–

Fondul Proprietatea SA, edustajinaan C. Dontu, D. Petrache ja J. Anghel, avocați,

–

SC Complexul Energetic Oltenia SA, edustajinaan D. Burlan, V. Bobei, V. Boca ja L. Diaconu Pintea,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään O. Beynet, L. Nicolae, A. Bouchagiar ja K.‑Ph. Wojcik,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 107 artiklan 1 kohdan ja SEUT 108 artiklan 3 kohdan sekä sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (EUVL 2009, L 211, s. 55) 15 artiklan 4 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Fondul Proprietatea SA ja toisaalta Guvernul României (Romanian hallitus), selvitystilassa oleva SC Complexul Energetic Hunedoara SA (jäljempänä CE Hunedoara) pesänhoitajansa Expert Insolvență SPRL:n edustamana, SC Complexul Energetic Oltenia SA (jäljempänä CE Oltenia) ja Compania Națională de Transport al Energiei Electrice ”Transelectrica” SA (kansallinen sähköenergian siirtoyhtiö Transelectrica) (jäljempänä Transelectrica) ja jossa on kyse sähköenergian toimitusvarmuutta koskevista toimenpiteistä annetusta Romanian hallituksen päätöksestä nostetusta kumoamiskanteesta.

3

Sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä 18.1.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2005/89/EY (EUVL 2006, L 33, s. 22) johdanto-osan viidennessä perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”Uusiutuvista energialähteistä saatavan sähkön tuotantoa edistettäessä on tarpeen varmistaa siihen liittyvän varakapasiteetin saatavuus, mikäli se on teknisesti tarpeen, sähköverkon luotettavuuden ja turvallisuuden säilyttämiseksi.”

4

Uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23.4.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY (EUVL 2009, L 140, s. 16) johdanto-osan 60 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

”Uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön ensisijainen verkkoonpääsy ja taattu verkkoonpääsy ovat olennaisia pyrittäessä integroimaan uusiutuvat energialähteet sähkön sisämarkkinoille [sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26.6.2003 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2003/54/EY [(EUVL 2003, L 176, s. 37)] 11 artiklan 2 kohdan mukaisesti ja kehittäen edelleen sen 11 artiklan 3 kohdan säännöksiä. Verkon luotettavuuden ja turvallisuuden ylläpitoa sekä ajojärjestystä koskevat vaatimukset voivat vaihdella kansallisen verkon ominaispiirteiden ja sen turvallisen käytön mukaan. Ensisijaisella verkkoonpääsyllä taataan, että uusiutuvista energialähteistä sähköä tuottavat, verkkoon liittyneet tuottajat voivat myydä ja siirtää uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä liityntäsääntöjen mukaisesti milloin tahansa, kun lähde on käytettävissä. Jos uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö sisällytetään spot-markkinoihin, taatulla verkkoonpääsyllä varmistetaan, että kaikki myyty ja tuettu sähkö pääsee verkkoon, jolloin voidaan käyttää mahdollisimman paljon verkkoon liitettyjen laitosten uusiutuvista energialähteistä tuottamaa sähköä. – –”

5

Kyseisen direktiivin 16 artiklan, jonka otsikko on ”Verkkoihin pääsy ja verkonhallinta”, 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jollei muuta johdu verkon luotettavuuden ja turvallisuuden ylläpitämistä koskevista vaatimuksista, jotka perustuvat toimivaltaisten kansallisten viranomaisten määrittelemiin läpinäkyviin ja syrjimättömiin kriteereihin:

– –

6

Direktiivin 2009/72 johdanto-osan kolmannessa ja viidennessä perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:

– –

7

Kyseisen direktiivin 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, säädettiin seuraavaa:

”Tässä direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää [unionin] kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. – –”

8

Mainitun direktiivin 2 artiklassa, jonka otsikko on ”Määritelmät”, säädettiin seuraavaa:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –

9

Mainitun direktiivin 3 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja”, 14 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta 7, 8, 32 ja/tai 34 artiklan säännöksiä sikäli kuin niiden soveltaminen oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estäisi sähköalan yrityksiä täyttämästä niille yleisen taloudellisen edun nimissä asetettuja velvoitteita ja sikäli kuin sillä ei vaikuteta kaupan kehitykseen tavalla, joka olisi ristiriidassa [unionin] etujen kanssa. [Unionin] etuihin kuuluu muun muassa kilpailu vaatimukset täyttävistä asiakkaista tämän direktiivin ja [SEUT 106] artiklan mukaisesti.”

10

Direktiivin 2009/72 15 artiklan, jonka otsikko on ”Ajojärjestys ja tasapainottaminen”, 1–4 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”1.   Siirtoverkonhaltija vastaa sähköntuotantolaitosten ajojärjestyksestä alueellaan sekä rajayhdysjohtojen käytön määrittelemisestä, jos se harjoittaa sellaista toimintoa, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sähköntoimitusta sopimusvelvoitteiden perusteella, mukaan lukien tarjouserittelyistä aiheutuvat velvoitteet.

2.   Sähköntuotantolaitosten ajojärjestys ja rajayhdysjohtojen käyttö on määriteltävä sellaisin puolueettomin perustein, jotka kansallisten sääntelyviranomaisten, mikäli nämä ovat toimivaltaisia, on hyväksyttävä ja jotka on julkaistava ja joita on sovellettava syrjimättömällä tavalla siten, että sähkön sisämarkkinoiden moitteeton toiminta varmistetaan. Näissä perusteissa on otettava huomioon käytettävissä olevista tuotantolaitoksista tai rajayhdysjohtojen kautta tapahtuvista siirroista saatavan sähkön taloudellinen arvojärjestys sekä verkon tekniset rajoitukset.

3.   Jäsenvaltion on vaadittava verkonhaltijoita toimimaan direktiivin [2009/28] 16 artiklan mukaisesti, kun nämä määrittävät uusiutuvia energialähteitä käyttävien sähköntuotantolaitosten asemaa ajojärjestyksessä. Se voi myös vaatia verkonhaltijaa antamaan sähköntuotantolaitosten ajojärjestyksessä etusijan sähkön ja lämmön yhteistuotantoa harjoittaville sähköntuotantolaitoksille.

4.   Jäsenvaltio voi sähköntoimituksen turvaamiseksi määrätä, että tämä etusija ajojärjestyksessä annetaan sellaisille sähköntuotantolaitoksille, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, mutta vain siinä määrin, että minään kalenterivuonna ei ylitetä 15:tä prosenttia kyseisessä jäsenvaltiossa kulutettavan sähkön tuottamiseen tarvittavasta raakaenergian kokonaismäärästä.”

11

Direktiivin 2009/72 32 artiklan, jonka otsikko on ”Kolmannen osapuolen pääsy verkkoon”, 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kolmansien osapuolten siirto- ja jakeluverkkoihin pääsyä varten luodaan julkaistuihin tariffeihin perustuva järjestelmä, jota voidaan soveltaa kaikkiin vaatimukset täyttäviin asiakkaisiin ja jota sovelletaan puolueettomasti ja syrjimättömästi verkon käyttäjien välillä. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että nämä tariffit tai niiden laskentamenetelmät hyväksytään 37 artiklan mukaisesti ennen niiden voimaantuloa ja että tariffit ja, jos ainoastaan menetelmät hyväksytään, menetelmät julkaistaan ennen niiden voimaantuloa.”

