1. 

Toimivien sisämarkkinoiden edellytyksenä ovat asianmukaiset kuljetusmahdollisuudet, jotka puolestaan edellyttävät liikenneturvallisuuden asettamista yhdeksi ensisijaisista tavoitteista. Euroopan unionin politiikan tavoitteena onkin saada tieliikennekuolemien määrä nollaan vuoteen 2050 mennessä. ( 2 )

2. 

Moottoriajoneuvojen määräaikaisilla katsastuksilla (jäljempänä ajoneuvojen katsastukset) pyritään tekemään tieliikenteestä turvallisempaa. Tarkasteltavana olevassa asiassa, joka koskee muun muassa ajoneuvojen katsastuksista annettujen Katalonian sääntöjen yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa, ajoneuvojen katsastuksia suorittavat yksityiset toimijat eivätkä viranomaiset. Tässä yhteydessä Tribunal Supremo (Espanjan korkein oikeus) pyytää neuvoa useisiin kysymyksiin eli a) ns. palveludirektiivin ( 3 ) sovellettavuuteen, b) julkisen vallan käytön käsitteeseen ja c) ajoneuvojen katsastuksia koskevan Katalonian lupajärjestelmän yhteensopivuuteen vapaata liikkuvuutta koskevien unionin sääntöjen kanssa.

3. 

Lyhyesti sanottuna katson, että jäsenvaltiot soveltuvat parhaiten arvioimaan sitä, annetaanko yksityisille toimijoille lupa suorittaa ajoneuvojen katsastuksia ja kuinka tätä toimintaa säännellään, edellyttäen, että jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta. Jäljempänä esitettävistä syistä lienee niin, että unionin oikeutta ei ole tarkasteltavana olevassa asiassa noudatettu kaikilta osin.

4.

Palveludirektiivin 2 artiklan 1 kohdan (”Soveltamisala”) mukaan direktiiviä sovelletaan sellaisten palveluntarjoajien tuottamiin palveluihin, jotka ovat sijoittautuneet johonkin jäsenvaltioon, sanotun rajoittamatta tiettyjen 2 artiklan 2 kohdassa säädettyjen poikkeuksien soveltamista. Direktiivin soveltamisalaan eivät kuulu 2 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaisesti ”kuljetusalan palvelut – –, jotka kuuluvat [SEUT VI osaston] soveltamisalaan”, eikä 2 artiklan 2 kohdan i alakohdan mukaan ”toiminta, joka liittyy [SEUT 51] artiklassa tarkoitettuun julkisen vallan käyttöön”.

5.

Palveludirektiivin 3 artiklan (”Suhde muihin yhteisön oikeuden säännöksiin”) 3 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on sovellettava tämän direktiivin säännöksiä noudattaen niitä määräyksiä, joilla säännellään sijoittautumisoikeutta ja palvelujen vapaata liikkuvuutta.

6.

Direktiivi 2009/40 annettiin EY 71 artiklan nojalla (josta on tullut SEUT 91 artikla), ja sillä kumottiin direktiivi 96/96. ( 5 )

7.

Direktiivin 2009/40 1 artiklan (”Yleiset määräykset”) 1 kohdan ja 2 artiklan mukaan jäsenvaltiossa rekisteröidyille moottoriajoneuvoille on suoritettava direktiivin mukaiset määräaikaiset katsastukset. Jäsenvaltion tai sen tähän tehtävään määräämän julkisyhteisön tai sen tähän tehtävään nimeämien ja tätä tarkoitusta varten valtuutettujen, mahdollisesti yksityisten, elinten tai laitosten, jotka toimivat valtion suorassa valvonnassa, on suoritettava nämä katsastukset.

8.

Kataloniassa ajoneuvojen määräaikaisia katsastuksia säännellään lain nro 12/2008 ( 6 ) 34–38 §:llä. Tämän lain 35 §:n mukaan ajoneuvojen katsastusasemayritysten tehtävänä on muun muassa suorittaa ajoneuvojen katsastuksia ja kieltää sellaisten ajoneuvojen käyttö, joissa tarkastus osoittaa olevan välitöntä vaaraa aiheuttavia turvallisuuspuutteita. Lain 36 §:ssä asetetaan katsastusasemayrityksille tiettyjä vaatimuksia, kun taas 37 § koskee luvan myöntämistä katsastusasemayrityksille. Näitä vaatimuksia täydennetään asetuksilla nro 30/2010 ( 7 ) ja nro 45/2010 ( 8 ) (jäljempänä riidanalaiset asetukset).

9.

Asetuksen nro 30/2010 73 §:ssä säädetään, että katsastusasemien on noudatettava alueellista suunnitelmaa. Lisäksi tämän asetuksen 74 §:ssä säädetään, että minkään luvan saaneen yrityksen (tai yritysryhmän ( 9 )) markkinaosuus ei saa olla suurempi kuin 50 prosenttia. ( 10 ) Lisäksi 75 §:ssä säädetään vähimmäisetäisyyksistä saman yrityksen tai yritysryhmän luvan saaneiden ajoneuvojen katsastusasemien välillä. ( 11 )

10.

Ajoneuvojen katsastusasemayritys nimeltään OCA Inspección Técnica de Vehículos SA (jäljempänä OCA) saattoi 5.5.2010 vireille kanteen Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Katalonian ylin alueellinen tuomioistuin), jossa se pyysi riidanalaisten asetusten tuomioistuinvalvontaa. OCA:n keskeisenä väitteenä oli ja on, että ajoneuvojen katsastuksia koskevan lupajärjestelmän ehdot rikkovat palveludirektiiviä ja SEUT 49 artiklaa.

11.

Neljä muuta ajoneuvojen katsastusasemayritystä, nimittäin Grupo Itevelesa SL (jäljempänä Itevelesa), Applus Iteuve Technology (jäljempänä Applus), Certio ITV SL (jäljempänä Certio), Asistencia Técnica Industrial SAE (jäljempänä ATI), sekä Generalidad de Cataluña (jäljempänä Generalidad), esittivät riidanalaisten asetusten laillisuutta tukevia huomautuksia.

12.

Tribunal Superior de Justicia hyväksyi OCA:n nostaman kanteen 25.4.2012 antamallaan tuomiolla, jossa se katsoi, että lupajärjestelmä ei sovi yhteen palveludirektiivin täytäntöönpanemiseksi annetun Espanjan lainsäädännön kanssa. Tämän mukaisesti se kumosi useita asetuksen nro 30/2010 säännöksiä sekä asetuksen nro 45/2010 kokonaisuudessaan.

13.

Generalidad ei valittanut tästä tuomiosta Tribunal Supremoon. Neljä muuta ajoneuvojen katsastusasemayritystä kuitenkin valittivat. Generalidad pyysi 15.1.2014 Tribunal Supremoa myöntämään sille vastaajan aseman valitusmenettelyssä. Tribunal Supremo hyväksyi hakemuksen 20.1.2014.

14.

Tribunal Supremo on ensinnäkin epävarma siitä, kuinka käsitettä ”kuljetusalan palvelut” tulee tulkita. Toiseksi Tribunal Supremo pyytää ratkaisua siitä, harjoittavatko ajoneuvojen katsastusasemayritykset toimintaa, jota voidaan luonnehtia ”julkisen vallan käytöksi”. Kolmanneksi kyseinen tuomioistuin kyseenalaistaa mahdollisuuden turvautua ajoneuvojen katsastusasemayritysten lupajärjestelmään sekä tämän järjestelmän mukaiset vaatimukset, jotka koskevat erityisesti vähimmäisetäisyyksiä ja markkinaosuuksia (jäljempänä riidanalaiset vaatimukset). Koska kyseinen tuomioistuin ei ollut varma riidanalaisten asetusten yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa, se päätti lykätä asioiden käsittelyä ja esittää seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

15.

Unionin tuomioistuin pyysi työjärjestyksen 101 artiklan nojalla 28.1.2015 päivätyllä kirjeellä kansallista tuomioistuinta selventämään tiettyjä voimassa olevaan oikeudelliseen kehykseen liittyviä seikkoja ennen 24.2.2015. Tribunal Supremo toimitti pyydetyt tiedot unionin tuomioistuimelle 23.2.2015 päivätyllä kirjeellä.

16.

Kirjallisia huomautuksia esittivät OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, Espanjan hallitus, Ruotsin hallitus ja komissio. OCA, Itevelesa, Applus, Certio, ATI, Generalidad, Espanjan hallitus, Irlannin hallitus ja Ruotsin hallitus esittivät suullisia huomautuksia 19.3.2015 pidetyssä istunnossa.

17.

Tribunal Supremo kuvailee ensimmäistä kysymystä keskeiseksi kysymykseksi. Pohjimmiltaan Tribunal Supremo kysyy, onko ajoneuvojen katsastus ”kuljetusalan palvelu”. Muistutettakoon, että palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan d alakohdan mukaan direktiivin soveltamisalaan eivät kuulu tällaiset palvelut, jotka sen sijaan kuuluvat (nykyisen) SEUT VI osaston soveltamisalaan. Tämä jäljittelee SEUT 58 artiklan 1 kohdassa vahvistettua sääntöä. ( 12 )

18.

Kuten tulemme huomaamaan, tämä kysymys ei oikeastaan ole olennainen pääasian lopputuloksen kannalta. Koska se kuitenkin voi olla merkityksellinen tulevien asioiden kannalta, tarkastelen sitä seikkaperäisesti.

19.

Aluksi on syytä muistaa, että perussopimusten mukaan liikenteen erityisluonteen vuoksi palvelujen tarjoamisen vapauden periaatteiden soveltaminen on toteutettava toteuttamalla yhteinen liikennepolitiikka. ( 13 ) Yhteistä liikennepolitiikkaa koskevilla säännöillä ei suinkaan poiketa vapaata liikkuvuutta koskevista perussäännöistä, vaan niiden tarkoitus on palvelujen tarjoamisen vapauden perussääntöjen täytäntöönpano ja täydentäminen yhteisellä toiminnalla. ( 14 )

20.

SEUT VI osastossa ei määritellä sitä, mikä on kuljetusalan palvelu. Koska primaarioikeudessa ei ole yleistä määritelmää, SEUT VI osaston nojalla annetusta johdetusta oikeudesta voidaan löytää näiden säädösten soveltamisalaan kuuluvien palvelujen erityisiä määritelmiä.

21.

Tarkasteltavana olevan asian osalta on todettava, että vaikka direktiivillä 96/96 yhdenmukaistetaan moottoriajoneuvojen ja niiden perävaunujen katsastusta koskevat säännöt, siihen ”ei – – sisälly lainkaan säännöksiä ajoneuvojen katsastusalalle pääsyä koskevista säännöistä”. ( 15 ) Tämä pätee myös direktiiviin 2009/40. Toisin sanoen oikeutta perustaa ajoneuvojen katsastusasema ei ole yhdenmukaistettu direktiivillä 2009/40, toisin kuin katsastukseen itseensä sovellettavat aineelliset säännöt. Erityisesti on todettava, että myöskään palvelujen tarjoamista tämän toiminnan aikana ei ole yhdenmukaistettu. Jos siis ajoneuvojen katsastuksia luonnehditaan SEUT 58 artiklan 1 kohdassa tarkoitetuksi ”palveluksi liikenteen alalla”, tästä lienee pääteltävä, että unionin oikeudessa ei tällä hetkellä taata vapautta tarjota ajoneuvojen katsastuspalveluja. ( 16 )

22.

Näin ollen ajatus siitä, mikä on kuljetusalan palvelu, on tulkittava varoen. Näin on varsinkin sellaisten palvelujen tapauksessa, joka liittyvät liikenteeseen tai kuljetuksiin ainoastaan satunnaisesti, liitännäisesti tai asiaa sivuten. Tarkoittaako tämä kuitenkin sitä, että olisi omaksuttava selvästi suppeampi näkemys tästä käsitteestä? Tämä on tärkeä kysymys. Katson, että koska yhteistä liikennepolitiikkaa koskevilla säännöillä pannaan täytäntöön palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat säännöt ja täydennetään niitä (ks. edellä 19 kohta), olisi ongelmallista mennä niin pitkälle, että tulkittaisiin SEUT VI osasto – edes otettaessa huomioon SEUT 58 artiklan 1 kohta – ”poikkeuksena” vapaata liikkuvuutta koskevista säännöistä eli poikkeuksena, jota on tämän mukaisesti tulkittava suppeasti. ( 17 )

23.

Useimmat huomautuksia esittäneistä asianosaisista katsovat, että ajoneuvojen katsastuksilla edistetään liikenneturvallisuutta, joka on SEUT 91 artiklan 1 kohdan c alakohdassa nimenomaisesti mainittu politiikan ala. Nämä asianosaiset viittaavat siihen, että direktiivit 96/96, 2009/40 ja 2014/45 ( 18 ) annettiin EY 71 artiklan (tai sitä seuranneen määräyksen) nojalla. Näin ollen unionin lainsäätäjän käytäntö todennäköisesti osoittaa, että ajoneuvon katsastus on kuljetusalan palvelu.

24.

Vaikka en vastustakaan näitä väitteitä, kaikella kunnioituksella huomauttaisin, että ensinnäkään direktiivin oikeusperustaan perustuva väite ei voi olla ratkaiseva silloin, kun kyseisellä direktiivillä ainoastaan yhdenmukaistetaan kyseisen palvelun sisältöä muttei sen tosiasiallista tarjoamista (pääsyä). Toiseksi syyt hyväksyä lainsäädännöllisiä toimenpiteitä SEUT VI osaston nojalla eivät ole aina selkeitä tai johdonmukaisia. Tätä voidaan havainnollistaa toteamalla, että ajoaikaa ja lepoaikoja koskevat säännöt annetaan EY 71 artiklan nojalla ( 19 ) mutta eläinten kuljetuksia koskevia sääntöjä sen sijaan ei. ( 20 ) Kummatkin säännöt kiistämättä koskevat liikennettä. Tämän perusteella minusta vaikuttaa, että unionin oikeussäännön oikeusperusta ei voi olla ainoa seikka, joka ratkaisee sen, mikä on kuljetuspalvelu. ( 21 )

25.

Todennäköisesti ajoneuvon katsastus ei ole tosiasiallinen kuljetuspalvelu vaan siihen nähden liitännäinen tai toissijainen palvelu. Tosiasialliseen kuljetukseen nähden liitännäinen luonne tekee tällaisten palvelujen asemasta epäselvän. Tätä voidaan havainnollistaa tuomiolla Bowden ym., ( 22 ) jossa todettiin sellaisen työaikaa sääntelevän direktiivin osalta, jota ei sovellettu tieliikenteen alaan, että pakettikuljetuspalvelussa työskentelevä toimistohenkilökunta kuului tähän alaan. Kun kuitenkin otetaan huomioon tämän työoikeudellista riitaa koskeneen asian erityinen luonne, en usko, että tästä tuomiosta voitaisiin tehdä kovin pitkälle meneviä tulkintoja.

26.

SEUT 58 artiklan 1 kohdassa viitataan ”palveluihin liikenteen alalla”, joka minusta vaikuttaa soveltamisalaltaan jonkin verran laajemmalta kuin ”kuljetuspalvelut”. Siihen sisältynevät – ainakin tietyissä rajoissa – palvelut, jotka ovat kuljetukseen nähden liitännäisiä tai toissijaisia.

27.

Tietyt palveludirektiivin johdanto-osan perustelukappaleet tuovat lisävaloa tähän asiaan. Yhtäältä johdanto-osan 21 perustelukappaleessa – jossa viitataan jonkin verran suppeampaan kuljetuspalvelujen käsitteeseen – todetaan, että niihin sisältyvät “kaupunkiliikenne, taksi- ja ambulanssikuljetukset sekä satamapalvelut” ja että ne ”olisi jätettävä [palveludirektiivin] soveltamisalan ulkopuolelle”. Toisaalta johdanto-osan 33 perustelukappaleessa mainitaan, että ”tämän direktiivin kattamat palvelut edustavat laajaa kirjoa jatkuvasti muuttuvia toimia, joihin lukeutuvat yrityspalvelut, kuten – – autonvuokraus ja matkatoimistot”. ( 23 )

28.

Kun otetaan nämä osatekijät huomioon ja koska oikeudellisissa teksteissä ei esitetä selkeää määritelmää, uskon että kuljetusalan palvelun on muodostuttava fyysisestä toimesta, jossa henkilöitä tai tavaroita siirretään paikasta toiseen ajoneuvon, ilma-aluksen tai vesialuksen avulla, tai liityttävä olennaisesti tällaiseen toimeen. Jos kyseinen palvelu ei pääasiallisesti koske tosiasiallista kuljetusta, pelkästään se, että se voidaan tavalla tai toisella liittää kuljetukseen, ei sinänsä tarkoita, että sitä tulisi luonnehtia kuljetukseksi. Tällöin vaarana olisi, että palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan d alakohdalle annetaan liian laaja soveltamisala ja direktiiviltä riistetään sen tarkoitus. Vaikka tämä voikin olla ilmiselvää, on esimerkiksi todettava, että kiireisellä keskusrautatieasemalla sijaitsevat yleisesti käytettävissä olevat palvelut, kuten jalkine- ja avainkorjaamo, eivät sijaintiaan lukuun ottamatta liity kuljetukseen.

29.

Tätä päätelmää ei kuitenkaan pidä ymmärtää väärin vetoomukseksi kuljetusalan palvelun käsitteen suppean tulkinnan puolesta. SEUT 91 artiklan 1 kohdan sanamuodon perusteella voidaankin katsoa, että tietyt seikat voivat kytkeä palvelun, joka ei itsessään koske kuljetusta, kuljetusalaan siksi, että se on kuljetuksen kannalta välttämätön. Liikenneturvallisuus näyttää olevan juuri tällainen seikka, koska sen tarkoituksena on parantaa liikennettä kaikkien kannalta.

30.

Tämän vuoksi päättelen jäljempänä esitettävistä syistä, että ajoneuvon katsastus on kuljetusalan palvelu.

31.

On totta, että ajoneuvon katsastus ei koske tosiasiallista kuljetusta vaan on ainoastaan tosiasialliseen kuljetukseen nähden liitännäinen tai välillinen palvelu. Kuitenkin silloin kun katsastus osoittaa, että ajoneuvossa on vaarallisia puutteita, voi olla laillisesti mahdotonta käyttää kyseistä ajoneuvoa kuljetustarkoituksiin. ( 24 ) Toisin sanoen ajoneuvon katsastus näyttää olevan kuljetuksen välttämätön edellytys. Lisäksi ajoneuvon katsastus sellaisenaan edistää liikenneturvallisuutta kaikkien työmatkalaisten kannalta. Näin ollen se liittyy olennaisesti kuljetukseen. Jos taas käytetään esimerkkinä autonvuokrauspalveluja, jotka todennäköisesti myös ovat liitännäisiä kuljetukseen nähden, vuokrasopimus sinänsä ei ole kuljetuksen välttämätön edellytys vaan yksinkertaisesti (yksi) oikeudellinen menetelmä kuljetusvälineen hankkimiseksi.

32.

Tämä kanta huomioon ottaen merkitystä ei ole sillä, että ajoneuvon katsastusta voidaan yhtä hyvin verrata sertifiointipalveluun, tekniseen tarkastuspalveluun ja/tai testauspalveluun, jotka periaatteessa kuuluvat palveludirektiivin soveltamisalaan. ( 25 ) Itse asiassa mikään ei estä sitä, että tietty palvelu yhtäältä koskee sertifiointia, teknistä tarkastusta ja/tai testausta ja toisaalta on kuljetusalan palvelu. Tällaisessa yhdistelmässä kyseinen palvelu jäisi edelleen palveludirektiivin soveltamisalan ulkopuolelle, sillä nähdäkseni palveludirektiivin 2 artiklan 2 kohdan d alakohta (ja SEUT 58 artiklan 1 kohta) ovat etusijalla 2 artiklan 1 kohtaan nähden.

33.

Tällä perusteella katson, että ajoneuvojen katsastuspalvelujen tarjoaminen kuuluu SEUT VI osaston soveltamisalaan. Näin ollen palvelujen tarjoamisen vapautta (SEUT 58 artiklan 1 kohta) ja palveludirektiiviä (sen 2 artiklan 2 kohdan d alakohta) ei sovelleta. Koska direktiivillä 2009/40 ei yhdenmukaisteta ajoneuvojen katsastuspalvelujen tarjoamista, sillä ei myöskään voida asettaa tarkasteltavana olevia Katalonian sääntöjä kyseenalaiseksi.

34.

Jotta Tribunal Supremolle kuitenkin annettaisiin vastaus, joka on sen kannalta hyödyllinen ja auttaa ratkaisemaan sen käsiteltävänä olevan asian, on välttämätöntä mennä ensimmäisen kysymyksen sanamuotoa pidemmälle. Se, että palvelujen tarjoamisen vapautta ei voida soveltaa SEUT 58 artiklan 1 kohdan nojalla, ei itse asiassa suljekaan pois sijoittautumisvapautta koskevan SEUT 49 artiklan soveltamista. Tätä määräystä sovelletaan välittömästi liikenteeseen. ( 26 ) On huomattavaa, että kansallinen tuomioistuin mainitsee SEUT 49 artiklan neljännen kysymyksen sanamuodossa.

35.

Koska katsastusasemien toiminta kuuluu sijoittautumisen käsitteen piiriin, ( 27 ) unionin tuomioistuimen tulisi vastata ensimmäiseen kysymykseen, että tällainen toiminta kuuluu SEUT 49 artiklan soveltamisalaan.

36.

Koska Applus ja ATI ottavat lisäksi esille tutkittavaksi ottamisen, olisi oltava selvää, että ehdottamani ratkaisu – eli ennakkoratkaisukysymyksiin vastaaminen sijoittautumisvapauden eikä palveludirektiivin perusteella – ei vaikuta unionin tuomioistuimen toimivaltaan. On totta, että unionin tuomioistuin ei voi vastata henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta annettujen primaarioikeuden määräysten tulkintaa koskeviin ennakkoratkaisupyyntöihin, mikäli kaikki osatekijät rajoittuvat kaikilta merkittäviltä osin yhteen ainoaan jäsenvaltioon. ( 28 ) Tietyissä tapauksissa ei kuitenkaan voida sulkea pois riitautetun kansallisen lainsäädännön rajat ylittäviä vaikutuksia. ( 29 ) Näin on asianlaita varsinkin silloin, kun lainsäädännössä perustetaan lupajärjestelmä ja siten rajoitetaan taloudellisten toimijoiden lukumäärää ja liitetään siihen vaatimuksia esimerkiksi maantieteellisen etäisyyden osalta. Tällaiset asiat on tyypillisesti arvioitu sisällön perusteella, ( 30 ) jolloin vakuuttavin syy oli se, että esillä olevalla lainsäädännöllä saattoi tosiasiallisesti olla rajat ylittäviä vaikutuksia – ainakaan niitä ei voitu sulkea pois. Koska tarkasteltavana oleva Katalonian järjestelmä on omiaan toimimaan juuri näin, katson tämän mukaisesti, että tämä ei vaikuta unionin tuomioistuimen toimivaltaan tarkastella ennakkoratkaisukysymysten sisältöä.

37.

Toisessa kysymyksessä tarkastellaan tuttua asiaa eli poikkeuksen myöntämistä vapaata liikkuvuutta koskevista säännöistä julkisen vallan käyttönä pidettävälle toiminnalle. Kysymys on muotoiltu siitä lähtökohdasta, että palveludirektiiviä sovelletaan tarkasteltavana olevaan asiaan. Ensimmäiseen kysymykseen antamani vastauksen perusteella – ja tässäkin tapauksessa hyödyllisen vastauksen antamiseksi – katson kuitenkin, että unionin tuomioistuimen olisi tarkasteltava tätä kysymystä SEUT 51 artiklan ensimmäisen kohdan näkökulmasta, koska tämä määräys on merkityksellinen myös sijoittautumisvapauden kannalta.

38.

Pohjimmiltaan kansallinen tuomioistuin haluaa tietää, tarkoittaako se, että ajoneuvojen katsastusasemayritykset voivat määrätä käyttökieltoon ajoneuvon, jonka katsastuksessa hylkäämisen jälkeen katsotaan aiheuttavan välitöntä vaaraa, sitä, että niillä on SEUT 51 artiklan ensimmäisessä kohdassa tarkoitettua julkista valtaa.

39.

Tähän kysymykseen on selvästikin vastattava kieltävästi.

40.

Ensinnäkin on syytä muistaa, että SEUT 51 artiklaa on poikkeuksena sijoittautumisvapaudesta tulkittava suppeasti. ( 31 ) Toiseksi kyseinen poikkeus koskee vain sellaisia toimintoja, joihin itsessään liittyy välitön ja nimenomainen osallistuminen julkisen vallan käyttöön. ( 32 ) Kolmanneksi unionin tuomioistuin on pysynyt skeptisenä sellaisten väitteiden suhteen, että aito julkinen valta oli delegoitu yksityisille tarkastus- tai varmennuselimille sillä seurauksella, että että SEUT 51 artiklaa sovellettiin niihin. ( 33 )

41.

Vakiintuneen käytännön mukaan varmennuspäätökset, joiden asiasisältönä on lähinnä vain teknisen tarkastuksen tuloksen toteaminen, eivät kuulu SEUT 51 artiklassa määrätyn poikkeuksen soveltamisalaan. Avustavaa ja valmistavaa roolia, joka kuuluu yksityisille laitoksille, ei myöskään voida pitää mainitussa määräyksessä tarkoitettuna välittömänä ja nimenomaisena osallistumisena julkisen vallan käyttöön. ( 34 )

42.

Tätä voidaan havainnollistaa toteamalla, että menettelyssä, joka aloitettiin Portugalia vastaan direktiivin 96/96 mukaisten velvoitteiden noudattamatta jättämisestä, yksityisillä katsastusasemilla suoritetut tarkastukset tehtiin kahdessa vaiheessa. Ensimmäisessä vaiheessa toimija suoritti ajoneuvon teknisen tarkastuksen. Toisessa vaiheessa toimija antoi ajoneuvolle todistuksen tai jätti todistuksen antamatta. Unionin tuomioistuin ei kannattanut ajatusta, jonka mukaan ensimmäinen vaihe olisi julkisen vallan käyttöä, mutta ei sulkenut tätä pois toisen vaiheen osalta, koska toimija päätti teknisten tulosten oikeudellisista seurauksista. Koska kuitenkin a) ajoneuvojen katsastusasemayritykset eivät tehneet päätöksiä itsenäisesti, b) ne toimivat direktiivin 96/96 2 artiklassa tarkoitetulla tavalla valtion valvonnassa ja c) niillä ei ollut toimivaltaa pakkokeinojen käyttöön (joka pysyi lainvalvontaviranomaisten toimivallan piirissä), EY 45 artiklaa ei sovellettu kyseiseen toimintaan. ( 35 )

43.

Applus, ATI, Certio ja Itevelesa erottavat tarkasteltavana olevan asian edellä mainitusta asiasta komissio v. Portugali tai katsovat, että tarkasteltavana olevat Katalonian säännöt sopivat yhteen kyseisen tuomion kanssa.

44.

Minun nähdäkseni esillä olevan asian ja asian komissio v. Portugali välillä ei ole oikeudellisesti merkityksellistä eroa. Väite, jonka mukaan ajoneuvojen katsastusasemayrityksillä ei ole pelkästään valmistavaa roolia tai hallinto ei valvo niiden toimintaa ”aktiivisesti”, ei vakuuta. Sekä direktiivin 96/96 että direktiivin 2009/40 2 artiklassa (ja direktiivin 2014/45 4 artiklan 2 kohdassa) todetaan nimenomaisesti, että silloin kun jäsenvaltiot päättävät vapauttaa ajoneuvojen katsastustoiminnan, yksityisten katsastusasemayritysten on oltava ”valtion suorassa valvonnassa”. ( 36 ) Direktiivissä 2009/40 kuvaillaan niukahkosti tämän valvonnan laajuutta. ( 37 ) Jotkin sen säännöksistä kuitenkin perustuvat olennaisella tavalla ajatukseen valvonnasta. ( 38 ) Niinpä se, että katsastusasemayritysten on kenties otettava vakuutus tai omaksuttava sisäisen tarkastuksen järjestelmiä, ei tarkoita, että ne toimivat riippumatta valtion valvonnasta kyseisessä tuomiossa tarkoitetulla tavalla.

45.

Tätä kysymystä ovat joka tapauksessa selventäneet Tribunal Supremon unionin tuomioistuimelle toimittamat tiedot. Saadusta vastauksesta käy nyt ilmi ensinnäkin, että käyttökieltoon määrätyn ajoneuvon omistaja voi viime kädessä tehdä valituksen tekniselle tarkastajalle eli katsastusasemien valvonnasta vastaavalle virkamiehelle, joka voi kumota määräyksen. Toiseksi voimassa olevien kansallisten sääntöjen mukaan käyttökieltopäätös voidaan tehdä ainoastaan ”voimassa olevassa lainsäädännössä tarkoitetuissa tilanteissa noudattaen ohjeita ja pöytäkirjoja, jotka on hyväksynyt” toimivaltainen viranomainen. ( 39 ) Voimassa olevassa ajoneuvojen tarkastusta koskevassa käsikirjassa käytetään imperatiivia, mikä ei juuri jätä liikkumavaraa ajoneuvojen katsastusasemayritysten harkintavallalle. ( 40 )Kolmanneksi Tribunal Supremo ilmaisee täysin selvästi, että vaikka katsastusasemat voivat määrätä ajoneuvon käyttökieltoon turvallisuussyistä, tämän määräyksen täytäntöönpano on Katalonian hallituksen tai poliisin tehtävä, eikä katsastusasemilla ole oikeutta siihen.

46.

Tällä perusteella ja SEUT 51 artiklan suppean tulkinnan nojalla en juurikaan epäröi yhtyä Generalidadin ja komission kantaan, jonka mukaan katsastusasemien toiminta ei koske julkisen vallan käyttöä. Tämän mukaisesti ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa toiseen kysymykseen siten, että yksityisten katsastusasemayritysten mahdollisuus määrätä käyttökieltoon ajoneuvot, joissa on todettu sellaisia turvallisuuspuutteita, että niillä ajaminen merkitsisi välitöntä vaaraa, ei ole SEUT 51 artiklassa tarkoitettua julkisen vallan käyttöä silloin, kun kansallisessa lainsäädännössä edellytetään tällaisen määräyksen antamista teknisen tarkastuksen seurauksena, ja joka tapauksessa silloin, kun pakkokeinojen käyttö auton siirtämiseksi on varattu lainvalvontaviranomaisille.

47.

Tribunal Supremon kolmas kysymys koskee pohjimmiltaan sitä, onko palveludirektiivin mukaista, luettuna yhdessä direktiivin 2009/40 2 artiklan kanssa, että jäsenvaltiot turvautuvat hallinnolliseen lupajärjestelmään säännelläkseen ajoneuvojen katsastuspalvelujen suorittamista. Tämä kysymys on esitetty ottaen huomioon, että tuomiossa komissio v. Portugali ( 41 ) todettiin, että pääsyä ajoneuvojen katsastusalalle ei ole yhdenmukaistettu direktiivillä 96/96.

48.

Kansallisen tuomioistuimen neljäs kysymys koskee sitä, sopiiko sellainen kansallinen lainsäädäntö, jossa asetetaan tiettyjä vähimmäisetäisyyttä ja markkinavoimaa koskevia vaatimuksia sopivan alueellisen kattavuuden takaamiseksi, palvelun laadun parantamiseksi ja toimijoiden välisen kilpailun edistämiseksi, yhteen palveludirektiivin 10 ja 14 artiklan kanssa tai toissijaisesti SEUT 49 artiklan kanssa. Näillä vaatimuksilla rajoitetaan saatavilla olevien lupien lukumäärää ja, kuten istunnossa vahvistettiin, tosiasiassa myönnetään alueellinen suoja luvanhaltijoille.

49.

Annan näihin kysymyksiin yhdistetyn vastauksen, koska ne ovat yhteydessä toisiinsa. Edellä 37 kohdassa esitetystä syystä tarkastelen kumpaakin kysymystä sijoittautumisvapauden näkökulmasta.

50.

Ei ole epäilystäkään siitä, että jäsenvaltiot voivat turvautua hallinnolliseen lupajärjestelmään säännellessään ajoneuvojen katsastustoimintaa.

51.

Kuten edellä mainitsin, unionin tuomioistuin on katsonut, että direktiivillä 96/96 ei säännellä pääsyä tälle alalle. Direktiivin 2009/40 antaminen ei ole muuttanut tätä tilannetta. Koska pääsyä ajoneuvojen katsastusalalle ja liikenneturvallisuutta yleensä ei ole yhdenmukaistettu, jäsenvaltiot voivat säännellä niitä parhaaksi katsomallaan tavalla. ( 42 ) Kummankin direktiivin 2 artiklassa nimenomaisesti vahvistetaan tämä toteamalla, että katsastuksia voivat suorittaa valtion nimeämät ja valtion suorassa valvonnassa olevat, mahdollisesti yksityiset, elimet tai laitokset.

52.

Kun ne toimivat näin, kansallisen hallinnollisen lupajärjestelmän on kuitenkin oltava unionin oikeuden, erityisesti SEUT 49 artiklan, mukainen.

53.

SEUT 49 artiklassa kielletään sijoittautumisvapauden rajoitukset eli kaikki kansalliset toimenpiteet, jotka ovat omiaan tekemään unionin kansalaisille vaikeammaksi tai vähemmän houkuttelevaksi käyttää EUT-sopimuksessa taattua sijoittautumisvapautta. Rajoituksen käsitteen piiriin sisältyvät jäsenvaltion toteuttamat toimenpiteet, jotka vaikuttavat muiden jäsenvaltioiden yritysten markkinoillepääsyyn ja haittaavat siten unioninlaajuista kauppaa, vaikka kyseisiä toimenpiteitä sovellettaisiin erotuksetta. ( 43 )

54.

Tällaisiin rajoituksiin kuuluu sääntö, jossa toisen jäsenvaltion palveluntarjoajan sijoittautumisen edellytykseksi asetetaan ennakkolupa, koska se on omiaan haittaamaan tämän palveluntarjoajan sijoittautumisvapauden käyttöä sen vuoksi, että se estää palveluntarjoajaa harjoittamasta vapaasti toimintaansa kiinteän toimipaikan välityksellä. ( 44 )

55.

Tarkasteltavana olevaan Katalonian lupajärjestelmään sisältyy ennakkolupajärjestelmä, joka rajoittaa kauppaedustajan liikkeiden, sivuliikkeiden ja tytäryhtiöiden perustamista, mihin nimenomaisesti viitataan SEUT 49 artiklassa. Tribunal Supremon mukaan näillä säännöillä rajoitetaan ajoneuvojen katsastusasemayritysten lukumäärää. Näin ollen järjestelmä on omiaan tekemään unionin kansalaisille vaikeammaksi tai vähemmän houkuttelevaksi käyttää sijoittautumisvapauttaan ajoneuvojen katsastusasemayrittäjinä, joten siihen sisältyy SEUT 49 artiklassa tarkoitettu rajoitus.

56.

Gebhard-opin mukaan rajoitusten on täytettävä neljä edellytystä sopiakseen yhteen unionin oikeuden kanssa: niitä on sovellettava ilman syrjintää, niitä on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen, eivätkä ne saa mennä pidemmälle kuin on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. ( 45 )

57.

Katalonian lupajärjestelmä ei ole syrjivä (ainakaan avoimesti), sillä siinä ei määrätä rajoituksesta, joka koskisi muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden taloudellisten toimijoiden vapautta perustaa kauppaedustajan liikkeitä tai muita laitoksia Kataloniassa. ( 46 ) Näin ollen ainoa esiin nouseva kysymys kuuluu, onko se perusteltu ja oikeasuhteinen.

58.

Tässä yhteydessä Tribunal Supremo viittaa asetuksen nro 45/2010 johdanto-osaan. ( 47 ) Se katsoo alustavasti, että pelkästään liikenneturvallisuuden parantamista koskevalla tavoitteella ei voida perustella riidanalaisten vaatimusten asettamista, ja haluaa tietää, voidaanko sitä riittävällä tavalla perustella muilla pakottavilla syillä ( 48 ) ja voivatko tällaiset vaatimukset olla suhteellisuusperiaatteen mukaisia.

59.

OCAa, Ruotsin hallitusta ja – riidanalaisten vaatimusten osalta – komissiota lukuun ottamatta istuntoon osallistuneet asianosaiset katsovat, että pelkästään liikenneturvallisuus saattaa riittää perusteluksi tarkasteltavana oleville Katalonian säännöille.

60.

Ei ole epäilystäkään, että liikenneturvallisuus on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yleiseen etuun liittyvä pakottava syy. ( 49 ) Tämä pätee myös tavoitteisiin, jotka koskevat palvelun korkeaa laatua kohderyhmän kannalta ( 50 ) ja vääristymätöntä kilpailua, millä pohjimmiltaan pyritään suojelemaan kuluttajia. ( 51 ) Tavoitteesta, joka koskee tietyn tuotteen tai palvelun asianmukaisen kattavuuden ja alueellisen jakelun varmistamista, katson, että se vaikuttaa olevan enemmänkin keino kuin päämäärä, sikäli kuin nimenomaan tavaralla tai palvelulla on oltava ratkaisevan tärkeitä piirteitä. ( 52 )

61.

Koska voidaan olettaa, että ajoneuvojen katsastukset yleensä ottaen edistävät liikenneturvallisuutta, ( 53 ) Katalonian lupajärjestelmää on ensisijaisesti tarkasteltava tästä näkökulmasta.

62.

Riidanalaisen lupajärjestelmän oikeasuhteisuuden arviointia suhteessa tavoiteltuun päämäärään ei voida suorittaa in abstracto vaan se riippuu lupajärjestelmään liitetyistä nimenomaisista ehdoista. ( 54 ) Vaikka lopullinen päätösvalta onkin kansallisella tuomioistuimella, unionin tuomioistuin voi antaa neuvoja, jotta kansallinen tuomioistuin voi antaa tuomion. ( 55 ) Tämän vuoksi tarkastelen lähemmin riidanalaisia vaatimuksia.

63.

Aluksi minun on huomautettava, että unionin tuomioistuimella on käytettävissään ainoastaan vähimmäistiedot tilanteesta ennen Kataloniassa lain nro 12/2008 ja riidanalaisten asetusten hyväksymisen myötä tapahtunutta uudistusta ja tämän uudistuksen jälkeen. Ennakkoratkaisupyynnön hajanaisista tiedoista ( 56 ) (ja istunnossa esitetystä) käy ainoastaan ilmi, että Katalonian katsastusjärjestelmä oli aiemmin konsessioperusteinen vanhoine toimijoineen ja että nykyiseen järjestelmään kuuluu hallinnollisten lupien myöntäminen tarjouskilpailumenettelyn jälkeen. Ennakkoratkaisupyynnössä ei kuitenkaan kuvailla tarjouskilpailuaineistoa, myöntämisperusteita ja niiden painotusta eikä siinä anneta konkreettisia tietoja (esimerkiksi lupien lukumäärästä). Tämä väistämättä vaikuttaa kansallisen tuomioistuimen pyytämän vastauksen laatuun ja tekee edellä kolmannen kysymyksen osalta esitetyistä yleisistä huomautuksista vielä merkityksellisempiä. ( 57 ) Lisäksi tämän epäselvyyden takia moni paradoksi jää vaille selitystä.

64.

Ensimmäinen paradoksi on ajatus, jonka mukaan liikenneturvallisuutta edistetään jotenkin paremmin asettamalla lupavaatimuksia, joihin kuuluvat vähimmäisetäisyydet katsastusasemien välillä. Tällaiset vaatimukset pikemminkin rajoittavat katsastuspalvelujen saatavuutta ja ovat sen vuoksi ristiriidassa liikenneturvallisuustavoitteen kanssa. Toinen paradoksi on se, että ottaen huomioon jäljempänä esitettävät huomautukset keskitettyä suunnittelua pidetään jotenkin parempana kuin avoimia markkinaolosuhteita, kun kyseessä on ajoneuvojen katsastuksen kaltaisen taloudellisen toiminnan säänteleminen. Kolmas paradoksi on se, että vaatimukset on oletettavasti suunniteltu helpottamaan käyttäjien pääsyä ajoneuvojen katsastuksiin ja siten kannustamaan ja lisäämään vaatimusten noudattamista omistajien keskuudessa. Noudattamisen varmistaminen – toisin sanoen voimassa olevien sääntöjen täytäntöönpano – ei kuitenkaan ole omistajien vaan pikemminkin viranomaisten tehtävä. Tämän ongelman, josta yksinomaan viranomaiset ovat vastuussa, ratkaiseminen rajoittamalla pääsyä ajoneuvojen katsastustoimintaan vaikuttaa epäloogiselta.

65.

Kun tarkastellaan ensinnäkin lähemmin etäisyyttä koskevaa vaatimusta, tarkasteltavana oleva asia vaikuttaa olevan varsin erilainen kuin asiat, joissa unionin tuomioistuin on katsonut vähimmäisetäisyyttä koskevien vaatimusten sopivan yhteen sijoittautumisvapauden kanssa. Kuten mainitsin edellä 60 kohdassa, unionin tuomioistuin näyttää hyväksyneen vähimmäisetäisyyttä koskevat vaatimukset vain silloin, kun niillä varmistetaan sellaisen tavaran tai palvelun saatavuus, jossa on ratkaisevan tärkeitä piirteitä.

66.

Esimerkkinä voidaan käyttää asiaa Venturini, ( 58 ) jossa unionin tuomioistuin salli säännön, jonka mukaan ainoastaan apteekkiliikkeillä, jotka oli merkitty ”kansalliseen suunnitelmaan” (jossa asetettiin niiden välistä vähimmäisetäisyyttä koskeva vaatimus) oli oikeus myydä lääkemääräystä edellyttäviä lääkkeitä, myös ei-korvattavia lääkkeitä. Jos asianlaita ei olisi ollut näin, olisi ollut ennustettavissa, että apteekkiliikkeet eivät olisi halunneet sijoittautua suunnitelmassa syrjäisille alueille, minkä taustalla on intensiivinen kilpailu ei-korvattavien lääkemääräystä edellyttävien lääkkeiden tuottoisien markkinoiden osuuksista sellaisten apteekkiliikkeiden ja itsehoitoapteekkien keskuudessa, joita ei ollut merkitty suunnitelmaan. Tästä olisi puolestaan voinut aiheutua aukko pääsyssä vähemmän tuottoisille korvattavien lääkemääräystä edellyttävien lääkkeiden markkinoille. Toisin sanoen tähän asiaan sisältyi suhteessa elinvoimaisempiin markkinoihin markkinoiden toiminnan puutteellisuus, joka olisi – ainakin osittain – voitu korjata sääntelyn avulla.

67.

Sitä vastoin tarkasteltavana olevassa asiassa ajoneuvojen katsastustoiminnan tuottamien palvelujen kulutus on lain mukaan pakollista (jos ajoneuvon on todellakin tarkoitus pysyä käytössä) ja toistuvaa. ( 59 ) Tämä tarkoittaa, että ajoneuvojen katsastusasemayritykset voivat helposti ilman valtion osallistumista laskea kysynnän. Se voi olla tuottoisaa jopa syrjäisillä tai harvaan asutuilla alueilla, mikäli asiakaspiiri on maantieteellisesti riittävän laaja. Tämän vuoksi nähtävissä ei ole mitään osoitusta markkinoiden toiminnan puutteellisuudesta. Unionin tuomioistuimelle ei tosiasiallisesti ole toimitettu luotettavia tietoja, joiden mukaan ilman tällaista etäisyyttä koskevaa vaatimusta yksikään toimija ei päättäisi sijoittautua tällaiselle alueelle. Tätä tukee se, että – kuten istunnossa todettiin – Katalonian viranomaiset eivät voi pakottaa ajoneuvojen katsastusasemayrityksiä sijoittautumaan harvaan asutuille alueille.

68.

Toisaalta en sulje pois sitä, että etäisyyttä koskeva vaatimus saattaa joskus laajentaa aluetta, jolla käyttäjällä on mahdollisuus saada ajoneuvojen katsastuspalveluja, ja lisätä vaatimusten noudattamisen mahdollisuutta. Tässä mielessä se saattaa ainakin osittain edistää liikenneturvallisuuden parantamista. Koska ajoneuvojen katsastusasemayrityksiä ei kuitenkaan voida vaatia sijoittautumaan vähemmän tuottoisille alueille, epäilen sitä, että etäisyyttä koskevalla vaatimuksella taattaisiin huomattavat positiiviset vaikutukset. Tästä seikasta ei ainakaan ole toimitettu luotettavia tietoja.

69.

Istunnossa Generalidad esitti esimerkin paikallisesta hallinnollisesta piiristä (comarca), jolla aiemmin oli ainoastaan yksi ajoneuvojen katsastusasema käytettävissään. Tarjouskilpailumenettelyn jälkeen sitten annettiin uusi lupa toiselle toimijalle, minkä seurauksena vaatimuksen noudattaminen parani tämän hallinnollisen piirin tapauksessa. Niin ansiokasta kuin tämä saattaa ollakin, miksi voisi olla parempi korvata markkinat, joilla on useita sääntelypuutteita, markkinoilla, joilla on vähemmän puutteita? Kun otetaan huomioon edellä mainitut ajoneuvojen katsastusten piirteet, en pysty näkemään, kuinka täydellisellä luopumisella tällaisesta suunnittelusta eli pääsyltään rajoittamattomien markkinoiden valitsemisella ei olisi saavutettu samaa tavoitetta, joskin vähemmän työläällä tavalla.

70.

Huolimatta jäsenvaltioiden laajasta harkintavallasta sen suhteen, meneekö toimenpide pidemmälle kuin on ehdottoman välttämätöntä liikenneturvallisuuden varmistamiseksi, ( 60 ) myönnän epäileväni sitä, onko tarkasteltavana olevan kaltainen vähimmäisetäisyyttä koskeva vaatimus lainkaan sopiva tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Muistutan tältä osin, että kansalliset suunnittelusäännöt soveltuvat tavoitteeseensa vain, jos niillä todella pyritään kyseiseen tavoitteeseen johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla. ( 61 ) Kun otetaan huomioon edellä 63 kohdassa mainittu tietojen puute, en kuitenkaan usko, että unionin tuomioistuin kykenee antamaan ratkaisua tästä kysymyksestä. Minusta vaikuttaa, että kansallisella tuomioistuimella on paremmat mahdollisuudet lausua tämän lupavaatimuksen oikeasuhteisuudesta ottaen asianmukaisella tavalla huomioon tavan, jolla ajoneuvojen katsastusasemayritykset käytännössä valitaan.

71.

Kuitenkin tarkasteltaessa seuraavaksi 50 prosentin suuruista markkinaosuuden ylärajaa, tällä vaatimuksella oletettavasti pyritään estämään tarjolla olevien ajoneuvojen katsastuspalvelujen liiallista keskittymistä, koska sen vaarana on johtaa ajoneuvojen katsastuspalvelujen laadun heikkenemiseen katsastusten pakollisuuden vuoksi – tai näin siis väitetään.

72.

OCA ja Ruotsin hallitus väittävät, että markkinaosuutta koskevalla vaatimuksella on puhtaasti taloudellinen tavoite, joka ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voi olla yleiseen etuun liittyvä pakottava syy. ( 62 ) Tribunal Supremo ja OCA viittaavat tältä osin Autoridad catalana de la Competencian (Katalonian kilpailuviranomaisen) julkaisemaan kertomukseen, ( 63 ) jonka mukaan tarkasteltavana oleva lainsäädäntö todennäköisesti sisältää perusteettomia esteitä uusien markkinatoimijoiden pääsylle kyseiselle alalle.

73.

Rehellisesti sanottuna en näe, kuinka markkinaosuuden ylärajalla edistettäisiin liikenneturvallisuutta. Näiden kahden seikan välillä ei yksinkertaisesti ole yhteyttä. Todellinen kysymys onkin sen sijaan se, pyritäänkö markkinaosuuden ylärajalla aidosti varmistamaan palvelun korkea taso asiakkaiden ja kuluttajien kannalta – mikä on pakottava syy (ks. edellä 60 kohta) – vai ovatko sen taustalla taloudelliset vaikuttimet eli pienempien elinkeinonharjoittajien suojeleminen suurostoilta. Viimeaikainen oikeuskäytäntö osoittaa, että unionin tuomioistuin on oikeutetusti epäluuloinen sellaisia jäsenvaltioita kohtaan, jotka puuttuvat sijoittautumisvapauteen sääntelemällä yksityiskohtaisesti jotakin markkinarakennetta tai kilpailutilannetta esimerkiksi sillä verukkeella, että tarkoituksena on varmistaa palvelun korkea taso asiakkaiden ja kuluttajien kannalta. ( 64 )

74.

Tuomiossa komissio v. Espanja katsottiin, että säännöt, joita sovellettiin markkinaosuutta ja olemassa olevaan kauppaan kohdistuvia vaikutuksia koskeviin ylärajoihin, joiden ylittyessä kaupan suuryksikköjen ja/tai keskisuurten kaupan yksikköjen avaaminen ei ole mahdollista, eivät olleet perusteltuja ympäristönsuojelun takaamiseksi, suunnittelusyistä eikä kuluttajansuojan perusteella vaan perustuivat puhtaasti taloudellisiin näkökohtiin. ( 65 ) Tuomiossa Attanasio Group unionin tuomioistuin ei hyväksynyt uusiin polttoaineenjakeluasemiin sovellettua etäisyyttä koskevaa vaatimusta, joka hankaloitti uusien toimijoiden pääsyä markkinoille eikä tuonut kuluttajille mitään (osoitettavissa olevaa) etua. ( 66 ) Lisäksi tuomiossa komissio v. Portugali unionin tuomioistuin ei hyväksynyt muun muassa ajoneuvon katsastustoiminnan aloittamista koskenutta vaatimusta vähintään 100000 euron yhtiöpääomasta. ( 67 )

75.

Vaikka oletettaisiin, että kyseisellä toimenpiteellä varmistetaan palvelun korkea taso asiakkaiden ja kuluttajien kannalta, on huomautettava, että ajoneuvojen katsastusmenettelyn sisältö – toisin sanoen peruspalvelu, jonka asiakkaat ja kuluttajat ostavat – on yhdenmukaistettu unionin tasolla. ( 68 ) Direktiivissä 2009/40 itsessään sallittujen vaihtelujen puitteissa asiakkailla ja kuluttajilla on oikeus odottaa samaa korkeaa laatua riippumatta siitä, mistä ajoneuvojen katsastusasemasta on kyse. ( 69 ) Sitä voidaan näin ollen verrata velvollisuuteen saavuttaa tietty tulos (ranskaksi obligation de résultat). Jos siis tietyt ajoneuvojen katsastusasemayritykset heikentävät palvelujensa laatua, valtion olisi puututtava tähän jälkikäteen osana valvontatehtäväänsä. Kyseisessä etukäteen sovellettavassa enimmäismarkkinaosuutta koskevassa vaatimuksessa itse asiassa oletetaan, että toimijat, joiden markkinaosuus on ylärajaa suurempi, eivät tarjoa direktiivin mukaista palvelua. Tämä on kestämätön lähtökohta.

76.

Odotusaikojen kaltaisten ajoneuvojen peruskatsastuspalveluun välillisemmin liittyvien osatekijöiden osalta, joissa mahdollisesti on laadullista vaihtelua, tämä on varteen otettava seikka. ( 70 ) Jäsenvaltioilla ei kuitenkaan ole samaa, edellä 70 kohdassa tarkoitettua harkintavaltaa sellaisten rajoitusten tapauksessa, joilla pyritään takaamaan palvelun korkea taso asiakkaiden ja kuluttajien kannalta. Oikeuskäytäntö itse asiassa viittaa siihen, että oikeuttamisperustetta on täydennettävä rajoittavan toimenpiteen tarkoituksenmukaisuutta ja oikeasuhteisuutta koskevalla analyysilla sekä tosiasiallisella näytöllä. ( 71 ) Lisäksi viivästykset tai muut laadulliset puutteet on käsiteltävä jälkikäteen asettamalla nimenomaisia lupaehtoja niiden osa-alueiden osalta, joilla on pullonkauloja, sen sijaan että määrätään varsin käsittämätön yleinen markkinaosuuden yläraja. ( 72 )

77.

Tämän vuoksi katson, että markkinaosuuden yläraja rikkoo SEUT 49 artiklaa.

78.

Tämän perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa kolmanteen ja neljänteen kysymykseen siten, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on määrittää SEUT 49 artiklan mukaisesti, soveltuuko lakisääteinen lupajärjestelmä – kuten pääasiassa kuvattu järjestelmä, jolla säännellään pääsyä toimintaan ajoneuvojen katsastusasemayrityksenä – liikenneturvallisuutta koskevan tavoitteen saavuttamiseen eikä mene pidemmälle kuin on tarpeen. Kyseisessä määräyksessä kuitenkin kielletään sellainen lakisääteinen lupavaatimus, jossa asetetaan nimenomainen raja markkinaosuudelle, joka yksityisillä ajoneuvojen katsastusasemayrityksillä saa olla.

79.

Siltä varalta, että unionin tuomioistuin on kanssani eri mieltä siitä, onko ajoneuvojen katsastuspalveluja luonnehdittava kuljetusalan palveluiksi, ja yhtä lailla palveludirektiivin sovellettavuudesta, ( 73 ) katson, että tämä ei vaikuttaisi esillä olevan asian lopputulokseen merkittävällä tavalla.

80.

Ei ole tarpeen ryhtyä tarkastelemaan palveludirektiivistä seuraavan yhdenmukaistamisen laajuutta. ( 74 ) Riittää, kun todetaan, että direktiivin 1 artiklan 3 kohdan nojalla kansalliset lupavaatimukset, jotka – kuten edellä viittasin – menevät SEUT 49 artiklassa sallittua pidemmälle, eivät voi välttyä arvostelulta sillä verukkeella, että ne noudattavat kyseistä direktiiviä. Lisäksi edellä esitetyistä syistä myöskään direktiivin 2 artiklan 2 kohdan i alakohdassa säädettyä, julkisen vallan käyttöä koskevaa poikkeusta ei voida soveltaa.

81.

Näin ollen tällaisen mahdollisuuden tapauksessa ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee loppuosan samalla tavalla kuin edellä 50–78 kohdassa esitin.

82.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Tribunal Supremon asiassa C-168/14 esittämiin kysymyksiin seuraavasti: