52002AR0121(02)

Alueiden komitean lausunto aiheesta "Yhteisön välineiden yksinkertaistaminen"

(2003/C 73/18)

ALUEIDEN KOMITEA, joka

ottaa huomioon työvaliokuntansa 14. toukokuuta 2002 Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 265 artiklan viidennen kohdan nojalla tekemän päätöksen laatia aiheesta lausunto ja antaa lausunnon valmistelu "perustuslakiasiat ja eurooppalainen hallintotapa" -valiokunnan tehtäväksi,

ottaa huomioon Laekenissa 14. ja 15. joulukuuta 2001 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmät ja etenkin Laekenin julistuksen Euroopan unionin tulevaisuudesta,

ottaa huomioon 25. heinäkuuta 2001 annetun valkoisen kirjan "Eurooppalainen hallintotapa" (KOM(2001) 428 lopullinen),

ottaa huomioon Euroopan komission tiedonannon "Eurooppalainen hallintotapa: Lainsäädännön parantaminen" (KOM(2002) 275 lopullinen),

ottaa huomioon Euroopan komission tiedonannon "Lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista koskeva toimintasuunnitelma" (KOM(2002) 278 lopullinen),

ottaa huomioon Euroopan komission kertomuksen Eurooppa-neuvostolle "Säädöskäytännön parantaminen" (KOM(2001) 728 lopullinen),

ottaa huomioon Euroopan komission tiedonannon vaikutustenarvioinnista (KOM(2002) 276 lopullinen),

ottaa huomioon Euroopan komission tiedonannon "Mietintö: neuvottelu- ja keskustelukulttuurin edistäminen - ehdotus komission konsultointiprosessiin sovellettavista yleisistä periaatteista ja vähimmäisvaatimuksista" (KOM(2002) 277 lopullinen),

ottaa huomioon Mandelkernin korkean tason ryhmän suositukset,

ottaa huomioon Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan sihteeristön asiakirjat CONV 50/02 ja CONV 162/02,

ottaa huomioon heinäkuun 4. päivänä 2002 antamansa panoksen Euroopan tulevaisuutta käsittelevän valmistelukunnan työhön, CdR 127/2002 fin,

ottaa huomioon aiemmin antamansa lausunnot EU:n lainsäädännön parantamisesta, CdR 51/1999 fin(1), subsidiariteettiperiaatteesta, CdR 302/98 fin(2), sekä säädöskäytännön parantamista 1998 ja 1999 koskevista Euroopan komission kertomuksista, CdR 50/1999 fin ja CdR 18/2000 fin(3)(4),

ottaa huomioon maaliskuun 13. päivänä 2001 antamansa lausunnon "Eurooppalainen hallintotapa - Valkoinen kirja", CdR 103/2001 fin(5),

ottaa huomioon "perustuslakiasiat ja eurooppalainen hallintotapa" -valiokunnan lokakuun 4. päivänä 2002 hyväksymän lausuntoluonnoksen CdR 121/2002 rev., jonka esittelijä oli Gianluca Guarischi (I, PPE), Lombardian aluevaltuuston jäsen,

hyväksyi 20. ja 21. marraskuuta 2002 pitämässään 47. täysistunnossa (marraskuun 21. päivän kokouksessa) yksimielisesti seuraavan lausunnon.

1. Alueiden komitean kanta

1.1. Yksinkertaistaminen EU:n täsmällisen ja laadukkaan lainsäädännön välineenä

1.1.1. Komissio ehdottaa yksinkertaistamista ja rationalisointia palvelevia mekanismeja, kuten yhteissääntelyä, itsesääntelyä, vapaaehtoista yhteistyötä ja lainsäädännön seurantaa. Alueiden komitea suhtautuu myönteisesti lainsäädännön laadun parantamiseen tällaisin mekanismein. Yksinkertaistamiseen nivoutuvan demokraattisen menettelyn tukemiseksi olisi asianmukaista saattaa laatuperiaatteen vahvistaminen EY:n tuomioistuimen käsiteltäväksi EY:n perustamissopimuksen 230 artiklan perusteella (tai tarvittaessa 232 artiklan perusteella).

1.1.2. Valvonnan osalta komissio on asianmukaisesti tuonut esiin komiteamenettelyn, joka on monimutkainen ja päätöksentekoa hidastava prosessi. Lisäksi sitä kritisoidaan avoimuuden puutteesta ja etäisyydestä alueiden todellisuuteen eli loppukäyttäjiin, joiden vuoksi yksinkertaistamiseen nimenomaan pyritään. Komission toimien valvontaa koskevien menettelyjen suhteen komitea ehdottaa, että institutionaalisille neuvoa-antaville elimille annetaan enemmän toimintavapautta.

1.1.3. Tulevan perustuslakisopimuksen määritelmä lainsäädäntö- ja täytäntöönpanovallasta sekä sitä vastaavat toimielinten toimivaltuudet voivat muodostua lähtökohdaksi, joka avaa uusia mahdollisuuksia lainsäädännön yksinkertaistamiseksi ja parantamiseksi ja tarjoaa alueyhteisöille nykyistä paremmat edellytykset läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden sekä kansalaisläheisyyden periaatteen soveltamiseksi.

1.1.4. Valmistelukunnan on lainsäädännön yksinkertaistamisen ja parantamisen yhteydessä välttämättä pohdittava unionin toimielinrakenteen uudistamista myös laajentumista silmällä pitäen. Laajentuminen voi tässä yhteydessä tarjota mahdollisuuden parantaa toimielinrakennetta ja lainsäädäntöä sekä mukauttaa niitä tapahtuneeseen kehitykseen.

1.2. Neuvottelukulttuuri

1.2.1. Komitea arvostaa komission toteamusta(6), jonka mukaan "yhteisen politiikan täytäntöönpanoa on hajautettava mahdollisimman paljon", nimenomaista suuntausta "erilaisten paikallisten tilanteiden huomioon ottamiseksi entistä paremmin" sekä tunnustusta, jonka mukaan unionin säädöksiä leimaa "läheisyyden puute". Läheisyysperiaatteen asianmukainen soveltaminen ja institutionaalisen neuvoa-antavan elimen eli alueiden komitean erityisroolin korostaminen on välttämätöntä edellä mainittujen komission nimenomaan tunnustamien vaatimusten noudattamiseksi.

1.2.2. Yksinkertaistamiseen tähtääviä toimia suunniteltaessa ja arvioitaessa läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden on aina ohjattava päätöksiä. Tästä on osoituksena parhaillaan käynnissä oleva yhteisön rakennerahastoja koskeva yksinkertaistaminen(7), jolla on erityisen merkittäviä alueellisia vaikutuksia. Sekä seurantakomiteassa että ohjelmointikomiteassa (ohjelma-asiakirjojen täydennykset) läheisyysperiaatteen soveltaminen kyseisten yhteisöohjelmien yhteishallinnassa (kumppanuus) on ollut epätyydyttävää. Tässä yhteydessä ei nimittäin ole noudatettu riittävässä määrin komission vaatimuksia esittää jäsenvaltioille selvät, yhtenäiset ja lopulliset suuntaviivat ohjelmien hallinnoimiseksi eikä yksittäisten jäsenvaltioiden tarpeita valita asianmukaisimmat menettelyt toimien toteuttamiseksi.

1.2.3. Komitea arvostaa sitä, että komissio aikoo rationalisoida ja vahvistaa kuulemismenettelyä oleellisena osana lainsäädännön yksinkertaistamista ja parantamista. Tässä yhteydessä on ensisijaisesti vahvistettava alueiden komitean roolia. Komission tulisi täsmentää asiakirjoissaan, minkälaisia aloitteita se aikoo toteuttaa yhteisön neuvoa-antavien elinten roolin korostamiseksi, ja käynnistää aloitteet oikea-aikaisesti suunnitellun yksinkertaistamisen toteuttamiseksi. Alueiden komitea tekee käsillä olevassa lausunnossaan konkreettisia ja täsmällisiä ehdotuksia.

1.2.4. Myös komission asiakirjaa neuvottelukulttuurista(8) on paikallaan täsmentää. Kyseisessä asiakirjassa komissio kehottaa alueiden komiteaa järjestämään yhteistyöpöytäkirjan perusteella kuulemistilaisuuksia alue- ja paikallisviranomaisten kanssa komission puolesta ja kaavailee myös omia suoria kuulemistilaisuuksia kyseisten viranomaisten kanssa. Lausunnossa tarkastellaan aihetta päättäväisesti sen periaatteen pohjalta, ettei alueiden komitean tule vain avustaa kuulemistilaisuuksien järjestämisessä vaan sen on oltava niiden varsinainen järjestäjä, jonka puoleen komissio kääntyy.

1.3. Nykyisen perustamissopimuksen analyysi

1.3.1. Tietyillä yhteisön toiminta-aloilla yksinkertaistaminen on erityisen paikallaan vaikkei otettaisikaan huomioon ehdotuksia, joita valmistelukunta voi tarkastella myöhemmin ja sisällyttää uuteen perustuslakisopimukseen.

Eri toiminta-aloilla on lähes 50 vuoden kuluessa kerääntynyt yhteisön säädöksiä siinä määrin, että suurin osa toimijoista ja asianosaisista pitää tarpeellisena keventää lainsäädäntöä konsolidoinnin, kodifioinnin ja uudelleenlaadinnan avulla, jotta palautettaisiin asianmukainen oikeusvarmuus. Toimijat ja asianosaiset käyttävät usein epävirallisia konsolidoituja versioita, jotka ovat hyödyllisiä käytännössä mutta jotka ilmentävät "demokratiavajetta". Komission tulisi toteuttaa täsmällisiä ja konkreettisia toimia, joita se on esittänyt edellä mainituissa asiakirjoissaan ja joita alueiden komitea kannattaa.

2. Alueiden komitean suositukset

Alueiden komitea

2.1. katsoo, että perussopimuksia ja Euroopan unionin päätöksenteko- ja lainsäädäntämenettelyjä on yksinkertaistettava etenkin niiden tehostamiseksi sekä unionin kansalaisten ja unionin toimielinten lähentämiseksi avoimuutta lisäämällä.

2.2. ehdottaa, että avoimuutta ja oikeusvarmuutta heikentävän lainsäädännön lisääntymisen estämiseksi lähennetään ensimmäisen ja kolmannen pilarin piiriin kuuluvia säädöksiä sekä luodaan toimivaltuudet selkeästi jakava unionin toimielinjärjestelmä.

2.3. katsoo, että lainsäädäntätoimet ja täytäntöönpanomääräykset tulee erottaa selkeästi toisistaan. Lainsäädäntätoimet tulisi rajoittaa peruslainsäädäntöön, jota tarkennettaisiin läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteita noudattavilla teknisluonteisilla täytäntöönpanomääräyksillä.

2.4. kannattaa selkeää säädöshierarkiaa, jonka avulla voitaisiin ratkaista menettelyjen yhtenäisyyttä sekä lainsäädäntä- ja täytäntöönpanotoimien selkeää jakoa koskevat kysymykset. Perustuslakisopimuksessa tulisi määritellä lainsäädäntä- ja täytäntöönpanotoimet sekä tarkentaa, mitkä toimielimet käyttävät annettuja toimivaltuuksia.

2.5. korostaa, että direktiivejä olisi hyödynnettävä nykyistä järjestelmällisemmin, sillä ne ovat läheisyysperiaatteen hengen mukaisia etenkin kun ne pannaan täytäntöön aloilla, joilla on olemassa keskenään kilpailevia toimivaltuuksia. Myös puitelainsäädännössä direktiiveillä voidaan taata jäsenvaltioiden edellyttämä joustavuus, jotta varmistetaan alueellisten ja paikallisten erityispiirteiden kunnioittaminen suhteellisuusperiaatteen mukaisesti.

2.6. toivoo, että määräenemmistöpäätökset yleistyvät neuvostossa.

2.7. toivoo, että yhteisön säännöstöä yksinkertaistetaan ja parannetaan etenkin jos kyseisessä prosessissa kiinnitetään huomiota säädösten laatuun eikä pelkästään määrällisiin näkökohtiin.

2.8. katsoo, että säädösten laatu riippuu voimakkaasti niitä edeltävästä kuulemisesta (alueiden komitea ja talous- ja sosiaalikomitea ovat alue- ja paikallisyhteisöjen sekä talous- ja yhteiskuntaelämän eturyhmien institutionaalinen yhdysside). Laatuun vaikuttavat myös muut tekijät, kuten avoin koordinointimenetelmä, itsesääntely tai yhteissääntely, jotka tulisi perustuslakisopimuksessa nivoa jo täytäntöönpantuihin säädöksiin vain niillä aloilla, jotka kuuluvat Euroopan unionin toimivaltaan.

2.9. katsoo, ettei itsenäisten päätösten mahdollisuutta koskeva komission ehdotus ole asiamukainen ilman Euroopan parlamentin ja neuvoston hyväksyntää, vaikka lopullinen tavoite onkin unionin lainsäädäntäprosessin keventäminen. Kyseiset päätökset koskevat niiden vanhojen säädösehdotusten peruuttamista, joiden osalta ei ole vielä voitu saattaa loppuun perussopimuksissa määrättyä institutionaalista menettelyä. Säädösten tarkistusmääräaikoja koskevia lausekkeita (sunset clause) tulisi aina soveltaa yhteisymmärryksessä unionin kahden lainsäädäntöelimen kanssa.

2.10. kannattaa ehdotusta laatia yksityiskohtainen vaikutusanalyysi, jonka avulla pyritään tunnistamaan soveltuvimmat uudet säädökset, ja ehdottaa, että alueiden komitea kutsutaan mukaan analyysimenettelyyn käsiteltäessä aiheita, jotka ovat merkityksellisiä paikallis- ja aluetasolla. Vaikutusanalyysin tulisi kattaa myös alue- ja paikallisviranomaisten toimintaan ja talouteen kohdistuvat vaikutukset.

2.11. ehdottaa kaikkien unionin lainsäädäntäprosessien käsitteellistä yksinkertaistamista, sillä unionin nykyinen instituutionimikkeistö on todellinen avoimuuden ja siten kansalaisläheisyyden este. Unionin kansalaiset haluavat unionille mahdollisuuksien mukaan ainakin käsitteellisesti samankaltaiset rakenteet kuin jäsenvaltioissa.

2.12. pitää mielenkiintoisena komission ehdotusta luoda sisäinen, pääsihteerin koordinoima lainsäädäntäverkko, johon kuuluisivat kaikki pääosastot, joilla on sääntelypoliittista vastuuta. Näin taattaisiin tekstien yhtenäisyys sekä läheisyys- ja suhteellisuusperiaatteiden noudattaminen jo säädösten valmisteluvaiheessa.

2.13. ehdottaa, ettei komissio rajoitu tarkastelemaan vain jäsenvaltioiden roolia saatettaessa unionin säädöksiä osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä sekä pantaessa lainsäädäntöä täytäntöön. Komitea toivoo, että myös alue- ja paikallisviranomaisten rooli otetaan huomioon.

2.14. ehdottaa, että alueiden komitean institutionaalinen rooli tunnustetaan ja että päätöksentekoprosessiin kutsutaan mukaan kaikki unionin hallintotasot jäsenvaltioiden alue- ja paikallishallintoelimet mukaan luettuina, sillä ne ovat demokraattisesti valittuja elimiä ja pitkälti vastuussa lainsäädännön täytäntöönpanosta.

2.15. kehottaa Euroopan komissiota panemaan alueiden komitean kanssa allekirjoitetun yhteistyöpöytäkirjan täytäntöön ja kannustaa Euroopan parlamenttia hyödyntämään nykyistä enemmän oikeuttaan pyytää alueiden komitealta lausuntoja etenkin aiheista, jotka edellyttävät yhteispäätösmenettelyä ja jotka vaikuttavat erityisesti paikallistasolla.

2.16. katsoo tarpeelliseksi korostaa, että on hyödyllistä ja välttämätöntä ottaa huomioon komitean mahdolliset valmiudet tehdä lainsäädäntöehdotuksia (alustavat selvitykset).

2.17. ehdottaa, että se otetaan huomioon aktiivisena osapuolena ns. komiteamenettelyssä, jonka yhteydessä Euroopan komissiossa toimivat komiteat käsittelevät jo aiheita, joista alueiden komitealta on pyydettävä lausunto.

2.18. ehdottaa, että alueiden komitealle annettaisiin edellytykset luoda jatkuvat ja reaaliaikaiset yhteydet alue- ja paikallisviranomaisiin. Tätä varten alueiden komitean henkilöstöä tulisi täydentää etenkin sellaisella henkilökunnalla, joka tuntee alueiden kulttuureja ja oloja.

2.19. ehdottaa, että alueiden komiteasta, jolla on asianmukaiset ja tarvittavat välineet ja henkilöstö, muodostetaan läheisyysperiaatteen soveltamista valvova ja soveltamisen takaava elin. Tässä yhteydessä alueiden komitean tulisi myös valvoa EU:n lainsäädännön täytäntöönpanon yhtenäisyyttä alueiden tilanteet huomioon ottaen.

2.20. antaa puheenjohtajalleen tehtäväksi toimittaa käsillä oleva lausunto Euroopan tulevaisuutta käsittelevälle valmistelukunnalle, unionin puheenjohtajavaltiolle, neuvostolle, Euroopan parlamentille ja Euroopan komissiolle.

Bryssel 21. marraskuuta 2002.

Alueiden komitean

puheenjohtaja

Albert Bore

(1) EYVL C 374, 23.12.1999, s. 25.

(2) EYVL C 198, 14.7.1999, s. 73.

(3) EYVL C 374, 23.12.1999, s. 11.

(4) EYVL C 226, 8.8.2000, s. 60.

(5) EYVL C 192, 12.8.2002, s. 24.

(6) KOM(2002) 247 lopullinen.

(7) KOM(2002) 247 lopullinen.

(8) KOM(2002) 277 lopullinen.