1. 

Tällä ennakkoratkaisupyynnöllä Sąd Najwyższy (ylin tuomioistuin, Puola) pyytää unionin tuomioistuinta selventämään, missä määrin ja millä edellytyksin direktiivissä 2002/19/EY (jäljempänä käyttöoikeusdirektiivi) ( 2 ) annetaan kansallisille säätelyviranomaisille (jäljempänä sääntelyviranomainen) valtuudet valvoa teleoperaattorien käyttöoikeus- tai yhteenliittämispalvelujen tarjoamisesta veloittamia hintoja.

2. 

Käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva palvelu koostuu tukkutason kohdeverkkopalvelun tarjoamisesta matkapuhelinverkoissa. Kun matkapuhelinverkon tilaaja soittaa puhelun toisen matkapuhelinverkon tilaajalle, soittaja soittaa puhelun vastaanottajan verkkoon. Tukkutason kohdeverkkopalvelua tarvitaan puheensiirrossa, jotta puhelu voidaan välittää puhelun vastaanottajan verkossa (kohdeverkossa). Euroopan unionissa kohdeverkkomaksun asettaa kohdeverkko ja sen maksaa lähdeverkko. Yksi merkittävä kilpailuun liittyvä ongelma ovat siten korkeat kohdeverkkomaksut, jotka vyörytetään loppukuluttajille korkeina puheluhintoina. ( 3 )

3. 

Tästä syystä käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa annetaan sääntelyviranomaisille oikeus toteuttaa yhteenliittämispalveluja koskevia hintavalvontatoimenpiteitä. Hintavalvontatoimenpiteitä voidaan kuitenkin asettaa ainoastaan operaattorille, jolla on direktiivin 2002/21/EY (jäljempänä puitedirektiivi) ( 4 ) 16 artiklan mukaisesti suoritetun markkina-analyysin perusteella huomattava markkinavoima, ja vain, jos kyseinen operaattori ”saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi”. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan hintavalvontatoimet voivat olla erityisesti ”hintojen kustannuslähtöisyyttä – – koskevia velvollisuuksia”.

4. 

Keskeinen tässä ennakkoratkaisupyynnössä esille nouseva kysymys on se, voivatko sääntelyviranomaiset asettamalla hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden asettaa operaattorille, jolla on huomattava markkinavoima, velvollisuuden määrittää hinnat kohdeverkkopalvelujen tarjoamisesta kyseiselle operaattorille aiheutuvia kustannuksia alhaisemmiksi. Unionin tuomioistuimelta tiedustellaan myös erityisesti, miten usein sääntelyviranomainen voi sen jälkeen, kun tällaiset kustannuslähtöiset hinnat on määritetty, vaatia niiden tarkistamista, ja mitä menettelyä tässä on noudatettava.

5.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 16 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Elinkeinovapaus tunnustetaan unionin oikeuden sekä kansallisten lainsäädäntöjen ja käytäntöjen mukaisesti.”

6.

Puitedirektiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansalliset sääntelyviranomaiset toteuttavat tässä direktiivissä ja erityisdirektiiveissä määriteltyjä sääntelytehtäviään hoitaessaan kaikki aiheelliset toimenpiteet, joilla pyritään 2, 3 ja 4 kohdassa säädettyihin tavoitteisiin. Toimenpiteiden on oltava oikeasuhteisia näihin tavoitteisiin nähden.

– –

2.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on edistettävä kilpailua sähköisten viestintäverkkojen, sähköisten viestintäpalvelujen ja niiden liitännäistoimintojen ja -palvelujen tarjoamisessa muun muassa

– –

– –”

7.

Puitedirektiivin 16 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Mahdollisimman pian suosituksen tai sen ajan tasalle saattamisen jälkeen kansallisten sääntelyviranomaisten on suoritettava analyysi merkityksellisistä markkinoista ottamalla suuntaviivat mahdollisimman tarkasti huomioon. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tämä analyysi suoritetaan tarvittaessa yhteistyössä kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa.

2.   Jos kansallisen sääntelyviranomaisen on direktiivin 2002/22/EY (yleispalveludirektiivi) 16, 17, 18 tai 19 artiklan tai direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 7 tai 8 artiklan nojalla tehtävä päätös siitä, asettaako, pitääkö voimassa, muuttaako tai poistaako se tiettyjä yrityksiä koskevia velvollisuuksia, niiden on 1 kohdassa tarkoitetun markkina-analyysinsä perusteella määriteltävä, vallitseeko merkityksellisillä markkinoilla todellinen kilpailu.

3.   Jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, että merkityksellisillä markkinoilla vallitsee todellinen kilpailu, se ei saa asettaa eikä pitää voimassa minkäänlaisia 2 kohdassa tarkoitettuja erityisiä sääntelyvelvollisuuksia. Jos alakohtaisia sääntelyvelvollisuuksia jo on voimassa, sen on poistettava tällaiset yrityksille merkityksellisillä markkinoilla asetetut velvollisuudet. Niille osapuolille, joita velvollisuuksien poistaminen koskee, on ilmoitettava asiasta hyvissä ajoin.

4.   Jos kansallinen sääntelyviranomainen toteaa, ettei merkityksellisillä markkinoilla vallitse todellista kilpailua, sen on määriteltävä yritykset, joilla kyseisillä markkinoilla on huomattava markkinavoima 14 artiklan mukaisesti, ja kansallisen sääntelyviranomaisen on asetettava tällaisille yrityksille tämän artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja asianmukaisia erityisiä sääntelyvelvollisuuksia tai, jos niitä jo on, pidettävä tällaiset velvollisuudet edelleen voimassa tai muutettava niitä.

– –”

8.

Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on toimivalta asettaa 9–13 artiklassa määritellyt velvollisuudet.

2.   Jos operaattorilla on direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 16 artiklan mukaisesti suoritetun markkina-analyysin perusteella määritelty olevan huomattava markkinavoima tietyillä markkinoilla, kansallisten sääntelyviranomaisten on asetettava tarpeen mukaan tämän direktiivin 9–13 artiklassa säädetyt velvollisuudet.

– –

4.   Tämän artiklan mukaisten velvollisuuksien on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja [puitedirektiivin] 8 artiklan tavoitteisiin nähden. Tällaisia velvollisuuksia voidaan asettaa ainoastaan kyseisen direktiivin 6 ja 7 artiklan mukaisen kuulemisen jälkeen.

– –”

9.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit.

2.   Kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

3.   Jos operaattorien hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kyseisen operaattorin on osoitettava, että hinnat perustuvat kustannuksiin ja investoinneille saatavaan kohtuulliseen tuottoon. Palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten selvittämiseksi kansalliset sääntelyviranomaiset voivat suorittaa yrityksen kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat vaatia operaattoria toimittamaan täydelliset perustelut hinnoilleen ja vaatia tarvittaessa hintojen tarkistamista.

– –”

10.

Puolan 16.7.2004 annetun televiestintälain (jäljempänä televiestintälaki), sellaisena kuin sitä sovellettiin merkityksellisenä ajankohtana, ( 5 ) 40 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   UKE:n pääjohtaja voi, 24 §:n 2 momentin a kohdassa tarkoitettujen edellytysten täyttyessä päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman omaavalle operaattorille televiestinnän käyttöoikeusmaksujen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden.

2.   Edellä 1 momentissa tarkoitettu operaattori, jolle velvollisuus on asetettu, esittää UKE:n pääjohtajalle perustelun kustannuslähtöisesti määritettyjen maksujen määrästä.

3.   Edellä 1 momentissa tarkoitetun operaattorin määrittämien maksujen määrän lainmukaisuuden arvioimiseksi UKE:n pääjohtaja voi ottaa huomioon maksujen määrän tai määrittämisen menetelmät vastaavilla kilpailluilla markkinoilla tai muita tapoja arvioida näiden maksujen määrän lainmukaisuus.

4.   Jos 3 momentissa tarkoitetun arvioinnin mukaan operaattorin määrittämien maksujen määrä on virheellinen, UKE:n pääjohtaja vahvistaa maksujen määrän tai niiden enimmäis- tai vähimmäistason soveltaen 3 momentissa tarkoitettua menetelmää ja ottaen huomioon tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämisen sekä mahdollisimman suuren hyödyn antamisen loppukäyttäjille.”

11.

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (sähköisen viestinnän viraston pääjohtaja, jäljempänä UKE:n pääjohtaja) määritteli televiestintälain 40 §:n mukaisesti 19.7.2006 tekemässään päätöksessä ( 6 ) teleoperaattori Polkomtel Sp. z o.o:lla (jäljempänä Polkomtel) olevan huomattava markkinavoima kohdeverkkopalvelujen markkinoilla matkapuhelinverkossaan. Kyseisessä päätöksessä asetettiin näin ollen Polkomtelille velvollisuus määrittää kohdeverkkomaksu sille näiden palvelujen tarjoamisesta aiheutuneiden kustannusten perusteella. Päätös on edelleen voimassa.

12.

Unionin tuomioistuimen tiedustellessa asiaa istunnossa UKE:n pääjohtaja selitti, että UKE oli tehnyt vuonna 2007 päätöksen, jossa Polkomtelin kohdeverkkomaksu vahvistettiin seuraaviksi kolmeksi vuodeksi eli toukokuuhun 2010 saakka. Kyseisessä päätöksessä Polkomtelin kohdeverkkomaksuksi vahvistettiin 0,44 Puolan zlotya (PLN) / minuutti. Sen oli kuitenkin tarkoitus pienentyä asteittain mainitun kolmen vuoden ajanjakson aikana.

13.

UKE:n pääjohtaja selitti istunnossa lisäksi, että vuonna 2008 UKE teki tästä huolimatta uuden päätöksen Polkomtelin kohdeverkkomaksun vahvistamisesta (jäljempänä vuoden 2008 päätös). Kyseisessä päätöksessä kohdeverkkomaksuksi vahvistettiin 0,33 PLN / minuutti vuoden 2008 kolmannelta vuosineljännekseltä, 0,21 PLN / minuutti vuoden 2009 kahdelta ensimmäiseltä vuosineljännekseltä ja 0,1677 PLN / minuutti vuoden 2009 kolmannesta vuosineljänneksestä eteenpäin.

14.

UKE:n pääjohtaja ja Polkomtel totesivat molemmat istunnossa, että Polkomtel vaati vuoden 2008 päätöksen kumoamista Puolan tuomioistuimissa ja että sen vaatimus hyväksyttiin.

15.

Polkomtelin toimitettua näyttöä sille aiheutuneista kustannuksista UKE:n pääjohtaja teki 9.12.2009 päätöksen, jossa Polkomtelin kohdeverkkomaksuksi vahvistettiin 0,1677 PLN / minuutti ( 7 ) (jäljempänä vuoden 2009 päätös). Kyseisessä päätöksessä vahvistettu kohdeverkkomaksu vastaa siten vuoden 2008 päätöksessä vuoden 2009 kolmannelle vuosineljännekselle vahvistettua maksua.

16.

Vuoden 2009 päätöksessä UKE:n pääjohtaja tarkisti Polkomtelin hintojensa perustelemiseksi esittämät seikat. Hän korosti, että televiestintälain 40 §:n nojalla voidaan periä kaikki operaattorille aiheutuneet kustannukset (kun taas saman lain 39 § mahdollistaa ainoastaan operaattorin perustelemien kustannusten perimisen). Hän totesi, että Polkomtelille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneet kustannukset olivat 0,1690 PLN / minuutti.

17.

UKE:n pääjohtaja ei kuitenkaan vahvistanut Polkomtelin kohdeverkkomaksuksi 0,1690 PLN / minuutti. Tämä johtui siitä, että televiestintälain 40 §:n 3 ja 4 momentin mukaisesti hän päätti laskea Polkomtelin kohdeverkkomaksun kolmen vakiintuneen operaattorin, nimittäin Polkomtelin, Orangen ja T-Mobilen, kohdeverkkomaksun keskiarvon perusteella. Orangen kohdeverkkomaksu oli 0,1676 PLN / minuutti ja T-Mobilen 0,1667 PLN / minuutti. Näin ollen UKE:n pääjohtaja vahvisti vuoden 2009 päätöksessä Polkomtelin kohdeverkkomaksuksi 0,1677 PLN / minuutti.

18.

Polkomtel valitti vuoden 2009 päätöksestä Sąd Okręgowy w Warszawieen (Varsovan alueellinen tuomioistuin, Puola). Sąd Okręgowy w Warszawie muutti 27.5.2013 antamallaan tuomiolla riidanalaista päätöstä. Se vahvisti Polkomtelin kohdeverkkomaksuksi 0,1690 PLN / minuutti, joka vastaa Polkomtelille kyseisen kohdeverkkopalvelun tarjoamisesta aiheutuneiden kustannusten tasoa. Sąd Okręgowy w Warszawie katsoi, että kun operaattorille, jolla on huomattava markkinavoima, asetetaan televiestintälain 40 §:ssä tarkoitettu velvollisuus, UKE:n pääjohtaja ei voi muuttaa kyseisen operaattorin esittämää kohdeverkkomaksua siten, että kohdeverkkomaksun määrä on operaattorille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia alhaisempi.

19.

Polkomtel ja UKE:n pääjohtaja valittivat kyseisestä tuomiosta Sąd Apelacyjny w Warszawieen (Varsovan muutoksenhakutuomioistuin, Puola). Sąd Apelacyjny w Warszawie hyväksyi 7.5.2014 antamallaan tuomiolla UKE:n pääjohtajan tekemän valituksen ja hylkäsi Polkomtelin valituksen. Se totesi, että kun operaattorille, jolla on huomattava markkinavoima, asetetaan televiestintälain 40 §:ssä tarkoitettu velvollisuus, UKE:n pääjohtaja voi vahvistaa kohdeverkkomaksun määrän siten, että se on operaattorille aiheutuneita kustannuksia alhaisempi, edellyttäen että tällä edistetään tehokkuutta ja kestävää kilpailua ja varmistetaan mahdollisimman suuren hyödyn antaminen loppukäyttäjille. Sąd Apelacyjny w Warszawie tukeutui tältä osin käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohtaan, jossa säädetään, että kyseisen operaattorin on osoitettava, että hinnat perustuvat kustannuksiin. Jos operaattori ei täytä tätä todistustaakkaa, asianomainen sääntelyviranomainen voi vahvistaa kohdeverkkomaksun päätöksessä. UKE:n pääjohtaja voi Sąd Apelacyjny w Warszawien mukaan lisäksi asettaa Polkomtelille velvollisuuden esittää perustelut kohdeverkkomaksulleen vuosittain, jotta UKE:n pääjohtaja voi käyttää sääntelyvaltuuksiaan.

20.

Polkomtel valitti Sąd Apelacyjny w Warszawien tuomiosta Sąd Najwyższyyn.

21.

Tämä lykkäsi asian käsittelyä ja esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

22.

Kirjallisia huomautuksia esittivät Polkomtel, UKE:n pääjohtaja, Italian tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, Puolan tasavalta ja Euroopan komissio. Polkomtel, UKE:n pääjohtaja, Puolan tasavalta ja komissio esittivät myös suulliset lausumansa 11.5.2017 pidetyssä istunnossa.

23.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, onko käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaa, luettuna yhdessä 8 artiklan 4 kohdan kanssa, tulkittava siten, että sääntelyviranomainen voi asettaa huomattavan markkinavoiman omaavalle operaattorille velvollisuuden määrittää hinnat kyseisen palvelun tarjoamisesta operaattorille aiheutuvia kustannuksia, jotka kansallinen sääntelyviranomainen on tarkistanut, alhaisemmiksi.

24.

Huomautan, että kohdeverkkomaksua koskevassa vuoden 2009 päätöksessä UKE:n pääjohtaja tarkisti Polkomtelin kohdeverkkomaksunsa perustelemiseksi esittämät seikat ja totesi, että Polkomtelille kohdeverkkopalvelujen tarjoamisesta matkapuhelinverkossaan aiheutuneet kustannukset olivat 0,1690 PLN / minuutti. Tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämisen perusteella kyseisessä päätöksessä vahvistettiin kuitenkin Polkomtelin kohdeverkkomaksuksi 0,1677 PLN / minuutti, joka alittaa Polkomtelille aiheutuneet kustannukset. Koska kahden muun vakiintuneen operaattorin, Orangen ja T-Mobilen, kohdeverkkomaksut olivat 0,1676 ja 0,1667 PLN / minuutti, Polkomtelin kohdeverkkomaksu vahvistettiin näiden kolmen vakiintuneen operaattorin kohdeverkkomaksun keskiarvon perusteella.

25.

Polkomtel väittää, että huomattavan markkinavoiman omaavaa operaattoria ei voida velvoittaa määrittämään hintojaan sille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia alhaisemmiksi. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa ei säädetä, että hinnat voidaan määrittää kustannuksia alhaisemmiksi. Sen 1 kohdassa säädetyllä hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevalla velvollisuudella pyritään pelkästään välttämään kohtuuttoman korkeita hintoja. Polkomtel myös väittää, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdassa edellytetään, että operaattori osoittaa asianomaisten kustannusten ja tarjottujen palvelujen välisen syy-yhteyden. Siinä ei edellytetä sen osoittavan, että sen kustannukset vastaavat tehokkaasti toimivan operaattorin kustannuksia.

26.

UKE:n pääjohtajan mukaan sääntelyviranomainen voi asettaa huomattavan markkinavoiman omaavalle operaattorille velvollisuuden määrittää hinnat sille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia alhaisemmiksi. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan nojalla sääntelyviranomainen voi asettaa hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevia velvollisuuksia. Saman artiklan 2 kohdassa viitataan tehokkuuden ja kestävän kilpailun edistämiseen ja 3 kohdassa palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Myös puitedirektiivin 8 artiklassa viitataan kilpailun edistämiseen. Huomattavan markkinavoiman omaava operaattori voidaan siten velvoittaa määrittämään hinnat aiheutuneita kustannuksia alhaisemmiksi, jos nämä kustannukset ylittävät tehokkaasti toimivalle operaattorille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneet kustannukset.

27.

Italian ja Puolan hallitukset sekä komissio yhtyvät UKE:n pääjohtajan näkemykseen. Alankomaiden hallitus ei esittänyt huomautuksia ensimmäisestä ennakkoratkaisukysymyksestä.

28.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaa, luettuna yhdessä 8 artiklan 4 kohdan kanssa, on nähdäkseni tulkittava siten, että sääntelyviranomainen voi tehokkuuden edistämiseksi asettaa operaattorille, jolla on määritelty olevan huomattava markkinavoima, velvollisuuden määrittää tietyn palvelun tarjoamisen hinnan sille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia alhaisemmaksi.

29.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sääntelyviranomainen voi asettaa huomattavan markkinavoiman omaavalle operaattorille ”kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä – – koskevat velvollisuudet”.

30.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa ei määritellä kustannuslähtöisyyden käsitettä. Hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus voisi olla velvollisuus määrittää hinnat tasolle, joka vastaa operaattorille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia (tässä tapauksessa hinnat ovat ”kustannuslähtöisiä” siinä mielessä, että ne vastaavat aiheutuneiden kustannusten määrää). Se voisi olla myös velvollisuus määrittää hinnat tasolle, joka paitsi kattaa kaikki aiheutuneet kustannukset myös mahdollistaa pienen voittomarginaalin (tässä tapauksessa hinnat ovat ”kustannuslähtöisiä” siinä mielessä, että ne ovat vain hieman aiheutuneita kustannuksia korkeampia). Se voisi samoin olla velvollisuus määrittää hinnat tasolle, joka ei kata kaikkia operaattorille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia mutta joka kattaa saman palvelun tarjoamisesta tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuneet kustannukset joko pienellä voittomarginaalilla lisättynä tai ilman sitä (tässä tapauksessa hinnat perustuvat kyseisen palvelun tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuviin kustannuksiin).

31.

Korostan ensinnäkin, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa säädettyä hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevaa velvollisuutta ei voida pitää velvollisuutena määrittää hinnat tasolle, joka vastaa kaikkia operaattorille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia.

32.

Tämä johtuu siitä, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa asetetaan hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus. Siinä ei säädetä, että hintojen olisi vastattava kaikkia aiheutuneita kustannuksia.

33.

On totta, että 13 artiklan 1 kohdassa viitataan ”kustannusvastaavuutta” koskeviin velvollisuuksiin, joista yhtenä esimerkkinä voidaan pitää hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevaa velvollisuutta. Hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevaa velvollisuutta voidaan kuitenkin pitää myös esimerkkinä ”hintavalvontaa” koskevista toimista, joihin viitataan samoin 13 artiklan 1 kohdassa (sen mukaan sääntelyviranomainen voi ”asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä – – koskevat velvollisuudet”). ( 8 )

34.

Toiseksi, vaikka käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa säädettyä hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevaa velvollisuutta pidettäisiinkin velvollisuutena kattaa kaikki kyseisen palvelun tarjoamisesta operaattorille aiheutuneet kustannukset, se olisi silti velvollisuus, jonka sääntelyviranomaiset voivat asettaa huomattavan markkinavoiman omaaville operaattoreille). Se ei voisi olla velvollisuus, jonka sääntelyviranomaisten edellytetään asettavan tällaisille operaattoreille tietyissä tilanteissa, nimittäin jos peritään kohtuuttoman korkeita hintoja tai harjoitetaan hintapainostusta.

35.

Tämä johtuu siitä, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että sääntelyviranomainen ”voi” asettaa hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevia velvollisuuksia.

36.

Jos puitedirektiivin 16 artiklan mukaisesti suoritettu markkina-analyysi osoittaa, ettei tietyillä markkinoilla vallitse todellista kilpailua, sääntelyviranomaisella on laaja harkintavalta valita huomattavan markkinavoiman omaavalle operaattorille tilanteen korjaamiseksi asetettava velvollisuus. ( 9 ) Puitedirektiivin 16 artiklan 4 kohdan ja käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 2 kohdan mukaan asianomaisen sääntelyviranomaisen ”on asetettava” velvollisuus tällaiselle operaattorille. Se voi kuitenkin valita minkä tahansa käyttöoikeusdirektiivin 9–13 artiklassa luetelluista velvollisuuksista. Se voi ”poikkeustilanteissa” jopa asettaa velvollisuuden, jota ei ole mainittu käyttöoikeusdirektiivissä, edellyttäen että komissio antaa siihen luvan. ( 10 )

37.

Kun tarkastellaan hintavalvontatoimenpiteitä, käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 perustelukappaleessa todetaan, että sääntely ”voi olla suhteellisen lievää, kuten velvollisuus, jonka mukaan operaattorin valintaan liittyvien hintojen on oltava kohtuullisia – –, tai paljon tiukempaa, kuten velvollisuus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä”, ja myönnetään näin ollen, että sääntelyviranomaisilla on laaja harkintavalta yksittäistapauksessa määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden osalta. Unionin tuomioistuin on tunnustanut tämän hintavalvontatoimenpiteiden valintaan liittyvän harkintavallan. ( 11 )

38.

Katson näin ollen, ettei käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohta estä asettamasta operaattorille, jolla on määritelty olevan huomattava markkinavoima, velvollisuutta määrittää hinnat kustannuksia alhaisemmiksi.

39.

Kolmanneksi katson, että vaikka sääntelyviranomaisilla on laaja harkintavalta määrättävien hintavalvontatoimenpiteiden osalta, niiden olisi pääsääntöisesti vahvistettava hinnat tehokkaasti toimivalle kilpailijalle eikä kyseiselle operaattorille aiheutuneiden kustannusten perusteella. Tämä tarkoittaa, että sääntelyn piiriin kuuluvat hinnat voivat olla kyseiselle operaattorille aiheutuneita kustannuksia alhaisemmat.

40.

Huomautan, ettei käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa määritellä kustannuksia, joihin hintojen olisi perustuttava.

41.

Saman artiklan 3 kohdassa, joka koskee velvollisuutta periä kustannuslähtöisiä hintoja, todetaan kuitenkin, että yksi sääntelyviranomaisten tavoite tässä tilanteessa on ”selvittää palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvat kustannukset”. ( 12 )

42.

Kohdeverkkomaksuja koskevan suosituksen 1 kohdassa todetaan lisäksi, että ”kansallisen sääntelyviranomaisen olisi edellytettävä kohdeverkkomaksuja, jotka perustuvat tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin”. ( 13 ) Korostan tältä osin, että vaikka, kuten edellä mainittiin, sääntelyviranomaisilla on laaja harkintavalta keinojen osalta, puitedirektiivin 19 artiklan 1 kohdassa säädetään, että sääntelyviranomaiset ”ottavat” komission suositukset toiminnassaan ”mahdollisimman tarkasti huomioon” ja että jos sääntelyviranomainen päättää olla noudattamatta suositusta, sen on ”ilmoitettava asiasta komissiolle ja perusteltava kantansa”. Unionin tuomioistuin katsoikin tuomiossa Koninklijke KPN ym., että ”kansallisen sääntelyviranomaisen on asettaessaan käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan mukaisesti hintavalvontaan ja kustannuslaskentaan liittyviä velvoitteita lähtökohtaisesti noudatettava kohdeverkkomaksuja koskevaan suositukseen] sisältyviä ohjeita. Se voi poiketa niistä vain, mikäli se katsoo tiettyä tilannetta arvioidessaan, että mainitussa suosituksessa suositettu – – malli ei sovellu asian olosuhteisiin, ja sen on tällöin perusteltava kantansa.” ( 14 )

43.

Syynä siihen, miksi kohdeverkkomaksuja koskevassa suosituksessa todetaan, että kohdeverkkomaksujen olisi perustuttava tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuviin kustannuksiin, on – kuten edellä mainittiin – se, että ”sääntelyviranomaisten keskeisimmän huolenaiheen kilpailun kannalta muodostaa ylihinnoittelu” sitäkin suuremmalla syyllä, koska korkeat kohdeverkkomaksut ”katetaan viime kädessä loppukäyttäjiltä perittävillä korkeammilla puheluhinnoilla”. ( 15 )

44.

