Toiseksi monet säilöönotetut henkilöt pitävät vaikeana hyväksyä sitä, että he ovat menettäneet vapautensa, vaikka heitä ei epäillä mistään rikoksesta. Kolmanneksi eri kansalaisuutta tai etnisiä ryhmiä edustavien säilöönotettujen välillä saattaa olla jännitteitä. Tästä syystä kidutuksen vastainen komitea pitää ensiarvoisen tärkeänä sitä, että näiden laitosten valvontahenkilöstö valitaan huolella ja he saavat asianmukaista koulutusta. Hyvien vuorovaikutustaitojen lisäksi henkilöstön pitäisi olla perehtynyt säilöönotettujen erilaisiin kulttuureihin ja ainakin osalla olisi oltava tarvittava kielitaito. Heitä pitäisi myös kouluttaa tunnistamaan säilöönotettujen mahdolliset (traumaperäiset tai sosiokulttuuristen muutosten aiheuttamat) stressireaktioiden oireet ja ryhtymään tarvittaviin toimiin.

79.

Laittomien maahanmuuttajien säilöönotto-olosuhteissa olisi otettava huomioon heidän vapauden menetyksensä luonne ja näin ollen asetettava vain vähäisiä rajoituksia ja varmistettava monipuolinen toiminta. Säilöönotetuilla laittomilla maahanmuuttajilla pitäisi olla esimerkiksi kaikki mahdollisuudet pysyä aidossa yhteydessä ulkomaailmaan (mihin sisältyy runsaasti tilaisuuksia käyttää puhelinta ja vastaanottaa vierailijoita), ja heidän vapaata liikkuvuuttaan säilöönottolaitoksessa tulisi rajoittaa mahdollisimman vähän. Vaikka vankiloiden olot täyttäisivät nämä vaatimukset – ja näin ei suinkaan aina ole – kidutuksen vastainen komitea pitää laittomien maahanmuuttajien säilöönottoa vankilaympäristössä edellä mainituista syistä lähtökohtaisesti epäasianmukaisena.

82.

Oikeuteen käyttää asianajajaa tulisi sisältyä oikeus keskustella asianajajan kanssa yksityisesti ja saada oikeudellista neuvontaa kysymyksissä, jotka liittyvät oleskeluun, säilöönottoon ja karkotukseen. Tämä merkitsee, että jos laittomat maahanmuuttajat eivät pysty palkkaamaan ja maksamaan asianajajaa itse, heidän olisi saatava oikeusapua. Lisäksi lääkärin tai pätevän sairaanhoitajan, joka raportoi lääkärille, olisi viipymättä tutkittava kaikki vastasaapuneet säilöön otettavat henkilöt. Oikeuteen saada lääkärinpalveluja tulisi sisältyä – jos laiton maahanmuuttaja näin haluaa – oikeus käydä valitsemansa lääkärin tarkastuksessa; säilöönotetun voidaan kuitenkin odottaa vastaavan tällaisen tutkimuksen kustannuksista. Sukulaiselle tai säilöönotetun henkilön valitsemalle kolmannelle osapuolelle ilmoittaminen säilöönottotoimesta helpottuu huomattavasti, jos laittomat maahanmuuttajat saavat pitää matkapuhelimensa vapaudenmenetyksen aikana tai ainakin käyttää niitä.

90.

Laittomien maahanmuuttajien terveydentilan arviointi vapaudenmenetyksen aikana on olennainen tehtävä kunkin yksittäisen säilöönotetun ja kaikkien laittomien maahanmuuttajaryhmien suhteen. Aikaisemmat traumaattiset kokemukset voivat vaikuttaa kielteisesti laittomien maahanmuuttajien henkiseen ja fyysiseen terveyteen. Lisäksi tutun henkilökohtaisen ja kulttuuriympäristön menettäminen ja epävarmuus omasta tulevaisuudesta voivat johtaa mielenterveysongelmiin ja pahentaa olemassa olevia masennusoireita, ahdistuneisuutta ja traumaperäistä stressihäiriötä.

91.

Vähimmäisvaatimus on, että henkilö, jolla on tunnustettu sairaanhoitajan pätevyys, on läsnä päivittäin kaikissa laittomien maahanmuuttajien säilöönottolaitoksissa. Henkilön olisi erityisesti suoritettava uusien tulokkaiden alustava terveystarkastus (erityisesti tartuntataudit, kuten tuberkuloosi), vastaanotettava pyynnöt päästä lääkäriin, varmistettava henkilölle määrättyjen lääkkeiden saanti ja jakelu, pitää terveydentilaa koskevat asiakirjat kunnossa ja valvoa yleisiä hygieniavaatimuksia.

Euroopan neuvoston vuoden 2006 vankilasäännöt – otteita

Majoitus

18.1

Vangeille järjestettyjen asuintilojen ja erityisesti kaikkien makuutilojen on oltava ihmisarvoa ja mahdollisuuksien mukaan yksityisyyttä kunnioittavia sekä terveys- ja hygieniavaatimusten mukaisia. Asianmukaista huomiota on kiinnitettävä ilmasto-oloihin ja erityisesti lattiapinta-alaan, ilman kuutiomäärään, valaistukseen, lämmitykseen ja ilmanvaihtoon.

18.2

Kaikissa rakennuksissa, joissa vankien on asuttava, työskenneltävä tai kokoonnuttava: a. on oltava riittävän suuret ikkunat, jotta vankien on normaaliolosuhteissa mahdollista lukea tai työskennellä luonnonvalossa, ja niiden kautta on saatava raitista ilmaa, jollei käytössä ole riittävää ilmastointijärjestelmää; b. on oltava keinovalaistus, joka täyttää yleisesti hyväksytyt tekniset standardit; ja c. on oltava hälytysjärjestelmä, jonka avulla vangit voivat ottaa yhteyttä henkilökuntaan viipymättä.

Puhtaus

19.1

Jokaisen vankilan kaikki alueet on pidettävä koko ajan asianmukaisessa kunnossa ja puhtaina.

19.2

Kun vangit saapuvat vankilaan, sellien tai muiden asuintilojen, joihin heidät sijoitetaan, on oltava puhtaita.

19.3

Vangeilla on oltava pääsy saniteettitiloihin, jotka ovat hygieenisiä ja yksityisyyttä kunnioittavia.

19.4

Riittävät tilat on järjestettävä, jotta jokainen vanki voi käydä ilmasto-oloihin nähden sopivan lämpöisessä kylvyssä tai suihkussa mahdollisuuksien mukaan päivittäin, mutta vähintään kahdesti viikossa (tai tarvittaessa useammin) yleisen hygienian säilyttämiseksi.

19.5

Vankien on pidettävä itsensä, vaatteensa ja makuutilansa puhtaina ja siisteinä.

19.6

Vankilaviranomaisten on annettava vankien käyttöön edelliseen liittyvät välineet mukaan lukien hygieniatarvikkeet ja yleiset puhdistusvälineet ja -aineet.

19.7

Naisten hygieniatarpeita varten on tehtävä erityisjärjestelyjä.

Vaatetus ja vuodevaatteet

20.1

Vangeille, joilla ei ole asiaankuuluvaa omaa vaatetusta, on annettava ilmasto-oloihin sopivat vaatteet.

20.2

Näiden vaatteiden ei tule olla alentavia tai nöyryyttäviä.

20.3

Kaikki vaatteet on pidettävä hyvässä kunnossa ja tarvittaessa ne on vaihdettava uusiin.

20.4

Vankeja, jotka ovat saaneet luvan poistua vankila-alueelta, ei tule vaatia käyttämään vaatteita, joista heidät tunnistaa vangeiksi.

21.

Jokaiselle vangille on järjestettävä erillinen sänky ja erilliset, asianmukaiset vuodevaatteet, jotka on pidettävä hyvässä kunnossa ja vaihdettava tarpeeksi usein niiden puhtauden varmistamiseksi.

Ruokahuolto

22.1

Vangeille on tarjottava ravitseva ruokavalio, jossa otetaan huomioon heidän ikänsä, terveytensä, fyysinen kuntonsa, uskontonsa, kulttuurinsa ja työnsä luonne.

22.2

Ravitsevan ruokavalion vaatimuksista, mukaan lukien sen energia- ja proteiinisisältöjen vähimmäismääristä, on säädettävä kansallisessa lainsäädännössä.

22.3

Ruoka on valmistettava ja tarjottava hygieenisesti.

22.4

Päivittäin on tarjottava kolme ateriaa kohtuullisin väliajoin.

22.5

Puhdasta juomavettä on aina oltava tarjolla vangeille.

22.6

Lääkärin tai pätevän sairaanhoitajan on määrättävä yksittäisen vangin ruokavalio muutettavaksi, jos sille on lääketieteelliset perusteet.

Vankilan päiväjärjestys

25.1

Kaikille vangeille laaditun päiväjärjestyksen on tarjottava tasapuolisesti erilaisia toimintoja.

25.2

Päiväjärjestyksen on annettava kaikille vangeille mahdollisuus viettää sellinsä ulkopuolella niin monta tuntia päivässä kuin on tarpeen riittävän inhimillisen ja sosiaalisen vuorovaikutuksen tason saavuttamiseksi.

25.3

Päiväjärjestyksessä on turvattava myös vankien hyvinvointiin liittyvät tarpeet.

25.4

Fyysistä, henkistä tai seksuaalista väkivaltaa kokeneiden vankien tarpeisiin on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Liikunta ja virkistäytyminen

27.1

Jokaiselle vangille on tarjottava mahdollisuus harrastaa vähintään tunnin ajan liikuntaa joka päivä ulkoilmassa, jos sää sallii.

27.2

Kun sää on huono, vankien liikuntamahdollisuus on järjestettävä muulla tavoin.

27.3

Asianmukaisesti järjestettyjen fyysistä kuntoa edistävien sekä riittävästi liikuntaa ja virkistäytymismahdollisuuksia tarjoavien toimintojen on oltava keskeinen osa vankiloiden päiväjärjestystä.

27.4

Vankilaviranomaisten on avustettava kyseisissä toiminnoissa järjestämällä tarkoituksenmukaiset laitteet ja välineet.

27.5

Vankilaviranomaisten on järjestettävä erikoistoimintoja niitä tarvitseville vangeille.

27.6

Virkistäytymismahdollisuuksia, joihin kuuluvat urheilu, pelit, kulttuuritoiminta, harrasteet ja muut vapaa-ajan toiminnot, on tarjottava ja vankien on mahdollisuuksien mukaan saatava järjestää niitä itse.

27.7

Vankien on voitava viettää aikaa toistensa kanssa harrastaessaan liikuntaa ja osallistuessaan virkistystoimintoihin.

Ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapaus

29.1

Vankien ajatuksen, omantunnon ja uskonnon vapautta on kunnioitettava.

29.2

Vankilan päiväjärjestys on järjestettävä mahdollisuuksien mukaan siten, että vangit voivat harjoittaa uskontoaan ja noudattaa vakaumustaan, osallistua uskontonsa tai vakaumuksensa edustajiksi tunnustettujen henkilöiden pitämiin jumalanpalveluksiin tai kokouksiin, saada tavata yksityisesti uskontonsa tai vakaumuksensa edustajia sekä pitää hallussaan uskontoonsa tai vakaumukseensa liittyvää kirjallisuutta.

29.3

Vankeja ei saa pakottaa harjoittamaan uskontoa tai vakaumusta, osallistumaan uskonnollisiin toimituksiin tai kokouksiin, ottamaan osaa uskonnollisiin menoihin tai tapaamaan minkään uskonnon tai vakaumuksen edustajaa.

Etniset ja kielivähemmistöt

38.1

Erityisjärjestelyillä on varmistettava, että etnisiin tai kielivähemmistöihin kuuluvien vankien tarpeista huolehditaan.

38.2

Eri ryhmien kulttuuriin liittyviä tapoja on saatava jatkaa vankilassa mahdollisuuksien mukaan.

38.3

Kielellisistä tarpeista on huolehdittava käyttämällä päteviä tulkkeja ja tarjoamalla kirjallista materiaalia kussakin vankilassa käytetyillä kielillä.

Terveydenhoito

40.3

Vangeilla on oltava mahdollisuus käyttää maassa tarjolla olevia terveyspalveluja joutumatta syrjityksi oikeudellisen asemansa perusteella.

40.4

Vankiloiden terveydenhuollon on pyrittävä saamaan selville ja hoitamaan kaikki fyysiset tai psyykkiset sairaudet tai viat, joista vangit saattavat kärsiä.

40.5

Vangeilla on oltava mahdollisuus käyttää kaikkia tarpeellisia lääketieteellisiä, kirurgisia tai psykiatrisia palveluja, yhteiskunnan tarjoamat palvelut mukaan lukien.

Lääkintä- ja terveydenhoitohenkilökunta

41.1

Jokaisessa vankilassa on oltava käytettävissä vähintään yksi pätevä yleislääkäri.

41.2

On pyrittävä varmistamaan, että pätevä lääkäri on aina viivytyksettä käytettävissä kiireellisissä tapauksissa.

41.3

Jos vankiloissa ei ole kokopäivätoimista lääkäriä, osapäivätoimisen lääkärin on käytävä niissä säännöllisesti.

41.4

Kaikissa vankiloissa on oltava asianmukaisesti terveydenhoitoalalle koulutettua henkilökuntaa

41.5

Pätevien hammaslääkäri- ja optikkopalvelujen on oltava jokaisen vangin saatavilla.

Lääkärin tehtävät

42.1

Lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on tavattava jokainen vanki mahdollisimman pian saapumisen jälkeen ja tutkittava hänet, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta.

42.2

Lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on tutkittava vanki pyydettäessä vapautumisen yhteydessä ja muutoin aina tarvittaessa.

42.3

Vankia tutkiessaan lääkärin tai lääkärille raportoivan sairaanhoitajan on kiinnitettävä erityisesti huomiota siihen, että a. noudatetaan lääkärin vaitiolovelvollisuutta koskevia normaaleja sääntöjä; b. diagnosoidaan fyysiset tai psyykkiset sairaudet ja tehdään kaikki tarpeellinen niiden hoitamiseksi ja olemassa olevan lääkehoidon jatkon varmistamiseksi; c. kirjataan ja ilmoitetaan asiaankuuluvalle viranomaiselle kaikki merkit tai viitteet siitä, että vankeja olisi kohdeltu väkivalloin; d. hoidetaan huumeiden, lääkkeiden tai alkoholin käytöstä johtuvia vieroitusoireita; e. tunnistetaan vapaudenriistosta aiheutunut psykologinen tai muu stressi; f. eristetään vangit, joilla epäillään olevan tartuntatauteja, taudin ajaksi ja järjestetään heille asianmukainen hoito; g. taataan, ettei HI-virusta kantavia vankeja eristetä pelkästään tästä syystä; h. havaitaan vapautumisen jälkeistä sopeutumista mahdollisesti hankaloittavat fyysiset tai psyykkiset vammat; i. määritetään kunkin vangin työkunto ja kuntoisuus harrastaa liikuntaa; ja j. järjestetään vangin suostumuksella paikallisten toimijoiden kanssa tarpeellisen lääkityksen ja psykiatrisen hoidon jatkuminen vapautumisen jälkeen.

Terveydenhoitojärjestelyt

46.1

Erityishoitoa tarvitsevat sairaat vangit on siirrettävä erityishoitoa antaviin laitoksiin tai vankilan ulkopuolisiin sairaaloihin, jos kyseistä hoitoa ei ole saatavilla vankilassa.

46.2

Jos vankeinhoitolaitoksella on omat sairaalatilat, niissä on oltava riittävästi henkilökuntaa ja varusteita, jotta niihin ohjatuille vangeille voidaan tarjota asianmukaista huolenpitoa ja hoitoa.

16.   ALAIKÄISTEN JA PERHEIDEN SÄILÖÖNOTTO

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 17 artikla

1.	Ilman huoltajaa matkustavat alaikäiset ja perheet, joissa on alaikäisiä, otetaan säilöön vain viimeisenä keinona ja mahdollisimman lyhyeksi ajaksi.

2.	Perheille, jotka otetaan säilöön maasta poistamista varten, on annettava käyttöön erillinen majoitustila riittävän yksityisyyden takaamiseksi.

3.	Säilöönotetuilla alaikäisillä on oltava mahdollisuus vapaa-ajan toimintaan, mukaan lukien heidän ikäänsä sopiva leikki- ja virkistystoiminta, ja heillä on oltava – oleskelun pituudesta riippuen – pääsy koulutukseen.

4.	Ilman huoltajaa matkustaville alaikäisille on mahdollisuuksien mukaan tarjottava majoitusta laitoksissa, joiden henkilökunta ja puitteet vastaavat heidän ikänsä asettamia tarpeita.

5.	Lapsen etu on otettava ensisijaisesti huomioon, kun alaikäistä pidetään säilössä maasta poistamista varten.

Palauttamisdirektiivissä sallitaan ilman huoltajaa olevien alaikäisten ja perheiden, joissa on alaikäisiä, säilöönotto maastapoistamista varten. Säilöönotto on kuitenkin sallittu vain viimeisenä keinona ja mahdollisimman lyhyeksi ajaksi edellyttäen, että siinä erityisiä suojatoimia noudatetaan asianmukaisesti.

Näiden palauttamisdirektiivin 17 artiklassa tarkoitettujen suojatoimien lisäksi on noudatettava 15 artiklassa tarkoitettuja säilöönoton yleisiä sääntöjä koskevia periaatteita. Tämä tarkoittaa, että säilöönottoa on käytettävä ainoastaan viimeisenä keinona, säilöönotolle on oltava varteenotettava valikoima tehokkaita vaihtoehtoja ja kukin tapaus on arvioitava yksilöllisesti (ks. 14 kohta). Lapsen edun on aina oltava etusijalla alaikäisten ja perheiden säilöönoton yhteydessä. Jäsenvaltioita kehotetaan ottamaan lastensuojeluelimet mukaan kaikkiin säilöönottoa koskeviin asioihin, ja jos säilöönotto on perusteltua, on pyrittävä kaikin mahdollisin keinon varmistamaan, että (ilman huoltajaa olevien ja perheensä mukana olevien) alaikäisten säilöönotolle on olemassa ja käytettävissä varteenotettava valikoima tehokkaita vaihtoehtoja.

UNHCR (80) ja Euroopan unionin perusoikeusvirasto (81) ovat antaneet esimerkkejä ilman huoltajaa olevien alaikäisten ja lapsiperheiden säilöönoton vaihtoehtoja koskevista hyvistä käytännöistä.

Komissio suosittaa, ettei alaikäisen säilöönoton mahdollisuutta suljeta pois kansallisessa lainsäädännössä silloin, kun se on ehdottoman välttämätöntä lopullisen palauttamispäätöksen täytäntöönpanon varmistamiseksi ja kun yksittäisessä tapauksessa ei ole mahdollista soveltaa lievempiä keinoja tehokkaasti.

Palauttamisdirektiivin 17 artiklan sanamuoto on lähellä Euroopan neuvoston suuntaviivan nro 11 (”Lapset ja perheet”) tekstiä. Muita konkreettisia ohjeita on tämän suuntaviivan huomautuksissa:

Euroopan neuvoston suuntaviiva nro 11 – Lapset ja perheet

Huomautukset

1.

Tämän suuntaviivan 1, 3 ja 5 kohtaan on käytetty mallina määräyksiä, jotka sisältyvät lapsen oikeuksien yleissopimuksen, joka tehtiin ja avautui allekirjoittamista, ratifiointia ja liittymistä varten 20. marraskuuta 1989 annetulla YK:n yleiskokouksen päätöslauselmalla 44/25 ja jonka Euroopan neuvoston kaikki jäsenvaltiot ovat ratifioineet. Tämän suuntaviivan 2 kohdan osalta on muistettava, että säilöönottoon sovelletaan myös Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaista oikeutta perhe-elämän kunnioittamiseen.

2.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 37 artiklassa määrätään lasten vapaudenmenetyksen osalta erityisesti seuraavaa: ”Lapsen pidättämisessä, muussa vapaudenriistossa tai vangitsemisessa tulee noudattaa lakia ja näihin toimiin on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona” (37 artiklan b alakohta). Sopimuksen 20 artiklan 1 kohdan mukaan lapsella,”joka on tilapäisesti tai pysyvästi vailla perheen turvaa tai jonka edun mukaista ei ole antaa hänen pysyä perhepiirissä, on oikeus valtion antamaan erityiseen suojeluun ja tukeen”.

3.

Mallina on käytetty myös 14. joulukuuta 1990 annetussa Yhdistyneiden kansakuntien päätöslauselmassa 45/113 vapautensa menettäneiden nuorten suojelemiseksi hyväksyttyjen sääntöjen 38 kohtaa, jota sovelletaan kaikenlaiseen vapauden menetykseen, joksi katsotaan ”henkilön ottaminen säilöön tai vangitseminen tai asettaminen julkisten tai yksityisten valvontatoimien piiriin, joista hän ei oikeus-, hallinto- tai muun julkisviranomaisen määräyksestä saa vapaasti lähteä” (11 kohdan b alakohta). Sääntöjen 38 kohdan mukaan ”[k]aikilla oppivelvollisuusiässä olevilla nuorilla on oikeus omia tarpeitaan ja kykyjään vastaavaan koulutukseen, jonka tarkoituksena on valmistella hänen paluutaan yhteiskuntaan. Tällaista koulutusta olisi mahdollisuuksien mukaan annettava säilöönottolaitoksen ulkopuolisissa kouluissa, ja joka tapauksessa pätevien opettajien toimesta maan koulutusjärjestelmään yhdennettyjen ohjelmien avulla, jotta nuoret voivat säilöönoton jälkeen jatkaa opintojaan vaikeuksitta. Säilöönottolaitosten hallinnon olisi kiinnitettävä erityistä huomiota niiden nuorten koulutukseen, jotka ovat ulkomaista alkuperää tai joilla on erityisiä kulttuurisia tai etnisiä tarpeita. Lukutaidottomilla tai kognitiivisista tai oppimisvaikeuksista kärsivillä nuorilla olisi oltava oikeus erityiskoulutukseen.”

4.

Viimeinen kohta kuvastaa lapsen oikeuksien sopimuksen johtoajatusta. Sen 3 artiklan 1 kohdassa todetaan, että ”[k]aikissa julkisen tai yksityisen sosiaalihuollon, tuomioistuinten, hallintoviranomaisten tai lainsäädäntöelimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu”. Tätä sovelletaan automaattisesti myös alueelta poistettavien lasten huostaanottoa koskeviin päätöksiin.

Kun on kyse alaikäisten säilöönotosta, kidutuksen vastaisen komitean normeihin sisältyvät seuraavat säännöt, joita jäsenvaltioiden olisi noudatettava, kun ne käyttävät – poikkeuksellisesti ja viimeisenä keinona – säilöönottoa.

Kidutuksen vastaisen komitean normit alaikäisten säilöönotosta – otteita

97.

Kidutuksen vastainen komitea katsoo, että olisi pyrittävä kaikin tavoin välttämään alaikäisen laittoman maahanmuuttajan vapaudenriistoa. Yhdistyneiden kansakuntien lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklassa esitettyä lapsen edun periaatetta noudattaen lasten – mukaan lukien vailla huoltajaa olevat tai huoltajastaan eroon joutuneet lapset – säilöönotto on harvoin perusteltua eikä komitean näkemyksen mukaan sitä voida perustella yksinomaan sillä, ettei lapsella ole oleskeluoikeutta. Kun lapsi otetaan poikkeuksellisesti säilöön, vapaudenmenetyksen sisältäviin toimenpiteisiin olisi turvauduttava mahdollisimman lyhytaikaisena keinona; olisi kaikin tavoin pyrittävä siihen, että ilman huoltajaa olevat tai huoltajastaan eroon joutuneet lapset vapautetaan säilöönottoyksiköstä välittömästi ja sijoitetaan asianmukaisempaan hoitoon. Lasten luontaisen haavoittuvuuden vuoksi täydentäviä suojatoimia olisi sovellettava aina kun lapsi on otettu säilöön, erityisesti niissä tapauksissa, joissa lapset erotetaan vanhemmistaan tai muista hoitajistaan, tai ovat yksin ilman vanhempia, huoltajia tai sukulaisia.

98.

Mahdollisimman pian sen jälkeen, kun lapsen läsnäolo tulee viranomaisten tietoon, ammattitaitoisen henkilön olisi suoritettava alkuhaastattelu kielellä, jota lapsi ymmärtää. Lasten erityistä haavoittuvuutta olisi arvioitava, ottaen huomioon lapsen ikä, terveydentila, psykososiaaliset tekijät ja muut suojelun tarpeet, kuten väkivallasta, ihmiskaupasta tai traumasta johtuvat tarpeet. Ilman huoltajaa oleville tai huoltajastaan eroon joutuneille lapsille olisi annettava välitöntä ja maksutonta oikeusapua ja muuta asianmukaista apua, mukaan lukien holhoojan tai laillisen edustajan nimittäminen. Olisi otettava käyttöön seurantajärjestelmiä, joilla valvotaan holhoojien toiminnan jatkuvaa laadukkuutta.

99.

On huolehdittava, että lasten säilöönottoon käytetyissä laitoksissa varmistetaan sosiaalityöntekijän ja psykologin säännölliset käynnit ja henkilökohtaiset yhteydet heidän kanssaan. Kumpaakin sukupuolta edustava henkilöstö on toinen suojakeino huonoa kohtelua vastaan; sekä mies- että naispuolisen henkilöstön läsnäololla voi olla myönteinen vaikutus yksikön ilmapiirin kannalta, ja se voi lisätä säilöönottopaikan olojen tavanomaisuutta. Vapautensa menettäneille lapsille olisi myös tarjottava erilaista rakentavaa toimintaa (painottaen erityisesti lapsen mahdollisuutta saada edelleen koulutusta).

100.

Hyväksikäytön riskin välttämiseksi lapsille soveltuvissa asuintiloissa olisi tehtävä erityisjärjestelyjä esimerkiksi erottamalla heidät aikuisista, ellei tätä pidetä lapsen edun vastaisena. Tämä voi olla kyseessä silloin, kun lapset ovat vanhempiensa tai muiden lähisukulaisten seurassa. Tällaisessa tapauksessa olisi kaikin tavoin pyrittävä olemaan hajottamatta perhettä.

131.

Tehokkaat valitus- ja tarkastusmenettelyt ovat perustavanlaatuisia suojatoimia huonoa kohtelua vastaan kaikissa, myös nuorille tarkoitetuissa säilöönottoyksiköissä. Nuorilla (samoin kuin heidän vanhemmillaan tai laillisilla edustajillaan) olisi oltava keinoja tehdä valitus laitoksen hallintojärjestelmässä ja heillä pitäisi olla oikeus esittää riippumattomalle viranomaiselle valituksia luottamuksellisesti. Valitusmenettelyjen olisi oltava yksinkertaisia, tehokkaita ja lapsiystävällisiä, etenkin käytetyn kielen kannalta. Nuorilla (samoin kuin heidän vanhemmillaan tai laillisilla edustajillaan) olisi oltava oikeus saada oikeudellista neuvontaa valituksen tekemisestä ja maksutonta oikeusapua oikeudenmukaisuuden niin vaatiessa.

132.

Kidutuksen vastainen komitea pitää erityisen tärkeinä riippumattoman elimen, kuten vierailevan komitean, tuomarin, lapsiasiamiehen tai kansallisen ennalta ehkäisevän mekanismin (joka on perustettu Yhdistyneiden kansakuntien kidutuksen vastaisen yleissopimuksen valinnaisen pöytäkirjan mukaisesti), säännöllisiä käyntejä kaikissa nuorten säilöönottolaitoksissa ja sitä, että elimellä on valtuudet ottaa vastaan nuorten valituksia tai heidän vanhempiensa tai laillisten edustajiensa valituksia – ja tarvittaessa ryhtyä niiden johdosta toimiin –, tarkastaa majoitus ja tilat sekä arvioida, toimivatko laitokset kansallisen lainsäädännön vaatimusten ja kansainvälisten normien mukaisesti. Tarkastuselimen jäsenten pitäisi toimia ennakoivasti ja olla suoraan yhteydessä nuoriin, myös haastattelemalla säilöönotettuja yksityisesti.

17.   HÄTÄTILANTEET

Oikeusperusta: palauttamisdirektiivi – 18 artikla

1.

Jos palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa jäsenvaltion säilöönottolaitoksen tiloille tai sen hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle odottamattoman suuria rasitteita, kyseinen jäsenvaltio voi poikkeuksellisen tilanteen ajaksi päättää varata 15 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettua pidemmät laillisuuden tutkinta-ajat sekä ryhtyä säilöönoton edellytysten osalta 16 artiklan 1 kohdasta ja 17 artiklan 2 kohdasta poikkeaviin kiireellisiin toimenpiteisiin.

2.	Asianomaisen jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle mainitunlaisiin poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta. Sen on myös ilmoitettava komissiolle heti, kun perusteet näiden poikkeuksellisten toimenpiteiden soveltamiselle eivät enää ole olemassa.

3.	Tämän artiklan säännöksiä ei saa tulkita jäsenvaltioille myönnetyksi luvaksi poiketa niiden yleisestä velvoitteesta ryhtyä kaikkiin tarvittaviin yleisiin tai erityisiin toimenpiteisiin tämän direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämisen varmistamiseksi.

Mahdollisten poikkeusten soveltaminen rajoittuu kolmeen säännökseen: Palauttamisdirektiivin 18 artiklassa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus olla hätätilanteissa, joissa laittomia maahanmuuttajia saapuu äkillisesti suuria määriä, soveltamatta kolmea säilöönottoon liittyvää säännöstä: i) velvoite viipymättä suorittaa säilöönoton laillisuuden tutkinta, ii) velvoite käyttää säilöönotossa ainoastaan erityisiä laitoksia ja iii) velvoite tarjota erillisiä majoitustiloja perheille riittävän yksityisyyden takaamiseksi. Palauttamisdirektiiviin muista säännöksistä ei voida poiketa.

Säännöksien saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on edellytys hätätilanteita koskevan lausekkeen mahdolliselle soveltamiselle: Palauttamisdirektiivin 18 artiklassa kuvataan ja rajataan soveltamisalaan kuuluvat tilanteet sekä mahdollisten poikkeusten soveltaminen ja velvoite tiedon antamisesta komissiolle. Jos jäsenvaltio haluaa mahdollisuuden soveltaa tätä lauseketta hätätilanteissa, sen on pitänyt saattaa se asianmukaisesti ja etukäteen (82) osaksi kansallista lainsäädäntöään 18 artiklan tarjoaman mahdollisuuden ja siinä esitettyjen vaatimusten mukaisesti. Huom. Toisin kuin asetuksiin sisältyvät suojalausekkeet (esim. ne, jotka sisältyvät Schengenin rajasäännöstöön ja liittyvät sisärajavalvonnan palauttamiseen), direktiiveihin sisältyvät suojalausekkeet on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä ennen kuin niitä voidaan käyttää.

Jäsenvaltioiden on ilmoitettava komissiolle näihin toimenpiteisiin turvautumisesta ja niiden soveltamisen päättymisestä. Tiedot on annettava tavanomaisia virallisia kanavia käyttämällä eli pysyvän edustuston välityksellä Euroopan komission pääsihteeristölle.

18.   SAATTAMINEN OSAKSI KANSALLISTA LAINSÄÄDÄNTÖÄ, TULKINTA JA SIIRTYMÄKAUDEN JÄRJESTELYT

Palauttamisdirektiivin suora vaikutus, jos sen saattaminen osaksi kansallista lainsäädäntöä on riittämätöntä tai se on viivästynyt: Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan ne direktiivin säännökset, joissa henkilöille annetaan oikeuksia ja jotka ovat riittävän selkeitä ja ehdottomia, ovat suoraan sovellettavissa direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisestä lähtien. Monet palauttamisdirektiivin säännökset ovat näiden vaatimusten mukaisia, ja kansallisten hallinto- ja oikeusviranomaisten on sovellettava niitä suoraan tapauksissa, joissa jäsenvaltiot eivät ole saattaneet tiettyjä direktiivin säännöksiä osaksi kansallista lainsäädäntöä (tai tämä on tehty puutteellisesti). Tämä koskee erityisesti säännöksiä, joiden kohteena on

—	palauttamiskiellon periaatteen noudattaminen (palauttamisdirektiivin 5 ja 9 artikla)

—	vaatimus, että palautettaville henkilöille pitäisi tavanomaisesti antaa asianmukainen, 7–30 päivän pituinen aika vapaaehtoiseen poistumiseen (palauttamisdirektiivin 7 artikla)

—	pakkoon perustuvaan paluuseen liittyvien pakkokeinojen käytön rajoitukset (palauttamisdirektiivin 8 artikla)

—

palauttamismenettelyjen kohteena olevien ilman huoltajaa olevien alaikäisten oikeus saada apua muilta elimiltä kuin palautuksen täytäntöönpanosta vastaavilta viranomaisilta sekä jäsenvaltion velvoite varmistaa, että ilman huoltajaa oleva alaikäinen palautetaan ainoastaan jollekin perheenjäsenelleen tai nimetylle holhoojalleen taikka että häntä varten on kohdevaltiossa järjestetty asianmukainen vastaanotto (palauttamisdirektiivin 10 artikla)

—	maahantulokieltojen kesto ja tarve tutkia tapaukset yksilöllisesti (palauttamisdirektiivin 11 artikla) (unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-297/12, Filev ja Osmani, antamansa tuomion 55 kohdassa)

—	menettelylliset takeet mukaan lukien oikeus kirjalliseen päätökseen, jossa mainitaan perusteet sekä oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja kielelliseen apuun (palauttamisdirektiivin 12 ja 13 artikla)

—

säilöönoton käytön rajoitukset ja säilöönoton enimmäiskesto (palauttamisdirektiivin 15 artikla) sekä oikeus inhimillisiin ja ihmisarvoisiin säilöönotto-oloihin (palauttamisdirektiivin 16 artikla) (unionin tuomioistuin on vahvistanut tämän nimenomaisesti asiassa C-61/11, El Dridi, antamansa tuomion 46 ja 47 kohdassa)

—	alaikäisten ja perheiden säilöönottoon liittyvät rajoitukset ja erityistakeet (palauttamisdirektiivin 17 artikla).

Ennakkoratkaisupyynnöt unionin tuomioistuimelle: SEUT-sopimuksen 267 artiklan nojalla unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa palauttamisdirektiivin pätevyyttä ja tulkintaa koskevia ennakkoratkaisuja. Jos tällainen kysymys tulee esille jäsenvaltion tuomioistuimessa, kyseinen tuomioistuin voi pyytää unionin tuomioistuinta ratkaisemaan kysymyksen, jos se katsoo sen tarpeelliseksi voidakseen antaa asiassa päätöksen. Jos tällainen kysymys tulee esille sellaisessa kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävänä olevassa asiassa, jonka päätöksiin ei kansallisen lainsäädännön mukaan voi hakea muutosta, tuomioistuimen on saatettava kysymys unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi. Jos tällainen kysymys tulee esille tuomioistuimessa vireillä olevassa asiassa, joka koskee säilöönotettua henkilöä, unionin tuomioistuin toimii nopeutetun menettelyn mukaisesti. Ennakkoratkaisupyynnöillä on jo ollut tärkeä rooli palauttamisdirektiivin usean keskeisen säännöksen yhdenmukaisen tulkinnan varmistamisessa.

Jäsenvaltioiden tuomioistuinten jäseniä kannustetaan käyttämään jatkuvasti ennakkoratkaisuja ja pyytämään unionin tuomioistuimilta autenttista tulkintaa aina, kun tämä vaikuttaa tarpeelliselta.

Siirtymäjärjestelyt asioille/menettelyille, jotka liittyvät aikaan ennen 24. joulukuuta 2010: Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kaikki direktiivin soveltamisalaan kuuluvat henkilöt hyötyvät direktiivin sisällöllisistä takeista ja oikeuksista 24. joulukuuta 2010 lähtien (uudet jäsenvaltiot liittymispäivämäärästä lähtien). Vaikka voi olla perusteltua jatkaa kansallisia palauttamismenettelyitä, jotka on aloitettu ennen kuin direktiivi on saatettu osaksi kansallista lainsäädäntöä, tämä ei saa sisällön osalta heikentää direktiivin tarjoamia oikeuksia (esim. säilöönoton ja pakkokeinojen käytön rajoitukset, menettelylliset takeet, mukaan lukien oikeus saada kirjallinen päätös ja hakea muutosta siihen, sekä vapaaehtoisen paluun etusijaisuus). Kaikissa palauttamistoimissa, joita ei ole toteutettu 24. joulukuuta 2010 mennessä, on tehtävä kirjallinen palauttamispäätös direktiivin 12 artiklan mukaisesti, ja oikeus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja tätä päätöstä vastaan on varmistettava direktiivin 13 artiklan mukaisesti.

Ennen 24. joulukuuta 2010 määrättyjä maahantulokieltoja on mukautettava palauttamisdirektiivin vaatimusten mukaisesti (ks. 11.9 kohta). Palauttamisdirektiivin voimaantuloa edeltäneessä säilöönotossa vietetyt ajanjaksot on otettava huomioon palauttamisdirektiivin mukaista enimmäismääräaikaa laskettaessa (ks. 14.4.2 kohta).

Soveltamisalasta poikkeaminen myöhemmin (vuoden 2010 jälkeen): Jäsenvaltiot voivat päättää myöhemmin käyttää 2 artiklan mukaista poikkeusta (rajatapaukset ja rikosoikeustapaukset). Kansalliseen lainsäädäntöön tehty muutos ei saa kuitenkaan vaikuttaa epäsuotuisasti henkilöihin, joihin oli jo sovellettava palauttamisdirektiivin vaikutuksia (ks. 2 kohta).

19.   LÄHTEET JA VIITEASIAKIRJAT

Tämä käsikirja perustuu seuraaviin lähteisiin:

1.	Palauttamisdirektiiviä käsittelevän yhteyskomitean kootut pöytäkirjat

2.

Otteet unionin tuomioistuimen asioista (avainsanat ja asianomaisen jäsenvaltion nimi suluissa): — tuomio 30.11.2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, ECLI:EU:C:2009:741 (säilöönotto, syyt sen jatkamiselle; yhteys turvapaikkaan liittyvään säilöönottoon – BG) — tuomio 28.4.2011, El Dridi, C-61/11 PPU, ECLI:EU:C:2011:268 (rangaistavaksi säätäminen, vankeusrangaistus laittomasta oleskelusta – IT) — tuomio 6.12.2011, Achughbabian, C-329/11, ECLI:EU:C:2011:807 (rangaistavaksi säätäminen, vankeusrangaistus laittomasta oleskelusta – FR) — tuomio 6.12.2012, Sagor, C-430/11, ECLI:EU:C:2012:777 (rangaistavaksi säätäminen, vankeusrangaistus laittomasta oleskelusta; karkotuspäätös; kotiaresti – IT) — määräys 21.3.2013, Mbaye, C-522/11, ECLI:EU:C:2013:190 (laittoman oleskelun rangaistavaksi säätäminen – IT) — tuomio 30.5.2013, Arslan, C-534/11, ECLI:EU:C:2013:343 (palauttamiseen v. turvapaikkaan liittyvä säilöönotto – CZ) — tuomio 10.9.2013, G. ja R., C-383/13 PPU, ECLI:EU:C:2013:533 (oikeus tulla kuulluksi ennen säilöönoton keston pidentämistä – NL) — tuomio 19.9.2013, Filev ja Osmani, C-297/12, ECLI:EU:C:2013:569 (maahantulokiellot, tarve määrittää kesto viran puolesta; aikaisemmat maahantulokiellot – DE) — tuomio 5.6.2014, Mahdi, C-146/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:1320 (säilöönotto, syyt sen jatkamiselle ja oikeudellinen valvonta – BG) — tuomio 3.7.2014, Da Silva, C-189/13, ECLI:EU:C:2014:2043 (rangaistavaksi säätäminen, laiton maahantulo – FR) — tuomio 17.7.2014, Bero, C-473/13, ja Bouzalmate, C-514/13, ECLI:EU:C:2014:2095 (säilöönoton olosuhteet, velvoite tarjota erityisiä laitoksia – DE) — tuomio 17.7.2014, Pham, C-474/13, ECLI:EU:C:2014:2096 (säilöönoton olosuhteet – DE) — tuomio 6.11.2014, Mukarubega, C-166/13, ECLI:EU:C:2014:2336 (oikeus tulla kuulluksi ennen palauttamispäätöksen tekemistä – FR) — tuomio 11.12.2014, Boudjlida, C-249/13, ECLI:EU:C:2014:2431 (oikeus tulla kuulluksi ennen palauttamispäätöksen tekemistä – FR) — tuomio 18.12.2014, Abdida, C-562/13, ECLI:EU:C:2014:2453 (oikeudet palauttamisen lykkääntymisen aikana – BE) — tuomio 23.4.2015, Zaizoune, C-38/14, ECLI:EU:C:2015:260 (velvollisuus tehdä palauttamispäätös – ES) — tuomio 11.6.2015, Zh. ja O., C-554/13, ECLI:EU:C:2015:377 (perusteet vapaaehtoisen paluun keston määrittämiseksi – NL) — tuomio 1.10.2015, Skerdjan Celaj, C-290/14, ECLI:EU:C:2015:640 (maahantulokiellon rikkomisen rangaistavaksi säätäminen – IT) — tuomio 15.2.2016, J.N., C-601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84 (palauttamispäätöksen täytäntöönpano kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisen jälkeen – NL) — tuomio 7.6.2016, Affum, C-47/15, ECLI:EU:C:2016:408 (laittoman oleskelun määritelmä, rangaistavaksi säätäminen, laiton maahantulo – FR) — tuomio 15.3.2017, Al Chodor ym., C-528/15, ECLI:EU:C:2017:213 (pakenemisen vaaran määritelmä Dublin-menettelyissä – CZ) — tuomio 26.7.2017, Ouhrami, C-225/16, ECLI:EU:C:2017:590 (maahantulokiellon alkamisajankohta – NL)

3.

Palauttamista koskeva EU:n säännöstö: — Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi — Neuvoston direktiivi 2001/40/EY, annettu 28 päivänä toukokuuta 2001, kolmansien maiden kansalaisia koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta — Neuvoston direktiivi 2003/110/EY, annettu 25 päivänä marraskuuta 2003, avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä — Neuvoston päätös 2004/191/EY, annettu 23 päivänä helmikuuta 2004, direktiivin 2001/40/EY soveltamisesta aiheutuvan taloudellisen epätasapainon korvaamista koskevista perusteista ja käytännön järjestelyistä — Neuvoston päätös 2004/573/EY, tehty 29 päivänä huhtikuuta 2004, yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta — Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14 päivänä syyskuuta 2016, Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 863/2007, neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 ja neuvoston päätöksen 2005/267/EY kumoamisesta — Komission suositus, annettu 7 päivänä maaliskuuta 2017, palauttamisten tuloksellisuuden lisäämisestä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY täytäntöönpanon yhteydessä, C(2017) 1600 — Komission suositus Euroopan parlamentille ja neuvostolle ”Lasten suojelu muuttoliikkeen yhteydessä”, COM(2017) 211 final, 12.4.2017

4.

Euroopan neuvoston asiakirjat: — Euroopan neuvoston ministerikomitean 4 päivänä toukokuuta 2005 hyväksymät palauttamista koskevat 20 suuntaviivaa ja huomautukset (syyskuu 2005, ISBN 92-871-5809–6) — Kidutuksen vastaisen komitean normit (asiakirja CPT/Inf/E (2002) 1 – Rev. 2013) — Kidutuksen vastaisen komitean tietosivu maahanmuuttajien säilöönotosta (asiakirja CPT/Inf(2017) 3, 3.3.2017). — Ministerikomitean suositus Rec(2006)2 jäsenvaltioille Euroopan vankilasäännöistä (ministerikomitea hyväksyi ne 11. tammikuuta 2006 ministerivaltuutettujen 952. kokouksessa)

5.

Euroopan unionin perusoikeusviraston asiakirjat: — Lokakuussa 2012 annettu ohje laittomien maahanmuuttajien perusoikeuksista kiinnioton yhteydessä (Guidance document on the fundamental rights considerations of apprehending migrants in an irregular situation) — Handbook on European law relating to asylum, borders and immigration, Euroopan unionin perusoikeusviraston ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen yhteisjulkaisu, 2014 — Alternatives to detention for asylum seekers and people in return procedures, lokakuu 2015 — Huomautus perusoikeuksista niiden laittomien maahanmuuttajien tapauksessa, joita ei poisteta maasta, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://fra.europa.eu/en/Non-removed-migrants-rights — European legal and policy framework on immigration detention of children, kesäkuu 2017, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://fra.europa.eu/en/publication/2017/child-migrant-detention

6.	Palauttamista koskevat Schengen-arvioinnit

20.   LYHENTEET

CFR: Euroopan unionin perusoikeuskirja

CoE: Euroopan neuvosto

ECHR: Euroopan ihmisoikeussopimus

ECtHR: Euroopan ihmisoikeustuomioistuin

ECJ: Euroopan unionin tuomioistuin

ETA: Euroopan talousalue

FRA: Euroopan unionin perusoikeusvirasto

Jäsenvaltiot: tässä yhteydessä tarkoitetaan jäsenvaltioita, joita palauttamisdirektiivi sitoo, eli kaikkia EU:n jäsenvaltioita (paitsi Yhdistynyttä kuningaskuntaa ja Irlantia) sekä Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia

SBC: Schengenin rajasäännöstö

SIC: Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus

SIS: Schengenin tietojärjestelmä

SEU: sopimus Euroopan unionista

SEUT: sopimus Euroopan unionin toiminnasta

---

(1)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/115/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2008, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (EUVL L 348, 24.12.2008, s. 98).

(2)  C(2015) 6250.

(3)  C(2017) 1600 final.

(4)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/399, annettu 9 päivänä maaliskuuta 2016, henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) (EUVL L 77, 23.3.2016, s. 1).

(5)  Yhdistyneen kuningaskunnan liittymissopimuksen erityismääräyksellä ainoastaan ne Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaiset, joiden katsotaan Euroopan unionin kannalta olevan Yhdistyneen kuningaskunnan kansalaisia, ovat myös unionin kansalaisia.

(6)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/38/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta (EUVL L 158, 30.4.2004, s. 77).

(7)  Valtiottomien henkilöiden oikeusasemaa koskevan vuoden 1954 yleissopimuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan valtioton henkilö tarkoittaa ”henkilöä, jota ei mikään valtio lainsäädäntönsä perusteella pidä kansalaisenaan”.

(8)  Unionin tuomioistuimen tuomio 7.6.2016, Affum, C-47/15, ECLI:EU:C:2016:408.

(9)  Unionin tuomioistuimen tuomio 6.12.2011, Achughbabian, C-329/11, ECLI:EU:C:2011:807.

(10)  Unionin tuomioistuimen tuomio 6.12.2012, Sagor, C-430/11, ECLI:EU:C:2012:777.

(11)  Unionin tuomioistuimen tuomio 15.3.2017, Al Chodor ym., C-528/15, ECLI:EU:C:2017:213.

(12)  Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 (EUVL L 180, 29.6.2013, s. 31) 2 artiklan n alakohta: ”’pakenemisen vaaralla’ [tarkoitetaan] sitä, että yksittäistapauksessa on lainsäädännössä määritellyin objektiivisin perustein syytä olettaa, että palauttamismenettelyjen kohteena oleva hakija tai kolmannen maan kansalainen tai kansalaisuudeton henkilö saattaa paeta”.

(13)  Nämä tiedot voi pyytää tietoa eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän kautta. Järjestelmän perustamisesta säädetään jäsenvaltioiden välisen rikosrekisteritietojen vaihdon järjestämisestä ja sisällöstä 26 päivänä helmikuuta 2009 tehdyllä neuvoston puitepäätöksellä 2009/315/YOS (EUVL L 93, 7.4.2009, s. 23) ja eurooppalaisen rikosrekisteritietojärjestelmän (ECRIS) perustamisesta puitepäätöksen 2009/315/YOS 11 artiklan mukaisesti 6 päivänä huhtikuuta 2009 tehdyllä neuvoston päätöksellä 2009/316/YOS (EUVL L 93, 7.4.2009, s. 33). Komissio antoi 19. tammikuuta 2016 ehdotuksen (COM(2016) 7 final), jolla pyritään helpottamaan EU:n ulkopuolisten maiden kansalaisten rikosrekisteritietojen vaihtamista EU:ssa.

(14)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/33/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista (EUVL L 180, 29.6.2013, s. 96).

(15)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/95/EU, annettu 13 päivänä joulukuuta 2011, vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle (EUVL L 337, 20.12.2011, s. 9).

(16)  Toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, EU:n direktiivit eivät sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia SEUT-sopimuksen 288 artiklan perusteella vaan yleisen kansainvälisen oikeuden periaatteiden mukaisesti ja vasta, kun ne ovat hyväksyneet direktiivit. Näin ollen Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö direktiivien saattamisesta osaksi kansallista lainsäädäntöä ei sido Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia, toisin kuin EU:n jäsenvaltioita, vaan ne voivat vapaasti valita, millä tavalla ne saattavat palauttamisdirektiivissä asetetun velvoitteen osaksi kansallista lainsäädäntöään kansainvälisiä velvoitteitaan noudattaen (esimerkiksi viittaamalla suoraan direktiivin tekstiin).

(17)  Unionin tuomioistuimen tuomio 19.9.2013, Filev ja Osmani, C-297/12, ECLI:EU:C:2013:569.

(18)  Schengenin rajasäännöstön vuonna 2016 tehdyn kodifioinnin jälkeen viittauksella säännöstön 13 artiklaan tarkoitetaan asetuksessa (EU) 2016/399 olevaa 14 artiklaa.

(19)  Euroopan neuvosto, rikoksen johdosta tapahtuvaa luovuttamista koskeva eurooppalainen yleissopimus, 1957.

(20)  Unionin tuomioistuimen tuomio 28.4.2011, El Dridi, C-61/11 PPU, ECLI:EU:C:2011:268.

(21)  Unionin tuomioistuimen tuomio 23.4.2015, Zaizoune, C-38/14, ECLI:EU:C:2015:260.

(22)  Yhdistyneet kansakunnat, pakolaisten oikeusasemaa koskeva yleissopimus, 1951.

(23)  Pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen 31 artiklan 1 kohta: ”1. Sopimusvaltiot eivät ryhdy rankaisutoimenpiteisiin laittoman maahan saapumisen tai oleskelun johdosta niitä pakolaisia kohtaan, jotka tulevat suoraan maasta, missä, heidän elämänsä tai vapautensa on ollut uhattuna 1 artiklassa tarkoitetulla tavalla ja jotka ovat luvatta tulleet tai luvatta oleskelevat sopimusvaltion alueella, kuitenkin edellyttäen, että nämä ilmoittautuvat viipymättä viranomaisille ja esittävät hyväksyttäviä syitä laittomalle saapumiselleen tai oleskelulleen.”

(24)  Unionin tuomioistuimen tuomio 1.10.2015, Skerdjan Celaj, C-290/14, ECLI:EU:C:2015:640.

(25)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/52/EY, annettu 18 päivänä kesäkuuta 2009, maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten työnantajiin kohdistettavia seuraamuksia ja toimenpiteitä koskevista vähimmäisvaatimuksista (EUVL L 168, 30.6.2009, s. 24). Direktiivi ei sido Tanskaa, Sveitsiä, Norjaa, Islantia ja Liechtensteinia.

(26)  Neuvoston direktiivi 2004/81/EY, annettu 29 päivänä huhtikuuta 2004, oleskeluluvasta, joka myönnetään yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa tekeville kolmansien maiden kansalaisille, jotka ovat ihmiskaupan uhreja tai jotka ovat joutuneet laittomassa maahantulossa avustamisen kohteiksi (EUVL L 261, 6.8.2004, s. 19).

(27)  Neuvoston direktiivi 2001/40/EY, annettu 28 päivänä toukokuuta 2001, kolmansien maiden kansalaisia koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta (EYVL L 149, 2.6.2001, s. 34).

(28)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 604/2013, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja -menettelyjen vahvistamisesta (uudelleenlaadittu) (EUVL L 180, 29.6.2013, s. 31).

(29)  Esimerkkejä on yksinkertaistettu selvennykseksi. Käytännössä kaikkia tapauksia on arvioitava yksittäisten olosuhteiden perusteella.

(30)  Tarkastusten asteittaisesta lakkauttamisesta yhteisillä rajoilla 14 päivänä kesäkuuta 1985 Benelux-talousliiton valtioiden, Saksan liittotasavallan ja Ranskan tasavallan hallitusten välillä tehdyn Schengenin sopimuksen soveltamisesta tehty yleissopimus (EYVL L 239, 22.9.2000, s. 19).

(31)  Komission suositus K(2006) 5186, tehty 6 päivänä marraskuuta 2006, rajoilla suoritettavia henkilötarkastuksia varten laaditusta, jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten käyttöön tarkoitetusta yhteisestä rajavartijan käsikirjasta (Schengen-käsikirjasta), sellaisena kuin se on muutettuna.

(32)  Käsite on laaja ja kaiken kattava säännös, jonka soveltamisalaan kuuluvat myös tapaukset, jotka on nimenomaisesti jätetty Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 16 kohdan b alakohdan i ja ii alakohdassa tarkoitetun ”oleskeluluvan” määritelmän ulkopuolelle.

(33)  Komission päätös K(2010) 1620, annettu 19 päivänä maaliskuuta 2010, viisumihakemusten käsittelyä ja myönnettyjen viisumien muuttamista varten laaditusta käsikirjasta, sellaisena kuin se on muutettuna.

(34)  Unionin tuomioistuimen tuomio 15.2.2016, J.N., C-601/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:84.

(35)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/66/EU, annettu 15 päivänä toukokuuta 2014, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä yrityksen sisäisen siirron yhteydessä (EUVL L 157, 27.5.2014, s. 1).

(36)  Neuvoston direktiivi 2003/109/EY, annettu 25 päivänä marraskuuta 2003, pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta (EUVL L 16, 23.1.2004, s. 44).

(37)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/51/EU, annettu 11 päivänä toukokuuta 2011, neuvoston direktiivin 2003/109/EY muuttamisesta sen soveltamisalan laajentamiseksi koskemaan kansainvälistä suojelua saavia henkilöitä (EUVL L 132, 19.5.2011, s. 1).

(38)  Neuvoston direktiivi 2009/50/EY, annettu 25 päivänä toukokuuta 2009, kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä korkeaa pätevyyttä vaativaa työtä varten (EUVL L 155, 18.6.2009, s. 17).

(39)  Neuvoston asiakirja 8829/16.

(40)  Neuvoston asiakirja 9979/16.

(41)  Unionin tuomioistuimen tuomio 11.6.2015, Zh. ja O., C-554/13, ECLI:EU:C:2015:377.

(42)  Neuvoston päätös 2004/191/EY, tehty 23 päivänä helmikuuta 2004, kolmansien maiden kansalaisia koskevien maastapoistamispäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta annetun direktiivin 2001/40/EY soveltamisesta aiheutuvan taloudellisen epätasapainon korvaamista koskevista perusteista ja käytännön järjestelyistä (EUVL L 60, 27.2.2004, s. 55).

(43)  Neuvoston direktiivi 2003/110/EY, annettu 25 päivänä marraskuuta 2003, avunannosta kauttakulkutilanteissa lentoteitse tapahtuvien palauttamistoimenpiteiden yhteydessä (EUVL L 321, 6.12.2003, s. 26).

(44)  Huom. Tämä tulkinta ei tarkoita, että ilman saattajaa tapahtuva palauttaminen olisi synonyymi vapaaehtoiselle paluulle. Ilman saattajaa tapahtuva palauttaminen voi myös kattaa pakkoon perustuvan paluun (maastapoiston) ilman poliisisaattuetta.

(45)  

COM(2016) 881 final.

(46)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1953, annettu 26 päivänä lokakuuta 2016, eurooppalaisen matkustusasiakirjan käyttöönotosta laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista varten ja 30 päivänä marraskuuta 1994 annetun neuvoston suosituksen kumoamisesta (EUVL L 311, 17.11.2016, s. 13).

(47)  Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2013/32/EU, annettu 26 päivänä kesäkuuta 2013, kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä (EUVL L 180, 29.6.2013, s. 60).

(48)  Neuvoston päätös 2004/573/EY, tehty 29 päivänä huhtikuuta 2004, yhteisten lentojen järjestämisestä henkilökohtaisen maastapoistamispäätöksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten poistamiseksi kahden tai useamman jäsenvaltion alueelta (EUVL L 261, 6.8.2004, s. 28).

(49)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/1624, annettu 14 päivänä syyskuuta 2016, Eurooppalaisesta raja- ja merivartiostosta ja Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 863/2007, neuvoston asetuksen (EY) N:o 2007/2004 ja neuvoston päätöksen 2005/267/EY kumoamisesta (EUVL L 251, 16.9.2016, s. 1).

(50)  YK:n yleissopimus lapsen oikeuksista, 1989.

(51)  UNHCR/Unicef, Safe and Sound, 2014, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.refworld.org/docid/5423da264.html

(52)  Yhdistyneet kansakunnat, General comment No. 14 (2013) on the right of the child to have his or her best interests taken as a primary consideration (3 artiklan 1 kohta), 2013, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www2.ohchr.org/English/bodies/crc/docs/GC/CRC_C_GC_14_ENG.pdf

(53)  UNHCR, Guidelines on Determining the Best Interests of the Child, 2008, http://www.unhcr.org/4566b16b2.pdf

(54)  UNHCR, Field Handbook for the Implementation of UNHCR BID Guidelines, 2011, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.refworld.org/pdfid/4e4a57d02.pdf

(55)  Euroopan neuvosto, Twenty Guidelines on Forced Return, 2005.

(56)  Euroopan turvapaikka-asioiden tukivirasto, Age assessment practice in Europe, 2014, saatavilla seuraavassa osoitteessa: https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/public/EASO-Age-assessment-practice-in-Europe.pdf Asiasta ollaan parhaillaan laatimassa uusia ohjeita.

(57)  Yhdistyneet kansakunnat, Guidelines for the alternative care of children, 2010, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.refworld.org/docid/4c3acd162.html

(58)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1987/2006, annettu 20 päivänä joulukuuta 2006, toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) perustamisesta, toiminnasta ja käytöstä (EUVL L 381, 28.12.2006, s. 4).

(59)  COM(2009) 313 final.

(60)  Unionin tuomioistuimen tuomio 17.11.2011, Gaydarov, C-430/10, ECLI:EU:C:2011:749.

(61)  Unionin tuomioistuimen tuomio 26.7.2017, Ouhrami, C-225/16, ECLI:EU:C:2017:590.

(62)  Unionin tuomioistuimen tuomio 10.9.2013, G. ja R., C-383/13 PPU, ECLI:EU:C:2013:533.

(63)  Unionin tuomioistuimen tuomio 11.12.2014, Boudjlida, C-249/13, ECLI:EU:C:2014:2431.

(64)  Unionin tuomioistuimen tuomio 6.11.2014, Mukarubega, C-166/13, ECLI:EU:C:2014:2336.

(65)  YK, General Comment No. 12 (2009): The right of the child to be heard, 2009, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.refworld.org/docid/4ae562c52.html

(66)  COM(2015) 285 final.

(67)  Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 810/2009, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta (viisumisäännöstö) (EUVL L 243, 15.9.2009, s. 1).

(68)  Unionin tuomioistuimen tuomio 18.12.2014, Abdida, C-562/13, ECLI:EU:C:2014:2453.

(69)  Neuvoston direktiivi 2005/85/EY, annettu 1 päivänä joulukuuta 2005, pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista (EUVL L 326, 13.12.2005, s. 13), kumottu direktiivillä 2013/32/EU.

(70)  Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio, 5.2.2002, Čonka v. Belgia, nro. 51564/99.

(71)  Neuvoston direktiivi 2003/9/EY, annettu 27 päivänä tammikuuta 2003, turvapaikanhakijoiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vähimmäisvaatimuksista (EUVL L 31, 6.2.2003, s. 18).

(72)  YK, General Comment No. 6 (2005): Treatment of Unaccompanied and Separated Children Outside their Country of Origin (ilman huoltajaa olevien ja perheestään eroon joutuneiden lasten kohtelu kotimaansa ulkopuolella), 2005, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.refworld.org/docid/42dd174b4.html

(73)  Unionin tuomioistuimen tuomio 5.6.2014, Mahdi, C-146/14 PPU, ECLI:EU:C:2014:1320.

(74)  Unionin tuomioistuimen tuomio 30.11.2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, ECLI:EU:C:2009:741.

(75)  UNHCR, Options paper 2: Options for governments on open reception and alternatives to detention, 2015, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.unhcr.org/protection/detention/5538e53d9/unhcr-options-paper-2-options-governments-open-reception-alternatives-detention.html

(76)  Unionin tuomioistuimen tuomio 30.5.2013, Arslan, C-534/11, ECLI:EU:C:2013:343.

(77)  Kansallisen lainsäädännön nojalla sovellettavista määräajoista on saatavilla katsaus seuraavassa osoitteessa: http://ec.europa.eu/smart-regulation/evaluation/search/download.do?documentId=10737855 (s. 44–50). Tämä katsaus koskee tilannetta joulukuussa 2013, minkä jälkeen eräät kansalliset säännöt ovat muuttuneet.

(78)  Unionin tuomioistuimen tuomio 17.7.2014, Bero, C-473/13, ja Bouzalmate, C-514/13, ECLI:EU:C:2014:2095.

(79)  Unionin tuomioistuimen tuomio 17.7.2014, Pham, C-474/13, ECLI:EU:C:2014:2096.

(80)  UNHCR, Options paper 1: Options for governments on care arrangements and alternatives to detention for children and families, 2015, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://www.unhcr.org/553f58509.pdf

(81)  Euroopan unionin perusoikeusvirasto, European legal and policy framework on immigration detention of children, 2017, saatavilla seuraavassa osoitteessa: http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2017-immigration-detention-children_en.pdf

(82)  Sveitsin, Norjan, Islannin ja Liechtensteinin erityistilanne, ks. edellä 2 kohdassa oleva asiaa koskeva alaviite.