–

Crown Van Gelder BV, edustajanaan M. R. het Lam, advocaat,

–

TenneT TSO BV, edustajanaan L. Baljon, avustajanaan I. Brinkman, advocaat,

–

Alankomaiden hallitus, asiamiehinään M. K. Bulterman ja P. Huurnink,

–

Suomen hallitus, asiamiehenään J. Heliskoski,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään E. Manhaeve ja O. Beynet,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY (EUVL 2009, L 211, s. 55) 37 artiklan 11 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat Crown Van Gelder BV ja Autoriteit Consument en Markt (ACM) (kuluttaja- ja markkinaviranomainen, Alankomaat) ja jossa on kyse tämän viranomaisen päätöksestä jättää tutkimatta valitus, jonka mainittu yhtiö on tehnyt valtakunnallisen korkeajänniteverkon haltijaa TenneT TSO BV:tä vastaan kyseisessä verkossa tapahtuneen häiriön johdosta.

3

Direktiivin 2009/72 johdanto-osan 37, 42, 51 ja 54 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

– –

– –

– –

4

Kyseisen direktiivin 1 artiklan sanamuoto on seuraava:

”Tässä direktiivissä vahvistetaan yhteiset säännöt sähkön tuotannolle, siirrolle, jakelulle ja toimitukselle sekä kuluttajansuojaa koskevat säännöt, jotta voidaan tehostaa ja yhdentää [unionin] kilpailulle avoimia sähkömarkkinoita. – – Siinä määritellään myös yleispalvelun velvoitteet ja sähkönkuluttajien oikeudet ja selvennetään kilpailuvaatimuksia.”

5

Mainitun direktiivin 2 artikla sisältää seuraavat määritelmät:

”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:

– –

– –

– –”

6

Direktiivin 2009/72 3 artiklan, jonka otsikko on ”Julkisen palvelun velvoitteet ja kuluttajansuoja”, 7 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet loppukäyttäjien suojelemiseksi ja varmistettava erityisesti, että heikossa asemassa olevia asiakkaita suojellaan asianmukaisilla toimenpiteillä. – – Niiden on varmistettava kuluttajansuojan korkea taso erityisesti – – riitojenratkaisumenettelyjen avoimuuden osalta. – –”

7

Kyseisen direktiivin 12 artiklassa, jonka otsikko on ”Siirtoverkonhaltijoiden tehtävät”, säädetään seuraavaa:

”Kunkin siirtoverkonhaltijan on vastattava

– –”

8

Mainitun direktiivin 32 artiklan, jonka otsikko on ”Kolmannen osapuolen pääsy verkkoon”, 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Siirto- tai jakeluverkonhaltija voi evätä verkkoon pääsyn, jos verkon kapasiteetti ei ole riittävä. – – Sääntelyviranomaisten, kun jäsenvaltiossa on niin säädetty, tai jäsenvaltioiden on varmistettava, että näitä kriteerejä sovelletaan johdonmukaisesti ja että verkon käyttäjä, jolta pääsy on evätty, voi turvautua riitojenratkaisumenettelyyn. – –”

9

Direktiivin 2009/72 36 artiklassa, jonka otsikko on ”Sääntelyviranomaisen yleistavoitteet”, säädetään seuraavaa:

”Tässä direktiivissä määriteltyjä viranomaistehtäviä suorittaessaan sääntelyviranomaisen on toteutettava kaikki kohtuulliset toimenpiteet seuraavien tavoitteiden edistämiseksi 37 artiklassa säädettyjen tehtäviensä ja toimivaltuuksiensa puitteissa tarvittaessa tiiviissä yhteydenpidossa muiden asiaankuuluvien kansallisten viranomaisten, myös kilpailuviranomaisten, kanssa ja tämän rajoittamatta näiden toimivaltaa:

– –

– –”

10

Kyseisen direktiivin 37 artiklassa, jonka otsikko on ”Sääntelyviranomaisen tehtävät ja toimivaltuudet”, säädetään seuraavaa:

”1.   Sääntelyviranomaisen tehtävänä on:

– –

– –

– –

– –

4.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että sääntelyviranomaisille annetaan toimivaltuudet, joiden nojalla ne voivat suorittaa 1, 3 ja 6 kohdassa tarkoitetut tehtävät tehokkaasti ja joutuisasti. Tätä varten sääntelyviranomaisella on oltava vähintään valtuudet:

– –

– –

11.   Jos jokin osapuoli haluaa tehdä valituksen siirto- tai jakeluverkonhaltijasta tästä direktiivistä johtuvien kyseisen verkonhaltijan velvoitteiden osalta, se voi osoittaa valituksensa sääntelyviranomaiselle, joka tekee riitojenratkaisuviranomaisena asiasta päätöksen kahden kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta. Tätä määräaikaa voidaan pidentää kahdella kuukaudella, jos sääntelyviranomainen pyytää lisätietoja. Tätä pidennettyä määräaikaa voidaan pidentää lisää valituksen tekijän suostumuksella. Sääntelyviranomaisen päätös on sitova, paitsi jos ja siihen asti kun se kumotaan muutoksenhaussa.

– –”

11

Direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohta on saatettu osaksi Alankomaiden oikeutta sähkön tuotannon, siirron ja toimittamisen sääntelystä 2.7.1998 annetun lain (Wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport en de levering van elektriciteit (Elektriciteitswet 1998); Stb. 1998, nro 427; jäljempänä vuoden 1998 sähkölaki) 51 §:n 1 momentilla. Kyseisen 51 §:n 1 momentin mukaan ”osapuoli, jolla on riita verkonhaltijan kanssa siitä, miten tämä hoitaa tehtäviänsä ja käyttää valtuuksiansa tai täyttää velvoitteensa tämän lain nojalla, voi tehdä valituksen [ACM:lle]”.

12

Diemenin (Alankomaat) korkeajännitettä (380 kV) käyttävällä kytkinasemalla, joka on osa korkeajänniteverkkoa, jonka verkonhaltijaksi on nimetty TenneT TSO, tapahtui 27.3.2015 suurhäiriö, minkä seurauksena suuri osa Pohjois-Hollannin provinssista ja pieni osa Flevolandin provinssista jäi useaksi tunniksi vaille sähköä.

13

Tämä häiriö keskeytti sähkön siirtämisen Crown Van Gelderin tehtaalle useiden tuntien ajaksi. Crown Van Gelder harjoittaa paperitehdastoimintaa Velsen-Noordissa (Alankomaat), ja sen tehdas on liitetty jakeluverkkoon, jonka verkonhaltijana toimii Liander NV ja johon syötetään sähköä TenneT TSO:n hallinnoimasta korkeajänniteverkosta.

14

Crown Van Gelder katsoi, että tästä aiheutui sille vahinkoa, joten se teki valituksen ACM:lle ja vaati tätä toteamaan, että TenneT TSO ei ollut toteuttanut kaikkia sen käytettävissä olleita kohtuullisia toimenpiteitä sähkön siirtopalvelun keskeytymisen estämiseksi ja että Diemenin kytkinaseman verkkorakenne ei ollut lain vaatimusten mukainen.

15

ACM jätti 30.4.2018 tekemällään päätöksellä kyseisen valituksen tutkimatta sillä perusteella, että Crown Van Gelderin ja TenneT TSO:n välillä ei ollut suoraa suhdetta eikä Crown Van Gelderiä siten voitu pitää vuoden 1998 sähkölain 51 §:n 1 momentissa tarkoitettuna ”osapuolena, jolla on riita verkonhaltijan kanssa”. ACM totesi tältä osin, että Crown Van Gelderin tehdasta ei ollut liitetty TenneT TSO:n verkkoon, että Crown Van Gelder ei ollut tehnyt sopimusta kyseisen verkonhaltijan kanssa ja ettei se saanut laskuja tältä.

16

Crown Van Gelder valitti kyseisestä päätöksestä ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen eli College van Beroep voor het bedrijfsleveniin (taloudellis-hallinnollisten asioiden ylioikeus, Alankomaat).

17

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että sen käsiteltävänä olevan riidan asianosaiset ovat eri mieltä siitä, miten direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohdan käsitettä ”osapuoli, joka haluaa tehdä valituksen” on tulkittava. Kyseisen tuomioistuimen on ratkaistava kysymys lähinnä siitä, voiko valituksen tehdä oikeushenkilö, joka harjoittaa sellaisen yrityksen toimintaa, joka on liitetty alueelliseen verkkoon, jossa sähköntoimitus keskeytyi alueelliseen verkkoon sähköä syöttävässä valtakunnallisessa verkossa olevan häiriön takia, eikä sen mukaan kyseisen säännöksen ulottuvuus ole tältä osin sillä tavalla ilmeinen, ettei siitä, miten sitä on tulkittava, voi olla perusteltua epäilystä.

18

Tässä tilanteessa College van Beroep voor het bedrijfsleven päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:

”Onko – – direktiivin [2009/72] 37 artiklan 11 kohtaa tulkittava siten, että tässä säännöksessä annetaan oikeus valituksen tekemiseen valtakunnallisen verkon haltijasta (siirtoverkonhaltija) myös sellaiselle osapuolelle, jolla ei ole liitäntää kyseisen valtakunnallisen verkon haltijan (siirtoverkonhaltija) verkkoon vaan ainoastaan liitäntä alueelliseen verkkoon (jakeluverkko), jossa sähkönsiirto katkeaa alueelliseen verkkoon (jakeluverkko) sähköä syöttävässä valtakunnallisessa verkossa (siirtoverkko) olleen keskeytyksen takia?”

19

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohtaa tulkittava siten, että sääntelyviranomainen voi jättää tutkimatta valituksen, jonka loppukäyttäjä on tehnyt siirtoverkonhaltijasta tämän siirtoverkossa tapahtuneen häiriön johdosta, sillä perusteella, että loppukäyttäjän laitosta ei ole liitetty suoraan kyseiseen siirtoverkkoon vaan ainoastaan jakeluverkkoon, johon syötetään sähköä tästä siirtoverkosta.

20

Koska direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohdassa säädetään, että jos jokin osapuoli haluaa tehdä valituksen siirto- tai jakeluverkonhaltijasta tästä direktiivistä johtuvien kyseisen verkonhaltijan velvoitteiden osalta, se voi osoittaa valituksensa sääntelyviranomaiselle, joka tekee riitojenratkaisuviranomaisena asiasta päätöksen kahden kuukauden kuluessa valituksen vastaanottamisesta, esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi on tulkittava käsitettä ”osapuoli, joka haluaa tehdä valituksen”.

21

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sekä unionin oikeuden yhtenäinen soveltaminen että yhdenvertaisuusperiaate edellyttävät, että unionin oikeuden sellaisen säännöksen sanamuotoa, jossa ei ole nimenomaista viittausta jäsenvaltioiden oikeuteen sen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti ottamalla huomioon paitsi säännöksen sanamuoto myös sen asiayhteys ja kyseessä olevalla säännöstöllä tavoiteltu päämäärä (tuomio 19.12.2019, GRDF, C-236/18, EU:C:2019:1120, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

22

Nyt käsiteltävässä asiassa direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohdan sanamuodosta ilmenee ensinnäkin, että tässä säännöksessä säädetylle sääntelyviranomaisen toimivallalle on kaksi nimenomaista edellytystä. Valituksen on yhtäältä kohdistuttava siirto- tai jakeluverkonhaltijaan. Toiseksi tässä valituksessa esitetyn väitteen on koskettava verkonhaltijalle kyseisessä direktiivissä asetettuja velvoitteita.

23

Direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohdan sanamuodosta ei sen sijaan ilmene, että tähän säännökseen perustuva sääntelyviranomaisen toimivalta edellyttäisi valittajan ja valituksen kohteena olevan verkonhaltijan suoraa keskinäistä suhdetta.

24

Tältä osin on huomautettava, että tulkitsemalla käsitettä ”osapuoli, joka haluaa tehdä valituksen” siten, että se merkitsisi edellä mainittua edellytystä, rajoitettaisiin tämän käsitteen ulottuvuutta, kun taas sanaa ”osapuoli” edeltävän sanan ”jokin” käyttäminen viittaa sitä vastoin siihen, että kyseinen käsite on ymmärrettävä laajasti. Kuten julkisasiamies on lisäksi todennut ratkaisuehdotuksensa 30–32 kohdassa, sana ”osapuoli” ei välttämättä tarkoita sopimuksen osapuolta, vaan se voidaan ymmärtää myös sanan ”prosessuaalisessa” mielessä niin, että sillä viitataan henkilöihin, joilla on intressi tehdä valitus sääntelyviranomaiselle. Lisäksi kyseisen säännöksen joissakin kieliversioissa käytetään muita sanoja kuin ”osapuolta”, jotka eivät viittaa sopimuspuoleen, kuten ”Betroffene” (se, jota asia koskee) saksankielisessä versiossa ja ”interessado” (se, jonka etua asia koskee) portugalinkielisessä versiossa.

25

Direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohdan asiayhteydestä on todettava, ettei yhdelläkään kyseisen direktiivin säännöksellä pyritä rajoittamaan käsitteen ”osapuoli, joka haluaa tehdä valituksen” ulottuvuutta jättämällä tämän käsitteen ulkopuolelle henkilöt, joilla ei ole suoraa suhdetta asianomaiseen verkonhaltijaan. Kyseisen direktiivin 32 artiklan 2 kohdassa säädetään sitä vastoin, että verkon käyttäjän, jolta pääsy on evätty, on voitava turvautua riitojenratkaisumenettelyyn, vaikka juuri tällaisen käyttäjän ollessa kyseessä asianomaisen henkilön ja verkonhaltijan välillä ei ole sopimussuhdetta.

26

Lopuksi on todettava direktiivin 2009/72 tavoitteista, että sen johdanto-osan 37, 42, 51 ja 54 perustelukappaleesta ja 1 artiklasta ilmenee, että kyseisen direktiivin tarkoitus on antaa energia-alan sääntelyviranomaisille toimivalta varmistaa, että kuluttajansuojatoimenpiteet ovat tehokkaita, että koko teollisuus ja kauppa sekä kaikki unionin kansalaiset voivat nauttia korkeatasoisesta kuluttajansuojasta ja että niillä on oikeus riitojenratkaisumenettelyihin, että kuluttajien edut saavat keskeisen osan tässä direktiivissä, että sääntelyviranomaiset valvovat sähkönkuluttajien oikeuksia, kun jäsenvaltio antaa niille kyseisen toimivallan, ja että kaikkien kuluttajien saatavilla olevat tehokkaat riitojenratkaisukeinot otetaan käyttöön.

27

Samalla tavalla direktiivin 2009/72 3 artiklan 7 kohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan varmistamaan kuluttajansuojan korkea taso erityisesti riitojenratkaisumenettelyjen osalta, ja kyseisen direktiivin 36 artiklan g alakohdassa sääntelyviranomaisille asetetaan tavoite kuluttajansuojan varmistamisen edistämisestä (ks. vastaavasti tuomio 23.1.2020, Energiavirasto, C-578/18, EU:C:2020:35, 34 ja 35 kohta).

28

Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi direktiivin 2009/72 37 artiklan 1 kohdan b alakohdassa annetaan sääntelyviranomaisen tehtäväksi varmistaa, että siirto- ja jakeluverkonhaltijat, ja tarvittaessa verkon omistajat, sekä kaikki sähköalan yritykset noudattavat tästä direktiivistä ja muista asiaa koskevista unionin säännöksistä johtuvia velvollisuuksiaan. Tätä varten sääntelyviranomaisella on kyseisen direktiivin 37 artiklan 4 kohdan a, d ja e alakohdan nojalla toimivaltuudet tehdä sähköalan yrityksiä sitovia päätöksiä ja määrätä tehokkaita seuraamuksia tai ehdottaa toimivaltaiselle tuomioistuimelle, että tämä määräisi kyseisiä seuraamuksia, sekä tarkoituksenmukaiset valtuudet suorittaa tutkintaa ja ratkaista riitoja kyseisen direktiivin 37 artiklan 11 kohdan nojalla.

29

Pääasian yhteydessä on myös huomautettava, että direktiivin 2009/72 37 artiklan 1 kohdan h ja m alakohdan mukaan sääntelyviranomaisen tehtävänä on seurata verkon varmuutta ja luotettavuutta koskevien sääntöjen noudattamista, arvioida niiden aiempaa toimivuutta ja seurata aikaa, jonka siirto- ja jakeluverkonhaltijat käyttävät liitäntöjen ja korjausten suorittamiseen.

30

Se, että oikeus tehdä valitus sääntelyviranomaiselle direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohdan mukaisesti rajataan ainoastaan loppukäyttäjille, joilla on suora yhteys asianomaiseen verkonhaltijaan, ei ole tämän tuomion 26 ja 27 kohdassa mainittujen tavoitteiden mukaista, koska sillä rajoitetaan kuluttajien mahdollisuutta käyttää riitojenratkaisumenettelyä ja näin ollen kyseisen viranomaisen mahdollisuutta suorittaa sille osoitetut tämän tuomion 28 ja 29 kohdassa esitetyn kaltaiset tehtävät.

31

Erityisesti siirtoverkonhaltijoiden osalta on lisäksi huomautettava, että – kuten julkisasiamies on todennut ratkaisuehdotuksensa 47 kohdassa – niille direktiivissä 2009/72 määrätyt tehtävät ja velvoitteet eivät koske ainoastaan yksiköitä, joiden laitos on liitetty niiden verkkoon. Niinpä siirtoverkonhaltijoiden on erityisesti kyseisen direktiivin 12 artiklan a–d alakohdan nojalla muun muassa vastattava varmojen, luotettavien ja tehokkaiden siirtoverkkojen käytöstä, ylläpidosta ja kehittämisestä taloudellisesti hyväksyttävien edellytysten mukaisesti, riittävien resurssien varmistamisesta palvelua koskevien velvoitteiden täyttämiseksi, osaltaan toimitusvarmuuden turvaamisesta varmistamalla riittävä siirtokapasiteetti ja verkon toimintavarmuus sekä verkon sähkövirtojen ohjaamisesta ottaen huomioon energiavaihto muiden yhteenliitettyjen verkkojen kanssa.

32

Näin ollen sillä, että oikeus tehdä valitus sääntelyviranomaiselle direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohdan mukaisesti rajataan ainoastaan loppukäyttäjille, joilla on suora yhteys asianomaiseen siirtoverkonhaltijaan, rajoitetaan erityisesti sääntelyviranomaisen kykyä suorittaa valituksen seurauksena sille nimenomaisesti kuuluvaa tehtävää, joka on sen varmistaminen, että siirtoverkonhaltijat noudattavat kyseisestä direktiivistä johtuvia velvollisuuksiaan.

33

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että käsitettä ”osapuoli, joka haluaa tehdä valituksen”, ei voida tulkita siten, että se edellyttäisi valittajan ja valituksen kohteena olevan siirtoverkonhaltijan suoraa keskinäistä suhdetta.

34

Vaikka direktiivin 2009/72 37 artiklassa ei velvoiteta jäsenvaltioita antamaan sääntelyviranomaiselle toimivaltaa sähkönkuluttajien ja verkonhaltijoiden välisten riitojen ratkaisemiseen vaan sen mukaan jäsenvaltiot voivat antaa tämän toimivallan muulle viranomaiselle (ks. vastaavasti tuomio 23.1.2020, Energiavirasto, C-578/18, EU:C:2020:35, 36–40 ja 43 kohta), kyseinen toimivalta ei edellytä sitä, että valittajan ja valituksen kohteena olevan verkonhaltijan välillä on suora suhde, kun jäsenvaltio on antanut toimivallan sääntelyviranomaiselle.

35

Näin ollen silloin, kun loppukäyttäjä on tehnyt sääntelyviranomaiselle valituksen, jossa se vetoaa siihen, että siirtoverkonhaltijat eivät ole täyttäneet direktiivin 2009/72 mukaisia velvoitteitaan, sääntelyviranomainen ei voi jättää tätä valitusta tutkimatta sillä perusteella, että loppukäyttäjän laitosta ei ole liitetty suoraan kyseiseen siirtoverkkoon vaan ainoastaan jakeluverkkoon, johon syötetään sähköä tästä siirtoverkosta.

36

Kaiken edellä esitetyn perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2009/72 37 artiklan 11 kohtaa on tulkittava siten, että sääntelyviranomainen ei voi jättää tutkimatta valitusta, jonka loppukäyttäjä on tehnyt siirtoverkonhaltijasta tämän verkossa tapahtuneen häiriön johdosta, sillä perusteella, että loppukäyttäjän laitosta ei ole liitetty suoraan kyseiseen siirtoverkkoon vaan ainoastaan jakeluverkkoon, johon syötetään sähköä tästä siirtoverkosta.

37

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (viides jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/72/EY 37 artiklan 11 kohtaa on tulkittava siten, että sääntelyviranomainen ei voi jättää tutkimatta valitusta, jonka loppukäyttäjä on tehnyt siirtoverkonhaltijasta tämän verkossa tapahtuneen häiriön johdosta, sillä perusteella, että loppukäyttäjän laitosta ei ole liitetty suoraan kyseiseen siirtoverkkoon vaan ainoastaan jakeluverkkoon, johon syötetään sähköä tästä siirtoverkosta.