12

Sähköstä ja luonnonkaasuista 10.7.2012 annetun lain nro 123/2012 (Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012) (Monitorul Oficial al României, osa I, nro 485, 16.7.2012), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä laki nro 123/2012), 5 §:n 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”Hallituksen päätöksellä voidaan sähköntoimituksen turvaamiseen liittyvistä syistä myöntää kotimaassa tuotettuja polttoaineita käyttävissä voimalaitoksissa tuotetulle sähkölle taattu pääsy sähköverkkoon, mutta tämä voi koskea vain vuosittaista raakaenergiamäärää, joka on enintään 15 prosenttia maan bruttoloppukulutukseen käytettävän sähkön tuottamiseen tarvittavan vastaavan polttoaineen kokonaismäärästä.”

13

Toimenpiteistä sähkön toimitusvarmuuden turvaamiseksi 3.4.2013 annetun hallituksen päätöksen nro 138/2013 (Hotărârea Guvernului nr. 138/2013 privind adoptarea unor măsuri pentru siguranța alimentării cu energie electrică) (Monitorul Oficial al României, osa I, nro 196, 8.4.2013) (jäljempänä päätös nro 138/2013), joka on annettu lain nro 123/2012 5 §:n 3 momentin nojalla, 1 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”[CE Hunedoaran] omistaman Mintian lämpövoimalaitoksen tuottamalle sähkölle myönnetään taattu pääsy sähköverkkoon, mikä varmistaa sen jatkuvan toiminnan vähintään 200 MW:n keskimääräisellä sähköntuotantokapasiteetilla.”

14

Kyseisen päätöksen 2 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”[CE Oltenian] tuottamalle sähkölle myönnetään taattu pääsy sähköverkkoon, mikä varmistaa sen jatkuvan toiminnan vähintään 500 MW:n keskimääräisellä sähköntuotantokapasiteetilla.”

15

Kyseisen päätöksen 3 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”[Transelectrica] velvoitetaan siirtoverkonhaltijana takaamaan 1 ja 2 §:ssä tarkoitettujen lämpövoimalaitosten tuottamalle sähkölle etusija ajojärjestyksessä Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiein [(kansallinen energia-alan sääntelyviranomainen)] antamissa säännöissä määrätyin ehdoin.”

16

Saman päätöksen 4 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”Kansallisen sähköjärjestelmän turvallisuustason säilyttämiseksi [CE Hunedoara] on velvollinen suorittamaan siirtoverkonhaltijalle lisäpalveluja vähintään 400 MW:n sähköntuotantokapasiteetin arvosta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiein antamien sääntöjen mukaisesti.”

17

Päätöksen nro 138/2013 5 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”Kansallisen sähköjärjestelmän turvallisuustason säilyttämiseksi [CE Oltenia] on velvollinen suorittamaan siirtoverkonhaltijalle lisäpalveluja vähintään 600 MW:n sähköntuotantokapasiteetin arvosta Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiein antamien sääntöjen mukaisesti.”

18

Kyseisen päätöksen 6 §:ssä säädettiin seuraavaa:

”Tässä päätöksessä säädettyjä toimenpiteitä sovelletaan 15.4.2013–1.7.2015.”

19

Hallituksen päätöksellä nro 941/2014 päätöksen nro 138/2013 1, 3 ja 4 §:ssä säädettyjen toimenpiteiden soveltamista CE Hunedoaraan jatkettiin 31.12.2017 saakka.

20

Fondul Proprietatea ‑yhtiö, joka on S.P.E.E.H. Hidroelectrica SA:n vähemmistöosakas, nosti Curtea de Apel Bucureștissa (Bukarestin ylioikeus, Romania) päätöksen nro 138/2013 kumoamista koskevan kanteen sillä perusteella, että kyseisellä päätöksellä oli myönnetty sääntöjenvastainen valtiontuki kahdelle sähköntuottajalle, CE Hunedoaralle ja CE Oltenialle, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä ja joiden pääomasta valtio omistaa enemmistöosuuden.

21

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että päätöksellä nro 138/2013 on otettu käyttöön näiden kahden yhtiön hyväksi useita toimenpiteitä, joita on sovellettu 15.4.2013–1.7.2015 CE Oltenian osalta ja 15.4.2013–31.12.2017 CE Hunedoaran osalta. Ensinnäkin päätöksen nro 138/2013 1 ja 2 §:ssä on taattu näiden kahden yhtiön lämpövoimalaitosten tuottaman sähkön pääsy sähköverkkoihin CE Hunedoaran laitoksen jatkuvan toiminnan varmistamiseksi vähintään 200 MW:n ja CE Oltenian omistaman laitoksen vähintään 500 MW:n keskimääräisellä teholla. Kyseisen päätöksen 3 §:n mukaan Transelectrican, joka on ainoa siirtoverkonhaltija, oli taattava näiden kahden yhtiön lämpövoimalaitosten tuottaman sähkön etusija ajojärjestyksessä. Mainitun päätöksen 4 ja 5 §:ssä asetetaan CE Hunedoaralle ja CE Oltenialle velvollisuus tarjota Transelectricalle lisäpalveluja, joiden sähköteho on CE Hunedoaran osalta vähintään 400 MW ja CE Oltenian osalta vähintään 600 MW.

22

Curtea de Apel București hylkäsi 10.3.2015 antamallaan tuomiolla Fondul Proprietatean kanteen. Fondul Proprietatea teki kyseisestä tuomiosta kassaatiovalituksen Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de Contencios Administrativ și Fiscaliin (ylin tuomioistuin – hallinnollisten ja vero-oikeudellisten riita-asioiden jaosto, Romania), joka kumosi 22.5.2018 antamallaan tuomiolla valituksenalaisen tuomion osittain sillä perusteella, ettei Curtea de Apel București ollut tutkinut kaikkia Fondul Proprietatean esittämiä perusteita. Tämän johdosta Înalta Curte de Casație și Justiție palautti asian Curtea de Apel Bucureștiin, jotta tämä tutkisi kaikki kyseiset perusteet.

23

Palautettua asiaa Curtea de Apel Bucureștissa käsiteltäessä Fondul Proprietatea on pyytänyt kyseistä tuomioistuinta esittämään unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksiä.

24

Tältä osin Fondul Proprietatea toteaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että päätös nro 138/2013 voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

25

Fondul Proprietatea toteaa erityisesti, että Transelectrican, joka on yhtiö, josta valtio omistaa enemmistöosuuden, on jatkuvasti varmistettava kansallisen sähköenergiajärjestelmän tasapaino eli sähkön tuotannon ja kulutuksen välinen tasapaino. Se ostaa tältä osin lisäpalveluja hankintamenettelyissä, joissa sähköntuottajien jättämät tarjoukset asetetaan kasvavan hinnan mukaiseen järjestykseen alimmasta hintatarjouksesta alkaen. Yleensä lisäpalveluita tarjoavat ne tuottajat, joiden tuotantokustannukset ovat vähäiset ja jotka voivat tarjota niitä kilpailukykyisin hinnoin.

26

Fondul Proprietatean mukaan CE Hunedoaran ja CE Oltenian omistamilla voimaloilla tuotantokustannukset ovat suuret, joten ne eivät toimi jatkuvasti eivätkä myy suurta määrää sähköä. Niiden mahdollisuudet tarjota lisäpalveluja vähenevät huomattavasti silloin, kun ne ovat pysähdyksissä, sillä niiden uudelleenkäynnistäminen kestää kauan ja aiheuttaa lisäkustannuksia. Jos taloudellisia valintaperusteita olisi noudatettu, nämä yhtiöt eivät siten olisi voineet myydä tällaisia lisäpalveluja. Tässä yhteydessä Romanian valtio puuttui asiaan antamalla niille taatun pääsyn siirtoverkkoihin ja etusijan ajojärjestyksessä siten, että siihen liittyi velvollisuus ostaa tarjotut lisäpalvelut.

27

Fondul Proprietatea katsoo, että kyseisillä toimenpiteillä annetaan näille kahdelle yhtiölle valtion varoista rahoitettu valikoiva taloudellinen etu muiden markkinoilla toimivien sähköntuottajien vahingoksi. Kyseisillä toimenpiteillä kierretään taatun verkkoonpääsyn järjestelmää, joka on luotu kannustamaan sähkön tuottamista uusiutuvista lähteistä, jotka eivät pilaa ympäristöä, kyseisen järjestelmän tarkoituksen kannalta, koska tämä pääsy myönnetään kahdelle yhtiölle, jotka tuottavat sähköä ympäristöä pilaavista energialähteistä. Taattu pääsy verkkoon myönnettiin päätöksellä nro 138/2013 ainoastaan sen mahdollistamiseksi, että tukea saavat tuotantolaitokset voivat toimia jatkuvasti siten, että ne voivat tuottaa sähköä edullisempaan hintaan ja tarjota lisäpalveluja.

28

Pääasian vastaaja Romanian hallitus vetoaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa siihen, että Transelectrican velvoitteella antaa CE Hunedoaran ja CE Oltenian laitosten tuottamalle sähkölle etusija ajojärjestyksessä päätöksen nro 138/2013 3 §:n nojalla pyritään soveltamaan direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohtaa kansallisella tasolla.

29

Kyseinen hallitus toteaa lisäpalveluista, että päätöksessä nro 138/2013 täsmennetään, että kahden tuottajan eli CE Hunedoaran ja CE Oltenian velvollisuus tarjota lisäpalveluja on määritelty Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiein (kansallinen energia-alan sääntelyviranomainen) (jäljempänä ANRE) antamissa säännöksissä vahvistettujen ehtojen mukaiseksi ja kyseinen viranomainen laatii ja hyväksyy energia-alan toiminnan kannalta välttämättömät ja sitovat säännöt ja seuraa niiden soveltamista kansallisella tasolla.

30

Tältä osin se katsoo, että pääasiassa kyseessä olevat kansalliset toimenpiteet eivät ole valtiontukea.

31

Ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa väliintulijana oleva Ministerul Economiei, Energiei și Mediului de Afaceri (talous-, energia- ja ympäristöministeriö) toteaa, että päätös nro 138/2013 sisältää toimenpiteitä, jotka ovat tarpeen, jotta kansallinen sähköenergiajärjestelmä toimii turvallisesti, ja että päätös on tehty ottaen huomioon erinäisiä näkökohtia. Ensinnäkin uusiutuvista lähteistä peräisin olevan tuotantokapasiteetin voimakas kasvu on pakottanut Romanian hallituksen ryhtymään toimenpiteisiin, joilla taataan sähkön toimitusvarmuus direktiivin 2005/89 johdanto-osan viidennen perustelukappaleen mukaisesti.

32

Toiseksi perinteisiä energialähteitä käyttävien laitosten toimintaa pidettiin tarpeellisena sähkönkulutusta koskevan kuormituskäyrän kattamiseksi.

33

Lisäksi kansallisen sähköenergiajärjestelmän turvallisuutta ja asianmukaisuutta koskevissa tutkimuksissa todettiin, että oli välttämätöntä, että koko maan alueelle jakautuvat paikalliset sähkövoimalaitokset ovat toiminnassa, koska nämä laitokset huolehtivat lisäpalveluista ja toteuttavat kysynnän ja tarjonnan tasapainon. Tässä yhteydessä katsottiin, että CE Hunedoara saattoi edistää merkittävästi turvallisuutta kansallisen sähköenergiajärjestelmän keski- ja luoteisosassa.

34

Lopuksi päätöksen nro 138/2013 antamisen aikaan rajat ylittävän kaupan tehostaminen läntisen rajayhdysjohdon avulla ja häviöiden, jotka ovat suoraan verrannollisia tuottajien ja kuluttajien väliseen etäisyyteen, vähentäminen siirtoverkossa edellyttivät merkittävän tuotantokapasiteetin olemassaoloa kyseisellä alueella, ja CE Hunedoara oli ainoa suuri tuottaja maan keski- ja luoteisosassa.

35

Juuri näiden seikkojen perusteella Romanian hallitus teki päätöksen nro 138/2013, jossa säädetään CE Hunedoaran ja CE Oltenian laitosten tuottaman sähkön taatusta pääsystä verkkoon, jotta varmistettaisiin niiden jatkuva toiminta CE Hunedoaran osalta vähintään 200 MW:n ja CE Oltenian osalta vähintään 500 MW:n sähköteholla siten, että nämä arvot merkitsivät edun saaneille tuottajille annettua oikeutta eivätkä velvollisuutta toimia kyseisillä tehoilla.

36

Transelectrica vetoaa ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa siihen, että järjestelmän riittävyyden takaamiseksi ja sähkön kysynnän kattamiseksi kansallisella sähköenergiajärjestelmällä on oltava voimaloiden takaama tietty käytettävissä oleva teho, joka on suurempi kuin huippukulutuksen aikana kulutettu teho. Samoin on välttämätöntä pitää jatkuvasti yllä käyttöreservi, jolla voidaan tasapainottaa kuormituksen jatkuvat vaihtelut.

37

Lisäksi kansallisessa sähköenergiajärjestelmässä tapahtui sellaisten sähkölaitosten määrän merkittävää kasvua, jotka tuottavat sähköä uusiutuvista energialähteistä ja joiden tuotanto on ennalta arvaamatonta ja ajoittaista. Myös perinteisiä lähteitä käyttäville sähkölaitoksille, erityisesti hiiltä käyttäville sähkölaitoksille, aiheutuu kasvavia kustannuksia, koska ne eivät voi toimia jatkuvasti, ja kun ne ovat pysähdyksissä, ne eivät voi tarjota mitään lisäpalveluja, kun otetaan huomioon niiden uudelleenkäynnistämisen hitaus ja erittäin suuret kustannukset.

38

Nämä voimalat eivät siten voi olla kilpailukykyisiä markkinoilla, mutta niiden toiminta tavanomaisista energialähteistä sähköä tuottavina voimaloina on edelleen tarpeen sähkönkulutuksen kuormituskäyrän kattamiseksi ja lisäpalvelujen turvaamiseksi. Kansallisen sähköenergiajärjestelmän turvallisuus edellyttää myös erilaisten polttoaineiden käyttämistä kansallisen energiankulutuksen kattamiseksi tarvittavan sähkön tuottamiseen. Tältä osin Romanian hallitus pitää erityisen tärkeänä kotimaisten energiavarojen ensisijaista käyttöä energiaomavaraisuuden takaamiseksi.

39

Transelectrica väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa myös, että Fondul Proprietatea sekoittaa keskenään tasehallintamarkkinat ja lisäpalvelujen markkinat. Sen mukaan lisäpalvelujen markkinoilla ostetaan reservejä tätä tarkoitusta varten perustetuilta toimittajilta, ja nämä reservit aktivoidaan tai jätetään aktivoimatta tasehallintamarkkinoilla. Reservien aktivointia tasehallintamarkkinoilla ei ole taattu yhdellekään lisäpalvelujen tarjoajalle, vaan se toteutetaan markkinasääntöjen mukaisesti. Näitä sääntöjä sovelletaan myös päätöksessä nro 138/2013 tarkoitettuihin tuottajiin, eikä niiden toimittaman tasapainoenergian ensisijaisesta käytöstä ole takeita.

40

Lisäksi lisäpalvelujen kansalliset markkinat ovat hyvin keskittyneet ja kilpailu niillä on heikkoa. Tarjonnan ollessa rajoitettu kilpailuun perustuvat lisäpalvelujen markkinahinnat ovat hyvin korkeat, ja tarjouskilpailussa painotetut keskihinnat ylittävät usein säännellyt hinnat. Näin ollen ei voida varmuudella todeta, että reservien ostohinta olisi ollut alhaisempi ilman päätöstä nro 138/2013.

41

Lisäksi päätöksen nro 138/2013 3 §:llä, jonka mukaan Transelectrican on annettava CE Hunedoaran ja CE Oltenian voimaloiden tuottamalle sähkölle etusija ajojärjestyksessä, pannaan Transelectrican ja Romanian hallituksen mukaan täytäntöön direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohta, joka on saatettu osaksi kansallista oikeutta lain nro 123/2012 5 §:n 3 momentilla. Tältä osin ANRE on ennen kyseisen päätöksen tekemistä todennut, että suunnitellut toimenpiteet ovat sekä Romanian lainsäädännön että sovellettavan unionin oikeuden mukaisia, kun taas Romanian kilpailuneuvosto on todennut, että näillä toimenpiteillä ei vääristetä sähkömarkkinoita eikä niillä oteta käyttöön kilpailunvastaista kohtelua.

42

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Romanian valtio on mahdollisesti ottanut käyttöön CE Hunedoaraa ja CE Olteniaa suosivan järjestelmän tarjotakseen näille kahdelle yhtiölle enemmän etuja eli voimaloiden jatkuvasti toimiessa tuotetun sähkön myynnin varmistamisen sekä sähkön edullisemman tuotannon poistamalla laitosten uudelleenkäynnistämisestä aiheutuvat kustannukset, mikä voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

43

Se katsoo, että on tarpeen täsmentää, onko lain nro 123/2012 5 §:n 3 momentissa saatettu direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohta osaksi kansallista oikeusjärjestystä virheellisellä tavalla. Kyseisen tuomioistuimen mukaan viimeksi mainitun säännöksen sanamuodossa viitataan saman tyyppisiin sähköntuottajiin kuin mainitussa laissa, eli sähköntuottajiin, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, ja asetetaan täsmälleen sama raja eli enintään 15 prosenttia kulutettavan sähkön tuottamiseen tarvittavasta raakaenergian kokonaismäärästä. Kyseisen direktiivin ja sen täytäntöön panemiseksi annetun Romanian lainsäädännön välillä on kuitenkin ero, koska mainittu direktiivi ei koske mainitussa 5 §:n 3 momentissa tarkoitettua taattua pääsyä vaan etusijan antamista ajojärjestyksessä.

44

Se katsoo, että näin ollen on arvioitava, onko direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohta suppeasti sovellettava poikkeus, joka mahdollistaa yksinomaan etusijan antamisen siirtoverkkoihin pääsyssä mutta ei pääsyn takaamista siirtoverkkoihin, kuten päätöksessä nro 138/2013 säädetään.

45

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kyseisen direktiivin säännökset huomioon ottaen, että verkkoon pääsy taataan vain uusiutuvista lähteistä tuotetulle energialle. Se katsoo näin ollen, että verkkoon pääsyn takaaminen CE Hunedoaran ja CE Oltenian tuottamalle sähkölle voi merkitä direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdan rikkomista.

46

Tässä tilanteessa Curtea de Apel București päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

47

Toisella kysymyksellään, joka on syytä käsitellä ensimmäiseksi, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle säännöstölle, jossa myönnetään taattu pääsy siirtoverkkoihin tietyille sähköntuottajille, joiden laitokset käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä sähkön toimitusvarmuuden takaamiseksi.

48

Direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdassa säädettiin, että jäsenvaltio voi sähköntoimituksen turvaamiseksi määrätä, että ajojärjestyksessä annetaan etusija sellaisille sähköntuotantolaitoksille, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, mutta vain siinä määrin, että minään kalenterivuonna ei ylitetä 15:tä prosenttia kyseisessä jäsenvaltiossa kulutettavan sähkön tuottamiseen tarvittavasta raakaenergian kokonaismäärästä.

49

Aluksi on syytä todeta, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämistä tiedoista ilmenee, että lain nro 123/2012 5 §:n 3 momentin tarkoituksena on direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdan saattaminen osaksi Romanian oikeusjärjestystä. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, lain nro 123/2012 5 §:n 3 momentissa viitataan samoihin kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä käyttäviin tuotantolaitoksiin ja samaan enimmäismäärään kuin direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdassa. Kyseisessä kansallisessa säännöksessä ei kuitenkaan säädetä mahdollisuudesta etusijan antamiseen ajojärjestyksessä vaan mahdollisuudesta myöntää tuotetun sähkön taattu pääsy sähköverkkoihin. Vaikka direktiivissä 2009/72 ei ole mitään nimenomaista mainintaa tällaisesta taatusta pääsystä, on todettava yhtäältä, että sen 15 artiklan 3 kohdassa viitataan direktiivin 2009/28 16 artiklaan, jonka 2 kohdan b alakohta koskee muun muassa uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön taattua pääsyä verkkoon, ja toisaalta, että direktiivin 2009/72 32 artiklan 1 kohdassa säädetään kolmansien vapaata pääsyä verkkoihin koskevasta periaatteesta.

50

Tässä tilanteessa hyödyllisen vastauksen antamiseksi ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen on tulkittava direktiivin 2009/72 15 artiklan 3 ja 4 kohtaa ja 32 artiklan 1 kohtaa sekä direktiivin 2009/28 16 artiklan 2 kohdan b alakohtaa.

51

Ensinnäkin direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdan tulkinnan yhteydessä on tutkittava, mikä merkitys on annettava mahdollisuudelle antaa jollekin laitokselle ”etusija ajojärjestyksessä”.

52

Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen ja yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, jossa ei ole nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti (tuomio 9.9.2021, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Kansainvälistä suojelua koskeva myöhempi hakemus), C‑18/20, EU:C:2021:710, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

53

Koska direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohtaan ei sisälly viittausta jäsenvaltioiden kansalliseen oikeuteen, kyseisessä säännöksessä olevia käsitteitä on tulkittava itsenäisesti ja yhtenäisesti.

54

Tältä osin on syytä todeta, että unionin tuomioistuin on jo katsonut, että sähköverkonhaltija voi ajojärjestyspalvelun avulla toteuttaa tietyllä alueella sijaitsevien sähköntuotantolaitosten ajojärjestyksen muun muassa hankkiakseen verkkonsa energian hävikin ja varakapasiteetin kattamiseksi käyttämänsä energian sekä varmistaakseen kyseisen verkon tasapainon ja taatakseen sähkön sisämarkkinoiden tehokkaan toiminnan (ks. vastaavasti tuomio 28.11.2018, Solvay Chimica Italia ym., C‑262/17, C‑263/17 ja C‑273/17, EU:C:2018:961, 63 kohta).

55

Direktiivin 2009/72 15 artiklan 2 kohdassa säädetään, että sähköntuotantolaitokset, joita tässä tilanteessa käytetään, on määriteltävä puolueettomin perustein, jotka on julkaistava, joita on sovellettava syrjimättömällä tavalla ja joissa otetaan erityisesti huomioon taloudellinen arvojärjestys.

56

Direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdassa käytetty sana ”etusija” osoittaa, että etusijan antamisella poiketaan saman direktiivin 15 artiklan 2 kohdassa vahvistetuista ajojärjestystä koskevista säännöistä. Kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 29 kohdassa, etusija ajojärjestyksessä tarkoittaa siirtoverkonhaltijan kannalta sitä, että se asettaa tuotantolaitokset ajojärjestykseen muilla perusteilla kuin taloudellisen arvojärjestyksen perusteella.

57

Tältä osin on todettava, että unionin lainsäätäjä on direktiivin 2009/72 15 artiklan 3 ja 4 kohdalla ottanut käyttöön kaksi erilaista etusijajärjestystä eli etusijan antamisen sellaisille sähköntuotantolaitoksille, jotka käyttävät uusiutuvia energialähteitä, sekä sähkön ja lämmön yhteistuotantoa harjoittaville sähköntuotantolaitoksille kyseisen direktiivin 15 artiklan 3 kohdan nojalla, mikä perustuu ympäristönsuojelun tavoitteeseen, sekä etusijan antamisen sellaisille tuotantolaitoksille, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, mainitun direktiivin 15 artiklan 4 kohdan nojalla, mikä perustuu toimitusvarmuuden tavoitteeseen.

58

Toiseksi tulkittaessa direktiivin 2009/28 16 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, jossa jäsenvaltiot velvoitetaan myöntämään joko etusija ajojärjestyksessä tai taattu verkkoon pääsy uusiutuvista energialähteistä tuotetulle sähkölle, on todettava, ettei kyseisessä säännöksessä ole mitään nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen säännöksen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi. Näin ollen kyseiseen säännökseen sisältyviä ilmaisuja on tulkittava itsenäisesti ja yhtenäisesti unionin alueella tämän tuomion 52 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti.

59

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että verkkoon pääsyllä tarkoitetaan oikeutta käyttää sähköverkkoja (ks. analogisesti tuomio 9.10.2008, Sabatauskas ym., C‑239/07, EU:C:2008:551, 42 kohta).

60

Tämä pääsy ei kuitenkaan ole rajoittamaton, koska se riippuu siirtoverkon enimmäiskapasiteetista.

61

Direktiivin 2009/28 johdanto-osan 60 perustelukappaleessa todetaan, että jos uusiutuvista energialähteistä tuotettu sähkö sisällytetään spot-markkinoihin, taatulla verkkoonpääsyllä varmistetaan, että kaikki myyty ja tuettu sähkö pääsee verkkoon, jolloin voidaan käyttää mahdollisimman paljon verkkoon liitettyjen laitosten uusiutuvista energialähteistä tuottamaa sähköä. Tästä seuraa julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa toteaman mukaisesti, että taattu verkkoon pääsy, sellaisena kuin se on esitetty kyseisessä 60 perustelukappaleessa, on mekanismi, jolla varmistetaan uusiutuvia energialähteitä käyttäville tuotantolaitoksille verkkoon pääsy tuotetun sähkön siirtämiseksi.

62

Direktiivin 2009/28 16 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetyllä taatulla pääsyllä pyritään integroimaan uusiutuvat energialähteet sähkön sisämarkkinoihin varmistamalla, että kaikella uusiutuvista energialähteistä tuotetulla sähköllä on pääsy verkkoon, minkä ansiosta uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä voidaan käyttää mahdollisimman paljon.

63

Saman 16 artiklan 2 kohdassa kuitenkin todetaan, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön taattu pääsy verkkoon ei ole ehdoton. Kyseisessä säännöksessä nimittäin säädetään uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön verkkoonpääsystä sillä varauksella, että noudatetaan verkon luotettavuuden ja turvallisuuden säilyttämistä koskevia vaatimuksia, jotka perustuvat toimivaltaisten kansallisten viranomaisten määrittelemiin avoimiin ja syrjimättömiin kriteereihin.

64

Näin ollen direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdan ja direktiivin 2009/28 16 artiklan 2 kohdan b alakohdan tulkinnasta seuraa Euroopan komission kirjelmissään ja unionin tuomioistuimessa järjestetyssä istunnossa pääasiallisesti esittämien toteamusten mukaisesti, että ajojärjestystä koskevissa säännöissä määritetään, mitkä sähköntuotantolaitokset tuottavat sähköä tiettynä vuorokauden aikana, kun taas verkkoon pääsyä koskevissa säännöissä määritetään, millä tuottajalla on pääsy sähköverkkoihin silloin, kun ne ovat fyysisesti ylikuormitettuja kapasiteetin riittämättömyyden vuoksi.

65

Tästä seuraa, että koska direktiivin 2009/72 15 artiklan 4 kohdassa säädetään yksinomaan mahdollisuudesta myöntää etusija ajojärjestyksessä, jäsenvaltiot eivät voi käyttää tätä säännöstä oikeusperustana ottaakseen käyttöön taatun oikeuden päästä siirtoverkkoihin. Direktiivin 2009/28 16 artiklan 2 kohdan b alakohdassa puolestaan viitataan toki mahdollisuuteen ottaa käyttöön ”taattu pääsy”, mutta ainoastaan vihreän sähkön osalta. Sitä ei siis voida käyttää myöskään oikeusperustana kansallisille säännöksille, jotka koskevat taatun pääsyn myöntämistä uusiutumattoman energian tuotantolaitoksille.

66

Sen ratkaisemiseksi, voidaanko kansallisella säännöstöllä myöntää taattu siirtoverkkoihin pääsy kotimaisista raakaenergiapolttoainelähteistä tuotetulle sähkölle, on kuitenkin otettava kolmanneksi huomioon myös direktiivin 2009/72 32 artiklan 1 kohdassa säädetty kolmansien osapuolten pääsy verkkoon. Kyseisen säännöksen mukaisesti jäsenvaltioilla on lähtökohtaisesti velvollisuus luoda kolmansien osapuolten siirto- ja jakeluverkkoihin pääsyä varten järjestelmä, jonka on perustuttava julkaistuihin tariffeihin ja jota on sovellettava puolueettomasti ja ilman kyseisen verkon käyttäjien välistä syrjintää.

67

Kuten unionin tuomioistuin on jo useaan otteeseen korostanut, direktiivin 2009/72 32 artiklan 1 kohdassa säädetty kolmansien osapuolten vapaa pääsy näihin verkkoihin on yksi niistä keskeisistä toimenpiteistä, jotka jäsenvaltioiden on toteutettava sähkön sisämarkkinoiden toteuttamisen loppuunsaattamiseksi (tuomio 28.11.2018, Solvay Chimica Italia ym., C‑262/17, C‑263/17 ja C‑273/17, EU:C:2018:961, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

68

Kuten direktiivin 2009/72 johdanto-osan kolmannesta perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, kyseisen direktiivin tarkoituksena on toteuttaa täysin avoimet markkinat, jotka antavat kaikille kuluttajille mahdollisuuden valita vapaasti toimittajansa ja kaikille toimittajille mahdollisuuden toimittaa vapaasti hyödykkeitä asiakkailleen.

69

Tästä on todettava, että syrjimätön, avoin ja kohtuullisesti hinnoiteltu sähkön siirto- ja jakeluverkkoihin pääsy on välttämätön kilpailun asianmukaisen toiminnan kannalta ja on ensiarvoisen tärkeää (tuomio 17.10.2019, Elektrorazpredelenie Yug, C‑31/18, EU:C:2019:868, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

70

Direktiivin 2009/72 32 artiklan 1 kohta, jossa edellytetään, että valtion toiminta verkkoon pääsyn toteuttamisessa on syrjimätöntä, on yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen erityinen ilmentymä (ks. analogisesti tuomio 29.9.2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, 79 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

71

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan syrjintäkiellon periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tapauksia ei kohdella eri tavalla, ellei tällaista eroa voida objektiivisesti perustella (tuomio 29.9.2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

72

Erilainen kohtelu on oikeutettua, kun se perustuu objektiiviseen ja järkevään perusteeseen eli kun se vastaa asianomaisessa lainsäädännössä hyväksyttävästi tavoiteltua päämäärää ja kun tämä erilainen kohtelu on oikeassa suhteessa asianomaisella kohtelulla tavoiteltuun päämäärään (tuomio 29.9.2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, 81 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

73

Vaikka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, onko pääasiassa kyseessä olevan kaltainen erilainen kohtelu oikeutettua, unionin tuomioistuimen on kuitenkin esitettävä sille tätä varten kaikki unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, joiden avulla se voi ottaa siihen kantaa.

74

Nyt käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että taattu pääsy verkkoon on myönnetty päätöksen nro 138/2013 mukaisesti vain kahden kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä käyttävän laitoksen tuottamalle sähkölle. Kyseistä päätöstä ei sovelleta muihin sähköntuottajiin, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, tai uusiutuvia energialähteitä käyttäviin sähköntuottajiin, ja se merkitsee erilaista kohtelua, koska yhtäältä nämä sähköntuottajat ja toisaalta mainitussa päätöksessä tarkoitetut sähköntuottajat ovat siirtoverkkoihin pääsyn osalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.

75

Tällaisen erilaisen kohtelun mahdollisesta oikeuttamisesta on todettava, että päätöksen nro 138/2013 tarkoituksena oli turvata toimitusvarmuus. Unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista nimittäin ilmenee, että kyseisen päätöksen nojalla toteutetuilla toimenpiteillä pyrittiin varmistamaan verkon kapasiteetin riittävyys luomalla varakapasiteetti kulutushuippujen ajaksi ja ne olivat tarpeen sellaisten verkon tasapainoon liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi, jotka johtuvat uusiutuvien energialähteiden tuotantokapasiteetin lisääntymisestä, sekä rajat ylittävän kaupan lisääntymiseen vastaamiseksi. Sen tarkoituksena oli myös varmistaa erilaisten polttoaineiden käyttö sähköntuotannossa antamalla erityistä merkitystä kotimaisten energiavarojen ensisijaiselle käytölle energiaomavaraisuuden takaamiseksi.

76

Toimitusvarmuuteen liittyvän tavoitteen laillisuudesta ei ole epäilystäkään. Kuten nimittäin direktiivin 2009/72 johdanto-osan viidennestä perustelukappaleesta ilmenee, sähkön toimitusvarmuus on erittäin tärkeä tekijä Euroopan yhteiskunnallisessa kehityksessä, kestävän ilmastonmuutospolitiikan toteutuksessa ja kilpailukyvyn tehostamisessa sisämarkkinoilla.

77

Erotteluperusteen objektiivisuudesta ja järkevyydestä suhteessa tavoiteltuun päämäärään on tässä tapauksessa todettava, että unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista ei ilmene tällaista perustetta, jolla voitaisiin erottaa ne kaksi laitosta, joille on taattu pääsy siirtoverkkoihin, niistä laitoksista, joille sitä ei ole taattu. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava, olisiko muilla samalla maantieteellisellä alueella sijaitsevilla tuottajilla, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä tai muita energialähteitä, ollut paremmat mahdollisuudet osallistua tuotantokapasiteetin muodostamiseen ja päästä siirtoverkkoihin.

78

Tämän jälkeen on tutkittava, voidaanko taatulla pääsyllä siirtoverkkoihin suhteellisuusperiaatteen mukaisesti varmistaa tavoitellun päämäärän toteutuminen ja ylitetäänkö sillä se, mikä on tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi (ks. vastaavasti tuomio 29.9.2016, Essent Belgium, C‑492/14, EU:C:2016:732, 100 kohta).

79

Nyt käsiteltävässä asiassa on ilmeistä, että päätöksessä nro 138/2013 tarkoitetut kaksi laitosta, jotka käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, ovat kyenneet olemaan jatkuvasti toiminnassa taatun sähköverkkoihin pääsyn ja ajojärjestyksessä samanaikaisesti myönnetyn etusijan ansiosta, mikä on mahdollistanut näille laitoksille osallistumisen sellaisen tuotantokapasiteetin rakentamiseen, jolla voidaan turvata sähkön toimitusvarmuus. Näin ollen taattu pääsy, yhdessä päätöksellä nro 138/2013 toteutettujen muiden toimenpiteiden kanssa, soveltuu toimitusvarmuuden varmistamiseen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkistettava.

80

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkistettava, ylittikö taatun pääsyn myöntäminen siirtoverkkoihin päätöksessä nro 138/2013 säädetyin edellytyksin sen, mikä oli asianmukaista, ja oliko se välttämätön toimenpide toimitusvarmuuden turvaamista koskevan tavoitteen saavuttamiseksi. Tältä osin sen on tutkittava, olisiko tämä tavoite voitu saavuttaa muilla keinoilla, joilla olisi loukattu vähemmän direktiivin 2009/72 32 artiklan 1 kohdassa säädettyä kolmansien osapuolten verkkoon pääsyn periaatetta.

81

Kaiken edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2009/72 32 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä sille, että jäsenvaltio myöntää taatun pääsyn siirtoverkkoihin tietyille sähköntuottajille, joiden laitokset käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä sähkön toimitusvarmuuden takaamiseksi, kunhan tämä oikeus taattuun pääsyyn perustuu objektiivisiin ja järkeviin perusteisiin ja on oikeassa suhteessa tavoiteltuun hyväksyttävään päämäärään, minkä tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.

82

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 107 artiklan 1 kohtaa tulkittava siten, että hallituksen päätöksellä käyttöön otettu toimenpiteiden kokonaisuus, jossa verkonhaltija antaa tiettyjen sähköntuottajien tuottamalle sähkölle etusijan ajojärjestyksessä, näiden tuottajien laitoksissa tuotetulle sähkölle taataan pääsy siirtoverkkoon ja mainitut tuottajat velvoitetaan suorittamaan verkonhaltijalle tiettyä megawattimäärää koskevia lisäpalveluja, voi olla kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea, ja jos näin on, koskeeko SEUT 108 artiklan mukainen ilmoitusvelvollisuus näin ollen tällaista toimenpiteiden kokonaisuutta.

83

Aluksi on muistutettava, ettei unionin tuomioistuimella ole toimivaltaa lausua kansallisen toimenpiteen yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa. Se ei voi myöskään lausua valtiontuen tai tukijärjestelmän soveltuvuudesta sisämarkkinoille, koska tällainen yhteensoveltuvuuden arvioiminen kuuluu Euroopan komission yksinomaiseen toimivaltaan, jonka käyttämistä unionin tuomioistuin valvoo (tuomio 16.7.2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

84

Unionin tuomioistuin on kuitenkin toimivaltainen esittämään kansalliselle tuomioistuimelle kaikki sellaiset unionin oikeuden tulkintaan liittyvät seikat, jotka saattavat auttaa kansallista tuomioistuinta sen arvioidessa kansallisen toimenpiteen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa. Valtiontukien osalta unionin tuomioistuin voi muun muassa esittää kansalliselle tuomioistuimelle sellaiset tulkintaan liittyvät seikat, joiden avulla se voi määrittää, voidaanko tiettyä kansallista toimenpidettä pitää unionin oikeudessa tarkoitettuna valtiontukena (tuomio 16.7.2015, BVVG, C‑39/14, EU:C:2015:470, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

85

Kansallisten tuomioistuinten käsiteltäväksi voidaan näet saattaa asioita, joissa ne joutuvat tulkitsemaan ja soveltamaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua tuen käsitettä, etenkin määrittääkseen, olisiko valtion toteuttama toimenpide pitänyt saattaa SEUT 108 artiklan 3 kohdalla käyttöön otettuun ennakkovalvontamenettelyyn vai ei, ja tapauksen näin vaatiessa selvittämään, onko asianomainen jäsenvaltio noudattanut tätä velvoitetta (tuomio 19.3.2015, OTP Bank, C‑672/13, EU:C:2015:185, 31 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

86

On myös syytä muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät. Kyseessä on ensinnäkin oltava valtion toimenpide tai valtion varoilla toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen edunsaajana. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (tuomio 21.10.2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, 18 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

87

Ensinnäkin on palautettava mieleen ensimmäisen edellytyksen osalta, että jotta etuja voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna tukena, niiden on yhtäältä oltava suoraan tai välillisesti valtion varoista myönnettyjä ja toisaalta niiden on katsottava johtuvan valtiosta (tuomio 21.10.2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, 19 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

88

Sen arvioimiseksi, onko toimenpiteen katsottava johtuvan valtiosta, on selvitettävä, ovatko viranomaiset olleet osallisia kyseisen toimenpiteen toteuttamisessa (tuomio 21.10.2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, 23 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

89

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että kyseessä oleva toimenpiteiden kokonaisuus on otettu käyttöön laeilla ja asetuksilla eli lailla nro 123/2012, johon päätös nro 138/2013 perustuu. Näin ollen näiden toimenpiteiden on katsottava johtuvan valtiosta edellisessä kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.

90

Sen määrittämiseksi, onko etu myönnetty suoraan tai välillisesti valtion varoista, on myös palautettava mieleen, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 107 artiklan 1 kohdassa määrätty kielto kattaa sekä valtion suoraan myöntämät tuet että valtion varoista myönnetyt tuet tai sellaisten julkisten tai yksityisten elinten myöntämät tuet, jotka valtio on perustanut tai nimennyt tukien hallinnoimista varten (ks. vastaavasti tuomio 21.10.2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

91

Tässä määräyksessä tehty ero ”jäsenvaltion myöntämän tuen” ja ”valtion varoista” myönnetyn tuen välillä ei merkitse sitä, että kaikki valtion myöntämät edut olisivat tukea siitä riippumatta, onko ne rahoitettu valtion varoista, vaan erottelun tarkoituksena on ainoastaan sisällyttää kyseiseen käsitteeseen valtion suoraan myöntämät edut ja valtion nimeämien tai perustamien julkisten tai yksityisten elinten välityksellä myönnetyt edut (tuomio 21.10.2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, 26 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

92

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee myös, että toimenpide, joka muodostuu muun muassa energian ostovelvollisuudesta, voi kuulua tuen käsitteen alaan, vaikka siihen ei liity valtion varojen siirtoa (tuomio 15.5.2019, Achema ym., C‑706/17, EU:C:2019:407, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

93

SEUT 107 artiklan 1 kohta koskee nimittäin kaikkia rahavaroja, joita viranomaiset voivat tosiasiallisesti käyttää tukeakseen yrityksiä, ilman että sillä seikalla olisi merkitystä, kuuluvatko nämä varat pysyvästi valtion omaisuuteen. Vaikka kyseistä tukitoimenpidettä vastaavat rahamäärät eivät ole pysyvästi valtion hallussa, ne voidaan luokitella valtion varoiksi jo sillä perusteella, että ne ovat jatkuvasti julkisessa määräysvallassa ja siis toimivaltaisten kansallisten viranomaisten käytettävissä (tuomio 15.5.2019, Achema ym., C‑706/17, EU:C:2019:407, 53 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

94

Unionin tuomioistuin on täsmällisemmin todettuna katsonut, että valtion lainsäädännön mukaisesti hallinnoituja ja jaettuja varoja, jotka saadaan kyseisessä lainsäädännössä määrätyistä pakollisista maksuista, voidaan pitää SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuina valtion varoina, vaikka niitä hallinnoisivatkin viranomaisista erilliset yksiköt. Tämän osalta ratkaiseva seikka on se, että valtio valtuuttaa tällaiset yksiköt hallinnoimaan valtion varoja, eikä niillä ole yksinomaan velvollisuutta tehdä ostoja omilla varoillaan (tuomio 15.5.2019, Achema ym., C‑706/17, EU:C:2019:407, 54 ja 55 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

95

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että Transelectrica, joka on ainoa siirtoverkonhaltija, on julkinen yritys, jonka pääomasta valtio omistaa enemmistöosuuden. Kyseisen yhtiön on taattava jatkuvasti kansallisen energiajärjestelmän tasapaino eli sähkön tuotannon ja kulutuksen välinen tasapaino. Transelectrica ostaa tältä osin lisäpalveluja hankintamenettelyissä taloudellisen arvojärjestyksen perusteella. Päätöksen nro 138/2013 mukaan Transelectrican on kuitenkin ostettava lisäpalveluja kahdelta sähköntuottajalta ANRE:n vahvistamalla hinnalla ottamatta huomioon taloudellista arvojärjestystä, mikä voi johtaa näiden lisäpalvelujen ostamiseen hinnoilla, jotka ovat korkeampia kuin markkinahinnat. Tämä voi merkitä Transelectricalle asetettua taloudellista rasitetta, joka kohdistuu valtion varoihin.

96

Toiseksi edellytyksestä, jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevan toimenpiteiden kokonaisuuden on katsottava merkitsevän edun antamista sille, joka hyötyy toimenpiteistä, unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että tukina pidetään toimenpiteitä, jotka muodossa tai toisessa ovat omiaan suosimaan yrityksiä suoraan tai välillisesti tai joita on pidettävä sellaisena taloudellisena etuna, jota edunsaajayritys ei olisi saanut tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan (tuomio 17.9.2020, Compagnie des pêches de Saint-Malo, C‑212/19, EU:C:2020:726, 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

97

Tukina pidetään näin ollen muun muassa toimenpiteitä, jotka eivät ole subventioita sanan suppeassa merkityksessä mutta jotka eri tavoin alentavat yrityksen vastattavaksi tavallisesti kuuluvia kustannuksia ja ovat siten sekä luonteeltaan että vaikutuksiltaan subvention kaltaisia (ks. vastaavasti tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C‑74/16, EU:C:2017:496, 66 kohta).

98

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että päätöksellä nro 138/2013 käyttöön otetut toimenpiteet muodostavat täydellisen toimenpidekokonaisuuden kahden sähköntuottajan, CE Hunedoaran ja CE Oltenian hyväksi. Nämä kolme toimenpidettä liittyvät toisiinsa ja muodostavat mekanismin, joka mahdollistaa tuotantolaitosten jatkuvan toiminnan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että päätöksessä nro 138/2013 tarkoitetuilla kahdella laitoksella on korkeat tuotantokustannukset, joten ne eivät yleensä toimi jatkuvasti. Kun nämä laitokset ovat pysähdyksissä, tämä heikentäisi niiden mahdollisuuksia tarjota lisäpalveluja laitosten käynnistymisen hitauden vuoksi ja aiheuttaisi myös suuria käynnistämiseen ja uudelleenkäynnistämiseen liittyviä kustannuksia. Kun pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet mahdollistavat sen, että mainitut laitokset voivat toimia jatkuvasti, toimenpiteillä taataan siten niille mahdollisuus toimittaa tietty määrä sähköä ja tarjota lisäpalveluja, säästää laitosten käynnistämiseen ja uudelleenkäynnistämiseen liittyviä kustannuksia ja näin ollen tuottaa sähköä edullisemmalla hinnalla näiden kustannusten pois jäämisen ansiosta.

99

Näin ollen päätöksessä nro 138/2013 säädettyjen toimenpiteiden kaltaiset toimenpiteet näyttävät antavan niistä hyötyville sähköntuottajille niiden kilpailijoihin nähden taloudellisen edun, jota ne eivät olisi saaneet tavanomaisten markkinoilla sovellettavien ehtojen mukaan. Näin ollen on katsottava, että nyt käsiteltävässä asiassa valikoivan taloudellisen edun olemassaoloa koskeva edellytys voi täyttyä.

100

Kolmanneksi edellytyksestä, jonka mukaan toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristämään tai uhkaamaan vääristää kilpailua, on muistutettava, että kansallisen toimenpiteen toteaminen valtiontueksi ei edellytä sen osoittamista, että tuki todellisuudessa vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että se tosiasiallisesti vääristää kilpailua, vaan ainoastaan sen tutkimista, saattaako tuki vaikuttaa tuohon kauppaan ja vääristää kilpailua (tuomio 18.5.2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

101

Erityisesti on niin, että kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tältä osin ei ole tarpeen, että tuensaajayritykset itse osallistuvat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. On näet niin, että kun jäsenvaltio myöntää tuen yrityksille, jäsenvaltion kansalliset markkinat voivat tämän johdosta pysyä ennallaan tai kasvaa sillä seurauksella, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet päästä kyseisen jäsenvaltion markkinoille vähentyvät tämän johdosta (ks. vastaavasti tuomio 18.5.2017, Fondul Proprietatea, C‑150/16, EU:C:2017:388, 31 ja 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

102

Lisäksi on syytä muistuttaa, että tuella, jolla pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi tavallisesti pitänyt vastata päivittäisessä liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, vääristetään lähtökohtaisesti kilpailuolosuhteita (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Arriva Italia ym., C‑385/18, EU:C:2019:1121, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

103

Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, nyt käsiteltävässä asiassa sähköntuottajat harjoittavat toimintaansa kilpailulle ja jäsenvaltioiden väliselle kaupalle avoimilla markkinoilla, koska sähkö on rajat ylittävän kaupankäynnin kohteena.

104

Kuten tämän tuomion 98 kohdassa on lisäksi todettu, pääasiassa kyseessä olevat toimenpiteet näyttävät mahdollistaneen niistä hyötyneiden laitosten toimimisen jatkuvasti, jolloin ne säästävät laitosten käynnistämiseen ja uudelleenkäynnistämiseen liittyvät kustannukset ja olisivat siten myös voineet alentaa tarjoamansa sähkön lopullista hintaa.

105

Päätöksellä nro 138/2013 käyttöön otettujen toimenpiteiden kaltaiset toimenpiteet voivat näin ollen lähtökohtaisesti vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua.

106

Tästä seuraa, että edellä esitettyjen tulkintaa koskevien seikkojen valossa pääasiassa kyseessä olevia toimenpiteitä on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen suoritettaviksi kuuluvista tarkistuksista muuta johdu.

107

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta vielä, olisiko näihin toimenpiteisiin pitänyt soveltaa SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä ennakkovalvontamenettelyä siinä tapauksessa, että niitä on pidettävä valtiontukina.

108

Kyseisen määräyksen mukaan uudet tuet on ilmoitettava ennalta komissiolle eikä niitä saada toteuttaa, ennen kuin menettelyssä on annettu lopullinen päätös.

109

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tukitoimenpide, joka on toteutettu SEUT 108 artiklan 3 kohtaan perustuvien velvollisuuksien vastaisesti, on sääntöjenvastainen (tuomio 19.3.2015, OTP Bank, C‑672/13, EU:C:2015:185, 66 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

110

Edellä todetusta seuraa, että jos ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo pääasiassa kyseessä olevan toimenpiteiden kokonaisuuden SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi, kyseisiä toimenpiteitä on pidettävä uutena tukena, joka olisi tästä syystä ollut ilmoitettava ennalta komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on tarkistaa, onko asianomainen jäsenvaltio noudattanut tätä velvollisuutta.

111

Nyt käsiteltävässä asiassa komission kirjallisista huomautuksista ilmenee, ettei se ole saanut SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusta CE Hunedoaralle ja CE Oltenialle päätöksen nro 138/2013 nojalla myönnetystä valtiontuesta. Lisäksi on syytä todeta, että mainitut toimenpiteet eivät ilmeisesti kuulu tiettyjen tukimuotojen toteamisesta yhteismarkkinoille soveltuviksi [SEUT 107 ja SEUT 108] artiklan mukaisesti 6.8.2008 annetun komission asetuksen (EY) N:o 800/2008 (yleinen ryhmäpoikkeusasetus) (EUVL 2008, L 214, s. 3) ja tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi [SEUT] 107 ja [SEUT] 108 artiklan mukaisesti 17.6.2014 annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014 (EUVL 2014, L 187, s. 1), joita sovellettiin päätöksen nro 138/2013 voimassaoloaikana, soveltamisalaan, minkä seikan tarkistaminen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.

112

Kaiken edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että SEUT 107 artiklan 1 kohtaa on tulkittava siten, että hallituksen päätöksellä käyttöön otettu toimenpiteiden kokonaisuus, jossa verkonhaltija, jonka pääomasta valtio omistaa enemmistöosuuden, antaa tiettyjen sähköntuottajien, joiden laitokset käyttävät kotimaisia raakaenergiapolttoainelähteitä, laitoksissa tuotetulle sähkölle etusijan ajojärjestyksessä ja jossa mainittujen tuottajien laitoksissa tuotetulle sähkölle taataan pääsy siirtoverkkoon ja jossa samat tuottajat velvoitetaan suorittamaan verkonhaltijalle tiettyä megawattimäärää koskevia lisäpalveluja ja jossa niille taataan oikeus kyseisen määrän toimittamiseen etukäteen vahvistetuilla hinnoilla, jotka oletettavasti ylittävät markkinoihin perustuvat hinnat, voi olla kyseisessä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Jos näin on, tällaista toimenpiteiden kokonaisuutta on pidettävä uutena tukena, minkä vuoksi siitä on ilmoitettava ennalta Euroopan komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

113

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: