–

Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), edustajinaan J. Pérez-Bustamante Köster ja F. Löwhagen, abogados, sekä J. M. Villasante García, procurador,

–

Generalitat de Catalunya, edustajinaan R. Revilla Ariet ja R. Riu Fortuny, letrados, sekä F. Velasco Muñoz Cuéllar, procurador,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään N. Gossement, P. Němečková ja G. Luengo,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 49 ja SEUT 54 artiklan sekä SEUT 107 artiklan 1 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa vastakkain ovat Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) ja Generalitat de Catalunya (Katalonian aluehallitus, Espanja) ja jossa on kyse Katalonian itsehallintoalueella sijaitsevilta kaupan suuryksiköiltä perittävän veron laillisuudesta.

3

EY:n perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) 1 artiklan b ja d alakohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:

– –

– –

4

Asetuksen N:o 659/1999 15 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Komission toimivaltuuksiin periä tuki takaisin sovelletaan kymmenen vuoden vanhentumisaikaa.

2.   Vanhentumisaika alkaa päivästä, jona sääntöjenvastainen tuki on myönnetty tuen saajalle joko yksittäisenä tukena tai tukiohjelmaan kuuluvana tukena. Sääntöjenvastaista tukea koskevat komission toimet tai jäsenvaltion komission pyynnöstä toteuttamat toimet keskeyttävät vanhentumisajan. Vanhentumisaika alkaa uudelleen kunkin keskeytyksen jälkeen. Vanhentumisaikaa laskettaessa ei oteta huomioon aikaa, jona komission päätös on Euroopan [unionin] tuomioistuimen käsiteltävänä.

3.   Tuki, jonka osalta vanhentumisaika on kulunut umpeen, katsotaan voimassa olevaksi tueksi.”

5

Edellä olevat säännökset on sisällytetty samanlaisina Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annettuun neuvoston asetukseen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9).

6

Kaupan suuryksiköiltä kannettavasta verosta 29.12.2000 annetulla Katalonian parlamentin lailla 16/2000 (Ley 16/2000 del Parlamento de Cataluña, del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales; DOGC nro 3295, 30.12.2000 ja BOE nro 20, 23.1.2001; jäljempänä laki 16/2000) otettiin käyttöön kaupan suuryksiköiltä Katalonian itsehallintoalueen alueella kannettava vero (jäljempänä IGEC).

7

Lain 16/2000 2 §:ssä täsmennetään, että kyseinen vero kohdistuu sellaisten kaupan suuryksiköiden erityiseen taloudelliseen kapasiteettiin, jotka voivat suuren myyntipinta-alansa johdosta saavuttaa määräävän markkina-aseman ja joista voi aiheutua maankäytölle ja ympäristölle sellaisia kielteisiä ulkoisvaikutuksia, joiden kustannuksista ne eivät vastaa.

8

Kyseisen lain 3 §:n mukaan IGEC:stä saadut tulot osoitetaan Katalonian lähikauppojen uudistamistoimenpiteisiin ja toimintasuunnitelmien toteuttamiseen alueilla, joihin kaupan suuryksiköiden sijoittaminen vaikuttaa.

9

Mainitun lain 4 §:ssä säädetään, että IGEC:n verotettava tapahtuma muodostuu siitä, että yksittäiset vähittäiskauppaa harjoittavat kaupan suuryksiköt käyttävät vähintään 2500 m2:n suuruisia myyntipinta-aloja.

10

Lain 16/2000 5 §:n mukaan yksittäiset kaupan suuryksiköt, jotka harjoittavat toimintaansa puutarha-alalla sekä ajoneuvojen, rakennusmateriaalien, koneiden ja teollisuustarvikkeiden kaupan alalla, on vapautettu kyseisestä verosta.

11

Kyseisen lain 6 §:ssä täsmennetään, että IGEC:n osalta verovelvollisia ovat yksittäisen kaupan suuryksikön omistavat luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt riippumatta siitä, sijaitseeko tämä yksikkö kollektiivisessa kaupan suuryksikössä vai ei.

12

Mainitun lain 8 §:ssä säädetään, että veron määräytymisperustetta pienennetään 60 prosentilla sellaisten kaupan yksiköiden osalta, joissa harjoitetaan pääasiallisesti huonekalujen, saniteettituotteiden tai ovien ja ikkunoiden kauppaa taikka rautakauppaa.

13

Tuon saman lain 11 §:ssä täsmennetään veron laskemistapa, jossa otetaan erityisesti huomioon sen kunnan asukasmäärä, jossa yksikkö sijaitsee.

14

Lailla 16/2000 otettiin koko Katalonian itsehallintoalueella käyttöön kaupan suuryksiköiltä kannettava alueellinen vero niiden maankäyttöön ja ympäristöön kohdistuvien vaikutusten kompensoimiseksi, joita näillä kaupan suuryksiköillä voi olla. Katalonian aluehallitus pani kyseisen veron täytäntöön kaupan suuryksiköiltä kannettavaa veroa koskevan säännöstön hyväksymisestä 24.12.2001 annetulla asetuksella 342/2001 (Decreto 342/2001 por el que se aprueba el Reglamento del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales; DOGC nro 3542, 28.12.2001).

15

ANGED, joka on suurten kaupan alan yritysten kansallinen etujärjestö, nosti vuonna 2002 Tribunal Superior de Justicia de Cataluñassa (Katalonian itsehallintoalueen ylioikeus, Espanja) kanteen, jossa vaadittiin kyseisen asetuksen kumoamista sillä perusteella, että se on ristiriidassa sekä sijoittautumisvapauden että valtiontukioikeuden kanssa. Kyseinen tuomioistuin lykkäsi päätöksensä antamista siihen asti, että Espanjan hallituksen Tribunal Constitucionalissa (perustuslakituomioistuin, Espanja) tuon saman lainsäädännön riitauttamiseksi vireille panema asia ratkaistaisiin. Tribunal Constitucional antoi 5.6.2012 hylkäävän tuomion, minkä jälkeen myös Tribunal Superior de Justicia de Cataluña hylkäsi ANGED:n nostaman kanteen. ANGED haki siis hylkäävään tuomioon muutosta Tribunal Supremolta (ylin tuomioistuin, Espanja).

16

ANGED teki myös komissiolle kantelun IGEC:n käyttöön ottamisesta ja siitä, että se on väitetysti valtiontukea. Espanjan viranomaisille osoitetun selvennyspyynnön jälkeen komissio ilmoitti kyseisille viranomaisille 2.10.2003 päivätyllä kirjeellä, että se oli päättänyt tutkimuksensa ja lopettanut kantelun käsittelyn. Se näet katsoi tutkittuaan IGEC:n ominaispiirteitä EY 87 artiklan 1 kohdan nojalla, että kyseinen vero oli valtiontukioikeuden mukainen, koska siitä saaduilla tuloilla ei ollut tarkoitus tukea kaupallisia yrityksiä tai jotain nimenomaista toimialaa.

17

ANGED:n vuonna 2013 tekemän uuden kantelun johdosta komissio ilmoitti kuitenkin Espanjan viranomaisille 28.11.2014 päivätyllä kirjeellä, että IGEC:n järjestelmää koskevan uuden alustavan arvioinnin johdosta kaupan pienyksiköille ja tietyille erikoiskaupoille myönnetty vapautus saattoi olla sellainen, että sitä voidaan pitää sisämarkkinoille soveltumattomana valtiontukena, ja että Espanjan kuningaskunnan oli poistettava kyseinen vero tai muutettava sitä.

18

Tässä tilanteessa Tribunal Supremo päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

19

Katalonian aluehallitus riitauttaa ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottamisen sillä perusteella, ettei ennakkoratkaisupyyntöä ole perusteltu riittävästi eikä siinä esitetä yksityiskohtaisesti pääasian tosiseikkoja ja asiaa koskevia oikeussääntöjä.

20

Ennakkoratkaisupyyntö sisältää kuitenkin kaikki tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joiden perusteella unionin tuomioistuin voi antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllisiä vastauksia sen esittämiin eri kysymyksiin.

21

Katalonian aluehallitus väittää myös, ettei ennakkoratkaisupyyntöä voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin on kyse pyynnön sijoittautumisvapautta koskevasta osasta, koska pääasian tilanne on täysin jäsenvaltion sisäinen tilanne.

22

Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 21 kohdassa todennut, ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltävänä on kuitenkin sellaisten säännösten kumoamista koskeva vaatimus, joita sovelletaan kyseisen valtion kansalaisten lisäksi myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, joten ratkaisu, jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antaa tämän tuomion jälkeen, vaikuttaa kuitenkin myös muiden jäsenvaltioiden kansalaisiin, minkä vuoksi unionin tuomioistuimen on vastattava sille esitettyihin kysymyksiin, jotka liittyvät EUT-sopimuksen määräyksiin, huolimatta siitä, että pääasian oikeusriidan kaikki osatekijät rajoittuvat yhden ainoan jäsenvaltion sisälle (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2013, Libert ym., C-197/11 ja C-203/11, EU:C:2013:288, 35 kohta ja tuomio 15.11.2016, Ullens de Schooten, C-268/15, EU:C:2016:874, 51 kohta).

23

Katalonian aluehallituksen esittämästä tutkimatta jättämisen perusteesta, joka perustuu siihen, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisilla toimenpiteillä ei ole vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan eikä niillä vääristetä kilpailua, kun otetaan huomioon se, että vähittäiskauppa on paikallista, on riittävää todeta, että kyse on SEUT 107 artiklan 1 kohdan tulkintaa koskevasta kysymyksestä, joka ei voi johtaa ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättämiseen.

24

Katalonian aluehallitus on menettelyn kuluessa myös väittänyt, että ennakkoratkaisupyyntö olisi jätettävä tutkimatta, koska pääasialla ei ole enää kohdetta lain 16/2000 muuttamisen jälkeen.

25

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on ilmoittanut kuitenkin unionin tuomioistuimelle 1.6.2017 päivätyllä kirjeellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 7.6.2017, että pääasia on sen mukaan säilyttänyt kohteensa kyseessä olevan lainsäädännön muuttamisesta huolimatta. Kyseinen tuomioistuin on lisäksi pysyttänyt ennakkoratkaisupyyntönsä.

26

Lopuksi on täsmennettävä, että vaikka sillä, että verovapautus on sääntöjenvastainen valtiontukioikeuden perusteella, ei voi olla vaikutusta itse veron laillisuuteen, joten ne, joilla on velvollisuus suorittaa kyseinen vero, eivät voi vedota tällaiseen sääntöjenvastaisuuteen vapautuakseen kyseisen veron suorittamisesta (tuomio 27.10.2005, Distribution Casino France ym., C-266/04–C-270/04, C-276/04 ja C-321/04–C-325/04, EU:C:2005:657, 44 kohta), pääasia ei koske riitautetusta verosta vapauttamista koskevaa vaatimusta vaan kyseiseen veroon liittyvien sääntöjen laillisuutta unionin oikeuden kannalta. Ei siis ole mitenkään ilmeistä, ettei toisella ja kolmannella kysymyksellä ole todellista merkitystä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan ratkaisemiseksi (ks. analogisesti tuomio 15.6.2006, Air Liquide Industries Belgium, C-393/04 ja C-41/05, EU:C:2006:403, 25 kohta).

27

Ennakkoratkaisupyyntö voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi kokonaisuudessaan.

28

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko SEUT 49 ja SEUT 54 artiklaa tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kaupan suuryksiköiltä kannettavalle verolle.

29

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan sijoittautumisvapaudella pyritään takaamaan toisen jäsenvaltion kansalaisille ja SEUT 54 artiklassa tarkoitetuille yhtiöille omiin kansalaisiin nähden samanlainen kohtelu vastaanottavassa jäsenvaltiossa ja kielletään yhtiöiden osalta kaikki niiden kotipaikan sijaintiin perustuva syrjintä (ks. mm. tuomio 12.12.2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation, C-374/04, EU:C:2006:773, 43 kohta ja tuomio 14.12.2006, Denkavit Internationaal ja Denkavit France, C-170/05, EU:C:2006:783, 22 kohta).

30

Tässä yhteydessä ei ole kiellettyä ainoastaan yhtiöiden kotipaikan sijaintiin perustuva avoin syrjintä vaan myös kaikki sellaiset peitellyn syrjinnän muodot, joissa muita erotteluperusteita käyttämällä tosiasiallisesti päädytään samaan lopputulokseen (tuomio 5.2.2014, Hervis Sport-és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

31

Pakollinen maksu, joka perustuu näennäisen objektiiviseen erotteluperusteeseen mutta jolla saatetaan sen ominaispiirteiden vuoksi suurimmassa osassa tapauksia tosiasiallisesti huonompaan asemaan yhtiöt, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa ja jotka ovat sellaisiin yhtiöihin rinnastettavassa tilanteessa, joiden kotipaikka on kyseisen maksun kantavassa jäsenvaltiossa, merkitsee lisäksi yhtiöiden kotipaikan sijaintiin perustuvaa, SEUT 49 ja SEUT 54 artiklassa kiellettyä välillistä syrjintää (ks. vastaavasti tuomio 5.2.2014, Hervis Sport-és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, 37–41 kohta).

32

Kyseessä olevassa lainsäädännössä vahvistetaan pääasiassa kaupan yksikön myyntipinta-alaa koskeva peruste, joka ei merkitse mitään suoraa syrjintää.

33

Myöskään unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista ei ilmene, että kyseisellä perusteella saatetaan suurimmassa osassa tapauksia huonompaan asemaan toisten jäsenvaltioiden kansalaiset tai yhtiöt, joiden kotipaikka on toisessa jäsenvaltiossa.

34

Erityisesti on todettava, ettei pelkästään ennakkoratkaisupyynnössä mainittuun, komission Espanjan viranomaisille 7.7.2004 lähettämään kirjeeseen sisältyvillä tiedoilla, joista ilmenee, että toisten jäsenvaltioiden yritysten osuus niistä IGEC:n piiriin kuuluvista yrityksistä, joiden pinta-ala on yli 2500 m2, on 61,5 prosenttia, eikä ANGED:n kirjallisten huomautustensa yhteydessä esittämillä tiedoilla, joista seuraa muun muassa, että 52 prosenttia IGEC:n aiheuttamasta verorasituksesta kohdistuu muiden jäsenvaltioiden kaupan suuryksiköihin, voida osoittaa syrjivyyttä, kun otetaan huomioon etenkin näiden prosenttilukujen suuruus.

35

Ensimmäiseen kysymykseen on siis vastattava, että SEUT 49 ja SEUT 54 artiklaa on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kaupan suuryksiköiltä kannettavalle verolle.

36

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko sellainen pääasiassa kyseessä olevan kaltainen vero SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka kohdistuu kaupan suuryksiköihin pääosin niiden myyntipinta-alan mukaan, siltä osin kuin verosta on vapautettu yksiköt, joiden myyntipinta-ala on alle 2500 m2 ja jotka toimivat puutarha-alalla taikka ajoneuvojen, rakennusmateriaalien, koneiden tai teollisuustarvikkeiden kaupan alalla, ja siltä osin kuin yksiköiden, jotka harjoittavat huonekalujen, saniteettituotteiden, ovien ja ikkunoiden tai rautakauppatavaroiden kauppaa, veron määräytymisperusteesta tehdään 60 prosentin suuruinen vähennys.

37

Kansallisen toimenpiteen luokitteleminen SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi valtiontueksi edellyttää, että kaikki seuraavat edellytykset täyttyvät. Kyseessä on ensinnäkin oltava valtion toimenpide tai valtion varoista toteutettu toimenpide. Toiseksi kyseisen toimenpiteen on oltava omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Kolmanneksi toimenpiteellä on annettava valikoivaa etua sille, joka on toimenpiteen kohteena. Neljänneksi toimenpiteen on vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua (ks. mm. tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C-20/15 P ja C-21/15 P, EU:C:2016:981, 53 kohta).

38

Edun valikoivuutta, johon unionin tuomioistuimessa myös on vedottu, koskevasta edellytyksestä on todettava, että vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että tuon edellytyksen arviointi edellyttää sen määrittämistä, onko kyseessä oleva kansallinen toimenpide omiaan jossain tietyssä oikeudellisessa järjestelmässä suosimaan ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa ja joita kohdellaan siten eri tavalla, joka voidaan olennaiselta sisällöltään katsoa ”syrjiväksi” (ks. mm. tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 54 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

39

Kansallisista toimenpiteistä, joilla myönnetään veroetu, on huomautettava erityisesti, että tällainen toimenpide, jolla ei tosin siirretä valtion varoja mutta asetetaan edunsaajat edullisempaan asemaan kuin muut verovelvolliset, on omiaan antamaan valikoivaa etua edunsaajille, ja näin ollen sitä on pidettävä SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena. Sitä vastoin veroetu, joka perustuu erotuksetta kaikkiin taloudellisiin toimijoihin sovellettavaan yleiseen toimenpiteeseen, ei ole tällaista kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea (tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 56 kohta).

40

Tältä osin verotuksellisen toimenpiteen luonnehtiminen ”valikoivaksi” edellyttää, että aluksi määritetään asianomaisessa jäsenvaltiossa sovellettava yleinen tai ”normaali” verojärjestelmä ja että tämän jälkeen osoitetaan, että tutkitulla verotuksellisella toimenpiteellä poiketaan kyseisestä järjestelmästä siltä osin kuin sillä otetaan käyttöön erilainen kohtelu sellaisten toimijoiden välillä, jotka ovat kyseisellä yleisellä verojärjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (ks. mm. tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 57 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

41

On myös huomautettava, että viitekehystä, jonka suhteen toimenpiteen valikoivuutta arvioidaan, ei ole välttämättä määritettävä kyseisen jäsenvaltion alueen rajojen mukaisesti, vaan se voi olla alue, jolla alue- tai paikallisviranomainen käyttää sillä perustuslain tai lain nojalla olevaa toimivaltaa. Näin on silloin, kun kyseisellä alueyhteisöllä on sellainen oikeudellinen ja tosiasiallinen asema, jonka johdosta se on jäsenvaltion keskushallintoon nähden riittävän itsenäinen, jotta sen toteuttamien toimenpiteiden osalta ratkaiseva rooli sen poliittisen ja taloudellisen ympäristön määrittämisessä, jossa yritykset toimivat, on juuri mainitulla alueyhteisöllä eikä keskushallinnolla (ks. vastaavasti tuomio 11.9.2008, Union General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) ym., C-428/06–C-434/06, EU:C:2008:488, 47–50 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

42

SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea ei ole kuitenkaan toimenpide, jolla saadaan aikaan erilainen kohtelu sellaisten yritysten välillä, jotka ovat kyseessä olevalla oikeudellisella järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa, ja joka on siis lähtökohtaisesti valikoiva, kun asianomainen jäsenvaltio pystyy osoittamaan, että tämä erilainen kohtelu on oikeutettua, koska se perustuu sen järjestelmän luonteeseen tai yleiseen rakenteeseen, johon se kuuluu (tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

43

Toimenpide, jolla poiketaan yleisestä verojärjestelmästä, voi olla oikeutettavissa verojärjestelmän luonteella ja yleisellä rakenteella, mikäli kyseessä oleva jäsenvaltio voi osoittaa, että mainittu toimenpide on suora seuraus jäsenvaltion verojärjestelmän perus‑ tai pääperiaatteista. Tältä osin on erotettava yhtäältä tietylle verojärjestelmälle asetetut tavoitteet, jotka ovat järjestelmään nähden ulkoisia, ja toisaalta itse verojärjestelmään olennaisena osana kuuluvat mekanismit, jotka ovat tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi (tuomio 6.9.2006, Portugali v. komissio, C-88/03, EU:C:2006:511, 81 kohta).

44

On myös huomautettava, että vaikka verotuksellisen toimenpiteen valikoivuuden osoittamiseksi ei aina ole tarpeen, että toimenpide on poikkeus verojärjestelmästä, jota pidetään yleisenä, se, että toimenpide on poikkeus, on kuitenkin täysin merkityksellistä tässä tarkoituksessa, kun siitä seuraa, että erotetaan kaksi, lähtökohtaisesti eri tavalla kohdeltavaa toimijoiden ryhmää eli poikkeavan toimenpiteen piiriin kuuluvat toimijat ja yleisen verojärjestelmän piiriin jäävät toimijat, vaikka nämä kaksi ryhmää ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa (tuomio 21.12.2016, komissio v. World Duty Free Group ym., C‑20/15 P ja C‑21/15 P, EU:C:2016:981, 77 kohta).

45

Pääasiassa kyseessä olevasta lainsäädännöstä on aluksi huomautettava, että unionin tuomioistuimessa ei ole kiistetty sitä, etteikö alueellisen viitekehyksen olisi katsottava muodostuvan Katalonian itsehallintoalueesta.

46

Tämän jälkeen on niin, että vaikka myyntipinta-alaa koskevalla verotusperusteella ei muodollisesti poiketa tietystä oikeudellisesta viitekehyksestä, se johtaa kuitenkin siihen, että kaupan yksiköt, joiden myyntipinta-ala on alle 2500 m2, eivät kuulu kyseisen veron soveltamisalaan. IGEC:tä ei siten voida erottaa alueellisesta verosta, jonka piiriin kuuluvat kaupan yksiköt, joiden myyntipinta-ala ylittää tietyn kynnysarvon.

47

SEUT 107 artiklan 1 kohdassa valtion toimenpiteet määritellään kuitenkin niiden vaikutusten perusteella niissä käytetyistä tekniikoista riippumatta (tuomio 22.12.2008, British Aggregates Association, C‑487/06 P, EU:C:2008:757, 89 kohta).

48

Ei siis voida lähtökohtaisesti pitää mahdottomana, että tällaisella perusteella voidaan käytännössä suosia ”jotakin yritystä tai tuotannonalaa” SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla keventämällä niiden maksuja verrattuna yrityksiin, joilta kannetaan pääasiassa kyseessä oleva vero.

49

Tässä yhteydessä on siis määritettävä, ovatko kyseisen veron soveltamisalan ulkopuolelle näin jätetyt kaupan yksiköt niihin kaupan yksiköihin rinnastettavassa tilanteessa, jotka kuuluvat kyseisen veron piiriin.

50

Tämän analyysin yhteydessä on otettava huomioon se, että asiaa koskevan unionin säännöstön puuttuessa on niin, että jäsenvaltioilla tai sellaisilla alueyhteisöillä, joilla on verotuksellinen itsehallinto, on verotuksellinen toimivalta määrittää veroperusteet ja jakaa verorasitus eri tuotannontekijöiden ja talouden eri toimialojen kesken (tuomio 15.11.2011, komissio ja Espanja v. Government of Gibraltar ja Yhdistynyt kuningaskunta, C‑106/09 P ja C‑107/09 P, EU:C:2011:732, 97 kohta).

51

Kuten komissio näet huomauttaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuen käsitteestä antamansa tiedonannon (EUVL 2016, C 262, s. 1) 156 kohdassa, ”jäsenvaltiot voivat päättää vapaasti asianmukaisimmaksi katsomastaan talouspolitiikasta ja erityisesti verorasituksen jakamisesta haluamallaan tavalla eri tuotannontekijöille – – unionin oikeuden mukaisesti”.

52

Pääasiassa kyseessä olevasta verosta on todettava, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen antamista tiedoista ilmenee, että sen päämääränä on edistää ympäristönsuojelua ja maankäytön suunnittelua. Sillä näet pyritään korjaamaan ja kompensoimaan seuraukset, jotka aiheutuvat näiden kaupan suuryksiköiden toiminnasta ympäristölle ja maankäytölle erityisesti liikennevirtojen johdosta, velvoittamalla suuryksiköt osallistumaan ympäristöön liittyvien toimintasuunnitelmien rahoittamiseen ja infrastruktuurien parantamiseen.

53

Tältä osin ei voida kiistää sitä, että kaupan yksiköiden ympäristövaikutus riippuu suurilta osin niiden koosta. Mitä suurempi myyntipinta-ala on, sitä enemmän yksikössä käy ihmisiä, mikä taas johtaa suurempiin ympäristöhaittoihin. Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä vahvistetun kaltainen myyntipinta-alan kynnysarvoa koskeva peruste eron tekemiseksi yritysten välillä sen mukaan, kuinka suuri ympäristövaikutus niillä on, on tavoiteltujen päämäärien kannalta johdonmukainen.

54

On myös selvää, että tällaisten kaupan yksiköiden perustaminen on erityisen haasteellista maankäytön suunnitteluun liittyvän politiikan kannalta siitä riippumatta, missä ne sijaitsevat (ks. analogisesti tuomio 24.3.2011, komissio v. Espanja, C-400/08, EU:C:2011:172, 80 kohta).

55

Tämän perusteella pääasiassa kyseessä olevan kaltainen myyntipinta-alaan perustuvaa verovelvollisuutta koskeva peruste johtaa sellaisten kaupan yksiköiden ryhmien erottamiseen, jotka eivät ole toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa sillä lainsäädännöllä tavoiteltujen päämäärien kannalta, jossa peruste on vahvistettu.

56

Sellaisille kaupan yksiköille myönnettyä verovapautusta, joiden myyntipinta-ala on alle 2500 m2, ei siis voida pitää sellaisena, että sillä annetaan näille yksiköille valikoivaa etua, eikä se näin ollen voi olla SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.

57

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tarkastelee myös pääasiassa kyseessä olevan veron muita ominaispiirteitä. Se pohtii, onko sitä, että kollektiiviset kaupan yksiköt ja puutarha-alalla taikka ajoneuvojen, rakennusmateriaalien, koneiden tai teollisuustarvikkeiden myynnin alalla toimivat yksittäiset kaupan yksiköt on vapautettu kokonaan kyseisestä verosta, ja sitä, että huonekalujen, saniteettituotteiden tai ovien ja ikkunoiden kauppaa taikka rautakauppaa harjoittavien yksikköjen veron perusteesta tehdään 60 prosentin vähennys, pidettävä kyseisille yksiköille annettuina etuina.

58

Aluksi on huomautettava, että nämä toimenpiteet ovat poikkeus kyseisestä erityisverosta muodostuvasta viitekehyksestä.

59

Katalonian aluehallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että asianomaisten kaupan yksiköiden toiminnot edellyttävät jo luonteeltaan suuria myyntipinta-aloja eikä tällaisilla pinta-aloilla ole tarkoitus houkutella suurinta määrää kuluttajia eikä niillä lisätä yksiköihin yksityisillä ajoneuvoilla tulevien asiakkaiden määrää. Näillä toiminnoilla aiheutetaan siis vähemmän haittaa ympäristölle ja maankäytön suunnittelulle kuin kyseessä olevan veron piiriin kuuluvien yksiköiden toiminnoilla.

60

Tällainen seikka voi olla omiaan oikeuttamaan pääasiassa riitautetussa lainsäädännössä vahvistetun eron tekemisen, joka ei siis johtaisi valikoivien etujen antamiseen asianomaisille kaupan yksiköille. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin tarkastettava, onko asia todellakin näin.

61

Lopuksi on todettava verotuksellisesta erotteluperusteesta, joka koskee sitä, onko kaupan yksikkö yksittäinen, ja jonka johdosta kollektiiviset kaupan suuryksiköt on vapautettu IGEC:stä, että se johtaa sitä vastoin eron tekemiseen kahden sellaisen kaupan yksiköiden ryhmän välillä, jotka ovat objektiivisesti tarkasteltuna toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa niiden ympäristönsuojelua ja maankäytön suunnittelua koskevien tavoitteiden kannalta, joihin pääasiassa kyseessä olevalla lainsäädännöllä pyritään. Tämän johdosta se, etteivät nämä kollektiiviset kaupan suuryksiköt ole velvollisia maksamaan kyseistä veroa, on luonteeltaan valikoivaa ja se voi siis merkitä valtiontukea, jos muut SEUT 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetut edellytykset täyttyvät.

62

Tältä osin voidaan todeta, että tällainen toimenpide rahoitetaan valtion varoista ja valtio on siitä vastuussa kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla tavalla.

63

Toisin kuin Katalonian aluehallitus väittää kirjallisissa huomautuksissaan, tällaisella toimenpiteellä voidaan lisäksi myös vaikuttaa kauppaan ja vääristää tai uhata vääristää kilpailua SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

64

Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa näet, että toimenpiteen luokitteleminen valtiontueksi ei edellytä sen osoittamista, että tuki vaikuttaa todellisuudessa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja että kilpailu tosiasiassa vääristyy, vaan ainoastaan sen tutkimista, saattaako tuki vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristää kilpailua (ks. mm. tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, 78 kohta).

65

Erityisesti silloin, kun jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa tiettyjen yritysten asemaa jäsenvaltioiden välisessä kaupassa muihin, kilpaileviin yrityksiin verrattuna, tuen on katsottava vaikuttavan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, eikä ole tarpeen, että tuensaajayritykset itse osallistuvat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. On näet niin, että kun jäsenvaltio myöntää tuen yrityksille, jäsenvaltion sisäinen liiketoiminta voi tämän johdosta pysyä ennallaan tai lisääntyä sillä seurauksella, että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden yritysten mahdollisuudet päästä kyseisen jäsenvaltion markkinoille vähentyvät tämän johdosta (ks. mm. tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, 79 kohta).

66

Kilpailun vääristymistä koskevasta edellytyksestä on todettava, että tuella, jolla pyritään vapauttamaan yritys kustannuksista, joista sen olisi tavallisesti pitänyt vastata päivittäisessä liikkeenjohdossaan tai tavanomaisessa toiminnassaan, vääristetään lähtökohtaisesti kilpailuolosuhteita (ks. mm. tuomio 27.6.2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania, C-74/16, EU:C:2017:496, 80 kohta).

67

Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, ettei sellainen pääasiassa kyseessä olevan kaltainen vero ole SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, joka kannetaan kaupan suuryksiköiltä pääosin niiden myyntipinta-alan mukaan, siltä osin kuin siitä on vapautettu yksiköt, joiden myyntipinta-ala on alle 2500 m2. Tällainen vero ei ole kyseisessä määräyksessä tarkoitettua valtiontukea myöskään siltä osin kuin siitä on vapautettu yksiköt, jotka toimivat puutarha-alalla taikka ajoneuvojen, rakennusmateriaalien, koneiden tai teollisuustarvikkeiden kaupan alalla, eikä siltä osin kuin yksiköiden, jotka harjoittavat huonekalujen, saniteettituotteiden, ovien ja ikkunoiden tai rautakauppatavaroiden kauppaa, veron määräytymisperusteesta tehdään 60 prosentin suuruinen vähennys, koska kyseisistä yksiköistä ei aiheudu yhtä suuria vaikutuksia ympäristöön ja maankäytön suunnitteluun kuin muista yksiköistä, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tarkastettava.

68

Tällainen vero on sitä vastoin tuossa samassa määräyksessä tarkoitettua valtiontukea siltä osin kuin siitä on vapautettu kollektiiviset kaupan suuryksiköt, joiden myyntipinta-ala on vähintään 2500 m2.

69

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, voitaisiinko siinä tapauksessa, että toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta, kaupan suuryksiköiltä kannettavasta verosta vapauttamiseen ja sen vähentämiseen perustuvia valtiontukia pitää asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa, joka on sisällytetty pääosin asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohtaan, tarkoitettuina voimassa olevina tukina.

70

Kun otetaan huomioon toiseen kysymykseen annettu vastaus, kolmanteen kysymykseen on vastattava.

71

Tältä osin on huomautettava aluksi, että se, että kansalliset viranomaiset ovat jättäneet noudattamatta SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeistä virkettä, vaikuttaa tukitoimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevien toimien pätevyyteen ja että kansallisten tuomioistuinten on ryhdyttävä niiden yksityisten hyväksi, jotka voivat vedota tällaiseen noudattamatta jättämiseen, kaikkiin kansallisen oikeuden mukaisiin toimiin sekä tukitoimenpiteiden täytäntöönpanoa koskevien toimien pätevyyden osalta että kyseisen määräyksen tai mahdollisten väliaikaisten toimenpiteiden vastaisesti myönnetyn rahallisen tuen takaisin perimisen osalta (tuomio 21.11.1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires ja Syndicat national des négociants et transformateurs du saumon, C-354/90, EU:C:1991:440, 12 kohta).

72

Voimassa olevat tuet saadaan SEUT 108 artiklan 1 kohdan mukaisesti toteuttaa kuitenkin sääntöjenmukaisesti niin kauan kuin komissio ei ole todennut niitä sisämarkkinoille soveltumattomiksi, joten SEUT 108 artiklan 3 kohdassa ei anneta kansallisille tuomioistuimille toimivaltaa kieltää niiden toteuttamista (tuomio 18.7.2013, P, C-6/12, EU:C:2013:525, 36 ja 41 kohta).

73

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemasta asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan v alakohdasta, joka koskee tapausta, jossa voidaan osoittaa, että toimenpide, joka ei ollut vielä tukea sen käyttöönottamisen ajankohtana mutta joka on muuttunut myöhemmin tueksi sisämarkkinoiden kehityksen johdosta, vaikka asianomainen jäsenvaltio ei olekaan muuttanut sitä, on kuitenkin todettava, ettei ole ilmeistä, että tällaiset edellytykset olisivat voineet täyttyä pääasian olosuhteissa.

74

Siitä, olisiko mahdollista katsoa, että tuista, joita asianomaiset yksiköt ovat saaneet pääasiassa kyseessä olevan veron yhteydessä, on annettu asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa, joka on sisällytetty pääosin asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan ii alakohtaan, tarkoitettu komission hyväksymispäätös, on huomautettava, että valtiontukialalla toimi on sen muodosta riippumatta tällainen päätös silloin, kun komissio on kyseisellä toimella vahvistanut – kun otetaan huomioon toimen sisältö ja komission aikomus – alustavan tutkinnan päättyessä lopullisen kantansa kyseessä olevasta toimenpiteestä ja näin ollen kun komissio on päätellyt, että toimenpide on tukea tai se ei ole tukea ja että tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille ei ole epäilyjä (ks. vastaavasti tuomio 17.7.2008, Athinaïki Techniki v. komissio, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, 46 kohta ja tuomio 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya ym. v. komissio, C‑465/09 P–C‑470/09 P, ei julkaistu, EU:C:2011:372, 94 kohta).

75

Unionin tuomioistuin on myös katsonut, että tällaisen komission päätöksen olemassaolo on voitava todeta objektiivisten seikkojen perusteella ja päätöksen on ilmaistava selkeästi ja lopullisesti komission kyseessä olevasta toimenpiteestä omaksumaa kantaa (tuomio 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya ym. v. komissio, C‑465/09 P–C‑470/09 P, ei julkaistu, EU:C:2011:372, 95 kohta).

76

Komission valtiontukialalla harjoittamasta ennaltaehkäisevästä valvonnasta ja erityisesti SEUT 108 artiklan 3 kohdan viimeisessä virkkeessä määrätystä kiellosta, jonka mukaan uusia tukia ei saada ottaa käyttöön ennen kuin komissio on antanut niistä lopullisen päätöksen, johtuu, että on oltava täysin selvää, että on olemassa päätös, jolla otetaan kantaa tuen yhteensoveltuvuuteen, ja että näin on varsinkin, kun väitetysti hyväksyttyjä tukia ei ole ilmoitettu komissiolle SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti, millä vaarannetaan siis oikeusvarmuus, joka tällä määräyksellä pyritään takaamaan (ks. vastaavasti tuomio 9.6.2011, Diputación Foral de Vizcaya ym. v. komissio, C‑465/09 P–C‑470/09 P, ei julkaistu, EU:C:2011:372, 96 ja 97 kohta).

77

Tämän johdosta on niin, ettei pääasiassa voida ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitseman ja tämän tuomion 16 kohdassa mieleen palautetun 2.10.2003 päivätyn komission kirjeen sanamuodon perusteella päätellä, että tällainen hyväksyntä olisi annettu, jo sen vuoksi, että unionin tuomioistuimelle toimitetuista tiedoista ilmenee, että komissio ottaa kyseisessä kirjeessä kantaa vain siihen, ovatko IGEC:stä saatujen tulojen kohdentamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt yhdenmukaisia valtiontukioikeuden kanssa.

78

Lopuksi on todettava, että asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdan iv alakohdan, joka on sisällytetty pääosin asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan iv alakohtaan, mukaan voimassa olevalla tuella tarkoitetaan myös ”tukia, jo[tka] voidaan tämän asetuksen 15 artiklan nojalla katsoa voimassa olevaksi tueksi”.

79

Asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 1 kohdassa, joka on sisällytetty asetuksen 2015/1589 17 artiklaan, täsmennetään, että komission toimivaltuuksiin periä sääntöjenvastainen tuki takaisin sovelletaan kymmenen vuoden vanhentumisaikaa. Kyseisen artiklan 2 kohdan mukaan tämä vanhentumisaika alkaa kulua päivästä, jona sääntöjenvastainen tuki on myönnetty tuen saajalle joko yksittäisenä tukena tai tukiohjelmaan kuuluvana tukena, ja sääntöjenvastaista tukea koskevat komission toimet tai jäsenvaltion komission pyynnöstä toteuttamat toimet katkaisevat vanhentumisajan. Kyseisen artiklan 3 kohdassa säädetään lisäksi, että tuki, jonka osalta vanhentumisaika on kulunut umpeen, katsotaan voimassa olevaksi tueksi.

80

Siitäkin riippumatta, miten laaja soveltamisala kyseisellä määräyksellä on katsottava olevan silloin, kun siihen vedotaan kansallisessa tuomioistuimessa, on todettava, että siinä asetetut edellytykset eivät missään tapauksessa ole täyttyneet pääasiassa.

81

On näet todettava, että siltä osin kuin pääasiassa kyseessä olevan kaltaiseen veroon perustuvien tukien saajat on määritelty yleisesti ja käsitteellisesti ja niille näin myönnetyn tuen määrä on rajoittamaton, nämä tuet kuuluvat asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan d alakohdassa, jonka sanamuoto vastaa täysin asetuksen 2015/1589 1 artiklan d alakohdan sanamuotoa, tarkoitetun tukiohjelman käsitteen alaan.

82

Asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 2 kohdan mukaan siis vanhentumisaika alkaa kulua päivästä, jolloin sääntöjenvastainen tuki on tosiasiallisesti myönnetty sen saajalle (ks. vastaavasti tuomio 8.12.2011, France Télécom v. komissio, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, 80–82 kohta ja määräys 7.12.2017, Irlanti v. komissio, C‑369/16 P, ei julkaistu, EU:C:2017:955, 41 kohta).

83

Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee kuitenkin, että ennakkoratkaisupyynnössä mainitulla ja tämän tuomion 17 kohdassa mieleen palautetulla 28.11.2014 päivätyllä komission kirjeellä komissio ilmoitti Espanjan viranomaisille, että IGEC:llä voidaan myöntää valtiontukea ja että kyseistä veroa on muutettava tai se on poistettava. Tällainen asiakirja on siis asetuksen N:o 659/1999 15 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu komission toimi, joka katkaisee vanhentumisajan, joten tätä kirjettä edeltävän kymmenen vuoden ajanjakson aikana myönnettyjä tukia ei voida pitää voimassa olevana tukena.

84

Aikaisemmin myönnettyjen tukien osalta myös kyseisestä vuoden 2014 kirjeestä sekä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitsemasta 2.10.2003 päivätystä komission kirjeestä ilmenee, että kyseiset kirjeet on lähetetty IGEC:n järjestelmää koskevien näkemystenvaihtojen ja Espanjan viranomaisille esitettyjen tietopyyntöjen johdosta.

85

Tällaisissa olosuhteissa myös tällaiset pyynnöt ovat katkaisseet asetuksen N:o 659/1999 15 artiklassa vahvistetun vanhentumisajan (ks. vastaavasti tuomio 6.10.2005, Scott v. komissio, C‑276/03 P, EU:C:2005:590, 36 kohta).

86

Edellä esitetyn perusteella kolmanteen kysymykseen on vastattava, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaista veroa koskevasta järjestelmästä seuraavaa valtiontukea ei voida ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaaman kaltaisissa olosuhteissa pitää asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan b alakohdassa, jonka sanamuoto on toistettu asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdassa, tarkoitettuna voimassa olevana tukena.

87

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: