”Objet

:

Aide d'État SA.23420 (11/C) (ex NN 40/10) — Belgique

Présomption d'aides illégales en faveur de la SA Ducroire sous forme d'allocation en capital, de transfert de l'avantage résultant d'une garantie et d'éventuels transferts internes de ressources en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD

(1)

Le 5 juin 2007, (la plaignante) (5) a adressé une plainte à la Commission européenne concernant l'apport en capital initial de 150 millions EUR (dont 100 millions EUR ont été effectivement libérés lors de la création de la société, et les 50 millions EUR restant en 2009) dont la SA Ducroire aurait bénéficié lors de sa création en septembre 2004 par l'Office national du Ducroire (ci-après “l'ONDD”).

(2)

Cette plainte se réfère également à l'apport en capital initial dont la société de droit italien SACE BT aurait bénéficié lors de sa création par la société SACE SpA en mai 2004. L'apport en capital en faveur de la société italienne SACE BT fait l'objet d'une autre procédure de la Commission, sous le numéro SA.23425 (NN 41/10).

(3)

[…].

(4)

La Commission a enregistré cette plainte le 7 juin 2007, sous le numéro de registre CP 183/2007.

(5)

Par courrier du 7 décembre 2007, la Commission a posé des questions détaillées à la Belgique.

(6)

Les réponses à ces questions, auxquelles étaient joints de nombreux documents ainsi qu'un plan d'affaire, lui sont parvenues le 12 février 2008.

(7)

Dans leurs observations de février 2008, les autorités belges se réfèrent également aux informations déjà communiquées à la Commission (6) dans le cadre d'une procédure administrative à ce jour clôturée sans avoir donné lieu à l'ouverture d'une procédure formelle (affaire CP 8/2007).

(8)

Une réunion a eu lieu le 9 septembre 2008 entre la plaignante et les services de la Commission.

(9)

Une version non confidentielle de la plainte a été communiquée à la Belgique par la Commission le 4 décembre 2008.

(10)

Une version non confidentielle des observations de la Belgique, ainsi que des questions spécifiques, ont été adressées à la plaignante les 12 et 17 décembre 2008. La plaignante y a répondu par lettre du 6 novembre 2009.

(11)

Des questions supplémentaires ont été posées à la Belgique le 21 avril 2010, auxquelles la Belgique a répondu le 23 juillet 2010.

(12)

L'ONDD est une “institution publique autonome” bénéficiant du soutien de l'État. Les obligations qu'elle assume font notamment l'objet d'une garantie de l'État.

(13)

L'ONDD fait valoir qu'elle a créé sa filiale SA Ducroire afin de se conformer à la communication de la Commission aux États membres, faite conformément à l'article 93, paragraphe 1, du traité concernant l'application des articles 92 et 93 du traité à l'assurance-crédit à l'exportation à court terme (7) (ci-après “la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation”), qui invite les États membres à modifier leur régimes d'assurance-crédit à l'exportation de façon que les organismes d'assurance-crédit à l'exportation ne bénéficient plus du soutien de l'État pour ce qui concerne les risques qualifiés de “cessibles”.

(14)

La communication sur l'assurance-crédit à l'exportation — dont les recommandations ont été acceptées par le Royaume de Belgique (8) — qualifie de cessibles les risques commerciaux et politiques, d'une durée de moins de deux ans, afférents à des débiteurs (9) établis dans l'un des pays de l'Union européenne ou dans certains pays membres de l'OCDE, à savoir l'Australie, le Canada, l'Islande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse et les États-Unis d'Amérique (10).

(15)

La SA Ducroire gère l'ensemble des risque de court terme, c'est-à-dire de moins de 2 ans, tandis que l'ONDD, qui la contrôle, gère les risques de long terme.

(16)

Ainsi, la SA Ducroire gère l'ensemble des risques cessibles (qui, par définition, sont de court terme) ainsi que les risques non cessibles de court terme, tels que les risques de moins de deux ans afférents à des débiteurs établis hors de l'OCDE (11).

(17)

Jusqu'au 31 août 2003 au moins, toutes les activités exercées par l'ONDD l'étaient pour son compte propre, avec la garantie de l'État (12).

(18)

Le 1er septembre 2003, l'ONDD a activé un compte, dit “commercial”, ne bénéficiant pas, selon les autorités belges, de la garantie de l'État, dans lequel a été effectuée à partir du 1er septembre 2003 l'activité relative aux risques de court terme (13).

(19)

Selon les autorités belges, la “décision de principe” de créer la SA Ducroire et d'y libérer initialement un capital de 100 millions EUR a été prise en mai 2004 (14). Le 23 septembre 2004, la SA Ducroire a été constituée. C'est à cette date que l'ONDD a souscrit un capital de 150 millions EUR, sur lesquels 100 millions EUR ont été libérés immédiatement tandis que les 50 millions EUR restants l'ont été en 2009.

(20)

Les actifs figurant dans le compte commercial de l'ONDD — correspondant à l'activité d'assurance-crédit des risques de court terme de l'ONDD — ont été transférés à la SA Ducroire le 1er janvier 2005, date à laquelle la SA Ducroire a entamé ses activités.

(21)

Les autorités belges ont communiqué à la Commission un tableau indiquant le résultat analytique de l'activité relative aux polices globales de court terme pour la période 1996-2004. Ce tableau indique que de la fin 1997 à la fin 2004 les montants assurés pour les risques de court terme ont plus que doublé (passant de […] milliards EUR à […] milliards EUR, soit une augmentation de [80-120 %]), tandis que les primes émises pour ces mêmes risques ont augmenté de [40-80 %] (passant de […] millions EUR à […] millions EUR) (15).

(22)

Selon la plaignante, l'ONDD a effectué la dotation en capital initiale de 150 millions EUR dans le chef de la SA Ducroire en mai 2004 à des conditions qu'un investisseur privé n'aurait pas pu consentir.

(23)

La plaignante fait valoir qu'une telle mesure est imputable à l'État et constitue une aide d'État incompatible avec le traité. En particulier, en ce qui concerne le critère d'un avantage économique, la plaignante estime que le critère de l'investisseur privé en économie de marché n'est pas satisfait pour les raisons suivantes:

(24)

Selon la plaignante, ce n'est que grâce à leur “surcapitalisation” en 2004 que la SA Ducroire et SACE BT ont pu déposer, durant le second semestre de l'année 2006, une offre conjointe “défiant toute concurrence” pour l'achat de 66 % des actions de KUP, la branche commerciale de l'agence nationale tchèque d'assurance-crédit à l'exportation. Notamment, (la plaignante) prétend que l'offre déposée conjointement par SA Ducroire et SACE BT était nettement supérieure à ce qu'elle estime être la valeur de marché de KUP, […].

(25)

Les mesures suivantes pourraient constituer des aides d'État:

(26)

Selon les informations communiquées par les autorités belges dans le cadre de la procédure administrative informelle dans l'affaire CP 8/07 (21), auxquelles elles renvoient dans leurs observations présentées en février 2008 dans la présente affaire (22):

“le (montant du) capital de la SA Ducroire a […] été déterminé sur la base des règles de Bâle (utilisées pour déterminer les exigences de marge de solvabilité dans le secteur bancaire), lesquelles conduisent à la fin de l'exercice 2006 à une exigence de marge de solvabilité de [100-150] millions EUR.

Avec un capital libéré à concurrence de 100 millions EUR, la marge de solvabilité de la SA Ducroire s'élève à un montant de [100-150] millions EUR à la fin de l'exercice 2006:

(27)

Selon les autorités belges, les règles de Bâle seraient plus appropriées pour apprécier la solvabilité des assureurs-crédit que la directive 2002/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 mars 2002 modifiant la directive 73/239/CEE du Conseil en ce qui concerne l'exigence de marge de solvabilité des entreprises d'assurance non vie (24) (dite “directive Solvency I pour l'assurance non vie”). La Belgique fait valoir que les besoins en capital des assureurs-crédit dépendent davantage des risques encourus que de la rémunération des risques (les primes) et que les règles de Bâle, fondées sur les risques encourus (“exposure-based approach”), sont donc plus adaptées que la directive Solvency I, fondée sur la rémunération des risques (“premium-based approach”). L'utilisation de règles plus prudentes que celles de la directive Solvency I, telles que celles de Bâle, serait justifiée par le principe de précaution et par le fait que l'activité de la SA Ducroire, contrairement à celle d'autres assureurs crédit privés, comprend essentiellement des risques de crédit sur des débiteurs localisés dans des pays émergents et couvre donc des opérations d'un niveau de sinistralité supérieur (25).

(28)

Les autorités belges précisent dans leurs observations de février 2008 que le portefeuille de risques assurés par la SA Ducroire est atypique dans la mesure où, contrairement à ses concurrents, elle couvre majoritairement (plus de [50-75 %]) des risques non cessibles (26) au sens de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. Le niveau de risque que comporte un tel portefeuille est substantiellement plus élevé que celui d'un portefeuille exclusivement ou principalement constitué de risques cessibles. Il justifierait donc la nécessité d'un apport en capital par l'ONDD ou d'une compensation de l'État plus élevée par rapport à un portefeuille de risques comprenant essentiellement des risques cessibles.

(29)

En outre, selon les autorités belges, l'apport en capital initial de l'ONDD lors de la constitution de la SA Ducroire satisfait le critère de l'investisseur privé en économie de marché [sur la définition de ce critère, voir les considérants (79) à (82) ci-dessous].

(30)

Aux fins de démontrer la rentabilité de l'apport en capital à la SA Ducroire, les autorités belges se réfèrent, d'une part, aux documents internes qui ont précédé ou immédiatement suivi la création de la SA Ducroire en 2004 et, d'autre part, à un certain nombre de projections financières ex post soumises en réponse aux renseignements demandés par la Commission.

(31)

S'agissant des premiers documents, deux scénarios y étaient envisagés: un scénario A) qualifié de “réaliste”, fondé sur une croissance des montants assurés de [0-5 %] (27), et un scénario B) qualifié de “dynamique”, fondé sur une hypothèse de croissance double de celle du scénario réaliste, à savoir de [5-10 %].

(32)

Dans une note d'avril 2004 (28), l'ONDD escomptait (selon le scénario “réaliste” tablant sur une croissance des activités de [0-5 %]) un ROE de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour les trois premières années d'activités de la SA Ducroire (2005, 2006, et 2007) en incluant les provisions d'égalisation, et de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour ces mêmes années en excluant la provision d'égalisation.

(33)

Les autorités belges qualifient elles-mêmes de “minimalistes” ces projections financières sur la base desquelles a été prise, en mai 2004, la décision de principe de constituer la SA Ducroire et d'y investir le capital en cause (29).

(34)

Dans une note présentée à son conseil d'administration du 28 septembre 2004 — donc postérieure à la constitution de la SA Ducroire le 23 septembre 2004 — l'ONDD escomptait (toujours selon le scénario “réaliste”) un ROE de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour les trois années 2005, 2006, et 2007 en incluant les provisions d'égalisation, et de [0-2,5 %] à [2,5-5 %] pour ces mêmes années en excluant les provisions d'égalisation (30).

(35)

En outre, dans le cadre de la procédure administrative informelle, les autorités belges ont fourni à la Commission (31) des projections fondées sur les mêmes hypothèses que la note de septembre 2004, mais étendues à la période 2005-2014. Selon le scénario réaliste, elles sont parvenues à la conclusion que le taux de rendement interne (32) (“IRR”) de l'apport en capital serait de [5-7,5 %]. Le ROE augmenterait constamment d'un taux de [0-2,5 %] en 2005 à [2,5-5 %] en 2014.

SA Ducroire, scénario A

(36)

Selon les autorités belges, le calcul de l'IRR a été effectué sur des bases prudentes, dans la mesure où:

(37)

Les autorités belges ont également fourni dans leurs observations de février 2008 des projections financières révisées excluant certaines hypothèses concernant le champ des futures activités de la SA Ducroire, qui avaient servi de base aux projections de septembre 2004 mais n'ont finalement pas été retenues lorsque la SA Ducroire est devenue opérationnelle en mai 2005 (33). Ces projections donnent un IRR de [5-7,5 %], ainsi qu'un ROE passant de 1,2 % en 2005 à [2,5-5 %] en 2014.

(38)

En ce qui concerne la méthode à suivre pour évaluer la rentabilité attendue de l'investissement, les autorités belges estiment que le taux le plus adapté est celui de l' “Economic Return on Revenue” (“ROR”). Ce taux se calcule en rapportant le revenu technique (avant dotation à la provision d'égalisation) au chiffre d'affaire (primes d'assurance). Avec un ROR de 16,5 % et [15-20 %] en 2005 et 2006, la SA Ducroire serait plus rentable que les trois plus grands acteurs de l'assurance-crédit COFACE, Eurler Hermes et Atradius (34).

(39)

Selon les autorités belges, le ROR est plus approprié dans la mesure où:

(40)

En ce qui concerne le point de comparaison pour apprécier la rentabilité de l'investissement, les autorités belges contestent la pertinence de la comparaison par la plaignante du ROE de la SA Ducroire avec celui des trois plus grands assureurs-crédit dans les années qui ont suivi l'investissement, à savoir en 2005 et en 2006 [voir le tableau du considérant (23) a) ci-dessus].

(41)

Elles soulignent que:

(42)

Elles rappellent en outre qu'en couvrant majoritairement des risques non cessibles [voir considérant (28) ci-dessus], la rentabilité de la SA Ducroire est amoindrie par rapport à ses concurrents qui ne couvrent pas (ou peu) de tels risques et qu'il y a lieu de tenir compte de cette différence.

(43)

Enfin, la rentabilité des trois plus grands acteurs du marché est accrue par la perception, par leur État respectif, d'une commission annuelle et par la vente d'informations commerciales (ces derniers revenus ne sont pas strictement générés par l'activité d'assurance-crédit).

(44)

La Commission doit dans un premier temps analyser si les mesures en question constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Par conséquent, dans les prochaines sections, elle analyse les mesures au regard des différents critères constitutifs d'une aide.

(45)

La garantie accordée par l'État belge jusqu'au 31 août 2003 au moins en faveur des activités de l'ONDD relatives aux risques cessibles est imputable à l'État et équivalente à l'octroi de ressources d'État au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne puisque cette mesure est prise par et à la charge de l'État.

(46)

Selon la Commission, l'allocation de capital en faveur de la SA Ducroire et d'éventuels transferts internes de ressources des activités d'assurance des risques non cessibles de l'ONDD (avant le transfert des activités d'assurance des risques de court terme à la SA Ducroire) vers ses activités d'assurance des risques cessibles sont des décisions de l'ONDD imputables à l'État puisque l'ONDD est une “institution publique autonome” au sens du droit public belge, instituée par une loi organique du 31 août 1939. Les membres de son conseil d'administration sont nommés (par arrêté délibéré en conseil des ministres) et peuvent être révoqués par le Roi des Belges (qui fixe également leurs indemnités et émoluments) sur proposition, pour la plupart d'entre eux, des ministres fédéraux de tutelle et du gouvernement régional des trois régions de Belgique (37). Qualifiés de “délégués ministériels” les membres du conseil d'administration nommés sur proposition des ministres de tutelle peuvent, lors des délibérations du conseil d'administration, suspendre les décisions qu'ils jugeraient contraires aux intérêts de l'État. En ce cas, le délégué ministériel qui a suspendu la décision fait immédiatement rapport au ministre duquel il tient sont mandat. Enfin, l'ONDD bénéficie de la garantie de l'État belge et peut intervenir pour le compte de l'État belge.

(47)

L'État belge, représenté au conseil d'administration de l'ONDD et averti de décisions qui y sont prises, a donc été directement impliqué dans la mesure d'allocation de capital à la SA Ducroire ou d'éventuels transferts internes en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD. Les autorités belges, qui ont reçu une version non confidentielle de la plainte, n'ont pas contesté l'imputabilité à l'État de la mesure d'allocation de capital.

(48)

L'allocation de capital à la SA Ducroire par l'ONDD et d'éventuels transferts internes en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD, organisme public dont le comportement est imputable à l'État, constituent donc des ressources d'État au sens de l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

(49)

Les conditions d'imputabilité à l'État et d'octroi de ressources d'État sont donc suffisamment satisfaites aux fins d'une ouverture de la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

(50)

Il convient à cet égard de relever que la Commission ne compte pas deux fois les mêmes ressources comme aide d'État éventuelle puisque la partie du capital alloué à la SA Ducroire mise en cause dans cette affaire [appelée ci-après “capital supplémentaire”, voir le considérant (68)] exclut la partie du capital bénéficiant aux risques non cessibles ainsi que la partie du capital qui bénéficiait auparavant aux risques cessibles.

(51)

Selon le point 3.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation “Les types de traitement énumérés au point 3.1 confèrent ou sont susceptibles de conférer aux entreprises d'assurance-crédit à l'exportation qui en bénéficient un avantage financier par rapport à leurs concurrentes” (38).

(52)

Le premier type de traitement énuméré au point 3.1 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation est “une garantie d'État de fait ou de droit pour les emprunts et les pertes. Des garanties de cette nature permettent à l'assureur d'emprunter à des taux inférieurs aux taux normalement pratiqués sur le marché ou lui donnent la possibilité d'emprunter alors qu'il ne l'aurait pas eue autrement. En outre, les garanties de l'État évitent aux assureurs de devoir se réassurer sur le marché privé”.

(53)

La garantie accordée par l'État belge à l'ONDD pour les risques cessibles a donc constitué un avantage en faveur de l'ONDD.

(54)

Cet avantage relatif aux risques cessibles de l'ONDD a été transféré à la SA Ducroire avec les activités relatives à ces risques.

(55)

À partir du 1er septembre 2003, l'activité de l'ONDD relative aux risques de court terme, en ce compris les risques cessibles, a été effectuée à partir d'un compte dit “commercial” ne bénéficiant pas, selon les autorités belges, de la garantie de l'État (39).

(56)

Il semble que la mesure consistant en la garantie de l'État en faveur des risques cessibles de l'ONDD ait donc cessé le 1er septembre 2003.

(57)

Il convient cependant de relever que l'extension de la notion de risques cessibles aux risques (40) afférents à des débiteurs établis dans les douze États ayant accédé à l'Union européenne en 2004 et 2007 n'est intervenue qu'à la date de l'accession de ces pays à l'Union européenne, à savoir après que l'État belge ait, selon les autorités belges, cessé de garantir les risques cessibles, le 1er septembre 2003.

(58)

La garantie accordée par la Belgique à l'ONDD jusqu'au 31 août 2003 en ce qui concerne les risques cessibles ne recouvre que les risques déjà cessibles à l'époque, à l'exclusion des risques devenus cessibles par la suite, à savoir les risques commerciaux et politiques d'une durée maximale de moins de 2 ans afférents à des débiteurs établis dans les pays ayant accédé à l'Union européenne le 1er mai 2004 (République tchèque, Estonie, Chypre, Lettonie, Lituanie, Hongrie, Malte, Pologne, Slovaquie et de la Slovénie) et le 1er janvier 2007 (Bulgarie et Roumanie).

(59)

La garantie en cause ne recouvre donc que les risques (41) afférents à des débiteurs établis dans les États déjà membres de l'Union européenne avant le 1er septembre 2003 — à savoir l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Finlande, la France, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni et la Suède — et dans les pays membres suivants de l'OCDE: l'Australie, le Canada, l'Islande, le Japon, la Nouvelle-Zélande, la Norvège, la Suisse et les États-Unis d'Amérique.

(60)

La Commission note que, selon les autorités belges, il n'existait pas de comptabilité séparée permettant de distinguer, au sein de l'ONDD, entre les éléments de bilan relatifs aux risques cessibles et ceux relatifs aux risques non cessibles.

(61)

S'il est loisible aux États membres de soutenir l'activité d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques non cessibles [voir le considérant (65) ci-dessous], ces derniers doivent néanmoins veiller à ce que les organismes d'assurance-crédit à l'exportation aient une gestion séparée et tiennent des comptes séparés pour les activités d'assurance des risques cessibles et des risques non cessibles, comme le précise le point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation (42), ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En effet, sans comptabilité séparée il est difficile à la Commission d'identifier la partie de la garantie octroyée par l'État belge à l'ONDD qui a bénéficié aux risques cessibles et de calculer le montant des primes, au prix du marché, que l'ONDD aurait dû payer pour bénéficier d'une telle garantie s'il avait agi comme un organisme privé d'assurance-crédit à l'exportation sans aucun soutien de l'État.

(62)

Le manquement de la Belgique à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de l'ONDD qu'il instaure, avant la création de la SA Ducroire, une gestion et une comptabilité séparée distinguant entre les éléments de bilan relatifs aux risques cessibles et ceux relatifs aux risques non cessibles met donc la Commission dans l'impossibilité de circonscrire avec précision, à ce stade, la partie de la garantie de l'État allouée au moins jusqu'au 31 août 2003 aux risques cessibles et l'ampleur des primes que l'ONDD aurait dû payer pour qu'une telle garantie soit allouée aux risques cessibles au prix du marché (c'est-à-dire si l'ONDD s'était comporté comme un opérateur privé, sans aucun soutien de l'État).

(63)

La Commission invite les autorités belges à développer une méthode permettant d'identifier précisément la partie de la garantie de l'État à l'ONDD pouvant être considérée comme allouée, au moins jusqu'au 31 août 2003, aux activités de risques cessibles transférées par la suite à la SA Ducroire. Elle invite les autorités belges à lui indiquer la valeur de cette garantie et l'ampleur des primes que l'ONDD aurait dû payer pour qu'une telle garantie soit allouée aux risques cessibles au prix du marché. Elle invite enfin les autorités belges à fournir les preuves qui lui permettent de conclure que cette garantie aurait cessé à la date du 31 août 2003 et non lors de la création de la SA Ducroire le 1er janvier 2005.

(64)

Tout d'abord, la Commission souhaite préciser que son appréciation relative à l'existence d'une aide éventuelle au titre de l'allocation de capital à la SA Ducroire ne recouvre pas, pour les raisons exposées ci-après, i) la partie du capital de la SA Ducroire pouvant être considérée comme bénéficiant aux risques non cessibles (43) et ii) la partie du capital de la SA Ducroire équivalente à la fraction du capital de l'ONDD dont on peut estimer qu'elle bénéficiait déjà, juste avant le transfert des activités d'assurance pour les risques de court terme à la SA Ducroire le 1er janvier 2005, aux risques cessibles, et qui a été simplement transférée à la SA Ducroire avec les activités correspondantes.

(65)

L'aide éventuelle ne saurait concerner l'activité d'assurance-crédit des risques non cessibles. En effet, il est loisible aux États membres de soutenir l'activité d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques non cessibles: cette activité n'étant pas supposée être ouverte à la concurrence, le soutien des États n'est pas susceptible de distordre une quelconque concurrence et ne peut donc constituer une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. La partie du capital de la SA Ducroire bénéficiant strictement à l'assurance des risques non cessibles (de court terme) ne saurait donc constituer une aide sous forme d'allocation en capital. Ce capital exclu, relatif aux risques non cessibles, comprend le capital de la SA Ducroire qui, lors du transfert des activités d'assurance des risques de court terme à la SA Ducroire, bénéficiait aux risques (44) afférents à des débiteurs établis en Roumanie et en Bulgarie car ces risques étaient alors non cessibles, ces pays ayant accédé à l'Union européenne le 1er janvier 2007, soit après le transfert des activités à la SA Ducroire.

(66)

Selon les autorités belges, plus de [55-75 %] du portefeuille de risques de la SA Ducroire couvre des risques non cessibles [voir le considérant (28) ci-dessus]. À ce stade, il n'a cependant pas été établi de manière convaincante quelle partie du capital alloué à la SA Ducroire peut être considérée comme ayant strictement bénéficié aux seuls risques non cessibles. En effet, on ne saurait déduire du seul fait que [55-75 %] du portefeuille de la SA Ducroire concerne des risques non cessibles que la même proportion du capital de la SA Ducroire est strictement alloué à ces activités. Il convient de tenir compte du fait que la SA Ducroire pourrait avoir reçu plus de capital qu'il n'est nécessaire à l'exercice de ses activités de sorte qu'il existerait du capital excédentaire dont l'affectation ou non aux risques non cessibles doit être évaluée en fonction de l'utilisation effective du capital. Il se pourrait également que certains risques requièrent un niveau de capital supérieur à la moyenne du fait de leur caractère plus risqué. Il ne semble donc pas approprié de considérer que la part du capital de la SA Ducroire pouvant être considéré comme bénéficiant aux risques non cessibles est nécessairement la même que la part de ces risques dans l'ensemble du portefeuille de risques de la SA Ducroire, à savoir [55-75 %]. La Commission invite donc les autorités belges et les parties intéressées à commenter ce point. Elle invite les autorités belges à développer une méthode permettant d'identifier précisément la partie du capital de la SA Ducroire qui peut être considérée comme ayant été strictement allouée à l'activité d'assurance des risques non cessibles lorsque la SA Ducroire s'est vu transférer les activités d'assurance pour les risques de court terme, le 1er janvier 2005.

(67)

De plus, l'activité de la SA Ducroire relative aux risques cessibles peut être vue, au moins pour partie, comme la continuation de cette activité telle qu'exercée par l'ONDD juste avant que la SA Ducroire ne soit créée et n'entame ses activités le 1er janvier 2005. Il convient d'exclure de l'appréciation de la Commission la partie du capital allouée à la SA Ducroire qui, au sein de l'ONDD, le 31 décembre 2004, bénéficiait aux risques (45) afférents à des débiteurs établis dans les 25 États alors membres de l'Union européenne et dans les pays membres de l'OCDE mentionnés au considérant (14) ci-dessus. En effet, il est ici uniquement question du changement de la forme juridique d'une activité économique préexistante, avec le capital s'y rattachant (46). La Commission invite les autorités belges et les parties intéressées à commenter ce point. La Commission invite les autorités belges à développer une méthode permettant d'identifier précisément la partie du capital de l'ONDD pouvant être considérée comme allouée aux activités de risques cessibles, transférées par la suite à la SA Ducroire.

(68)

L'éventuelle aide nouvelle en cause ne concerne donc (en tout ou partie) que la partie du capital alloué à la SA Ducroire qui profite à l'activité d'assurance-crédit des risques cessibles (le capital bénéficiant aux risques non cessibles de court terme est donc exclu (47) et qui excède la partie de ce capital qui bénéficiait déjà aux risques cessibles au sein de l'ONDD le 31 décembre 2004 (juste avant que la SA Ducroire ne se voit transférer les activités d'assurance des risques de court terme; voir le considérant précédant). Cette partie du capital alloué à la SA Ducroire sera dénommée ci-après “capital supplémentaire”.

(69)

Selon la Commission, l'existence de ce capital supplémentaire apparaît probable dans la mesure où le rapport annuel de l'ONDD pour l'année 2004 indique que:

“des capitaux propres de 50 millions d'euros ont été alloués par l'Office national du Ducroire au compte sans garantie de l'État [à savoir le compte dit ‘commercial’ mentionné au considérant (18) ci-dessus, dans lequel a été effectuée à partir du 1er septembre 2003 l'activité relative aux risques de court terme (dont la totalité des risques cessibles), transférée par la suite à la SA Ducroire].

Ce compte est assujetti au contrôle (du régulateur) la commission bancaire, financière et des assurances […].

Les compte annuels (dont le compte dit ‘commercial’ fait partie) ont fait l'objet d'une opinion séparée du réviseur”.

(70)

De surcroît, il ressort d'un tableau présenté par les autorités belges (48) que les 50 millions EUR alloués au compte commercial n'ont pas été transférés à la SA Ducroire et que seuls certains éléments d'actif de ce compte (représentant une partie minoritaire des actifs de ce compte) ont été cédés à la SA Ducroire (notamment, les “Placements en actions et en parts” sont restés à l'ONDD).

(71)

Il apparaît donc qu'avec l'adoption de la mesure en cause, le capital pouvant être considéré comme ayant bénéficié aux activités d'assurance-crédit pour les risques cessibles (c'est-à-dire aux activités ouvertes à la concurrence) a considérablement augmenté par rapport au montant de capital dont ces activités bénéficiaient au sein de l'ONDD avant le 1er janvier 2005 et qu'il existe donc bien un “capital supplémentaire”.

(72)

La Commission relève que les projections financières réalisées par l'ONDD et communiquées par les autorités belges ne distinguent pas entre la partie du capital alloué à la SA Ducroire bénéficiant aux risques cessibles et la partie de ce capital profitant aux risques non cessibles. En effet, il n'existait pas de comptabilité séparée permettant de distinguer, au sein des activités pour les risques de court terme, entre les risques cessibles (de court terme) et non cessibles (de court terme) (49).

(73)

A fortiori, il n'existe pas davantage, au sein de la SA Ducroire, de comptabilité séparée distinguant les éléments d'actif et de passif (tels que le capital) relatifs, respectivement, aux risques cessibles et aux risques non cessibles.

(74)

S'il est loisible aux États membres de soutenir l'activité d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques non cessibles [voir le considérant (65) ci-dessus], ces derniers doivent néanmoins veiller à ce que les organismes d'assurance-crédit à l'exportation aient une gestion et tiennent des comptes séparés pour les activités respectives d'assurance des risques cessibles et des risques non cessibles, comme le précise le point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. En effet, sans comptabilité séparée il est difficile à la Commission d'identifier la partie du capital octroyé par l'ONDD à la SA Ducroire qui pourrait avoir bénéficié aux activités qui ne sont pas ouvertes à la concurrence (les risques non cessibles) et qui ne constituerait donc pas une aide.

(75)

Le manquement de la Belgique à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de la SA Ducroire qu'elle instaure une gestion et une comptabilité séparée distinguant les risques cessibles des risques non cessibles met donc la Commission dans l'impossibilité de circonscrire avec précision, à ce stade, l'ampleur du “capital supplémentaire” [dont l'existence est néanmoins probable pour les raisons exposées aux considérants (69) à (71) ci-dessus].

(76)

La Commission demande donc aux autorités belges de se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de la SA Ducroire qu'elle instaure une gestion et comptabilité séparée distinguant les risques cessibles des risques non cessibles.

(77)

Elle invite les autorités belges à lui indiquer la partie du capital initialement alloué à la SA Ducroire qui soutient l'activité d'assurance-crédit des risques non cessibles de court terme [voir les considérants (65) et (66) ci-dessus] et la partie du capital allouée à la SA Ducroire profitant déjà, au sein de l'ONDD juste avant le 1er janvier 2005, à l'activité d'assurance-crédit des risques cessibles [voir le considérant (67) ci-dessus] afin de pouvoir pleinement appliquer à ce capital le test de l'investisseur privé en économie de marché.

(78)

Néanmoins, la disproportion entre le capital de 50 millions EUR alloué au compte commercial dans lequel a été effectué du 1er septembre 2003 au 31 décembre 2004 l'activité relative aux risques de court terme (alors que seuls certains éléments d'actif de ce compte ont été transféré à la SA Ducroire), en ce compris les risques cessibles, et le capital de 150 millions EUR alloué à la SA Ducroire permet de supposer l'existence d'un capital supplémentaire important. La Commission s'interroge en effet sur la nécessité et la profitabilité de l'allocation de 150 millions EUR de capital à la SA Ducroire alors qu'un capital trois fois inférieur semble avoir suffi à exercer l'activité d'assurance-crédit des risques de court terme, en ce compris les risques cessibles, dans le cadre du compte commercial. Le fait que la SA Ducroire ait pu procéder, avec SACE BT, à l'achat de KUP conforte la thèse selon laquelle une partie significative du capital alloué à la SA Ducroire excède ce qui était strictement nécessaire à l'exercice des activités d'assurance-crédit pour les risques cessibles.

(79)

Selon une jurisprudence constante, afin d'établir qu'une mesure accorde un avantage économique, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé dans une économie de marché d'une taille comparable à celle de l'entreprise concernée aurait procédé à un apport en capital de la même importance (50), eu égard notamment à l'information disponible et aux développements prévisibles lors de cet investissement.

(80)

Le critère de l'investisseur privé en économie de marché doit être appliqué ex ante. Autrement dit, c'est au moment où l'apport en capital a été planifié qu'il convient de se placer afin d'apprécier si un investisseur privé aurait lui aussi procédé à un tel apport. Dans l'appréciation du critère de l'investisseur privé, il convient de s'abstenir de tenir compte de développements postérieurs à l'apport en capital. En outre, la conformité au critère de l'investisseur privé en économie de marché peut être démontrée par un “business plan” ex ante sur la base duquel la décision d'investir a été prise (51).

(81)

Dans la mesure où aucun investisseur privé n'a pris part à la mesure en cause et où la SA Ducroire n'est pas cotée en bourse, les paramètres dont la validité doit être appréciée semblent être la rentabilité attendue de l'investissement telle qu'elle figure dans le plan d'affaires défini par l'ONDD. En effet, selon la jurisprudence de la Cour (52) et la pratique décisionnelle de la Commission (53), le fait que l'apport en capital soit prétendument nécessaire à la poursuite de l'activité de l'entreprise et/ou pour capitaliser adéquatement l'activité en vertu des règles prudentielles ou d'une estimation des risques encourus ne permet pas de considérer que le critère de l'investisseur privé en économie de marché est satisfait. Un investisseur privé dans des conditions normales de marché n'aurait procédé à un tel apport en capital que si la rentabilité attendue était suffisante, lors dudit apport, eu égard aux informations disponibles et aux évolutions prévisibles à ce moment précis (54).

(82)

Un investisseur privé en économie de marché n'accepterait une rentabilité faible, voire des pertes, durant les premières années qu'à la condition de pouvoir raisonnablement escompter que cela sera compensé ultérieurement par des profits nettement supérieurs à la moyenne du secteur, de sorte que le retour total sur investissement (après application d'un taux d'actualisation approprié) sera suffisant (55). Un projet ne générant des profits et des flux de trésorerie (“cash flows”) importants qu'après de nombreuses années est un projet plus risqué, requérant donc un taux attendu de rendement supérieur à un projet générant rapidement des profits et flux de trésorerie importants.

(83)

À défaut de données précises sur le capital supplémentaire du fait du manquement de la Belgique à se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de l'ONDD (jusqu'à l'entrée en activité de la SA Ducroire), puis de la SA Ducroire, qu'elles instaurent une comptabilité séparée, la Commission va également [en plus des doutes issus de la disproportion probable du capital supplémentaire, comme exposé précédemment à la section 4.1.2.2.1. considérants (64) à (78)] apprécier l'existence d'un éventuel avantage sur la base des projections financières de l'ONDD qui portent sur l'ensemble du capital de la SA Ducroire, sans distinguer entre la part du capital profitant l'assurance-crédit des risques cessibles et celle bénéficiant aux risques non cessibles.

(84)

Elle invite néanmoins les autorités belges à lui faire parvenir des projections financières sur la rentabilité de l'allocation de capital à la SA Ducroire de 2005 à 2014, comme celles mentionnées à la Section 3.2.1 “Projections financières ex ante et ex post” ci-dessus [considérants (30) à (37) ci-dessus], mais limitées à l'activité d'assurance-crédit de la SA Ducroire pour les risques cessibles (sans recouvrir l'ensemble des risques de court terme transférés à la SA Ducroire, c'est-à-dire en excluant les risques non cessibles de court terme).

(85)

S'agissant de la méthode préconisée par les autorités belges, dans le cadre de leur réponse à la demande de renseignements de la Commission de décembre 2007, pour estimer la rentabilité, à savoir le ratio ROR, la Commission relève que ce ratio n'a pas été utilisé dans les projections financières ex ante (le plan d'affaires) de l'ONDD.

(86)

De plus, un tel ratio met en évidence la marge bénéficiaire sur le chiffre d'affaires, ne prend pas en compte le capital investi et n'indique pas la profitabilité en rapport avec celui-ci. Il ne tient pas compte non plus du résultat des activités purement financières, qui fait pourtant partie du profit comptable et distribuable aux actionnaires.

(87)

Il est donc peu probable qu'un investisseur de fonds propres (tel qu'un actionnaire) aurait recours à ce seul taux — qui n'indique pas la rentabilité des fonds propres ou de celle des montants investis — pour apprécier la rentabilité de l'investissement qu'il envisage de consentir.

(88)

S'agissant de la méthode effectivement utilisée par l'ONDD, la Commission doute que celui-ci ait procédé à une appréciation sérieuse de la rentabilité ex ante:

(89)

Sur ce dernier point, à supposer qu'un apport en capital d'une telle ampleur fût nécessaire pour satisfaire à des exigences de solvabilité [voir la section 3.1., considérant (26) ci-dessus], il ne peut en être déduit pour autant que le critère de l'investisseur privé en économie de marché a été satisfait. En effet, le simple fait qu'un apport en capital soit suffisant pour satisfaire à des critères prudentiels de solvabilité n'implique nullement la rentabilité d'un tel investissement. En l'absence de rentabilité future d'un investissement satisfaisant néanmoins à des critères prudentiels de solvabilité, l'ONDD, tout comme un investisseur privé placé dans des circonstances similaires, peut décider de ne pas procéder à un tel apport.

(90)

Même dans le cas où, contrairement à ce que la Commission fait valoir au paragraphe précédent, le transfert d'un montant de capital suffisant pour permettre à la SA Ducroire de satisfaire aux critères prudentiels de solvabilité devrait être considéré comme conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché, la Commission observe que les 150 millions EUR alloués à la SA Ducroire ne semblent pas constituer le montant minimum nécessaire pour satisfaire aux ratios de solvabilité généralement considérés comme adéquats par le marché. La Commission observe que les règles prudentielles applicables sont celles de la directive Solvency I pour l'assurance non vie (57). À cet égard, il est possible qu'en calculant la marge de solvabilité minimale sur la base des règles de Bâle plutôt que sur celles de la directive Solvency I les autorités belges aboutissent à une surpondération des risques d’assurance-crédit de la SA Ducroire par rapport au niveau requis par les règles prudentielles en vigueur et que le montant nécessaire pour garantir la solvabilité de la SA Ducroire s'en trouve ainsi surestimé. Sur la base des éléments avancés à ce jour par les autorités belges et par la plaignante, la Commission nourrit quelques doutes sur le fait que les règles de Bâle — qui, en droit, s'appliquent exclusivement au secteur bancaire — soient en pratique (58) appliquées par les organismes d'assurance-crédit. En effet, il y a lieu de s'interroger sur la pertinence de l'éventuelle application de ces règles bancaires à des organismes d'assurance-crédit, eu égard aux nombreuses différences entre les risques assumés respectivement par les assureurs-crédit et par les banques (59). En outre, ainsi qu'il a été mentionné au considérant (69), des capitaux propres de 50 millions EUR, donc d'un montant bien inférieur à celui de la mesure en cause (c'est-à-dire 150 millions EUR), ont été alloués le 1er septembre 2003 au compte “commercial” couvrant le portefeuille d'activités transféré par la suite à la SA Ducroire. Ce montant de 50 millions EUR a fait l'objet d'un contrôle du régulateur et d'une opinion séparée du réviseur. Il semble donc que du 1er septembre 2003 au 31 décembre 2004 (jusqu'au transfert d'activités à la SA Ducroire) un montant de 50 millions EUR ait suffi à l'exercice des activités menées par la suite par la SA Ducroire. De surcroît, seule une partie minoritaire des actifs couverts par le compte commercial a été transférée à la SA Ducroire, de sorte que le capital correspondant aux actifs transférés semble inférieur à 50 millions EUR (60). Il semble donc que l'allocation de capital de 150 millions EUR soit d'un montant supérieur au niveau de capital considéré comme nécessaire par le secteur et par les règles prudentielles pour le portefeuille d'activité transféré.

(91)

Si la Commission estime avec les autorités belges, et contrairement à la plaignante, que le ROE moyen de l'ensemble des acteurs sur le marché en cause constitue un élément de comparaison plus approprié que celui des seuls trois plus grands acteurs sur le marché (dans la mesure où la SA Ducroire est d'une taille nettement inférieure à celle des trois plus grands acteurs sur le marché), elle relève en revanche que:

(92)

La Commission doute de la pertinence de projections sur le ROE excluant la provision d'égalisation (62). En effet, un investisseur privé en économie de marché aurait estimé la rentabilité de l'investissement projeté en tenant compte de la contrainte que représente la nécessité de constituer une telle provision.

(93)

Dans la note de septembre 2004 (63) préparatoire à la création de la future SA Ducroire, l'ONDD escomptait (selon le scénario “réaliste” tablant sur une croissance des activités de [0-5 %]) un ROE de [0-2,5 %] à [0-2,5 %] pour les trois premières années d'activités de la SA Ducroire (2005, 2006, et 2007) en incluant les provisions d'égalisation, et de [0-2,5 %] à [2,5-5 %] pour ces mêmes années en excluant les provisions d'égalisation: cela semble avoir suffi à convaincre l'ONDD que la SA Ducroire serait rentable et devait donc être créée.

(94)

Il apparaît donc que la rentabilité attendue de la future SA Ducroire était insuffisante pour convaincre un investisseur privé en économie de marché de procéder à un tel investissement. En effet, la rentabilité attendue pour ces trois premières années était inférieure au taux sans risque (rendement des obligations d'État à long terme). Aucune étude sérieuse n'existait pour espérer que cette faible rentabilité initiale serait compensée par une rentabilité élevée les années suivantes. La projection pour la période 2005-2014 n'a été faite qu'ex post. De plus, elle ne reprend que les 100 millions EUR de capital libéré, sans tenir compte des 50 millions EUR supplémentaires investis. Un investisseur normal demanderait une rémunération sur ce capital puisqu'il pourrait le perdre en cas de faillite de la SA Ducroire. Enfin, même s'il fallait prendre en compte la projection 2005-2014 — ce que la Commission conteste puisque cette projection est ex-post — la Commission observe que sur cette période le ROE reste très faible, proche du taux sans risque (qui n'est pas 2 %, comme indiqué par les autorités belges, mais le rendement des obligations d'État à long terme au moment de la décision d'investissement). L'IRR de [5-10 %] provient donc d'une profitabilité attendue très élevée pour la période postérieure à 2014 (se traduisant par une valeur de perpétuité élevée). En d'autres termes, la rentabilité attendue de [5-10 %] est en fait très incertaine puisque réalisée majoritairement après 2014. Il d'agit donc d'un investissement risqué, requérant une rentabilité supérieure à [5-10 %].

(95)

Dans la mesure où les autorités belges feraient valoir que la faible rentabilité de la SA Ducroire s'expliquerait par le fait qu'une partie du capital échapperait au principe de l'investisseur privé en économie de marché au motif qu'elle se rapporte à des risques non cessibles auxquels les règles relatives aux aides d'État ne s'appliqueraient pas, et que, s'agissant du reste du capital, afférent aux risques cessibles, la rentabilité serait supérieure et conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché, la Commission rappelle [voir le considérant (61) ci-dessus] que dès lors que l'ONDD a choisit de transmettre à une même entité (la SA Ducroire) l'ensemble des risques de court terme, y compris les risques non cessibles de court terme, sans y tenir une comptabilité séparée distinguant entre risques cessibles et risques non cessibles, elle n'est pas en mesure d'apprécier pleinement la rentabilité, c'est-à-dire la conformité au principe de l'investisseur privé en économie de marché, de l'activité exposée au jeu de la concurrence (et donc aux règles relatives aux aides d'État), à savoir l'assurance des risques cessibles.

(96)

La Commission demande donc aux autorités belges de se conformer au point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation en obtenant de la SA Ducroire qu'elle instaure une comptabilité et une gestion séparées distinguant les risques cessibles des risques non cessibles et invite les autorités belges à lui indiquer la partie du capital alloué à la SA Ducroire qui soutient, respectivement, l'activité d'assurance-crédit des risques non cessibles de court terme et celle des risques cessibles.

(97)

La Commission entretient donc des doutes sur le fait que l'apport en capital de 2004 à la SA Ducroire satisfasse le critère de l'investisseur privé en économie de marché.

(98)

Cette appréciation est fondée sur la probabilité de l'existence d'un «capital supplémentaire» largement supérieur à ce qui avait suffi, dans le cadre du compte commercial, à exercer l'activité d'assurance-crédit des risques cessibles [voir les considérants (70) à (71) ci-dessus] et sur l'étude des projections financières réalisées en vue de la création de la SA Ducroire [voir les considérants (83) à (94) ci-dessus] (64).

(99)

Dans la mesure où les projections financières de l'ONDD portent sur l'ensemble du capital alloué à la SA Ducroire (65), les doutes que suscitent ces projections recouvrent le “capital supplémentaire”.

(100)

Ainsi qu'il a été exposé précédemment [voir Section 4.1.2.1., considérants (60) à (62)], dans la mesure où il n'existait pas au sein de l'ONDD lorsque celui-ci exerçait des activités d'assurance des risques cessibles de gestion et de comptabilité séparée pour les activités d'assurance des risques cessibles et celles des risques non cessibles (de court terme), la Commission est fondée à soupçonner la présence d'une aide nouvelle consistant en d'éventuels transferts internes de ressources relatives aux activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles, en vertu du point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation. En effet, sans comptabilité séparée il est difficile à la Commission d'identifier l'existence d'éventuels transfert internes de ressources au sein de l'ONDD.

(101)

Dans la mesure où l'absence de comptabilité séparée ne permet pas de conclure de manière certaine à l'absence d'avantage pour les activités d'assurance des risques cessibles au sein de l'ONDD, la Commission invite la Belgique à lui fournir les informations lui permettant de dissiper ses doutes à ce sujet, en accord avec l'article 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation.

(102)

Pour les raisons exposées précédemment, il semble que:

(103)

La garantie de l'État, jusqu'au 31 août 2003, en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD est sélective puisqu'elle a bénéficié au seul ONDD (dont l'activité relative aux risques cessibles a été reprise par la suite par la SA Ducroire).

(104)

L'allocation de capital intervenue en 2004 est sélective dès lors qu'elle bénéficie directement à la seule SA Ducroire.

(105)

D'éventuels transferts internes de ressources issues des activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles seraient sélectifs puisqu'ils se produiraient au sein du seul ONDD (avant le transfert des activités d'assurance pour les risques de court terme à la SA Ducroire).

(106)

Dès lors que l'ONDD a procédé à l'allocation de capital en cause sans escompter une rentabilité suffisante, la SA Ducroire a bénéficié d'un avantage concurrentiel par rapport à des organismes privés d'assurance-crédit dont les actionnaires attendent un retour sur leur investissement qui soit à la hauteur du retour sur investissement qu'ils pourraient obtenir dans des investissements comparables.

(107)

Surtout, la SA Ducroire n'aurait pas pu se procurer un tel capital sur le marché dans la mesure où la rentabilité de l'investissement était insuffisante. Cela signifie que, sans le capital apporté par l'État via l'ONDD, il est probable que la SA Ducroire n'aurait pu exercer aucune activité sur le marché.

(108)

À cet égard, le point 3.2. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation précise que les apports en capital par l'État accordés à certaines entreprises, lesquels comportent un élément d'aide d'État si celui-ci n'agit pas comme un investisseur privé en économie de marché, faussent la concurrence (67).

(109)

Ce même point 3.2. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation précise que les garanties d'État bénéficiant aux risques cessibles faussent la concurrence (68). En effet, selon le point 3.1 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, les garanties d'État “permettent à l'assureur d'emprunter à des taux inférieurs aux taux normalement pratiqués sur le marché ou lui donnent la possibilité d'emprunter alors qu'il ne l'aurait pas eue autrement. En outre, les garanties de l'État évitent aux assureurs de devoir se réassurer sur le marché privé”.

(110)

Ainsi qu'il a été exposé précédemment [Section 4.1.2.1, considérants (60) à (62) ci-dessus], en l'absence de gestion et de comptabilité séparée dans l'ONND (avant le transfert des activités à la SA Ducroire) pour les activités d'assurance des risques cessibles et celles des risques non cessibles, la Commission est fondée à soupçonner la présence d'une aide consistant en d'éventuels transferts internes de ressources issues des activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles, en vertu du point 4.3 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation.

(111)

Conformément à la jurisprudence de la Cour de justice, une amélioration de la position concurrentielle d'une entreprise à la suite d'une aide d'État constitue généralement la preuve que la concurrence est faussée avec les autres entreprises qui n'ont pas bénéficié d'une aide semblable (69).

(112)

Le soutien apporté par l'État à l'ONDD sous forme de garantie en faveur des risques cessibles, le soutien apporté par l'ONDD à la SA Ducroire sous forme d'allocation de capital et d'éventuels transferts internes de ressources en faveur des risques cessibles au sein de l'ONDD faussent ou menacent de fausser donc la concurrence.

(113)

La SA Ducroire se trouve en concurrence avec d'autres entreprises de l'Union européenne sur le marché de l'assurance-crédit. Il en allait de même de l'ONDD en ce qui concerne les risques cessibles avant que la SA Ducroire ne se voit transférer les activités d'assurance-crédit de l'ONDD pour les risques de court terme, y compris les risques cessibles.

(114)

De plus, l'ONDD et la SA Ducroire sont actives dans les autres États membres, notamment grâce à l'acquisition de KUP, la branche commerciale de l'agence nationale tchèque d'assurance-crédit à l'exportation.

(115)

Le point 3.2. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation indique que lorsque l'État apporte à un organisme d'assurance-crédit à l'exportation, en ce qui concerne les risques cessibles, une garantie ou du capital sans agir comme un investisseur privé en économie de marché, une telle garantie ou un tel apport de capital constitue une aide faussant les échanges intracommunautaires (70).

(116)

Ainsi qu'il a été exposé précédemment [section 4.1.2.1., considérants (60) à (62), section 4.1.2.3., considérant (100) et section 4.1.4., considérant (110)], en l'absence de gestion et de comptabilité séparée dans l'ONND (avant le transfert des activités à la SA Ducroire) pour les activités d'assurance des risques cessibles et celles des risques non cessibles, la Commission est fondée à soupçonner la présence d'une aide consistant en d'éventuels transferts internes de ressources issues des activités d'assurance des risques non cessibles en faveur de l'assurance des risques cessibles.

(117)

Selon une jurisprudence constante, il y a affectation des échanges entre États membres dès lors que le ou les entreprise(s) bénéficiaires de l'aide exercent leurs activités dans un domaine ouvert à la concurrence et qui fait l'objet d'échanges entre États membres (71).

(118)

Les échanges entre les États membres sont donc suffisamment affectés par les mesures en cause.

(119)

À la lumière de ce qui précède, il semble que les mesures en cause constituent une aide.

(120)

La Commission estime que ces aides sont des aides nouvelles qui ne lui ont pas été notifiées au préalable, donc des aides illégales.

(121)

Selon le point 4.2 de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation:

“Les États membres sont donc invités, en vertu de l'article 93 paragraphe 1 du traité (maintenant article 108, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne), à modifier leurs régimes d'assurance-crédit à l'exportation dans le domaine des risques cessibles de façon que les organismes privés ou publics, ou opérant avec le soutien de l'État, d'assurance-crédit à l'exportation ne puissent plus bénéficier, pour les risques en question, des types d'aides d'État énumérés ci-dessous dans un délai d'un an à partir de la publication de la présente communication:

(122)

La Belgique ayant accepté la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation — publiée le 17 septembre 1997 — le 11 février 1998, l'assurance-crédit des risques cessibles aurait dû cesser de bénéficier de la garantie de l'État depuis le 17 septembre 1998.

(123)

Cependant, en vertu de l'article 15 du règlement de procédure (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (73):

(124)

Le 21 avril 2010, la Commission a demandé des informations à la Belgique portant notamment sur la garantie de l'État à l'ONDD.

(125)

La garantie accordée par l'État belge au moins jusqu'au 31 août 2003 en faveur des risques cessibles de l'ONDD, qui n'a pas été notifiée au préalable à la Commission, serait donc une aide nouvelle illégale depuis le 21 avril 2000.

(126)

L'ONDD a souscrit le capital en cause en septembre 2004 (74) et la SA Ducroire s'est vu transférer l'activité relative aux risques de court terme (en ce compris les risques cessibles) le 1er janvier 2005 (75).

(127)

Cette mesure:

(128)

Le capital alloué par l'ONDD en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de la SA Ducroire, qui n'a pas été notifié au préalable à la Commission, serait donc, dès l'origine, une aide nouvelle illégale.

(129)

La première mesure prise par la Commission concernant d'éventuels transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles de l'ONDD est la présente décision. Notamment, la Commission n'a adressé jusqu'ici aucune demande d'informations relatives à d'éventuels transferts internes de ressources.

(130)

Si d'éventuels transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles de l'ONDD sont intervenus il y a plus de dix ans avant la date de la présente décision, ils bénéficient de la prescription prévue par l'article 15 du règlement de procédure (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE (78) puisqu'elle a été adoptée il y moins de 10 ans.

(131)

N'ayant pas été notifiés, d'éventuels transferts internes de ressources en faveur de l'assurance des risques cessibles de l'ONDD intervenus moins de dix ans avant la date de la présente décision constitueraient donc une aide nouvelle illégale.

(132)

En principe, selon les points 3.2. et 4.1. de la communication sur l'assurance-crédit à l'exportation, dont les recommandations ont été acceptées par la Belgique dans sa lettre à la Commission du 11 février 1998 (79), les dérogations prévues par les dispositions du traité relatives aux aides d'État ne s'appliquent pas aux aides consenties pour l'assurance des risques cessibles. En effet, ces aides faussent certes la concurrence entre assureurs mais entraînent surtout “des différences entre les États membres dans la couverture d'assurance disponible pour les risques cessibles; de ce fait, (elles) faussent la concurrence entre les entreprises des États membres et exercent des effets secondaires sur les échanges intracommunautaires, qu'il s'agisse d'exportations intracommunautaires ou à destination de pays tiers. Les dérogations prévues à l'article 92 du traité ne s'appliquent pas aux aides consenties pour l'assurance des risques cessibles. Les effets de distorsion exercés par ces aides dans la Communauté ne sont pas compensés par les avantages qu'il peut y avoir sur le plan national ou communautaire à soutenir les exportateurs” (nous soulignons) (80). En d'autres termes, ces aides ne sont en principe éligibles à aucune des exemptions prévues à l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne — en particulier à celle prévue à l'article 107, paragraphe 3, sous c) — parce qu'elles faussent la concurrence entre les entreprises des États membres et constitue donc une distorsion trop importante du marché intérieur.

(133)

Quant à la possibilité de considérer les aides compatibles, la Commission observe que celles-ci ne semblent pas remplir les conditions pour être éligibles à l'une ou plusieurs des exemptions prévues à l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. En particulier, il ne semble pas que les aides puissent constituer des aides au sauvetage ou à la restructuration compatibles avec le traité, notamment pour les raisons suivantes:

(134)

Il ne semble donc pas que les mesures en cause puissent être déclarées compatibles avec le marché intérieur en vertu de l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

(135)

La Commission souligne que si l'existence des aides éventuelles est confirmée à l'issue de la procédure, le montant des aides devra être récupéré auprès de la SA Ducroire, y compris en ce qui concerne la garantie pour les risques cessibles de l'ONDD et les éventuels transferts internes en faveur des activités d'assurance des risques cessibles de l'ONDD, car la SA Ducroire a poursuivi les activités de l'ONDD relatives aux risques cessibles de ce dernier en se voyant transférer les activités et les actifs de l'ONDD relatifs à l'assurance des risques de court terme, en ce compris l'assurance des risques cessibles.

1)

si la SA Ducroire bénéficie d'un agrément administratif lui donnant accès à l'activité de l'assurance directe au sens de l'article 6 de la directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l'accès à l'activité de l'assurance directe autre que l'assurance sur la vie, et son exercice (81);

2)

quelle est la marge de solvabilité minimum qui s'applique à la SA Ducroire en vertu de la directive Solvency I pour l'assurance non vie et quelle est la marge de solvabilité effective de la SA Ducroire, au sens de la directive Solvency I pour l'assurance non vie;

3)

quelle part du capital de la SA Ducroire peut être considéré comme bénéficiant exclusivement à l'assurance-crédit des risques non cessibles de cette société;

4)

quelle part de la garantie de l'État à l'ONDD du 21 avril 2000 au 31 août 2003 (ou au 1er janvier 2005) peut être considérée comme bénéficiant exclusivement aux risques cessibles et quelle est l'ampleur des primes que l'ONDD aurait dû payer pour qu'une telle garantie soit allouée aux risques cessibles au prix du marché (c'est-à-dire si l'ONDD s'était comporté comme un opérateur privé, sans soutien de l'État).

5)

sont invitées à faire parvenir à la Commission des projections financières sur la rentabilité de l'allocation de capital à la SA Ducroire de 2005 à 2014, comme celles mentionnées à la Section 3.2.1 “Projections financières ex ante et ex post” ci-dessus [considérants (30) à (37) ci-dessus], mais limitées à l'activité d'assurance-crédit de la SA Ducroire pour les risques cessibles (sans recouvrir l'ensemble des risques de court terme transférés à la SA Ducroire, c'est-à-dire en excluant les risques non cessibles de court terme); et

6)

peuvent, si elles le souhaitent, présenter de nouveaux arguments sur l'éventuelle pertinence d'une application par les organismes d'assurance-crédit des règles de Bâle destinées aux banques et indiquer si ces règles sont effectivement communément appliquées dans le secteur de l'assurance-crédit en général.

Commission européenne

Direction générale de la concurrence

Greffe des aides d'État

1049 Bruxelles

BELGIQUE

Fax +32 22961242

”Betreft

:

Steunmaatregel SA.23420 (11/C) (ex NN 40/10) — België

Vermoeden van onrechtmatige steun ten faveure van Delcredere NV in de vorm van een toewijzing van kapitaal, van een overdracht van uit een garantie voortvloeiend voordeel en van eventuele interne overdrachten van middelen aan de verzekeringsactiviteiten van ONDD voor verhandelbare risico's

(1)

Op 5 juni 2007 heeft (de klager) (82) bij de Europese Commissie een klacht ingediend betreffende de inbreng van 150 miljoen EUR startkapitaal (waarvan 100 miljoen EUR daadwerkelijk is gestort bij de oprichting van de onderneming en de resterende 50 miljoen EUR in 2009) die Delcredere NV zou hebben gekregen toen zij in september 2004 door de Nationale Delcrederedienst (hierna „ONDD” genoemd) is opgericht.

(2)

Deze klacht betreft ook de inbreng van startkapitaal die de vennootschap naar Italiaans recht SACE BT zou hebben gekregen bij haar oprichting door SACE SpA in mei 2004. De kapitaalinbreng ten faveure van het Italiaanse SACE BT wordt behandeld in een andere procedure voor de Commissie, onder nummer SA 23425 (steunmaatregel NN 41/10).

(3)

[…].

(4)

De Commissie heeft deze klacht op 7 juni 2007 onder het nummer CP 183/2007 geregistreerd.

(5)

Bij schrijven van 7 december 2007 heeft de Commissie België nadere vragen gesteld.

(6)

Op 12 februari 2008 heeft de Commissie de antwoorden op deze vragen ontvangen, samen met talrijke documenten en een businessplan.

(7)

In hun opmerkingen van februari 2008 verwijzen de Belgische autoriteiten ook naar de gegevens die zij de Commissie hadden verstrekt (83) in het kader van een administratieve procedure die thans is afgesloten zonder dat een formele procedure is ingeleid (zaak CP 8/2007).

(8)

Op 9 september 2008 heeft een bijeenkomst van klaagster en de diensten van de Commissie plaatsgevonden.

(9)

Op 4 december 2008 heeft de Commissie België een niet-vertrouwelijke versie van de klacht doen toekomen.

(10)

Een niet-vertrouwelijke versie van de opmerkingen van België en een aantal specifieke vragen zijn op 12 en 17 december 2008 aan klaagster gezonden. Klaagster heeft daarop bij brief van 6 november 2009 geantwoord.

(11)

Op 21 april 2010 zijn België aanvullende vragen gesteld, waarop België op 23 juli 2010 heeft geantwoord.

(12)

ONDD is een „autonome publieke instelling” die door de Belgische Staat wordt ondersteund. De verplichtingen die zij op zich neemt, worden met name door de Staat gegarandeerd.

(13)

ONDD voert aan dat zij haar dochteronderneming Delcredere NV heeft opgericht om te voldoen aan de mededeling van de Commissie aan de lidstaten ingevolge artikel 93, lid 1, van het EG-Verdrag inzake de toepassing van de artikelen 92 en 93 van het Verdrag op kortlopende exportkredietverzekering (84) (hierna „de mededeling exportkredietverzekering” genoemd), waarin de lidstaten is verzocht hun exportkredietverzekeringstelsels zodanig aan te passen dat de exportkredietverzekeraars niet langer de steun van de Staat genieten wat betreft de als „verhandelbaar” aangemerkte risico's.

(14)

In de mededeling exportkredietverzekering — waarvan de aanbevelingen door het Koninkrijk België zijn geaccepteerd (85) — worden de commerciële en politieke risico's, met een looptijd van minder dan twee jaar, met betrekking tot debiteuren (86) gevestigd in de landen van de Europese Unie of in bepaalde landen van de OESO, namelijk Australië, Canada, IJsland, Japan, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Zwitserland en de Verenigde Staten van Amerika, als „verhandelbaar” aangemerkt (87).

(15)

Delcredere NV beheert alle kortlopende risico's (risico's dus op minder dan twee jaar), terwijl ONDD, onder wier zeggenschap zij staat, de risico's op lange termijn beheert.

(16)

Aldus beheert Delcredere NV alle verhandelbare risico's (die per definitie kortlopende risico's zijn) en alle niet-verhandelbare kortlopende risico's, zoals de risico's op minder dan twee jaar die betrekking hebben op debiteuren die buiten de OESO zijn gevestigd (88).

(17)

Ten minste tot en met 31 augustus 2003 verliepen alle activiteiten van ONDD voor eigen rekening, met een staatsgarantie (89).

(18)

Op 1 september 2003 heeft ONDD een zogeheten „commerciële” rekening geopend, die volgens de Belgische autoriteiten geen staatsgarantie geniet, en waaraan vanaf 1 september 2003 de activiteit met betrekking tot de kortlopende risico's is toegewezen (90).

(19)

Volgens de Belgische autoriteiten is „het principiële besluit” om Delcredere NV op te richten en daarvoor in een eerste fase 100 miljoen EUR te storten, in mei 2004 genomen (91). Op 23 september 2004 is Delcredere NV opgericht. Op dat tijdstip heeft ONDD een kapitaal van 150 miljoen EUR geplaatst, waarvan 100 miljoen EUR onmiddellijk is gestort en de resterende 50 miljoen EUR in 2009.

(20)

De activa op de commerciële rekening van ONDD — beantwoordend aan de kredietverzekeringsactiviteiten voor kortlopende risico's van ONDD — zijn op 1 januari 2005 overgedragen aan Delcredere NV, toen deze haar activiteiten heeft aangevat.

(21)

De Belgische autoriteiten hebben de Commissie een tabel meegedeeld met daarin voor de periode 1996-2004 het analytische resultaat van de activiteit met betrekking tot de kortlopende globale polissen. Volgens die tabel zijn in de periode tussen eind 1997 en eind 2004 de voor kortlopende risico's verzekerde bedragen meer dan verdubbeld (van […] miljard EUR tot […] miljard EUR, of een stijging met [80-120 %]), terwijl de voor diezelfde risico's geboekte premies met [40-80 %] zijn toegenomen (van […] miljoen EUR tot […] miljoen EUR) (92).

(22)

Volgens klaagster heeft ONDD in mei 2004 de 150 miljoen EUR startkapitaal aan Delcredere NV ter beschikking gesteld op voorwaarden waarmee een particuliere investeerder niet had kunnen instemmen.

(23)

(De klager) voert aan dat dit soort maatregel aan de Staat valt toe te rekenen en staatssteun vormt die onverenigbaar is met het Verdrag. Met name is (de klager) van oordeel dat, wat betreft het criterium „economisch voordeel”, om de volgende redenen niet aan het beginsel van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie is voldaan:

(24)

Volgens klaagster hebben Delcredere NV en SACE BT alleen doordat zij in 2004 „overgekapitaliseerd” werden, in de tweede helft van 2006 een gezamenlijk bod, dat „alle concurrentie achter zich liet”, kunnen indienen voor de verwerving van 66 % van de aandelen van KUP, de commerciële branche van het Tsjechische nationale exportkredietverzekeringsagentschap. (De klager) betoogt met name dat het gezamenlijke bod van Delcredere NV en SACE BT duidelijk hoger lag dan hetgeen (de klager), […], als de marktwaarde van KUP beschouwde.

(25)

De volgende maatregelen zouden staatssteun kunnen vormen:

(26)

Volgens de gegevens die de Belgische autoriteiten in het kader van de informele administratieve procedure in zaak CP 8/2007 (98) hebben meegedeeld en waarnaar zij verwijzen in hun opmerkingen die zij in februari 2008 in deze zaak hebben ingediend (99) (eigen vert.):

„is het (bedrag van het) kapitaal van Delcredere NV […] bepaald op basis van de Bazelse regels (die worden gebruikt om de solvabiliteitsmargevereisten in de banksector te bepalen), die voor het einde van het boekjaar 2006 een vereiste solvabiliteitsmarge van [100-150] miljoen EUR opleveren.

Met een tot 100 miljoen EUR volstort kapitaal komt de solvabiliteitsmarge van Delcredere NV aan het eind van het boekjaar 2006 uit op [100-150] miljoen EUR:

(27)

Volgens de Belgische autoriteiten zouden de Bazelse regels beter geschikt zijn om de solvabiliteit van kredietverzekeraars te beoordelen dan Richtlijn 2002/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 maart 2002 tot wijziging van Richtlijn 73/239/EEG van de Raad op het gebied van de solvabiliteitsmargevereisten voor schadeverzekeringsondernemingen (101) (de zogeheten „Solvency I-richtlijn” voor het schadeverzekeringsbedrijf). België voert aan dat de kapitaalbehoeften van kredietverzekeraars sterker afhankelijk zijn van de gedragen risico's dan van de vergoeding van de risico's (de premies) en dat de Bazelse regels, die op de gedragen risico's zijn gebaseerd („exposure-based approach”), beter geschikt zijn dan de Solvency I-richtlijn, die op de vergoeding van de risico's is gebaseerd („premium-based approach”). Het feit dat regels (zoals de Bazelse regels) worden gehanteerd die prudenter zijn dan de Solvency I-richtlijn, zou zijn gerechtvaardigd door het voorzorgbeginsel en het feit dat de activiteiten van Delcredere NV, anders dan die van andere kredietverzekeraars, in hoofdzaak kredietrisico's van debiteuren in opkomende landen omvatten — en dus transacties met een hogere schaderatio dekken (102).

(28)

In hun opmerkingen van februari 2008 geven de Belgische autoriteiten voorts aan dat de door Delcredere NV verzekerde portefeuille risico's atypisch is omdat zij, anders dan haar concurrenten, voor het merendeel (meer dan [50-75 %]) niet-verhandelbare risico's (103) in de zin van de mededeling exportkredietverzekering dekt. Het risiconiveau dat een dergelijke portefeuille inhoudt, ligt aanzienlijk hoger dan een portefeuille die uitsluitend of in hoofdzaak uit verhandelbare risico's bestaat. Een en ander zou dus rechtvaardigen dat ONDD kapitaal inbrengt of dat de Staat een vergoeding betaalt die hoger ligt dan voor een portefeuille met in hoofdzaak verhandelbare risico's.

(29)

Bovendien zou, volgens de Belgische autoriteiten, de inbreng van startkapitaal in ONDD bij de oprichting van Delcredere NV voldoen aan het criterium van de particuliere investeerder handelend in een markteconomie (zie, voor een definitie van dit criterium volgens de Commissie, de punten (79) tot en met (82)).

(30)

Om de rentabiliteit van de kapitaalinbreng in Delcredere NV aan te tonen, verwijzen de Belgische autoriteiten naar interne documenten uit de periode vóór of onmiddellijk na de oprichting van Delcredere NV in 2004 en naar een aantal financiële prognoses die achteraf zijn ingediend als antwoord op de door de Commissie gevraagde inlichtingen.

(31)

Wat betreft de eerste reeks documenten, daarin werd uitgegaan van twee scenario's: i) een als „realistisch” omschreven scenario A, dat is gebaseerd op een aangroei van de verzekerde bedragen met [0-5 %] (104), en ii) een als „dynamisch” omschreven scenario, dat is gebaseerd op een hypothese met een groei die het dubbele bedraagt van het realistische scenario, namelijk [5-10 %].

(32)

In een notitie van april 2004 (105) rekende ONDD (volgens het „realistische” scenario dat uitgaat van een toename van de activiteiten met [0-5 %]) met een RoE van [0-2,5 %] tot [0-2,5 %] voor de drie eerste jaren (2005, 2006 en 2007) dat Delcredere NV werkzaam is, wanneer met egalisatievoorzieningen rekening wordt gehouden, en van [0-2,5 %] tot [0-2,5 %] voor diezelfde jaren, wanneer de egalisatievoorzieningen niet worden meegerekend.

(33)

De Belgische autoriteiten bestempelen deze financiële prognoses op basis waarvan in mei 2004 het besluit is genomen om Delcredere NV op te richten en daarin het betrokken kapitaal in te brengen, zelf als „minimalistisch” (106).

(34)

In een notitie die ONDD op 28 september 2004 — dus nà de oprichting van Delcredere NV op 23 september 2004 — aan de raad van bestuur heeft voorgelegd, ging ONDD (nog steeds in het „realistische” scenario) uit van een RoE van [0-2,5 %] tot [0-2,5 %] per jaar in de periode 2005-2007, wanneer met egalisatievoorzieningen rekening wordt gehouden, en van [0-2,5 %] tot [2,5-5 %] voor diezelfde jaren, wanneer de egalisatievoorzieningen niet worden meegerekend (107).

(35)

Voorts hebben de Belgische autoriteiten, in het kader van de informele administratieve procedure, de Commissie prognoses verschaft (108) die op dezelfde hypotheses zijn gebaseerd als de notitie van september 2004, maar die zijn uitgebreid tot de periode 2005-2014. In het realistische scenario komen zij tot de conclusie dat de Internal Rate of Return (109) (hierna „IRR” genoemd) van de kapitaalinbreng [5-7,5 %] zou bedragen. De RoE zou blijven stijgen van [0-2,5 %] in 2005 tot [2,5-5 %] in 2014.

Delcredere NV, scenario A

(36)

Volgens de Belgische autoriteiten vond de berekening van de IRR op prudente grondslagen plaats, aangezien:

(37)

De Belgische autoriteiten hebben in hun opmerkingen van februari 2008 ook herziene financiële prognoses verstrekt waarin bepaalde hypotheses ten aanzien van de omvang van de toekomstige activiteiten van Delcredere NV zijn uitgesloten, die als basis hadden gediend voor de prognoses van september 2004, maar die uiteindelijk niet zijn gehanteerd toen Delcredere NV in mei 2005 operationeel is geworden (110). Deze prognoses leveren een IRR van [5-7,5 %] op, terwijl de RoE oploopt van 1,2 % in 2005 tot [2,5-5 %] in 2014.

(38)

Wat betreft de methode die moet worden gehanteerd om de voor een investering te verwachten rentabiliteit te ramen, zijn de Belgische autoriteiten van oordeel dat de meest geschikte indicator de Economic Return on Revenue (hierna „RoR” genoemd) is. Deze indicator wordt berekend door de technische inkomsten (vóór dotatie aan de egalisatievoorziening) af te zetten tegen de omzet (verzekeringspremies). Met een RoR van 16,5 % in 2005 en [15-20 %] in 2006 zou Delcredere NV rendabeler zijn dan de drie grootste spelers op de markt voor kredietverzekeringen, Coface, Eurler Hermes en Atradius (111).

(39)

Volgens de Belgische autoriteiten is de RoR het meest geschikt omdat:

(40)

Wat betreft de vergelijkingsmaatstaf om de rentabiliteit van de investering te beoordelen, betwisten de Belgische autoriteiten de relevantie van de vergelijking die klaagster maakt tussen de RoE van Delcredere NV en de RoE van de drie grootste kredietverzekeraars voor de periode nà de investering, namelijk in 2005 en 2006 (zie de tabel in punt (23)a)).

(41)

Zij beklemtonen daarbij dat:

(42)

De Belgische autoriteiten herhalen voorts dat, door het feit dat Delcredere NV voor het merendeel niet-verhandelbare risico's dekt (zie punt (28)), haar rentabiliteit lager ligt dan die van haar concurrenten die dergelijke risico's niet (of nauwelijks) dekken, en dat met dit verschil rekening moet worden gehouden.

(43)

Ten slotte is de rentabiliteit van de drie grootste spelers op de markt toegenomen doordat hun respectieve Staat een jaarlijkse provisie int en door de verkoop van commerciële informatie (deze laatste inkomsten worden, strikt genomen, niet door het exportkredietverzekeringsbedrijf gegenereerd).

(44)

In een eerste fase dient de Commissie na te gaan of de betrokken maatregelen staatssteun vormen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Daarom toetst zij in de volgende delen de maatregelen aan de verschillende criteria om van staatssteun te kunnen spreken.

(45)

De garantie die de Belgische Staat ten minste tot en met 31 augustus 2003 ten faveure van de activiteiten van ONDD met betrekking tot verhandelbare risico's heeft verleend, valt aan de Staat toe te rekenen en komt neer op de toekenning van staatsmiddelen in de zin van artikel 107 VWEU, aangezien deze maatregel is genomen door en ten laste komt van de Staat.

(46)

Volgens de Commissie zijn de toewijzing door ONDD van kapitaal aan Delcredere NV en de eventuele interne overdrachten van middelen van de verzekeringsactiviteiten voor niet-verhandelbare risico's van ONDD (vooraleer de verzekeringsactiviteiten voor kortlopende risico's aan Delcredere NV werden overgedragen) aan haar verzekeringsactiviteiten voor verhandelbare risico's, besluiten van ONDD die aan de Staat zijn toe te rekenen omdat ONDD een „autonome publieke instelling” is naar Belgisch publiek recht, opgericht bij een organieke wet van 31 augustus 1939. Het merendeel van de leden van de raad van bestuur worden aangesteld (bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad) en kunnen worden ontslagen door de Koning (die ook hun vergoedingen en emolumenten vaststelt) op voorstel van de federale voogdijministers en de gewestregering van de drie gewesten in België (114). In hun hoedanigheid van „ministeriële afgevaardigden” kunnen de op voordracht van de voogdijminister benoemde leden van de raad van bestuur bij de beraadslagingen van de raad beslissingen welke zij met 's Rijks belangen strijdig achten, schorsen. In dat geval brengt de ministeriële afgevaardigde die de beslissing heeft geschorst, onmiddellijk verslag uit bij de minister die hem heeft afgevaardigd. Ten slotte geniet ONDD een garantie van de Belgische Staat en kan zij voor rekening van de Belgische Staat handelen.

(47)

De Belgische Staat, die in de raad van bestuur van ONDD is vertegenwoordigd en op de hoogte wordt gehouden van de besluiten die daar worden genomen, is dus rechtstreeks betrokken bij de toewijzing van kapitaal aan Delcredere NV of bij eventuele interne overdrachten aan de verzekeringsactiviteiten van ONDD voor verhandelbare risico's. De Belgische autoriteiten, die een niet-vertrouwelijke versie van de klacht hebben ontvangen, hebben evenmin betwist dat de maatregel voor toewijzing van kapitaal de Staat is toe te rekenen.

(48)

De toewijzing door ONDD van kapitaal aan Delcredere NV en de eventuele interne overdrachten aan verzekeringsactiviteiten voor verhandelbare risico's van ONDD, een overheidsinstantie waarvan de gedragingen aan de Staat zijn toe te rekenen, vormen dus staatssteun in de zin van artikel 107 VWEU.

(49)

Hiermee zijn de criteria „toerekenbaarheid aan de Staat” en „toekenning van staatsmiddelen” dus in afdoende mate vervuld om de inleiding van de procedure van artikel 108, lid 2, VWEU te rechtvaardigen.

(50)

In dat verband dient te worden aangetekend dat de Commissie dezelfde middelen niet tweemaal als eventuele staatssteun in aanmerking neemt, omdat het gedeelte van het aan Delcredere NV toegewezen kapitaal waarop deze zaak ziet (hierna „het aanvullende kapitaal” genoemd; zie punt (68)), het gedeelte van het kapitaal uitsluit dat ten goede kwam aan de niet-verhandelbare risico's, alsmede het gedeelte van het kapitaal dat voordien aan de verhandelbare risico's ten goede kwam.

(51)

Volgens punt 3.2 van de mededeling exportkredietverzekering „(geven) [d]e in punt 3.1 genoemde faciliteiten exportkredietverzekeraars die hiervan gebruik maken, feitelijk of potentieel een financieel voordeel boven andere exportkredietverzekeraars” (115).

(52)

De eerste van de in punt 3.1 van de mededeling exportkredietverzekering genoemde faciliteiten is „een staatsgarantie, rechtens of feitelijk, voor leningen en verliezen. Dergelijke garanties stellen de verzekeraar in staat, tegen lagere rentevoeten dan de normale markttarieven te lenen of om hoe dan ook leningen aan te gaan. Bovendien voorkomen zij dat verzekeraars zich op de particuliere markt moeten herverzekeren.”

(53)

De garantie die de Belgische Staat aan ONDD heeft verleend ten behoeve van verhandelbare risico's, vormde dus een voordeel voor ONDD.

(54)

Dit voordeel met betrekking tot de verhandelbare risico's van ONDD is aan Delcredere NV overgedragen, samen met de activiteiten met betrekking tot deze risico's.

(55)

Vanaf 1 september 2003 verliepen de activiteiten van ONDD met betrekking tot de kortlopende risico's (daaronder begrepen de verhandelbare risico's) via een zogeheten „commerciële” rekening, die volgens de Belgische autoriteiten geen staatsgarantie geniet (116).

(56)

De maatregel die bestaat in een staatsgarantie ten behoeve van verhandelbare risico's van ONDD, lijkt dus per 1 september 2003 te zijn afgelopen.

(57)

Niettemin dient te worden aangetekend dat de verruiming van het begrip „verhandelbare risico's” tot risico's (117) met betrekking tot debiteuren in de twaalf landen die in 2004 en 2007 tot de Europese Unie zijn toegetreden, pas heeft plaatsgevonden op het tijdstip van de toetreding van deze landen tot de Europese Unie, namelijk nadat, volgens de Belgische autoriteiten, de Belgische Staat (op 1 september 2003) heeft opgehouden de verhandelbare risico's te garanderen.

(58)

De garantie die België tot en met 31 augustus 2003 aan ONDD met betrekking tot de verhandelbare risico's heeft verstrekt, dekt dus alleen de risico's die op dat tijdstip al verhandelbaar waren, doch niet de risico's die nadien verhandelbaar zijn geworden — namelijk de commerciële en politieke risico's met een maximale risicoperiode van minder dan twee jaar met betrekking tot debiteuren in de landen die tot de Europese Unie zijn toegetreden per 1 mei 2004 (de Tsjechische Republiek, Estland, Cyprus, Letland, Litouwen, Hongarije, Malta, Polen, Slovakije en Slovenië) en per 1 januari 2007 (Bulgarije en Roemenië).

(59)

De betrokken garantie dekt dus alleen de risico's (118) met betrekking tot debiteuren in landen die al lidstaten van de Europese Unie waren in de periode tot en met 31 augustus 2003 — België, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden — en in de volgende landen die lid zijn van de OESO: Australië, Canada, IJsland, Japan, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Zwitserland en de Verenigde Staten van Amerika.

(60)

De Commissie tekent aan dat er, volgens de Belgische autoriteiten, geen gescheiden boekhouding bestond aan de hand waarvan, binnen ONDD, kon worden onderscheiden tussen balansposten met betrekking tot verhandelbare risico's en die met betrekking tot niet-verhandelbare risico's.

(61)

Ook al staat het de lidstaten vrij om exportkredietverzekeringsactiviteiten ten behoeve van niet-verhandelbare risico's te steunen (zie punt (65)), toch dienen zij, zoals in punt 4.3 van de mededeling exportkredietverzekering is aangegeven (119), er over te waken dat exportkredietverzekeraars voor het verzekeren van verhandelbare en van niet-verhandelbare risico's een gescheiden administratie hebben en een gescheiden boekhouding voeren, hetgeen in deze zaak niet het geval is. Zonder een gescheiden boekhouding is het voor de Commissie moeilijk om te bepalen welk gedeelte van de door de Belgische Staat aan ONDD afgegeven garantie aan de verhandelbare risico's ten goede kwam, en om het premiebedrag te berekenen dat ONDD had moeten betalen om tegen marktprijs een dergelijke garantie te kunnen krijgen indien zij had gehandeld als een particuliere exportkredietverzekeraar zonder enige steun van de Staat.

(62)

Het feit dat België niet aan punt 4.3 van de mededeling exportkredietverzekering heeft voldaan door van ONDD te eisen dat zij, vóór de oprichting van Delcredere NV, een gescheiden administratie en een gescheiden boekhouding creëerde waarin een onderscheid wordt gemaakt tussen balansposten met betrekking tot verhandelbare risico's en balansposten met betrekking tot niet-verhandelbare risico's, maakt het voor de Commissie onmogelijk om, in dit stadium, nauwkeurig te bepalen welk gedeelte van de ten minste tot en met 31 augustus 2003 verleende staatsgarantie verhandelbare risico's betrof en hoe hoog de premies zouden zijn die ONDD had moeten betalen om voor verhandelbare risico's een dergelijke garantie tegen marktprijs te kunnen krijgen (indien ONDD had gehandeld als een particuliere onderneming, zonder enige steun van de overheid).

(63)

De Commissie verzoekt de Belgische autoriteiten een methode uit te werken aan de hand waarvan nauwkeurig kan worden bepaald wat het gedeelte is van de staatsgarantie voor ONDD dat kan worden aangemerkt als zijnde verleend, ten minste tot en met 31 augustus 2003, ten behoeve van activiteiten met betrekking tot verhandelbare risico's die nadien aan Delcredere NV zijn overgedragen. Zij verzoekt de Belgische autoriteiten haar het bedrag van die garantie mee te delen, alsmede de hoogte van de premies die ONDD had moeten betalen om voor de verhandelbare risico's een dergelijke garantie tegen marktprijs te kunnen krijgen. Ten slotte verzoekt zij de Belgische autoriteiten haar de bewijzen te verschaffen op basis waarvan zij kan concluderen dat aan deze garantie een eind is gekomen per 31 augustus 2003 — en niet bij de oprichting van Delcredere NV per 1 januari 2005.

(64)

In de eerste plaats wil de Commissie beklemtonen dat haar beoordeling van de vraag of er bij de kapitaaltoewijzing aan Delcredere NV eventueel sprake is van staatssteun, om de hierna uiteen te zetten redenen, niet ziet op: i) het gedeelte van het kapitaal van Delcredere NV dat kan worden geacht ten goede te komen aan niet-verhandelbare risico's (120), noch op ii) het gedeelte van het kapitaal van Delcredere NV dat overeenstemt met het gedeelte van het kapitaal van ONDD waarvan mag worden geoordeeld dat het net vóór de overdracht van de verzekeringsactiviteiten voor kortlopende risico's aan Delcredere NV per 1 januari 2005 reeds ten goede kwam aan de verhandelbare risico's en dat gewoon samen met de betreffende activiteiten aan Delcredere NV is overgedragen.

(65)

De eventuele steun kan geen betrekking hebben op de kredietverzekeringsactiviteiten voor niet-verhandelbare risico's. Het staat de lidstaten immers vrij om exportkredietverzekeringsactiviteiten ten behoeve van niet-verhandelbare risico's te steunen: aangezien deze activiteit niet geacht wordt open te staan voor concurrentie, kan steun van de overheid de mededinging ook niet verstoren — en kan er dus ook geen sprake zijn van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Het gedeelte van het kapitaal van Delcredere NV dat uitsluitend bestemd is voor de verzekering van (kortlopende) niet-verhandelbare risico's, kan dus geen steun in de vorm van een kapitaaltoewijzing vormen. Dit niet-meegerekende kapitaal (met betrekking tot de niet-verhandelbare risico's) omvat het kapitaal van Delcredere NV dat, bij de overdracht van de verzekeringsactiviteiten voor kortlopende risico's aan Delcredere NV, ten goede kwam aan de risico's (121) met betrekking tot debiteuren in Roemenië en Bulgarije, omdat die risico's toentertijd nog niet verhandelbaar waren aangezien deze landen per 1 januari 2007 tot de Europese Unie zijn toegetreden — dus nà de overdracht van de activiteiten aan Delcredere NV.

(66)

Volgens de Belgische autoriteiten betreft meer dan [55-75 %] van de risicoportefeuille van Delcredere NV niet-verhandelbare risico's (zie punt (28)). In dit stadium is echter niet overtuigend aangetoond welk gedeelte van het aan Delcredere NV toegewezen kapitaal kan worden beschouwd als uitsluitend ten goede komend aan de niet-verhandelbare risico's. Uit het enkele feit dat [55-75 %] van de portefeuille van Delcredere NV niet-verhandelbare risico's betreft, kan immers niet worden afgeleid dat een zelfde gedeelte van het kapitaal van Delcredere NV uitsluitend voor die activiteiten is bestemd. Er dient rekening te worden gehouden met het feit dat Delcredere NV meer kapitaal kan hebben ontvangen dan nodig is om haar activiteiten uit te oefenen, zodat er een surplus aan kapitaal zou bestaan waarvan de bestemming (of niet) voor niet-verhandelbare risico's dient te worden beoordeeld, afhankelijk van het daadwerkelijke gebruik dat van het kapitaal is gemaakt. Ook bestaat de mogelijkheid dat bepaalde risico's een bovengemiddeld kapitaal vereisen, doordat deze risicovoller zijn. Het lijkt dus niet passend om te oordelen dat het gedeelte van het kapitaal van Delcredere NV dat kan worden beschouwd als ten goede komend aan de niet-verhandelbare risico's, noodzakelijkerwijs gelijk is aan het aandeel van deze risico's in de totale risicoportefeuille van Delcredere NV ([55-75 %]). De Commissie verzoekt de Belgische autoriteiten en de belanghebbenden hun opmerkingen op dit punt te maken. Zij verzoekt de Belgische autoriteiten een methode uit te werken aan de hand waarvan nauwkeurig kan worden bepaald wat het gedeelte van het kapitaal van Delcredere NV is dat kan worden aangemerkt als zijnde uitsluitend bestemd voor de verzekering van niet-verhandelbare risico's op het tijdstip dat Delcredere NV (per 1 januari 2005) de verzekeringsactiviteiten voor kortlopende risico's kreeg overgedragen.

(67)

Voorts kan de activiteit van Delcredere NV met betrekking tot de verhandelbare risico's, ten minste ten dele, worden gezien als de voortzetting van die activiteit zoals deze door ONDD werd uitgeoefend net voordat Delcredere NV werd opgericht en haar activiteiten per 1 januari 2005 aanvatte. Van de beoordeling door de Commissie dient dus te worden uitgesloten het gedeelte van het aan Delcredere NV toegewezen kapitaal dat, binnen ONDD, op 31 december 2004 ten goede kwam aan de risico's (122) met betrekking tot debiteuren in de vijfentwintig lidstaten van de Europese Unie en in de in punt (14) genoemde landen die lid zijn van de OESO. Het betreft hier immers uitsluitend een omzetting van rechtsvorm van een reeds bestaande economische activiteit — met het bijbehorende kapitaal (123). De Commissie verzoekt de Belgische autoriteiten en de belanghebbenden hun opmerkingen op dit punt te maken. De Commissie verzoekt de Belgische autoriteiten een methode uit te werken aan de hand waarvan nauwkeurig kan worden bepaald wat het gedeelte is van de staatsgarantie voor ONDD dat kan worden aangemerkt als zijnde verleend ten behoeve van activiteiten met betrekking tot verhandelbare risico's die nadien aan Delcredere NV zijn overgedragen.

(68)

De betrokken eventuele nieuwe steun betreft dus alleen (geheel of ten dele) het gedeelte van het aan Delcredere NV toegewezen kapitaal dat ten goede komt aan de kredietverzekering van verhandelbare risico's (het kapitaal dat ten goede komt aan de kortlopende niet-verhandelbare risico's is hiervan dus uitgesloten (124)), met uitsluiting van het gedeelte van het kapitaal dat op 31 december 2004 (net vóór Delcredere NV de verzekering van kortlopende risico's kreeg overgedragen; zie het voorgaande punt) binnen ONDD reeds ten goede kwam aan verhandelbare risico's. Dit gedeelte van het aan Delcredere NV toegewezen kapitaal, wordt hierna het „aanvullende kapitaal” genoemd.

(69)

Volgens de Commissie lijkt het bestaan van dit aanvullende kapitaal waarschijnlijk te zijn, aangezien in het jaarverslag 2004 van ONDD te lezen staat (eigen vert.):

„50 miljoen EUR eigen vermogen zijn door de Nationale Delcrederedienst toegewezen aan de rekening zonder staatsgarantie (nl. de zogeheten „commerciële” rekening waarvan hier in punt (18) sprake was, waarop vanaf 1 september 2003 de — nadien aan Delcredere NV overgedragen — activiteiten met betrekking tot de kortlopende risico's (waaronder alle verhandelbare risico's) plaatsvonden).

Deze rekening is onderworpen aan de controle (van de toezichthouder) de Commissie voor het Bank-, Financie- en Assurantiewezen […].

Over de jaarrekeningen (waarvan de zgn. „commerciële” rekening deel uitmaakt) is een afzonderlijk advies uitgebracht door de revisor.”

(70)

Bovendien blijkt uit de door de Belgische autoriteiten verschafte tabel (125) dat de voor de commerciële rekening bestemde 50 miljoen EUR niet aan Delcredere NV is overgedragen en dat alleen bepaalde activa van deze rekening (die een minderheid van de activa van deze rekening uitmaken) aan Delcredere NV zijn overgedragen (met name de „beleggingen in aandelen en rechten van deelneming” zijn bij ONDD gebleven).