Tämä vastaa käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 2 kohtaa, jossa säädetään, että ”kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä”. ( 16 ) Tämä on myös linjassa käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdan kanssa, jonka mukaan etenkin kyseisen direktiivin 13 artiklan mukaisten velvollisuuksien on oltava ”perusteltuja [puitedirektiivin] 8 artiklan tavoitteisiin nähden”. Näihin tavoitteisiin kuuluvat se, ”ettei kilpailua sähköisen viestinnän alalla vääristetä tai rajoiteta” ja että ”edistetään tehokkaita investointeja perusrakenteisiin”. ( 17 )

45.

Jos kyseiselle operaattorille aiheutuneet kustannukset ylittävät tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuneet kustannukset, jälkimmäisten perusteella määritetty hinta voi siten olla ensiksi mainittujen perusteella määritettyä alhaisempi. Tämä ei mielestäni ole ristiriidassa käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan kanssa, koska kuten edellä selitettiin, tehokkaasti toimivan operaattorin kustannuksia olisi ”pääsääntöisesti” käytettävä kustannuslähtöisten hintojen määrittämiseen kyseisen säännöksen mukaisesti. Kuten unionin tuomioistuin totesi tuomiossa Koninklijke KPN ym., tämä ei kuitenkaan estä sääntelyviranomaista vahvistamasta hintoja tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuneita kustannuksia korkeammiksi tietyssä tilanteessa, jos se pitää tätä asianmukaisena ja esittää sille perustelut. ( 18 )

46.

Korostan kuitenkin, että käyttödirektiivin 13 artiklan mukaisesti asetetut kustannuslähtöiset hinnat eivät mielestäni voi olla kyseisen yhteenliittämispalvelun tarjoamisesta tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuneita kustannuksia alhaisempia. ( 19 ) Näin on siksi, että tehokkaasti toimivalle operaattorille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia alhaisemmat hinnat voivat estää kyseistä operaattoria ylläpitämästä verkkoaan ja kehittämästä seuraavan sukupolven infrastruktuuria. Se voi myös estää kilpailevia operaattoreita rakentamasta omaa verkkoinfrastruktuuriaan, mikä kuuluu puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdassa lueteltuihin tavoitteisiin. Näin on myös siksi, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaan kyseiselle operaattorille olisi sallittava ”kohtuullinen tuotto” sijoitetulle pääomalle tai investoinneille.

47.

Käsiteltävän asian osalta huomautan, että ennakkoratkaisupyynnön mukaan Polkomtelille aiheutuneiden kustannusten ei ole todettu ylittäneen tehokkaalle operaattorille aiheutuneita kustannuksia. Polkomtelin kohdeverkkomaksu vahvistettiin siten kolmen vakiintuneen operaattorin, nimittäin Polkomtelin ja sen kilpailijoiden Orangen ja T-Mobilen, joita käytettiin vertailukohtana, kohdeverkkomaksun keskiarvon perusteella. ( 20 ) Unionin tuomioistuimella ei ole tietoa siitä, miten Orangen ja T-Mobilen kohdeverkkomaksut laskettiin. Sille ei etenkään toimitettu tietoja siitä, vahvistivatko Orange ja T-Mobile kohdeverkkomaksut vapaasti vai vahvistiko UKE:n pääjohtaja ne. ( 21 ) Jos UKE:n pääjohtaja vahvisti niiden maksut, ne on voitu jo laskea tehokkaasti toimivan operaattorin kustannusten perusteella.

48.

Näin ollen on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asia tarkistaa, onko Polkomtelin kohdeverkkomaksu alhaisempi kuin tukkutason kohdeverkkopalvelujen tarjoamisesta matkapuhelinverkossa tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuneet kustannukset. Ellei näin ole, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen olisi tarkistettava, oliko kohdeverkkomaksuja koskevassa suosituksessa käytetystä mallista poikkeaminen asianmukaista ja esitettiinkö tällaiselle lähestymistavalle perustelut kohdeverkkomaksua koskevassa vuoden 2009 päätöksessä. Huomautan tältä osin, että UKE:n pääjohtajan edustaja väitti istunnossa, että kohdeverkkomaksua koskevassa vuoden 2009 päätöksessä käytettiin vertailumenetelmää, koska kohdeverkkomaksuja koskevassa suosituksessa annetaan sääntelyviranomaisille siirtymäaika tehokkaisiin kustannuksiin perustuvien kohdeverkkomaksujen käyttöönotolle, ja että kohdeverkkomaksua koskeva vuoden 2009 päätös tehtiin tänä siirtymäaikana, joka päättyi 31.12.2012. ( 22 )

49.

Ensimmäiseen kysymykseen olisi siten vastattava, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklaa, luettuna yhdessä 8 artiklan 4 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että jos sääntelyviranomainen asettaa operaattorille, jolla on määritelty olevan huomattava markkinavoima, hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden, nämä hinnat voidaan pääsääntöisesti määrittää kyseisen palvelun tarjoamisesta operaattorille aiheutuneita kustannuksia alhaisemmiksi, edellyttäen että ne eivät ole tehokkaasti toimivalle operaattorille saman palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia alhaisempia. Tämä ei kuitenkaan estä sääntelyviranomaista harkintavaltaa käyttäen vahvistamasta tietyssä tilanteessa hintoja tehokkaasti toimivalle operaattorille kyseisen palvelun tarjoamisesta aiheutuneita kustannuksia korkeammiksi, jos se pitää tällaista menetelmää asianmukaisena ja esittää perustelut sen käyttämiselle.

50.

Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä 8 artiklan 4 kohdan ja perusoikeuskirjan 16 artiklan kanssa, tulkittava siten, että jos kansallinen sääntelyviranomainen asettaa operaattorille, jolla on määritelty olevan huomattava markkinavoima, hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden, se voi asettaa tälle operaattorille velvollisuuden tarkistaa näitä hintoja kerran vuodessa ajantasaisten kustannuksia koskevien tietojen pohjalta ja esittää näin ajantasaistetut hinnat sääntelyviranomaiselle ennen hintojen soveltamisen aloittamista.

51.

Polkomtel väittää, että jos huomattavan markkinavoiman omaavalle operaattorille on asetettu velvollisuus määrittää kustannuslähtöiset hinnat, sen ei voida edellyttää tarkistavan näitä hintoja vuosittain ja toimittavan tarkistetut hinnat sääntelyviranomaiselle, joka tarkistaa hinnat ennen niiden soveltamisen aloittamista. Hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus voidaan asettaa ainoastaan monimutkaisessa menettelyssä, johon sisältyy puitedirektiivin 16 artiklassa tarkoitettu markkina-analyysi. Puitedirektiivin 16 artiklan 6 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY ( 23 ) (jota ei sovellettu merkityksellisenä ajankohtana, kuten Polkomtel myöntää), mukaan tällainen markkina-analyysi on suoritettava joka kolmas vuosi ja kansallisen lainsäädännön mukaan joka toinen vuosi. Mikään ei kuitenkaan estä sääntelyviranomaista suorittamasta markkina-analyyseja tätä tiheämmin. Päinvastoin, sillä sääntelyviranomainen ei uutta markkina-analyysia suorittamatta voi edellyttää, että kyseinen operaattori tarkistaa aiemmin määritettyjä kustannuslähtöisiä hintoja. Muutoin säänneltyjä hintoja voitaisiin soveltaa sielläkin, missä markkinoilla on kilpailua. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohtaa ei etenkään voida tulkita siten, että siinä asetetaan kyseiselle operaattorille velvollisuus tarkistaa kustannuslähtöisiä hintoja vuosittain.

52.

Alankomaiden hallitus yhtyy Polkomtelin näkemykseen. Se korostaa etenkin, että sääntelyviranomaisten on suoritettava matkapuhelinverkoissa tarjottavien kohdeverkkopalvelujen markkinoita koskeva markkina-analyysi joka kolmas vuosi. Sääntelyviranomaisten olisi siten vahvistettava enimmäishinnat seuraaville kolmelle vuodelle. Jos sääntelyviranomaiset edellyttävät näiden hintojen tarkistamista vuosittain, ne jättävät noudattamatta käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa säädettyä oikeasuhteisuuden vaatimusta ja epäävät toimijoilta oikeusvarmuuden, mikä vaarantaa investoinnit.

53.

UKE:n pääjohtaja väittää, että operaattorin, jolle on asetettu hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, voidaan edellyttää tarkistavan näitä hintoja ja toimittavan tarkistetut hinnat vuosittain sääntelyviranomaisen tarkistettavaksi ennen niiden soveltamista. Tämä johtuu siitä, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdassa annetaan sääntelyviranomaiselle mahdollisuus vaatia, että kyseinen operaattori toimittaa perustelut hinnoilleen milloin tahansa ja tarvittaessa tarkistaa hintoja. Televiestintälaissa annetaan UKE:n pääjohtajalle ainoastaan valtuudet vaatia hintojen perustelemista ja tarvittaessa niiden tarkistamista kerran vuodessa. Televiestintälaki on siten yhdenmukainen käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdan kanssa, ja siinä taataan operaattoreille oikeusvarmuus. Se on myös käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa säädetyn oikeasuhteisuusvaatimuksen mukainen.

54.

Italian ja Puolan hallitukset sekä komissio yhtyvät UKE:n pääjohtajan näkemykseen.

55.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä 8 artiklan 4 kohdan kanssa, on mielestäni tulkittava siten, että jos operaattorille on asetettu hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, tämä operaattori voidaan velvoittaa tarkistamaan hintojaan kerran vuodessa ajantasaisten kustannuksia koskevien tietojen pohjalta ja esittämään näin ajantasaistetut hinnat sääntelyviranomaiselle tarkistamista varten.

56.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdassa säädetään, että ”jos operaattorien hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus”, ( 24 ) toisin sanoen kun tämä velvollisuus on jo asetettu operaattorille, ”kansalliset sääntelyviranomaiset voivat vaatia operaattoria toimittamaan täydelliset perustelut hinnoilleen ja vaatia tarvittaessa hintojen tarkistamista”.

57.

Huomautan, että kuten komissio on väittänyt, käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohtaan ei sisälly viitettä siitä, miten tiheästi sääntelyviranomainen voi vaatia perustelujen toimittamista ja tarvittaessa edellyttää aiemmin vahvistettujen hintojen tarkistamista. ( 25 )

58.

Näin ollen on viitattava käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohtaan, jossa säädetään, että velvollisuuksien, kuten hintojen kustannuslähtöisyyden, ”on perustuttava havaitun ongelman luonteeseen ja niiden on oltava oikeasuhteisia ja perusteltuja [puitedirektiivin] 8 artiklan tavoitteisiin nähden”. Käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohtaa olisi nähdäkseni sovellettava paitsi hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvoitteen asettamiseen ensimmäisen kerran myös tällaisten hintojen tarkistamiseen käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Näin ollen sen, miten usein aiemmin määritettyjen kustannuslähtöisten hintojen perustelemista ja tarkistamista voidaan pyytää, on oltava tarkoituksenmukaista asianomaisessa tapauksessa (”perustuttava havaitun ongelman luonteeseen”) ja oikeasuhteista, ja sillä on pyrittävä saavuttamaan puitedirektiivissä säädetyt tavoitteet.

59.

Huomautan, että yksi sähköisten viestintämarkkinoiden ominaispiirteistä on niiden nopea kehitys, mikä johtuu teknologian kehittymisestä. Komissio selitti istunnossa, että tällaisille markkinoille ovat ”ominaisia nopea kehitys ja teknologinen edistys”, kun taas UKE:n pääjohtaja korosti, että niillä ”otetaan hyvin ripeässä tahdissa teknologisia edistysaskelia, jotka muuttavat perustavasti merkityksellisten markkinoiden toimintaa”. ( 26 ) Kun otetaan huomioon tällaiset markkinoiden ominaispiirteet, velvollisuutta tarkistaa aiemmin määritettyjä hintoja vuosittain ei mielestäni voida pitää kohtuuttomana tai suhteettomana.

60.

Korostan lisäksi, että jollei kustannuslähtöisiä hintoja tarkisteta ajoissa, seurauksena voi olla kilpailun vääristäminen tai rajoittaminen, mitä olisi puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaan vältettävä. Jos kustannukset nimittäin pienenevät merkittävästi sen jälkeen, kun kustannuslähtöiset hinnat on vahvistettu, kyseinen operaattori voisi veloittaa kohtuuttoman korkeita hintoja, ellei hintoja tarkisteta riittävän usein. Käänteisesti, jos kustannukset nousevat sen jälkeen, kun kustannuslähtöiset hinnat on vahvistettu, kyseisen operaattorin voisi olla vaikea ylläpitää infrastruktuuria tai sijoittaa uuteen teknologiaan.

61.

Katson näin ollen, että operaattorin, jolle on aiemmin asetettu hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, voidaan edellyttää toimittavan perustelut hinnoilleen ja tarvittaessa tarkistavan hintojaan vuosittain.

62.

Tarkastelen seuraavaksi sitä, onko sääntelyviranomaisten suoritettava puitedirektiivin 16 artiklassa tarkoitettu markkina-analyysi ennen kuin ne tarkistavat kustannuslähtöisiä hintoja vuosittain.

63.

Aluksi on syytä huomauttaa, että hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus voidaan asettaa ainoastaan kolmivaiheisen prosessin viimeisessä vaiheessa. ( 27 )

64.

Ensimmäisessä vaiheessa on yksilöitävä ja määritettävä ennakkosääntelyn alaiseksi tulevat markkinat, toisin sanoen markkinat, joilla sääntelyvelvollisuuksien asettaminen voi olla perusteltua. Unionin tasolla komissio antaa suosituksen puitedirektiivin 15 artiklan 1 kohdan perusteella. Suosituksessa luetellaan ennakkosääntelyn alaisiksi tulevat markkinat. ( 28 ) Tämän jälkeen sääntelyviranomaisten on yksilöitävä ja määritettävä merkitykselliset markkinat alueellaan. Puitedirektiivin 15 artiklan 3 kohdan mukaan niiden on tehtävä näin komission antama suositus ”mahdollisimman tarkasti huomioon ottaen”.

65.

Puitedirektiivin 16 artiklan 1 ja 2 kohdan mukaan toisessa vaiheessa sääntelyviranomainen suorittaa analyysin merkityksellisistä markkinoista määritelläkseen, vallitseeko merkityksellisillä markkinoilla todellinen kilpailu, toisin sanoen onko jollakin operaattorilla (yksin tai yhdessä muiden kanssa) huomattava markkinavoima kyseisillä markkinoilla. ( 29 )

66.

Kolmannessa vaiheessa, jos sääntelyviranomainen toteaa, että operaattorilla on huomattava markkinavoima merkityksellisillä markkinoilla, sen on asetettava tälle operaattorille asianmukaisia velvollisuuksia puitedirektiivin 16 artiklan 2 ja 4 kohdan mukaisesti. Yksi tällainen velvollisuus on käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa säädettyjen hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus.

67.

Sääntelyviranomaiset voivat nähdäkseni edellyttää kustannuslähtöisten hintojen tarkistamista vuosittain suorittamatta puitedirektiivin 16 artiklassa tarkoitettua markkina-analyysia.

68.

Puitedirektiivin 16 artiklan 2 kohdassa ensinnäkin säädetään, että ”jos kansallisen sääntelyviranomaisen on – – [käyttöoikeusdirektiivin] – – 8 artiklan nojalla tehtävä päätös siitä, asettaako, pitääkö voimassa, muuttaako tai poistaako se tiettyjä yrityksiä koskevia velvollisuuksia, sen on 1 kohdassa tarkoitetun markkina-analyysinsä perusteella määriteltävä, vallitseeko merkityksellisillä markkinoilla todellinen kilpailu”. Puitedirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaan mahdollisimman pian ennakkosääntelyn alaisiksi tulevia merkityksellisiä tuote- ja palvelumarkkinoita koskevan komission suosituksen (joita komissio on antanut toistaiseksi kolme) ( 30 ) jälkeen sääntelyviranomaisten on suoritettava analyysi komission suosituksessa yksilöimistä merkityksellisistä markkinoista. Puitedirektiivin 16 artiklan 2 kohdassa ei siten käsittääkseni edellytetä, että sääntelyviranomaiset suorittavat uuden markkina-analyysin määrittäessään, olisiko aiemmin asetettua velvollisuutta muutettava. Siinä pikemminkin edellytetään ainoastaan, että sääntelyviranomaiset ottavat huomioon alkuperäisen markkina-analyysin, joka johti esimerkiksi hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden asettamiseen, ja tarkistavat, onko tämä velvollisuus ajantasaiset kustannustiedot huomioon ottaen edelleen asianmukainen.

69.

Toiseksi käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleessa täsmennetään, että tietyn velvollisuuden asettaminen operaattorille, jolla on jo markkina-analyysin perusteella määritelty olevan huomattava markkinavoima, ei edellytä ”ylimääräistä markkina-analyysiä”, vaan ainoastaan ”perustelun, jolla osoitetaan, että velvollisuus on asianmukainen ja oikeassa suhteessa todetun ongelman luonteeseen”. Puitedirektiivin 16 artiklan mukaisesti suoritetun markkina-analyysin ainoa tarkoitus on siten määrittää, vallitseeko merkityksellisillä markkinoilla todellinen kilpailu. Tällaisen kilpailun puuttuminen voi merkitä eri asioita, esimerkiksi sitä, että ”kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi”, kuten käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdassa todetaan. Kun tämä on todettu, ylimääräistä markkina-analyysia ei tarvita sääntelyvelvoitteiden asettamiseksi. Toisin sanoen puitedirektiivin 16 artiklassa tarkoitetun markkina-analyysin tarkoitus ei ole määrittää, onko tietty toimenpide tai velvollisuus asianmukainen. Ellei markkina-analyysia edellytetä sen määrittämiseksi, olisiko määritettävä kustannuslähtöiset hinnat, markkina-analyysia ei voida edellyttää myöskään sen määrittämiseksi, olisiko näitä hintoja vuotta myöhemmin tarkistettava (tai olisiko ne pidettävä voimassa tai poistettava).

70.

Tämä ei tietenkään tarkoita, että aiemmin määritettyjä kustannuslähtöisiä hintoja voidaan muuttaa arvioimatta lainkaan niiden asianmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta. Asianmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta koskeva perustelu, jota käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 15 perustelukappaleessa edellytetään velvollisuuden asettamiseksi ensimmäisen kerran, pätee mielestäni myös tämän velvollisuuden muuttamiseen. Tämä vastaa käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohtaa, jossa edellytetään, että velvoitteet ovat ”oikeasuhteisia”.

71.

Huomautan tältä osin, että vaikka käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdan mukaan kyseisen operaattorin ”on osoitettava, että hinnat perustuvat kustannuksiin”, siinä viitataan ”palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten” selvittämiseen, joka annetaan sääntelyviranomaisten tehtäväksi. Tämä tarkoittaa mielestäni sitä, että sääntelyviranomaisten olisi tarkistettava kyseisen operaattorin toimittamat tiedot ja tutkittava, onko alkuperäisen markkina-analyysin perusteella lasketuissa ( 31 ) kustannuksissa tapahtunut muutoksia ja olisiko hintoja siten tarkistettava.

72.

Tämä on mielestäni yhdenmukaista perusoikeuskirjan 16 artiklassa vahvistetun elinkeinovapauden kanssa.

73.

Perusoikeuskirjan 16 artiklalla annettu suoja käsittää vapauden harjoittaa taloudellista tai kaupallista toimintaa, sopimusvapauden ja vapaan kilpailun. Sopimusvapaus käsittää vapauden hinnoitella suorite. ( 32 ) Velvollisuus määrittää kustannuslähtöisiä hintoja merkitsee mielestäni kiistatta elinkeinovapauden rajoittamista. Näin ollen velvollisuus tarkistaa tällaisia hintoja vuosittain ilman, että sääntelyviranomainen suorittaa markkina-analyysia, merkitsee myös tämän vapauden rajoittamista.

74.

Perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan kuitenkin rajoittaa, jos näistä rajoituksista säädetään lailla, jos niissä kunnioitetaan kyseisen perusoikeuden tai -vapauden keskeistä sisältöä ja jos ne suhteellisuusperiaatteen mukaisesti ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia. ( 33 ) Huomautan ensinnäkin, että hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevasta velvollisuudesta ja velvollisuudesta tarkistaa näitä hintoja vuosittain, ilman että sääntelyviranomainen suorittaa markkina-analyysia, säädetään kansallisessa lainsäädännössä, nimittäin televiestintälaissa. Toiseksi näissä velvollisuuksissa kunnioitetaan elinkeinovapauden keskeistä sisältöä, koska operaattorit voivat edelleen tarjota kyseistä yhteenliittämispalvelua (koska sääntelyviranomainen ei voi vahvistaa tehokkaasti toimivalle operaattorille aiheutuneita kustannuksia alhaisempia hintoja). Kolmanneksi televiestintälain 39 ja 40 §:llä, joilla käyttöoikeusdirektiivin 13 artikla saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, on unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita, kuten puitedirektiivin 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu kilpailun edistäminen. Hintojen kustannuslähtöisyyttä ja näiden hintojen vuosittaista tarkistamista koskevan velvollisuuden pitäisi käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaisesti estää operaattoreita pitämästä hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittamasta hintapainostusta. Neljänneksi velvollisuus tarkistaa hintoja vuosittain ja sen jälkeen, kun sääntelyviranomainen on tutkinut tällaisen tarkistamisen asianmukaisuuden kustannuskehityksen valossa, on käyttöoikeusdirektiivin 8 artiklan 4 kohdassa säädetyn oikeasuhteisuusvaatimuksen mukainen.

75.

Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen olisi siten vastattava, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohtaa, luettuna yhdessä 8 artiklan 4 kohdan ja perusoikeuskirjan 16 artiklan kanssa, on tulkittava siten, että jos sääntelyviranomainen asettaa operaattorille, jolla on määritelty olevan huomattava markkinavoima, hintojen kustannuslähtöisyyttä koskevan velvollisuuden, se voi vaatia kyseistä operaattoria toimittamaan täydelliset perustelut hinnoilleen ja vaatia tarvittaessa hintojen tarkistamista vuosittain. Jotta sääntelyviranomaiset voivat vaatia tällaista hintojen tarkistamista, ne eivät ole velvollisia suorittamaan puitedirektiivin 16 artiklassa tarkoitettua markkina-analyysia. Niiden on kuitenkin varmistettava, että hintojen tarkistaminen on asianmukaista ja oikeasuhteista kustannuskehityksen valossa.

76.

Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, voidaanko operaattoria, jolle on asetettu hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan perusteella, vaatia tarkistamaan hintojaan saman direktiivin 13 artiklan 3 kohdan nojalla vasta sen jälkeen, kun se on aloittanut kustannuslähtöisten hintojen soveltamisen, vai myös ennen kuin se alkaa soveltaa niitä. ( 34 )

77.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdan puolankielisessä versiossa todetaan, että ”kansalliset sääntelyviranomaiset voivat vaatia operaattoria toimittamaan täydelliset perustelut sovelletuille hinnoille ja vaatia tarvittaessa hintojen tarkistamista”. ( 35 ) Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan tämän säännöksen puolankielisessä versiossa annetaan ymmärtää, että sääntelyviranomainen voi vaatia operaattoria, jonka on määritettävä hinnat kustannuslähtöisesti, tarkistamaan hintatason ainoastaan silloin, kun kyseinen operaattori on jo aloittanut 13 artiklan 1 kohdan perusteella määritettyjen hintojen soveltamisen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kuitenkin huomauttaa, että toisin kuin puolankielisessä versiossa, 13 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen englannin-, saksan- ja ranskankielisissä versioissa ei viitata jo ”sovellettaviin” hintoihin. Se katsoo näin ollen, että sääntelyviranomaiset voivat vaatia operaattoria, jolle on asetettu hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, tarkistamaan näitä hintoja 13 artiklan 3 kohdan perusteella paitsi, kun kyseinen operaattori on alkanut soveltaa näitä kustannuslähtöisiä hintoja, myös ennen kuin se alkaa soveltaa niitä.

78.

Huomautan, että esimerkiksi käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdan viimeisen virkkeen tanskan-, saksan-, ranskan-, italian-, unkarin- ja ruotsinkielisissä versioissa ( 36 ) kaikissa säädetään, että sääntelyviranomaiset voivat vaatia operaattoria toimittamaan täydelliset perustelut ”hinnoilleen”. Niissä ei viitata sovellettuihin hintoihin. Espanjankielisessä versiossa tosin viitataan sovellettuihin hintoihin. ( 37 )

79.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden tekstin erikielisten versioiden poiketessa toisistaan kyseessä olevaa säännöstä tai määräystä on tulkittava sen säännöstön systematiikan ja tavoitteen mukaan, jonka osa se on. ( 38 ) Käsiteltävässä asiassa käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohdalla varmistetaan, että operaattori, jolle on asetettu hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus 13 artiklan 1 kohdan perusteella, tosiasiallisesti veloittaa kustannuslähtöisiä hintoja. Saman artiklan 3 kohdalla varmistetaan, että 13 artiklan 1 kohdan perusteella asetettu velvollisuus pannaan tosiasiallisesti täytäntöön. Vaikuttaa siltä, ettei tätä velvollisuutta voitaisi panna tehokkaasti täytäntöön, jos sääntelyviranomainen ei voisi vaatia kyseistä operaattoria tarkistamaan hintojaan myös silloin, kun näitä hintoja on jo sovellettu. Korostan tältä osin, että puitedirektiivin 8 artiklan 1 kohdassa valtuutetaan sääntelyviranomaiset toteuttamaan ”kaikki aiheelliset toimenpiteet” saman artiklan 2 kohdassa säädettyjen tavoitteiden, etenkin kilpailun edistämisen, saavuttamiseksi, edellyttäen että nämä toimenpiteet ovat oikeasuhteisia. ( 39 )

80.

Kolmanteen kysymykseen olisi siten vastattava, että käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 3 kohtaa on tulkittava siten, että jos operaattorille on asetettu hintojen kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan perusteella, tätä operaattoria voidaan vaatia tarkistamaan hintojaan paitsi ennen kuin se alkaa soveltaa niitä myös sen jälkeen, kun se on alkanut soveltaa niitä.

81.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Sąd Najwyższyn esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti: