1. 

Onko ne bis in idem ‑periaatetta sovellettava tilanteessa, jossa kansallinen kilpailuviranomainen on määrännyt yhdellä päätöksellä yritykselle sakon kilpailunvastaisesta käyttäytymisestä soveltamalla rinnakkain kansallisia ja unionin kilpailusääntöjä? Tämä on unionin tuomioistuimelle esitetyn kysymyksen ydin käsiteltävässä asiassa.

2.

Nykyisten SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan täytäntöönpanoa koskevat säännöt sisältyvät asetukseen (EY) N:o 1/2003. ( 2 ) Asetukseen sisältyvät muiden muassa säännöt, jotka koskevat kansallisten kilpailusääntöjen ja unionin kilpailusääntöjen soveltamista rinnakkain.

3.

Asetuksen johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa selitetään, että unionin kilpailusääntöjen tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet on velvoitettava soveltamaan myös SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa, kun ne soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä sopimuksiin ja käytäntöihin, jotka voivat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

4.

Johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa selitetään lisäksi, että SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tavoitteena on suojata kilpailua markkinoilla. Asetuksessa ei estetä jäsenvaltioita panemasta alueellaan täytäntöön kansallista lainsäädäntöä, jolla suojataan muita oikeutettuja etuja, edellyttäen, että tämä lainsäädäntö on unionin oikeuden yleisten periaatteiden ja muiden säännösten mukaista. Jos tämän kansallisen lainsäädännön pääasiallisena tavoitteena on muu kuin kilpailun suojaaminen markkinoilla, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet saavat soveltaa kyseistä lainsäädäntöä alueellaan.

5.

Asetuksen 3 artikla koskee SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan ja kansallisen kilpailuoikeuden välistä suhdetta. Siinä säädetään seuraavaa:

”1.   Jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä [SEUT 101 artiklassa] tarkoitettuihin sopimuksiin, yritysten yhteenliittymien päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin, jotka saattavat vaikuttaa kyseisessä säännöksessä tarkoitettuun jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, niiden on myös sovellettava [SEUT 101] artiklaa mainitunlaisiin sopimuksiin, päätöksiin tai yhdenmukaistettuihin menettelytapoihin. Jos jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tai kansalliset tuomioistuimet soveltavat kansallista kilpailulainsäädäntöä [SEUT 102] artiklassa kiellettyihin väärinkäyttötapauksiin, niiden on myös sovellettava [SEUT 102] artiklaa.

2.   Kansallisen kilpailulainsäädännön soveltaminen ei saa johtaa sellaisten sopimusten, yritysten yhteenliittymien päätösten tai yhdenmukaistettujen menettelytapojen kieltämiseen, jotka saattavat vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, mutta jotka eivät rajoita kilpailua [SEUT 101] artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla tai jotka täyttävät [SEUT 101] artiklan 3 kohdassa määrätyt edellytykset tai jotka kuuluvat [SEUT 101] artiklan 3 kohdan soveltamiseksi annetun asetuksen piiriin. Jäsenvaltioita ei saa tämän asetuksen nojalla estää hyväksymästä ja soveltamasta alueellaan tiukempia kansallisia lakeja, joissa kielletään tai säädetään rangaistaviksi yritysten toteuttamat yksipuoliset toimet.

– –”

6.

Asetuksen 5 artikla koskee jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten toimivaltaa. Siinä säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisilla on toimivalta soveltaa [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklaa yksittäisissä asioissa. Toimiessaan omasta aloitteestaan tai kantelun perusteella ne voivat tässä tarkoituksessa tehdä seuraavat päätökset:

– –”

7.

Kilpailun ja kuluttajien suojaamisesta 15.12.2000 annetun lain ( 3 ) (jäljempänä kilpailu- ja kuluttajansuojalaki) 8 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Yhden tai useamman yrityksen harjoittama määräävän markkina-aseman väärinkäyttö kulloinkin kyseessä olevilla markkinoilla on kielletty.

2.   Tämä väärinkäyttö voi ilmetä etenkin seuraavina:

– –

– –”

8.

Saman lain 101 §:ssä säädetään seuraavaa:

”1.   Kilpailu- ja kuluttajaviraston johtaja voi määrätä päätöksellä elinkeinonharjoittajalle sakon, jonka määrä ei saa ylittää 10:tä prosenttia tuloista, jotka elinkeinonharjoittaja on saanut sakon määräämistä edeltävänä tilikautena, jos kyseinen elinkeinonharjoittaja on, myös tuottamuksellisesti:

– –”

9.

Asiassa on kyseessä oikeusriita, jossa ovat vastakkain Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Puolan kilpailu- ja kuluttajaviraston johtaja, jäljempänä kansallinen kilpailuviranomainen) ja puolalainen vakuutusyhtiö Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Zycie S.A. (jäljempänä asianomainen vakuutusyhtiö) ja jossa on kyseessä kansallisen kilpailuviranomaisen asianomaiselle vakuutusyhtiölle kilpailuvastaisesta käyttäytymisestä määräämä sakko.

10.

Kansallinen kilpailuviranomainen katsoi 25.10.2007 antamassaan päätöksessä, että asianomainen vakuutusyhtiö oli käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa työntekijöiden ryhmähenkivakuutusten markkinoilla Puolassa toteuttamalla toimenpiteitä kilpailun estämiseksi kyseisellä sektorilla. Asianomaisen vakuutusyhtiön katsottiin tuolloin rikkoneen kilpailu- ja kuluttajansuojalain 8 §:ään sisältyvää kieltoa. Kansallinen kilpailuviranomainen totesi lisäksi, että tällainen käyttäytyminen saattoi vaikuttaa kielteisesti ulkomaisten vakuutuksenantajien mahdollisuuteen tulla Puolan markkinoille, mikä on voinut haitata jäsenvaltioiden välistä kauppaa. Kansallinen kilpailuviranomainen totesi näin ollen asianomaisen vakuutusyhtiön rikkoneen kansallisen kilpailulainsäädännön rinnalla myös nykyistä SEUT 102 artiklaa.

11.

Tämän perusteella kansallinen kilpailuviranomainen määräsi asianomaiselle vakuutusyhtiölle 50361080 Puolan zlotyn (PLN) sakon. Kyseinen sakko käsittää kaksi erikseen laskettua määrää. Toinen määristä on laskettu kansallisen kilpailulainsäädännön rikkomisen ja toinen pääasiassa unionin kilpailulainsäädännön rikkomisen osalta. Kansallisen kilpailuviranomaisen päätöksessä selitettiin tarkemmin seuraavaa:

”1. Seuraamusta määritettäessä perustaksi on otettava [asianomaisen vakuutusyhtiön] kyseisten menettelytapojen soveltamisen alkamisajankohdan 1.4.2001 ja [kilpailu- ja kuluttajansuojalain] rikkomisen toteamisajankohdan välinen ajanjakso, toisin sanoen 78 täyttä kuukautta (kuusi vuotta ja kuusi kuukautta).

2. Tässä päätöksessä esitetty kyseisten menettelytapojen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan voi tulla kyseeseen vasta siitä lähtien, kun Puola liittyi Euroopan unioniin, eli 1.5.2004 lähtien.

3. Seuraamus [SEUT 102] artiklan rikkomisesta (luettuna yhdessä [asetuksen N:o 1/2003] 5 artiklan kanssa) perustuu [asianomaisen vakuutusyhtiön] näiden menettelytapojen soveltamiseen ajanjaksolla, joka alkoi 1.5.2004 ja päättyi näiden määräysten rikkomisen toteamiseen ja joka käsitti toisin sanoen 41 täyttä kuukautta (kolme vuotta ja viisi kuukautta).

4. [Asianomaisen vakuutusyhtiön] näiden menettelytapojen soveltamisesta ajanjaksolla, joka alkoi 1.4.2001 ja päättyi näiden määräysten rikkomisen toteamiseen, määrättävä sakko määräytyy [kilpailu- ja kuluttajansuojalain] 101 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan perusteella.

5. [Asianomaisen vakuutusyhtiön] ajanjaksolla, joka alkoi 1.5.2004 ja päättyi rikkomisen toteamiseen, soveltamat menettelytavat vaikuttivat sekä kansallisiin markkinoihin että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, joten niihin sovelletaan (edellä 4 kohdassa mainittujen säännösten ohella) myös [asetuksen N:o 1/2003] 5 artiklaa.

6. Kansallisten säännösten – – rikkomisesta [asianomaiselle vakuutusyhtiölle] määrätään rikkomisen kesto huomioon ottaen sakkoa 33022892,77 PLN, mikä vastaa 65,55:tä prosenttia alussa mainitusta kokonaisseuraamuksesta.

7. [SEUT 102] artiklan, luettuna yhdessä [asetuksen N:o 1/2003] 5 artiklan kanssa, rikkomisesta [asianomaiselle vakuutusyhtiölle] määrätään, ottaen huomioon rikkomisen kesto ja sen mahdollinen vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, sakkoa 17358187,23 PLN, mikä vastaa 34,45:tä prosenttia alussa mainitusta kokonaisseuraamuksesta.”

12.

Asianomainen vakuutusyhtiö riitautti kansallisen kilpailuviranomaisen päätöksen mutta hävisi asian kahdessa alemmassa oikeusasteessa, joten se on valittanut nyt ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Asianomainen vakuutusyhtiö väittää ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, että molemmat määrät koskevat samaa käyttäytymistä ja että vakuutusyhtiötä on siis sakotettu kahdesti samasta käyttäytymisestä. Tämä on vastoin ne bis in idem ‑periaatetta.

13.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epävarma kyseisen periaatteen asianmukaisesta tulkinnasta unionin oikeudessa, joten se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

14.

Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet asianomainen vakuutusyhtiö, kansallinen kilpailuviranomainen, Puolan hallitus sekä EFTAn valvontaviranomainen ja Euroopan komissio. Käsiteltävässä asiassa jätettiin unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 76 artiklan 2 kohdan nojalla pitämättä suullinen käsittely.

15.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii selvittämään kysymyksillään lähinnä, estääkö ne bis in idem ‑periaate kansallista kilpailuviranomaista määräämästä yritykselle sakkoa kilpailunvastaisesta käyttäytymisestä yhdellä päätöksellä sekä kansallisen kilpailulainsäädännön että unionin kilpailusääntöjen perusteella.

16.

Kuten asianosaiset ja muut osapuolet asianomaista vakuutusyhtiötä lukuun ottamatta esittävät, kysymykseen on vastattava kieltävästi. ( 4 )

17.

Selitän kolmessa osassa, miksi asia on ehdottomasti näin. Esitän ensin muutamia yleisiä huomioita ne bis in idem ‑periaatteen tarkoituksesta. Käyn toiseksi läpi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä esitettyjä perusperiaatteita, jotka koskevat kyseisen periaatteen soveltamista kilpailuoikeuden alalla. Tarkastelen kolmanneksi ja viimeiseksi ne bis in idem ‑periaatteen merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa.

18.

Ne bis in idem ‑periaate on eittämättä jokaisen oikeusvaltioperiaatteelle pohjautuvan oikeusjärjestelmän kulmakivi. ( 5 ) Se liittyy yleisesti ottaen läheisesti res judicata ‑periaatteeseen, ja sen tarkoituksena on varmistaa oikeusvarmuus ja yhdenvertaisuus: sillä varmistetaan, että kun kyseistä henkilöä on syytetty ja mahdollisesti rangaistu, hänellä on varmuus siitä, ettei häntä vastaan tulla käymään uudelleen menettelyä samasta rikkomisesta. Vastaavasti on niin, että jos hänet on vapautettu syytteestä, hän voi kyseisen periaatteen ansiosta olla varma siitä, ettei syytettä voida nostaa samasta rikoksesta uudelleen uudessa menettelyssä. ( 6 )

19.

Unionin tuomioistuin on tehnyt selväksi, että ne bis in idem ‑periaatetta sovelletaan myös kilpailuoikeuden alalla, joka sijoittuu valitun näkökulman mukaan jonnekin rikosoikeuden ja hallinto-oikeuden väliin jäävälle harmaalle alueelle. ( 7 ) Unionin tuomioistuimen mukaan ne bis in idem ‑periaatetta on noudattava menettelyissä, joissa määrätään sakkoja kilpailuoikeuden rikkomisesta: yrityksen ei siis voida todeta syyllistyneen sellaiseen kilpailunvastaiseen käyttäytymiseen eikä sitä kohtaan voida ryhtyä uudelleen toimenpiteisiin sellaisen kilpailuvastaisen käyttäytymisen perusteella, josta sille on jo määrätty seuraamus tai jonka osalta se on vapautettu vastuusta sellaisella aiemmalla ratkaisulla, johon ei enää voida hakea muutosta. ( 8 )

20.

Kuten muillakin oikeuden aloilla, ne bis in idem ‑periaatetta voidaan soveltaa kilpailuoikeuden alalla ainoastaan kahden edellytyksen täyttyessä, eli kun sama menettely toistetaan ja jälkimmäinen menettely koskee samaa kilpailunvastaista käyttäytymistä.

21.

Nämä edellytykset – samaa rikkomista (idem) koskevan toisen menettelyn (bis) käyminen – perustuvat suoraan Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 50 artiklan sanamuotoon, jossa vahvistetaan oikeus olla joutumatta syytteeseen tai saada toista rangaistusta oikeudenkäynnissä samasta rikoksesta. Kyseisen määräyksen mukaan ”ketään ei saa panna syytteeseen tai rangaista rikoksesta, josta hänet on jo [Euroopan] unionissa lopullisesti vapautettu tai tuomittu syylliseksi lain mukaisesti”. Perusoikeuskirjan 50 artikla vastaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemännen lisäpöytäkirjan 4 artiklaa, ja se koskee näin nimenomaan aineellisesti samaan tekoon, josta on annettu lopullinen ratkaisu, liittyvän menettelyn toistamista.

22.

Tässä yhteydessä on korostettava, ettei ne bis in idem ‑periaate ole mittapuu, johon (rikosoikeudellisen) seuraamuksen oikeasuhteisuutta on verrattava yksittäisessä menettelyssä. Periaatteen tarkoitus on toinen: sillä varmistetaan, ettei sääntöjen rikkojaa syytetä tai rangaista useammin kuin kerran samasta teosta ja että näin ollen asianomainen henkilö voi olla varma, että ”rikos on sovitettu – – eikä hänen tarvitse pelätä uusia seuraamuksia” kyseisen teon johdosta. ( 9 ) Toisin sanoen periaatetta ei sovelleta määritettäessä, voiko yksi teko muodostaa useamman kuin yhden rikkomisen ( 10 ) tai onko useampien seuraamusten määrääminen yhdessä menettelyssä oikeasuhteista.

23.

Tarkastelen seuraavaksi unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusperiaatteita, jotka liittyvät keskeisesti käsiteltävässä asiassa esitettyihin kysymyksiin.

24.

Unionin tuomioistuin on laatinut oikeuskäytännössään erityisiä kriteerejä, joilla ne bis in idem ‑periaatteen soveltamisalaa rajataan kilpailuoikeuden alalla. Kyseiset kriteerit koskevat periaatteen niin kutsutun idem-osan (teon samuus) tulkintaa. Toisin sanoen näillä kriteereillä selvitetään, koskeeko jälkimmäinen menettely samaa rikkomista. ( 11 )

25.

Unionin oikeudessa rikkomisten samuus määritetään yleensä kaksiosaisella kriteerillä: tosiseikkojen ja tekijän on oltava sama. Oikeudellinen luonnehdinta tai suojeltu intressi eivät sen sijaan ole määrääviä seikkoja ne bis in idem ‑periaatteen soveltamisessa. Tämä näkemys vastaa läheisesti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen viimeaikaista oikeuskäytäntöä, ( 12 ) jota unionin tuomioistuin on soveltanut tapauksissa, joissa on ollut kyse poliisiyhteistyöstä ja oikeudellisesta yhteistyöstä rikosasioissa. ( 13 )

26.

Näin ei kuitenkaan ole kilpailuoikeudessa. Vastoin edellä kuvattua lähestymistapaa unionin tuomioistuin on todennut toistuvasti, että kilpailuoikeudessa – erityisesti kun komissio ja kansalliset kilpailuviranomaiset käyvät rinnakkaisia menettelyjä tai määräävät rinnakkaiset seuraamukset – myös suojellulla oikeudellisella intressillä on merkitystä. Ne bis in idem ‑periaatetta voidaan siis soveltaa vain, jos sen idem-osa täyttää kaikki kolme kumulatiivista kriteeriä. Toisin sanoen rinnakkaisissa menettelyissä tosiseikkojen, sääntöjen rikkojan ja suojeltujen oikeudellisten intressien on oltava samat. ( 14 )

27.

Tämä periaate juontaa juurensa tuomiosta Wilhelm v. Bundeskartellamt. ( 15 ) Kyseisessä asiassa ennakkoratkaisupyyntö koski sitä, saattoiko kansallinen kilpailuviranomainen käydä menettelyä sellaista kartellia vastaan, jota koskevan päätöksen komissio oli jo antanut. Mainitun tuomion mukaan kansallisilla kilpailuviranomaisilla oli todella tällainen mahdollisuus, koska kilpailunvastaista käyttäytymistä tarkastellaan kansallisessa kilpailuoikeudessa ja unionin kilpailuoikeudessa eri näkökulmista. Kartelleja käsitellään EU:n kilpailuoikeudessa niiden esteiden kannalta, joita kartelleista voi aiheutua jäsenvaltioiden väliselle kaupalle, kun taas kansallisissa lainsäädännöissä niitä tarkastellaan ainoastaan niiden näkökohtien kannalta, jotka ovat kunkin kansallisen sääntelyn taustalla. Ne bis in idem ‑periaatteen soveltamisen ei siis katsottu olevan tällaisessa asiayhteydessä mahdollista. ( 16 )

28.

Tuomion Wilhelm ym. perusteella unionin tuomioistuin on arvioinut ne bis in idem ‑periaatteen soveltamista ja erityisesti sen idem-osan täyttymistä erilaisissa tilanteissa kilpailuoikeuden alalla.

29.

On syytä aloittaa tilanteesta, joka muistuttaa tosiseikkojensa puolesta eniten käsiteltävän asian taustalla olevia olosuhteita. Siinä komissio ja kansallinen kilpailuviranomainen ovat toteuttaneet toimenpiteitä samaa sääntöjen rikkojaa vastaan saman kilpailunvastaisen käyttäytymisen (kartellisopimuksen) perusteella.

30.

Tuomiossa Aalborg Portland ym. v. komissio ( 17 ) on esitetty periaate, jonka mukaan ne bis in idem ‑periaatetta voidaan soveltaa vain, kun tosiseikat, sääntöjen rikkoja ja suojeltu oikeudellinen intressi ovat samat. Saman tuomion mukaan kyseisellä periaatteella varmistetaan, ettei samalle henkilölle määrätä samasta lainvastaisesta käyttäytymisestä seuraamuksia useamman kuin yhden kerran saman oikeudellisen intressin suojelemiseksi. ( 18 ) Yritys voi siis vedota ne bis in idem ‑periaatteeseen, jos komissio on määrännyt yritykselle seuraamuksen muusta käyttäytymisestä kuin siitä, josta saman yrityksen on katsottu olevan vastuussa ja joka on ollut kansallisen kilpailuviranomaisen aiemman päätöksen kohteena. Tämä pätee myös silloin, kun kyseiset kaksi päätöstä koskevat olennaisesti toisiinsa liittyviä sopimuksia.

31.

Tuomiossa Toshiba ( 19 ) unionin tuomioistuin toisti tuomiossa Aalborg Portland esittämänsä periaatteen, joka koski tosiseikkojen, sääntöjen rikkojan ja suojellun oikeudellisen intressin samuuden vaatimusta. Se teki näin, vaikka julkisasiamies Kokott oli kehottanut unionin tuomioistuinta jättämään huomiotta suojellun oikeudellisen intressin samuutta koskevan vaatimuksen ja soveltamaan sen sijaan tosiseikkojen ja sääntöjen rikkojan samuutta koskevaa kaksiosaista kriteeriä, jota sovelletaan muilla EU:n oikeuden aloilla. ( 20 )

32.

Unionin tuomioistuin ei käsitellyt tuomiossaan nimenomaisesti kysymystä siitä, olivatko kansallisella kilpailuoikeudella ja unionin kilpailusäännöillä suojellut oikeudelliset intressit samat kyseisessä asiassa. Kysymystä voitiin nimittäin lähestyä toiselta kannalta: kahden menettelyn taustalla olleet tosiseikat eivät olleet samat, joten ne bis in idem ‑periaatetta ei voitu joka tapauksessa soveltaa. Kyseinen unionin tuomioistuimen lausuma perustui siihen seikkaan, että kansallinen kilpailuviranomainen oli määrännyt yritykselle sakon kartelliin osallistumisesta asianomaisessa jäsenvaltiossa ennen Euroopan unioniin liittymistä ilmenneiden kartellin aiheuttamien kilpailunvastaisten vaikutusten perusteella. Komissio oli puolestaan tehnyt tätä ennen päätöksen ja määrännyt sakon saman kartellin jäsenille, mutta päätöksellä ei ollut tarkoitus rangaista ennen unioniin liittymistä aiheutuneista vaikutuksista. ( 21 )

33.

Lisäksi tuomiossa Limburgse Vinyl Maatschappij ym. v. komissio ( 22 ) on todettu, ettei idem-osa täyttynyt, ja tuolloin kysymys kuului, saattoiko ne bis in idem ‑periaate estää komissiota antamasta samaa kilpailunvastaista käyttäytymistä koskevan toisen päätöksen, kun yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin oli kumonnut komission ensimmäisen päätöksen. Mainitun tuomion mukaan periaatteen soveltaminen edellyttää, että oikeussääntöjen rikkomisen tosiasiallisuuteen on otettu kantaa tai että niiden rikkomisesta tehdyn arvioinnin lainmukaisuus on tutkittu. Koska näin ei ollut tuomion Limburgse Vinyl taustalla olevassa asiassa, yhteisöjen tuomioistuin katsoi siinä, ettei periaate estänyt uuden menettelyn aloittamista saman kilpailunvastaisen käyttäytymisen takia, kun ensimmäinen päätös oli kumottu menettelyllisillä perusteilla ilman, että väitettyyn kilpailunvastaiseen käyttäytymiseen olisi otettu aineellisesti kantaa. Yhteisöjen tuomioistuimen mukaan tämä johtui siitä, ettei ensimmäisen päätöksen kumoamista voitu pitää ”vapauttamispäätöksenä”. Tällöin uudessa päätöksessä määrättävät seuraamukset vain korvaavat ensimmäisessä päätöksessä, johon on todettu liittyvän menettelyvirheitä, määrätyt seuraamukset. ( 23 )

34.

Unionin tuomioistuin on tarkastellut ne bis in idem ‑periaatteen sovellettavuutta myös tilanteissa, joissa samasta kilpailunvastaisesta käyttäytymisestä on käyty menettelyt ja määrätty seuraamukset sekä Euroopan unionissa että sen ulkopuolella.

35.

Esimerkiksi tuomiossa Showa Denko v. komissio ( 24 ) hylättiin väite, jonka mukaan ne bis in idem ‑periaatteeseen voitaisiin vedota tilanteessa, jossa komissio käyttää unionin oikeuden mukaisia valtuuksiaan sen jälkeen, kun oman alueellisen toimivaltansa puitteissa toimenpiteisiin ryhtyneet unionin ulkopuolisen valtion viranomaiset ovat määränneet yrityksille seuraamuksia kansainväliseen kartelliin osallistumisesta kyseisessä valtiossa sovellettavien kilpailusääntöjen rikkomisen perusteella. ( 25 )

36.

Tässä viimeiseksi esille otetussa oikeuskäytännössä, joka koskee komission ja unionin ulkopuolisen valtion kilpailuviranomaisten käymiä rinnakkaisia menettelyjä tai määräämiä rinnakkaisia seuraamuksia, unionin tuomioistuin on korostanut rangaistavan käyttäytymisen kansainvälistä luonnetta sekä eroja eri oikeusjärjestysten välillä, mukaan lukien asiaankuuluvien aineellisten kilpailusääntöjen tavoitteet ja tarkoitus, sekä unionin kilpailusäännöillä suojeltuja erityisiä oikeudellisia intressejä. Se on tuonut myös nimenomaisesti esille, että tällaista tilannetta, jossa komissio ja unionin ulkopuolisen jäsenvaltion viranomaiset ovat ryhtyneet toimenpiteisiin alueellisen toimivaltansa puitteissa, olisi tarkasteltava erillään tilanteesta, jossa kilpailunvastainen käyttäytyminen rajoittuu yksinomaan unionin (ja sen jäsenvaltioiden) oikeusjärjestyksen alueellisen soveltamisalan sisäpuolelle. ( 26 )

37.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja erityisesti kolmiosaisen kriteerin käyttäminen, kun kyseessä ovat rinnakkain käydyt menettelyt tai määrätyt seuraamukset Euroopan unionin (tai Euroopan talousalueen) sisällä, herättävät muutamia (perustavia) kysymyksiä, jotka käyn seuraavaksi lyhyesti läpi.

38.

Tuomioon Aalborg Portland perustuvan oikeuskäytännön taustalla olevat perusteet juontavat juurensa tuomiosta Wilhelm ym. On kuitenkin otettava huomioon, että kyseinen tuomio on annettu Euroopan yhdentymisen alkuvuosina. Siihen aikaan oli taatusti aiheellista katsoa lähtökohtaisesti, että kansallisella kilpailulainsäädännöllä ja (silloisella) yhteisön kilpailulainsäädännöllä oli erilaiset tavoitteet ja ne oli näin ollen tarkoitettu suojelemaan erilaisia oikeudellisia intressejä. Toisaalta myöskään perusoikeuskirja tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen seitsemäs lisäpöytäkirja eivät olleet tuolloin vielä voimassa. ( 27 )

39.

Nykypäivän Euroopan unionissa suojeltujen oikeudellisten intressien merkityksen korostaminen määritettäessä, onko kyseessä idem, on mielestäni ongelmallista kahdesta pääsyystä.

40.

Ensinnäkin kansallinen lainsäädäntö ja unionin oikeus ovat yhä lähempänä toisiaan: vaikuttaa siis siltä, että tuomiossa Wilhelm ym. esitetty näkemys, jonka mukaan kilpailunvastaista käyttäytymistä tarkastellaan kansallisessa kilpailuoikeudessa ja unionin kilpailuoikeudessa eri näkökulmista, ei pidä enää täysin paikkaansa. Kyseisen kriteerin käytännön merkitys komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten rinnakkain käymien menettelyiden tai määräämien seuraamusten yhteydessä voidaan asettaa jossain määrin kyseenalaiseksi.

41.

Päällekkäisyys ei siis ole kaikissa tapauksissa välttämättä täydellinen, mikä tunnustetaan asetuksessa N:o 1/2003, joka on johdetun oikeuden säädös, jolla pyritään yhtenäistämään unionin kilpailulainsäädännön soveltamista ja varmistamaan tarpeen mukaan, että kansalliset kilpailuviranomaiset soveltavat SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa tutkiessaan tapauksia, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kyseisen asetuksen johdanto-osan yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaankin, että jos kansallisen lainsäädännön pääasiallisena tavoitteena on muu kuin kilpailun suojaaminen markkinoilla (eli muu kuin SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tavoite), jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja tuomioistuimet voivat soveltaa kyseistä lainsäädäntöä alueellaan. Väitän kuitenkin, että tämä on nykypäivänä melko harvinaista.

42.

Toiseksi – mikä tärkeämpää – kilpailuoikeuden alalla sovelletun kolmiosaisen kriteerin ja perusoikeuskirjan 50 artiklan välillä voidaan havaita jonkinlaista jännitettä. Onko kolmiosainen kriteeri siis perusoikeuskirjan 50 artiklan mukainen?

43.

Tämä kysymys on nähdäkseni aiheellinen.

44.

Minusta vaikuttaa siltä, että unionin tuomioistuin on tietoinen tästä jännitteestä. Vaikka se viittasi kolmiosaiseen kriteeriin tuomiossa Toshiba, se sulki kuitenkin pois mahdollisuuden soveltaa ne bis in idem ‑periaatetta kyseisessä asiassa toisella perusteella eli tuoden esille, etteivät (komission ja kansallisen kilpailuviranomaisen antamien) kahden päätöksen taustalla olleet tosiseikat olleet täsmälleen samat. Tämä ero antoi unionin tuomioistuimelle perustellusti mahdollisuuden olla pohtimatta erikseen kolmiosaista kriteeriä, jonka kohtalosta tullaan taatusti päättämään jossakin tulevassa oikeusriidassa.

45.

En oikein keksi hyviä syitä sille, miksi kolmiosaisen kriteerin soveltamista kilpailuoikeuden alalla olisi jatkettava.

46.

Olen samaa mieltä julkisasiamies Kokottin kanssa siitä, että perusoikeuskirjan 50 artiklassa vahvistettua ne bis in idem ‑periaatetta olisi tulkittava yhdenmukaisella tavalla kaikilla unionin oikeuden aloilla ottamalla asianmukaisesti huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvat vaatimukset. ( 28 ) Pelkästään se seikka, ettei unionin kilpailuoikeus kuulu rikosoikeuden ytimeen tai että kilpailuoikeudellisilla seuraamuksilla olisi oltava riittävä pelotevaikutus kilpailun tehokkaan suojelemisen varmistamiseksi, ei ole mielestäni riittävä syy rajoittaa perusoikeuskirjassa vahvistettua suojaa kilpailuoikeuden alalla.

47.

Se vaara, että useat kilpailuviranomaiset käynnistävät menettelyjä samaa yritystä vastaan samasta käyttäytymisestä (koska kyseisen käyttäytymisen tosiasialliset tai mahdolliset vaikutukset leviävät eri puolille Euroopan unionia), vaikuttaa kuuluvan olennaisesti asetuksen N:o 1/2003 mukaiseen kilpailuoikeuden hajautettuun täytäntöönpanojärjestelmään. Näin on siitä huolimatta, että asetukseen sisältyy muutamia säännöksiä, joilla pyritään estämään rinnakkaisten menettelyjen käyminen. ( 29 ) Ne bis in idem ‑periaatteen soveltamiselle ei pitäisi mielestäni asettaa liian monimutkaisia kriteerejä asetuksella N:o 1/2003 laaditun täytäntöönpanojärjestelmän rakenteen vuoksi.

48.

Kilpailua voidaan suojella tehokkaasti Euroopan unionissa ottaen samalla asianmukaisesti huomioon sisämarkkinoilla toimivien yritysten oikeudet ilman, että suojeltujen oikeudellisten intressien samuutta koskevaa vaatimusta sovelletaan. Tosiseikkojen ja sääntöjen rikkojan samuuteen perustuvaa kaksiosaista kriteeriä soveltamalla ne bis in idem ‑periaate estäisi sen, että useampi kuin yksi kilpailuviranomainen määrää Euroopan unionin sisällä samaan alueeseen ja samaan ajanjaksoon liittyviä seuraamuksia (tosiasiallisista tai oletetuista) kilpailunvastaisista vaikutuksista, jotka johtuvat tietystä käyttäytymisestä. Se ei sitä vastoin estäisi useampaa kilpailuviranomaista käymästä menettelyä tai määräämästä seuraamuksia eri alueilla tai eri ajanjaksoina aiheutuneista kilpailunrajoituksista, jotka johtuvat yhdestä ja samasta käyttäytymisestä. ( 30 )

49.

Koska rangaistavan käyttäytymisen vaikutukset, jotka liittyvät tiettyyn alueeseen ja ajanjaksoon, ovat kilpailuoikeudessa välttämätön osa tosiseikkoja, idem-edellytyksen täyttymistä mittaavalla kaksiosaisella kriteerillä voidaan varmistaa, että kilpailunvastaista käyttäytymistä vastaan voidaan ryhtyä tehokkaisiin toimenpiteisiin Euroopan unionissa. Sillä lisätään myös yritysten oikeusvarmuutta. Mikä on kuitenkin tärkeämpää, se vastaa perusoikeuskirjan 50 artiklan vaatimuksia sellaisina kuin niitä tulkitaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella.

50.

Käsiteltävä asia ei ikävä kyllä kuitenkaan selkiytä tätä seikkaa.

51.

Kuten edellä on jo viitattu, ennakkoratkaisukysymykset heijastavat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epävarmuutta siitä, onko edellä tarkasteltu idem-edellytyksen täyttymistä mittaava kolmiosainen kriteeri yhdenmukainen perusoikeuskirjan 50 artiklan kanssa.

52.

On syytä painottaa, että ne bis in idem ‑periaatteen soveltaminen edellyttää myös bis-tunnusmerkin täyttymistä. Tämä ilmenee selvästi sekä periaatteen sanamuodosta että perusoikeuskirjan 50 artiklasta. Tämä käy selväksi myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä. ( 31 ) Tietääkseni unionin tuomioistuin on tarkastellut kyseisen periaatteen mahdollista rikkomista ymmärrettävästi ainoastaan tilanteissa, joissa on ollut kyse perättäisistä menettelyistä. ( 32 )

53.

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetussa asiassa periaatteen bis-edellytys ei täyty. Ennakkoratkaisupyynnöstä voidaan nimittäin nähdä, että kansallinen kilpailuviranomainen on tehnyt yhden ainoan (kaksiosaisen) päätöksen, jossa se on määrännyt yhden ainoan sakon soveltamalla rinnakkain kansallista ja unionin kilpailulainsäädäntöä.

54.

Tällaisessa tilanteessa ei sovelleta ne bis in idem ‑periaatetta.

55.

Unionin tuomioistuimen käytettävissä olevien tietojen perusteella vaikuttaa siltä, että pääasiassa ratkaistavana oleva kysymys koskee pikemmin sitä, onko kansallisen kilpailuviranomaisen sakkoa määrätessään käyttämä menetelmä ollut oikeasuhteinen. ( 33 )

56.

Vaikka seuraamuksen oikeasuhteisuuden arviointi on viime kädessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä, tässä yhteydessä on otettava esille erityisesti asetus N:o 1/2003. Antamalla asetuksen N:o 1/2003 unionin lainsäätäjä on pyrkinyt varmistamaan, että kansalliset viranomaiset soveltavat (joko kansallisen kilpailulainsäädännön sijasta tai sen rinnalla) SEUT 101 ja SEUT 102 artiklaa. Kuten asetuksen 3 artiklasta käy ilmi, asetuksella pyritään varmistamaan myös, etteivät kansalliset kilpailuviranomaiset anna päätöksiä, jotka haittaavat unionin kilpailusääntöjen tehokkuutta. Toisin sanoen asetuksella itse asiassa rohkaistaan (tarvittaessa) kansallisia kilpailuviranomaisia soveltamaan rinnakkain kansallista kilpailulainsäädäntöä ja unionin kilpailulainsäädäntöä. Sakkojen oikeasuhteisuuden osalta kyseisessä asetuksessa ei kuitenkaan säädetä siitä, miten kansallisten kilpailuviranomaisten olisi laskettava sakko tietyssä tilanteessa. Asetuksen 23 artiklassa asetetaan ainoastaan kiinteä enimmäismäärä komission määräämille sakoille: 10 prosenttia asianomaisen yrityksen edellisen tilikauden liikevaihdosta.

57.

En havaitse käsiteltävässä asiassa mitään seikkaa, joka viittaisi suhteellisuusperiaatteen rikkomiseen.

58.

Kansallisen kilpailuviranomaisen sakkoa määrätessään soveltama menetelmä vaikuttaa nimittäin olevan kuin suoraan oppikirjasta poimittu esimerkki siitä, miten kansallinen kilpailuviranomainen voi soveltaa rinnakkain kansallista kilpailulainsäädäntöä ja unionin kilpailulainsäädäntöä yksittäisessä tapauksessa. Sakko muodostuu kahdesta osasta, ja nämä kaksi osaa ovat seuraamukset rangaistavan käyttäytymisen vaikutuksista kahdella eri ajanjaksolla: ensimmäinen osa perustuu kansallisen kilpailulainsäädännön rikkomiseen ennen Puolan liittymistä Euroopan unioniin 1.5.2004 ja toinen unionin kilpailusääntöjen (ja kansallisen kilpailulainsäädännön) rikkomiseen kyseisen päivämäärän jälkeen. Kansallinen kilpailuviranomainen on ottanut erityisesti jälkimmäisen ajanjakson osalta huomioon sen seikan, että rangaistava käyttäytyminen (saattoi) vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (Puolan sisällä aiheutuvien vaikutusten lisäksi). Tällainen ”päällekkäisyys” johtuu kilpailulainsäädännön rikkomisesta määrättävän sakon laskennassa sovellettavasta menetelmästä. Se ei ole kiellettyä ne bis in idem ‑periaatteen vuoksi.

59.

Edellä esitetyn perusteella esitettyihin kysymyksiin on vastattava siten, ettei ne bis in idem ‑periaatetta voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.

60.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Sąd Najwyższyn (ylin tuomioistuin, Puola) esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Ne bis in idem ‑periaatetta ei voida soveltaa pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa.