16.9.2009   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 223/3

1.

Komission alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vuosille 2007–2013 (1), jäljempänä ’aluetukea koskevat suuntaviivat’, selvennetään komission aluetukiin soveltamaa yleistä lähestymistapaa. Ottamatta huomioon aluetuen mahdollisia kielteisiä vaikutuksia kauppaan ja kilpailuun komissio voi aluetukea koskevissa suuntaviivoissa vahvistettujen edellytysten mukaisesti katsoa, että valtiontuki soveltuu yhteismarkkinoille, jos se myönnetään tiettyjen epäedullisessa asemassa olevien alueiden taloudellisen kehityksen edistämiseen Euroopan unionissa.

2.

Yleensä aluetukea koskevissa suuntaviivoissa otetaan huomioon kyseisten alueiden kehitykseen vaikuttavien ongelmien suhteellinen vakavuus käyttämällä erityisiä alueellisen tuen enimmäismääriä. Nämä enimmäistuki-intensiteetit vaihtelevat 10 prosentista 50 prosenttiin tukikelpoisista kustannuksista. Ne perustuvat ensi sijassa kyseisten alueiden BKT:hen asukasta kohden, mutta jäsenvaltiot voivat jossain määrin ottaa huomioon myös paikalliset olosuhteet. Kunkin jäsenvaltion aluetukikartat julkaistaan Europa-verkkosivuilla (2). Monissa tapauksissa, joissa määritelty investointiraja-arvo ei ylity, nämä porrastetut tuki-intensiteetit kuvastavat olennaisesti tasapainotestiä, joka komission on tehtävä yhtäältä alueellisen investointituen mahdollisista myönteisistä vaikutuksista, erityisesti edistettäessä koheesiota houkuttelemalla investointeja epäsuotuisille alueille, ja toisaalta sellaisten mahdollisten kielteisten vaikutusten rajoittamisesta, joita saattaa esiintyä myönnettäessä tällaista tukea yksittäisille yrityksille, esimerkiksi kielteiset vaikutukset muihin taloudellisiin toimijoihin ja alueisiin, joiden suhteellinen kilpailuetu vähenee vastaavasti.

3.

Suuri investointihanke on alkuinvestointi, jonka tukikelpoisten kustannusten nykyarvo on yli 50 miljoonaa EUR (3). Suuriin investointihankkeisiin eivät vaikuta niin paljon haitat, jotka ovat ominaisia epäsuotuisille alueille kuin pienempiin investointihankkeisiin. On suurempi riski siitä, että suuret investointihankkeet vaikuttavat kauppaan, ja sen vuoksi on vaarana, että muilla alueilla toimiviin kilpailijoihin kohdistuva vääristymä on suurempi. Suurissa investointihankkeissa on myös riski, että tuen määrä ylittää vähimmäismäärän, joka on tarpeen alueellisten haittojen kompensoimiseen, ja on vaara, että valtiontuki näihin hankkeisiin johtaa vääristyneisiin vaikutuksiin, esimerkiksi tehottomaan sijaintipaikkojen valintaan, suurempaan kilpailun vääristymiseen ja hyvinvoinnin nettomenetyksiin, koska tuki on kallis tulonsiirto veronmaksajilta tuensaajille, toisin sanoen tuen kustannus ylittää hyödyn kuluttajille ja tuottajille.

4.

Aluetukea koskevissa suuntaviivoissa vahvistetaan suurille investointihankkeille myönnettävää aluetukea koskevat säännöt (4). Aluetukea koskevissa suuntaviivoissa vahvistetaan suurille investointihankkeille automaattiset, asteittain alenevat aluetuen enimmäismäärät kilpailun vääristymisen rajoittamiseksi tasolle, jolla yleensä voidaan olettaa vääristymisen korvautuvan kyseisten alueiden kehitykseen kohdistuvalla hyödyllä (5).

5.

Jäsenvaltioiden on myös ilmoitettava erikseen investointihankkeisiin myönnettävästä tuesta, jos ehdotetun tuen määrä ylittää sallitun enimmäismäärän, joka sovellettavien sääntöjen mukaisesti voidaan myöntää investointiin, jonka tukikelpoiset kustannukset ovat 100 miljoonaa EUR (ilmoitusta edellyttävä raja-arvo) (6). Näissä ilmoitusta edellyttävissä tapauksissa komissio tutkii erityisesti, mikä on tuki-intensiteetti, onko tuki aluetukea koskevien suuntaviivojen yleisten perusteiden mukainen, johtaako ilmoitettu investointi tuotantokapasiteetin huomattavaan kasvuun samalla kun se kohdistuu tehottomiin tai jopa taantuviin markkinoihin ja lisääkö investointi yritysten markkinaosuutta.

6.

Vaikka aluetukiin sovelletaan automaattisesti alenevaa asteikkoa, tietyillä suurilla määrillä aluetukea suurille investointihankkeille voi silti olla merkittäviä vaikutuksia kauppaan ja ne voivat johtaa huomattaviin kilpailun vääristymiin. Tästä syystä komission aikaisempana käytäntönä oli, että suurille investointihankkeille ei myönnetä seuraavat raja-arvot ylittävää tukea (7):

7.

Nykyisissä aluetukea koskevissa suuntaviivoissa komissio on omaksunut yksilöllisemmän lähestymistavan, jonka mukaan hankkeista johtuvat koheesio- ja muut edut voidaan ottaa huomioon mahdollisimman konkreettisesti. Tällaisia etuja on kuitenkin punnittava kauppaan ja kilpailuun todennäköisesti kohdistuvia kielteisiä vaikutuksia vasten. Tällaiset vaikutukset on myös kartoitettava mahdollisimman konkreettisella tavalla. Tämän johdosta aluetukea koskevien suuntaviivojen 68 kohdan mukaan komissio toteuttaa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 88 artiklan 2 kohdan mukaisen muodollisen tutkintamenettelyn tapauksissa, joissa ilmoitusta edellyttävä raja-arvo ylittyy ja vähintään yksi aluetukea koskevien suuntaviivojen 68 kohdan a ja b alakohdassa määritetyistä edellytyksistä täyttyy (perusteellista arviointia edellyttävät raja-arvot, jotka ovat samat kuin tämän tiedonannon 6 kohdassa mainitut raja-arvot). Tällaisissa tapauksissa muodollisen tutkinnan tavoitteena on yksityiskohtaisen tarkastelun perusteella todentaa, että ”tuki on tarpeen kannustavan vaikutuksen luomiseksi investoinnille ja että tukitoimenpiteen hyödyt ovat kilpailun vääristymää ja jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvaa vaikutusta suuremmat” (8).

8.

Aluetukea koskevien suuntaviivojen alaviitteessä 63 komissio ilmoitti laativansa ”lisäohjeet perusteista, jotka se ottaa huomioon tässä arvioinnissa”. Komissio antaa jäljempänä ohjeita niistä tiedoista, joita se voi vaatia, ja menetelmistä, joita se aikoo soveltaa toimenpiteiden yksityiskohtaisessa arvioinnissa. Valtiontuen toimintasuunnitelman (9) mukaisesti komissio arvioi tuen ottaen huomioon sen myönteisten ja kielteisten vaikutusten tasapainon määrittääkseen, voidaanko tuki kokonaisuutena katsottuna hyväksyä.

9.

Yksityiskohtaisen arvioinnin pitäisi olla oikeassa suhteessa tuesta mahdollisesti johtuviin vääristymiin. Tämä tarkoittaa sitä, että analyysin kattavuus riippuu asian luonteesta. Tämän vuoksi edellytettävän näytön luonne ja taso riippuvat myös kunkin tapauksen piirteistä. Komissio ottaa myös huomioon muodollista tutkintaa koskevat säännökset, sellaisina kuin ne vahvistetaan Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (10) 6 ja 7 artiklassa, mutta komissio voi muun muassa pyytää jäsenvaltiota toimittamaan riippumattomia selvityksiä ilmoitukseen sisältyvien tietojen vahvistamiseksi tai pyytää lausuntoa muilta merkityksellisillä markkinoilla toimivilta taloudellisilta toimijoilta tai aluekehityksen asiantuntijoilta. Lisäksi muodollisen tutkinnan aikana komissio ottaa vastaan huomautuksia asianomaisilta osapuolilta. Komissio yksilöi keskeiset seikat, joista se haluaa lisätietoja aloittamalla menettelyn.

10.

Tämän tiedonannon tarkoituksena on varmistaa komission päätöksentekomenettelyn avoimuus ja ennustettavuus sekä jäsenvaltioiden tasavertainen kohtelu. Komissio varaa mahdollisuuden muuttaa ja tarkistaa näitä ohjeita käytännön kokemustensa perusteella.

11.

Aluetuen tavoitteena on yhteinen etu, joka heijastaa oikeudenmukaisuusnäkökohtia nimittäin taloudellisen koheesion edistämistä supistamalla yhteisön eri alueiden välistä kehityskuilua. Aluetukea koskevien suuntaviivojen 2 kohdassa todetaan, että ”keskittymällä epäedullisessa asemassa olevien alueiden haittoihin alueellisella valtiontuella edistetään jäsenvaltioiden ja koko Euroopan unionin taloudellista, sosiaalista ja alueellista yhteenkuuluvuutta”. Aluetukea koskevien suuntaviivojen 3 kohdassa todetaan, että ”alueellisen investointituen tarkoituksena on auttaa kehittämään kaikkein epäedullisimmassa asemassa olevia alueita tukemalla investointeja ja työpaikkojen luomista. Tuella edistetään epäsuotuisilla alueilla sijaitsevien yritysten toimintojen laajentamista ja monipuolistamista etenkin kannustamalla yrityksiä sijoittamaan uusia tuotantolaitoksia näille alueille.”

12.

Niiden suurten investointihankkeiden osalta, jotka täyttävät perusteellista arviointia edellyttävän raja-arvon, jäsenvaltioiden on osoitettava, että tuki kohdistuu kyseiseen oikeudenmukaisuustavoitteeseen. Sen vuoksi jäsenvaltion on osoitettava, että investointihanke edistää kyseisen alueen kehitystä.

13.

Vaikka aluetuen ensisijaisena tavoitteena on huolehtia oikeudenmukaisuuskysymyksistä, kuten taloudelliseen koheesioon, sitä voidaan käyttää myös markkinoiden toimintapuutteen korjaamiseen. Alueelliset haitat voivat liittyä markkinoiden toimintapuutteisiin kuten riittämättömät tiedot, koordinointiongelmat, tuensaajan vaikeudet kohdistaa investointeja julkisiin hyödykkeisiin tai investointien ulkoisvaikutuksina. Jos oikeudenmukaisuustavoitteiden lisäksi aluetuki kohdistuu tehokkuuskysymyksiin, sen myönteinen vaikutus katsotaan suuremmaksi.

14.

Seuraavassa on luettelo, joka ei ole tyhjentävä, ohjeellisista perusteista, joilla voidaan osoittaa tuen myönteinen aluevaikutus siltä osin kuin se edistää lisäinvestointeja ja toimintaa alueella. Tuen myönteiset vaikutukset voivat olla sekä suoria (esimerkiksi välittömien työpaikkojen luominen) tai välillisiä (esimerkiksi paikallinen innovointi).

15.

Jäsenvaltioita kehotetaan erityisesti nojautumaan aikaisempien valtiontukiohjelmien tai -toimenpiteiden arviointeihin, tuen myöntävien viranomaisten suorittamiin vaikutustenarviointeihin, asiantuntijalausuntoihin ja muihin arvioitavana olevaan investointihankkeeseen liittyviin selvityksiin. Tuensaajan liiketoimintasuunnitelmaan saattaa sisältyä tietoja luotujen työpaikkojen lukumäärästä, maksetuista palkoista (kotitalouksien varallisuuden lisääntyminen heijastusvaikutuksena), paikallisten tuottajien myynnin määrästä sekä investoinnin luomasta liikevaihdosta ja siitä johtuvan verotulojen lisäyksen mahdollisesta myönteisestä vaikutuksesta alueeseen.

16.

Lisäksi on tarvittaessa otettava huomioon suunnitellun investointihankkeen suhde kansallisiin strategisiin puitteisiin sekä hankkeen ja rakennerahastojen yhteisrahoittamien toimintaohjelmien suhde. Komissio voi tältä osin ottaa huomioon kaikki toimenpiteeseen liittyvät komission päätökset rakennerahastosta tai koheesiorahastosta rahoitettavien suurten hankkeiden arvioinnin yhteydessä (11). Tällaisen päätöksen perustana ovat muiden tekijöiden lisäksi ”kustannus-hyötyanalyysi, myös riskinarviointi, sekä arvioitu vaikutus kyseiseen alaan ja jäsenvaltion ja/tai alueen ja, mahdollisuuksien mukaan asiaankuuluvissa tapauksissa, myös muiden yhteisön alueiden sosioekonomiseen tilanteeseen”.

17.

Valtiontuki investointiavustuksina ei ole ainoa jäsenvaltioiden käytettävissä oleva politiikan väline, jolla voidaan tukea investointeja ja työpaikkojen luomista epäedullisessa asemassa olevilla alueilla. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa yleisiä toimenpiteitä, joita voivat olla esimerkiksi infrastruktuurin kehittäminen, koulutuksen laadun parantaminen tai yleisen liiketoimintaympäristön parantaminen.

18.

Jos jäsenvaltio on harkinnut toimenpiteelle muita vaihtoehtoja mutta osoittaa, että tietylle yritykselle myönnettävän valtiontuen kaltaisen valikoivan välineen käytöstä koituu etua, toimenpidettä pidetään tarkoituksenmukaisena välineenä. Komissio ottaa erityisesti huomioon jäsenvaltion ehdotetusta toimenpiteestä mahdollisesti tekemän vaikutustenarvioinnin.

19.

Tukitoimenpiteen kannustavan vaikutuksen arviointi on yksi tärkeimmistä seikoista arvioitaessa perusteellisesti suurille investointihankkeille myönnettävää aluetukea. Komissio arvioi, onko ehdotettu tuki tarpeen varmistamaan, että aluetuki ”todella kannustaa tekemään investointeja, joita ei muuten tehtäisi tukialueilla” (12). Arviointi suoritetaan kahdella tasolla: ensin yleisellä menettelyjen tasolla ja toiseksi yksityiskohtaisemmalla, taloudellisella tasolla.

20.

Aluetukea koskevien suuntaviivojen 38 kohta sisältää yleiset periaatteet, joiden mukaan aluetuen kannustavasta vaikutuksesta on tehtävä muodollinen arviointi. Näitä periaatteita sovelletaan kaikenlaisiin aluetukiin, ei ainoastaan suurille investointihankkeille myönnettävään tukeen.

21.

Jos aluetukea myönnetään suurille investointihankkeille tässä tiedonannossa tarkoitetulla tavalla, komissio tutkii yksityiskohtaisesti, että ”tuki on tarpeen kannustavan vaikutuksen luomiseksi investoinnille” (13). Yksityiskohtaisen arvioinnin tarkoituksena on määrittää, muuttaako tuki todella tuensaajan käyttäytymistä niin, että se toteuttaa (ylimääräisen) investoinnin kyseisellä tukialueella. On lukuisia päteviä syitä siihen, että yritys sijaitsee tietyllä alueella, vaikka mitään tukia ei myönnettäisi.

22.

Kun otetaan huomioon koheesiopolitiikasta johtuva oikeudenmukaisuustavoite ja se, missä määrin tuki edistää tämän tavoitteen saavuttamista, kannustava vaikutus voidaan todentaa kahdessa mahdollisessa skenaariossa:

23.

Jäsenvaltion olisi osoitettava komissiolle tuen kannustava vaikutus. Sen on toimitettava selkeät todisteet siitä, että tuella on vaikutusta investoinnin tai sijaintipaikan valintaan. Sen on ilmoitettava, kumpi skenaario pätee kyseisessä tapauksessa. Kattavan arvioinnin suorittamiseksi jäsenvaltion on toimitettava sekä tuettavaa hanketta koskevat tiedot että kattava kuvaus vaihtoehtoisesta skenaariosta, jossa jäsenvaltio ei myöntäisi tuensaajalle tukea.

24.

Skenaariossa 1 jäsenvaltio voisi todistaa tuen kannustavan vaikutuksen toimittamalla yrityksen asiakirjoja, joista ilmenee, että investointi ei olisi ollut kannattava ilman tukea ja että mikään muu sijaintipaikka kuin tukialue ei olisi ollut mahdollinen.

25.

Skenaariossa 2 jäsenvaltio voisi todistaa tuen kannustavan vaikutuksen toimittamalla yrityksen asiakirjoja, joista ilmenee, että investoinnin sijoittamisesta tukialueelle aiheutuvia kustannuksia ja hyötyjä on verrattu tilanteeseen, jossa investointi toteutetaan vaihtoehtoisella alueella. Tällaisten vertailuskenaarioiden on oltava komission kannalta realistisia.

26.

Jäsenvaltioita kehotetaan erityisesti käyttämään riskiarviointeja (mukaan lukien sijaintipaikkaan liittyvien riskien arviointi), tilinpäätöksiä, sisäisiä liiketoimintasuunnitelmia, asiantuntijalausuntoja ja muita arvioitavaan investointihankkeeseen liittyviä selvityksiä. Asiakirjat, jotka sisältävät tietoja kysyntä-, kustannus- ja talousennusteista, asiakirjat, jotka toimitetaan investointikomitealle ja joissa kuvaillaan erilaisia investointiskenaarioita tai jotka on tarkoitettu rahoitusmarkkinoille, voivat auttaa todentamaan hankkeen kannustavan vaikutuksen.

27.

Tässä yhteydessä ja erityisesti skenaariossa 1 kannattavuustaso voidaan arvioida käyttämällä menetelmiä, jotka ovat yleisesti käytössä kyseisellä toimialalla ja joita voivat olla menetelmät, joiden avulla arvioidaan hankkeen nykyarvo, sisäinen tuottoprosentti tai sijoitetun pääoman tuotto.

28.

Jos tuki ei muuta tuensaajan käyttäytymistä edistämällä (ylimääräisiä) investointeja kyseisellä tukialueella, kannustava vaikutus ei ole riittävä alueellisen tavoitteen saavuttamiseksi. Jos tuella ei ole kannustavaa vaikutusta alueellisen tavoitteen saavuttamiseksi, tällainen tuki saatetaan katsoa yrityksen saamaksi ilmaiseksi rahaksi. Tämän vuoksi arvioitaessa perusteellisesti suurille investointihankkeille myönnettävää aluetukea sitä ei hyväksytä tapauksissa, joissa näyttää siltä, että sama investointi tehtäisiin alueella jopa ilman tukea.

29.

Jotta aluetuki olisi oikeasuhteista, tuen määrän ja intensiteetin on rajoituttava vähimmäismäärään, joka tarvitaan investoinnin toteuttamiseksi tukialueella.

30.

Aluetukea koskevissa suuntaviivoissa varmistetaan, että aluetuki on oikeassa suhteessa tukialueiden ongelmien vakavuuteen soveltamalla aluetukeen yleisiä enimmäismääriä ja alentamalla näitä enimmäismääriä automaattisesti asteittain kun on kyse suurista investointihankkeista (katso 1 ja 3 kohta).

31.

Aluetukiasioissa, joissa on tehtävä perusteellinen arviointi, on tarpeen tutkia yksityiskohtaisemmin, että aluetukea koskevien suuntaviivojen mukainen suhteellisuusperiaate täyttyy.

32.

Tuen kannustavuutta koskevassa skenaariossa 1 tuki katsotaan yleensä oikeasuhteiseksi, jos tuen johdosta investoinnin tuotto vastaa yrityksen muihin investointihankkeisiin soveltamaa tavanomaista tuottoprosenttia tai jos se vastaa yrityksen pääomakustannuksia kokonaisuutena tarkasteltuna tai kyseisen toimialan yleistä tuottoprosenttia.

33.

Sijoittautumiseen liittyvää kannustinta koskevassa skenaariossa 2 tuki katsotaan yleensä oikeasuhteiseksi, jos se vastaa tuensaajayrityksen investoinnista tukialueella aiheutuvien nettokustannusten ja vaihtoehtoisella alueella tehtävästä investoinnista aiheutuvien nettokustannusten välistä erotusta. Kaikki kyseiset kustannukset ja hyödyt on otettava huomioon, mukaan lukien hallinto- ja kuljetuskustannukset, koulutustuen ulkopuolelle jäävät koulutuskustannukset sekä palkkaerot.

34.

Viime kädessä nämä nettokustannukset, joiden katsotaan liittyvän alueellisiin haittoihin, heikentävät investoinnin kannattavuutta. Tämän vuoksi kannustavan vaikutuksen arvioinnissa käytettäviä laskelmia voidaan käyttää myös arvioitaessa tuen oikeasuhteisuutta.

35.

Jäsenvaltioiden on osoitettava tuen oikeasuhteisuus asianmukaisten asiakirjojen, esimerkiksi 26 kohdassa mainittujen, perusteella.

36.

Tuki-intensiteetti ei missään tapauksessa saa ylittää aluetukien enimmäismääriä, joita on oikaistu alenevalla asteikolla aluetukea koskevien suuntaviivojen mukaisesti.

37.

Markkinaosuuksien ja mahdollisen liikakapasiteetin arvioimiseksi rakenteellisesti taantuvilla markkinoilla komission on määritettävä merkitykselliset tuote- ja maantieteelliset markkinat. Näin ollen merkitykselliset markkinat on yleensä (15) jo määritelty perusteellisen arvioinnin kohteena olevien aluetukitoimenpiteiden osalta.

38.

Kaksi tärkeintä osoitusta tuen mahdollisista kielteisistä vaikutuksista on jo mainittu aluetukea koskevien suuntaviivojen 68 kohdassa, toisin sanoen korkea markkinaosuus ja mahdollinen liikakapasiteetti rakenteellisesti taantuvilla markkinoilla. Ne liittyvät kahteen teoriaan kilpailuun kohdistuvasta haitasta eli markkinavoiman syntymiseen ja tehottomien markkinarakenteiden syntymiseen tai säilymiseen. Näitä kahta seikkaa punnitaan alustavasti jo ennen tutkintamenettelyn aloittamista. Jotta kaikki lopullisessa tasapainotestissä tarvittavat seikat olisivat käytettävissä, kyseisten kahden indikaattorin arviointia tarkennetaan perusteellisessa arvioinnissa. Kolmas perusteellisesti arvioitava indikaattori tuen mahdollisista kielteisistä vaikutuksista on tuen vaikutus kauppaan. Vaikka näitä kolmea indikaattoria pidetään aluetuesta suurille investointihankkeille mahdollisesti johtuvina tärkeimpinä kielteisinä vaikutuksina, komissio ei sulje pois muita indikaattoreita, jotka voivat olla merkityksellisiä erityisissä tapauksissa.

39.

Komissio keskittyy erityisesti markkinavoimaan ja liikakapasiteettiin liittyviin kielteisiin vaikutuksiin tapauksissa, joissa tuki kannustaa muuttamaan investointipäätöstä silloin kun investointia ei toteutettaisi ilman tukea (kannustavaa vaikutusta koskeva skenaario 1).

40.

Jos vertailuanalyysi kuitenkin osoittaa, että investointi olisi joka tapauksessa tehty ilman tukea, vaikka mahdollisesti toisessa paikassa (skenaario 2), ja jos tuki on oikeasuhteinen, mahdolliset osoitukset kilpailun vääristymisestä, kuten suuri markkinaosuus ja kapasiteetin lisäys tehottomilla markkinoilla, olisivat periaatteessa samat tuesta riippumatta.

41.

Optimaalisen investointitason määrittämiseksi markkinoilla, joilla markkinatoimijoita on rajoitettu määrä (suurille investointihankkeille ominainen tilanne), kukin yritys ottaa huomioon kilpailijoidensa tekemät investoinnit. Jos tuen johdosta yritys investoi enemmän, kilpailijat voivat vastata siihen vähentämällä omia kustannuksiaan kyseisellä alueella. Tässä tapauksessa tuki syrjäyttää yksityisiä investointeja. Jos kilpailijoiden tilanne heikkenee tai niiden on jopa poistuttava markkinoilta, tuki vääristää kilpailua. Tältä osin, kuten 38 kohdassa selostetaan, aluetukea koskevissa suuntaviivoissa erotetaan tapaukset, joissa tuensaajalla on markkinavoimaa, ja tapaukset, joissa tuki johtaa kapasiteetin merkittävään lisääntymiseen taantuvilla markkinoilla.

42.

Yleensä ottaen on todennäköisempää, että keskittyneillä markkinoilla mikä tahansa yhden tuensaajan saama tuki vääristää kilpailua, sillä on luultavaa, että kunkin yrityksen päätös vaikuttaa kilpailijoihin suoremmin. Tämä pitää paikkansa erityisesti silloin, kun määräävässä asemassa oleva markkinatoimija saa tukea. Jos tuensaaja pystyy tuen johdosta säilyttämään markkinavoimansa (16) tai lisäämään sitä, aluetuella suurille investointihankkeille voi olla estävä vaikutus kilpailijoiden investointipäätöksiin ja siten se vääristää kilpailua. Tämä olisi kuluttajien kannalta haitallista. Sen vuoksi komissio haluaa rajoittaa valtiontuen myöntämistä yrityksille, joilla on markkinavoimaa.

43.

Kaikissa aluetukitapauksissa, joissa ilmoitusta edellyttävä raja-arvo ylittyy (aluetukea koskevien suuntaviivojen 64 kohta), komission on arvioitava (aluetukea koskevien suuntaviivojen 68 kohdan a alakohta) tuensaajan (tai konsernin, johon se kuuluu) osuus kyseisen tuotteen tai kyseisten tuotteiden myynnistä merkityksellisillä tuotemarkkinoilla ja maantieteellisillä markkinoilla. Markkinaosuus on kuitenkin ainoastaan alustava osoitus mahdollisista ongelmista. Tämän vuoksi komissio ottaa tarpeen mukaan perusteellisessa arvioinnissa huomioon myös muita tekijöitä, esimerkiksi markkinarakenteen, tarkastelemalla markkinoiden keskittymistä (17), markkinoille tulon mahdollisia esteitä (18), neuvotteluvoimaa (19) ja markkinoilta poistumisen esteitä.

44.

Komissio ottaa huomioon investointia edeltävät ja sen jälkeiset markkinaosuudet ja muut asiaan liittyvät tekijät (yleensä vuosi ennen investoinnin aloittamista ja vuosi sen jälkeen kun täysi tuotantoteho on saavutettu). Arvioidessaan perusteellisesti kielteisiä vaikutuksia komissio ottaa huomioon sen, että vaikka eräät investointihankkeet toteutetaan suhteellisen lyhyessä ajassa, yhdessä tai kahdessa vuodessa, useimmat suuret hankkeet vievät huomattavasti enemmän aikaa. Useimmissa tapauksissa on sen vuoksi analysoitava markkinoiden kehitystä pitkällä aikavälillä. Komissio myöntää kuitenkin, että pitkän aikavälin analyysit ovat spekulatiivisempia, erityisesti silloin kun on kyse epävakaista markkinoista tai markkinoista, joilla tapahtuu nopeita teknologisia muutoksia. Sen vuoksi mitä pidempää aikaväliä analyysi koskee ja mitä spekulatiivisempi analyysi tästä johtuen on, sitä vähemmän annetaan painoa markkinavoiman mahdollisille kielteisille vaikutuksille tai markkinoiden sulkemisen mahdollisuudelle.

45.

Jos kilpailu on tehokasta, tehottomat yritykset joutuvat poistumaan markkinoilta. Pitkällä aikavälillä tämä edistää teknologian kehitystä ja vähäisten resurssien tehokasta käyttöä taloudessa. Valtiontuesta johtuva huomattava kapasiteetin lisäys tehottomilla markkinoilla saattaa kohtuuttomasti vääristää kilpailua, sillä liikakapasiteetti voi johtaa voittomarginaaleihin kohdistuviin paineisiin ja kilpailijoiden kapasiteetin vähenemiseen tai jopa niiden poistumiseen markkinoilta. Tämä saattaa johtaa tilanteeseen, jossa kilpailijat, jotka muutoin kykenisivät pysymään markkinoilla, pakotetaan markkinoilta valtiontuen vuoksi. Tuki saattaa myös estää alhaisen kustannustason yrityksiä tulemasta markkinoille ja vähentää kilpailijoiden kannusteita innovoida. Tämä johtaa tehottomiin markkinarakenteisiin, jotka pitkällä aikavälillä ovat haitallisia myös kuluttajien kannalta.

46.

Arvioidessaan, voidaanko tuen avulla luoda tai säilyttää tehottomat markkinarakenteet, kuten edellä todetaan, komissio ottaa huomioon hankkeesta johtuvan tuotantokapasiteetin lisäyksen ja sen, onko kyse tehottomista markkinoista (20). Aluetukea koskevien suuntaviivojen mukaan kapasiteetin lisäys katsotaan ongelmalliseksi ainoastaan, jos se luodaan tehottomilla markkinoilla ja jos lisäkapasiteetin osuus kyseisistä markkinoista on enemmän kuin viisi prosenttia.

47.

Koska absoluuttisesti taantuvilla markkinoilla luotu kapasiteetti on yleensä vääristävämpää kuin suhteellisesti taantuvilla markkinoilla luotu kapasiteetti, komissio erottaa tapaukset, joissa merkitykselliset markkinat ovat pitkällä aikavälillä rakenteellisesti taantuvat (toisin sanoen niiden kasvu on negatiivinen), ja tapaukset, joissa merkitykselliset markkinat ovat suhteellisesti taantuvat (toisin sanoen kasvu on positiivinen mutta ei ylitä vertailukohteena olevaa kasvua (katso 48 kohta)). Kun hankkeen puitteissa luotu kapasiteetti koskee rakenteellisesti absoluuttisesti taantuvia markkinoita, komissio katsoo, että se on kielteinen tekijä tasapainotestissä ja että sen korvaaminen myönteisillä tekijöillä on epätodennäköistä. Sellaisessa tapauksessa on myös kyseenalaista, hyötyykö kyseinen alue hankkeesta pitkällä aikavälillä.

48.

Markkinoiden tehottomuutta mitataan yleensä ottamalla vertailukohdaksi ETA:n BKT viiden edellisen vuoden ajalta ennen hankkeen aloittamista (vertailuarvo). Markkinoiden aikaisempaa kehitystä koskevat tiedot ovat helpommin saatavilla eivätkä ne ole yhtä spekulatiivisia kuin tulevaisuuden ennusteet. Perusteellisessa arvioinnissa komissio voi kuitenkin ottaa huomioon myös odotetun tulevan kehityksen, sillä kapasiteetin lisäyksen vaikutus näkyy investoinnin jälkeisinä vuosina. Tähän liittyviä indikaattoreita voivat olla kyseisten markkinoiden ennustettu kasvu ja odotettu kapasiteetin käyttöaste sekä kapasiteetin lisäyksen todennäköinen vaikutus kilpailijoihin hintojen ja voittomarginaalien välityksellä.

49.

Kokemuksen mukaan eräissä tapauksissa kyseisen tuotteen kasvu ETA:ssa ei ehkä ole asianmukainen vertailukohde tarkasteltaessa tuen vaikutuksia, erityisesti silloin, kun markkinat ovat maailmanlaajuiset ja kyseisten tuotteiden tuotanto tai kulutus on vähäistä ETA:ssa. Tällaisissa tapauksissa komissio tarkastelee laajemmin tuen vaikutusta markkinarakenteisiin ottaen huomioon erityisesti sen mahdollisuuden syrjäyttää markkinoilta ETA:ssa toimivat tuottajat.

50.

Kuten aluetukea koskevien suuntaviivojen 2 kohdassa todetaan, tuen maantieteellinen kohdentaminen erottaa aluetuen muista horisontaalisen tuen muodoista. Aluetuelle on ominaista, että sen tarkoituksena on vaikuttaa sijoittajien investointihankkeiden sijaintipaikan valintaan. Kun aluetuella korvataan alueellisista haitoista johtuvat lisäkustannukset ja tuetaan lisäinvestointeja tukialueilla, se vaikuttaa sekä alueen kehitykseen että koheesioon ja loppujen lopuksi hyödyttää koko yhteisöä (21). Aluetuen mahdolliset negatiiviset vaikutukset sijoittautumiseen on jo kartoitettu ja niitä on jossain määrin rajoitettu aluetukea koskevissa suuntaviivoissa ja aluetukikartoissa, joissa määritellään tarkasti tukikelpoiset alueet ottaen huomioon oikeudenmukaisuus- ja koheesiopoliittiset tavoitteet sekä hyväksyttävät tuki-intensiteetit. Tukea ei saa myöntää investointien houkuttelemiseksi kyseisten alueiden ulkopuolella. Kun arvioidaan tämän ohjeistuksen kohteena olevia suuria investointihankkeita, komissiolla olisi oltava kaikki tarvittavat tiedot, joiden perusteella se voi arvioida, johtaisiko valtiontuki merkittävään työpaikkojen menetykseen olemassa olevilla sijaintipaikoilla yhteisössä.

51.

Konkreettisemmin voidaan todeta, että kun valtiontuki mahdollistaa markkinoiden tuotantokapasiteettia lisäävät investoinnit, on vaarana, että tuki vaikuttaa kielteisesti tuotantoon tai investointeihin yhteisön muilla alueilla. Tämä on erityisesti todennäköistä silloin, kun kapasiteetin lisäys ylittää markkinoiden kasvun. Näin on yleensä sellaisten suurten investointihankkeiden kohdalla, jotka täyttävät aluetukea koskevien suuntaviivojen 68 kohdassa mainitun toisen arviointiperusteen. Kauppaan kohdistuvat kielteiset vaikutukset, jotka vastaavat menetettyä taloudellista toimintaa alueilla, joihin tuki vaikuttaa, voivat aiheuttaa työpaikkojen häviämistä kyseisillä markkinoilla, tuntua alihankkijoiden tasolla (22) ja johtaa menetettyihin myönteisiin ulkoisvaikutuksiin (esimerkiksi klusterointivaikutus, tiedon leviäminen, koulutus jne.).

52.

Todettuaan, että tuki on tarpeen kannustamaan investoinnin toteuttamista kyseisellä alueella, komissio vertaa suurelle investointihankkeelle myönnettävän alueellisen investointituen myönteisiä ja kielteisiä vaikutuksia. Tuen kokonaisvaikutuksia yhteisön koheesioon punnitaan tarkkaan. Komissio ei sovella tässä tiedonannossa esitettyjä perusteita mekaanisesti, vaan arvioi niiden suhteellista merkitystä kokonaisuutena. Tasapainottamisessa mikään yksittäinen tekijä ei ole ratkaisevassa asemassa, eikä mitään näiden tekijöiden yhdistelmää voida sellaisenaan pitää riittävänä varmistamaan, että tuki soveltuu yhteismarkkinoille.

53.

Komissio katsoo erityisesti, että investoinnin houkutteleminen köyhemmälle alueelle (kuten se on määriteltynä korkeamman aluetukirajan mukaan) hyödyttää yhteisön sisäistä koheesiota enemmän kuin jos sama investointi tehtäisiin paremmassa asemassa olevalla alueella. Siten skenaariossa 2, jossa on esitettävä näyttöä vaihtoehtoisesta sijaintipaikasta, arviointi, jonka mukaan ilman tukea investointi olisi sijoitettu köyhemmälle alueelle (mitä enemmän alueellisia haittoja, sitä korkeampi aluetuen enimmäistuki-intensiteetti) tai alueelle, jolla katsotaan olevan samat alueelliset haitat kuin kohdealueella (enimmäistuki-intensiteetti on sama), muodostaa tasapainotestissä kielteisen seikan, jota myönteiset seikat eivät todennäköisesti korvaa, koska se on vastoin aluetuen perusteita. Toisaalta yleensä katsotaan, että sellaisen aluetuen myönteiset vaikutukset, joka pelkästään korvaa nettokustannusten erotuksen suhteessa kehittyneempään vaihtoehtoiseen investointipaikkaan (ja on sen vuoksi edellä esitetyn oikeasuhteisuustestin mukainen sekä täyttää myönteisiä vaikutuksia koskevat vaatimukset tavoitteen, tarkoituksenmukaisuuden ja kannustavan vaikutuksen osalta), ovat tasapainotestin perusteella mahdollisia kielteisiä vaikutuksia suuremmat uuden investoinnin vaihtoehtoisella sijaintipaikalla.

54.

Jos on kuitenkin uskottavia todisteita siitä, että valtiontuki johtaisi työpaikkojen merkittävään häviämiseen olemassa olevilla sijaintipaikoilla Euroopan unionissa ja kyseiset työpaikat olisivat todennäköisesti muuten säilyneet keskipitkällä aikavälillä, kyseiseen olemassa olevaan sijaintipaikkaan kohdistuvat yhteiskunnalliset ja taloudelliset vaikutukset on otettava huomioon tasapainotestissä.

55.

Komissio voi asetuksen (EY) N:o 659/1999 6 artiklassa säädetyn muodollisen tutkintamenettelyn jälkeen lopettaa menettelyn mainitun asetuksen 7 artiklan mukaisesti tehdyllä päätöksellä.

56.

Komissio voi päättää joko hyväksyä tai kieltää tuen tai asettaa sen myöntämiselle ehtoja (23). Jos komissio tekee mainitun asetuksen 7 artiklan 4 kohdan mukaisesti ehdollisen päätöksen, se voi liittää siihen ehtoja, joilla rajoitetaan kilpailun mahdollista vääristymistä ja varmistetaan tuen oikeasuhteisuus. Erityisesti se voi vähentää tuen ilmoitetun määrän tai tuki-intensiteetin tasolle, jonka katsotaan olevan oikeasuhteinen ja sen vuoksi soveltuvan yhteismarkkinoille.