1. 

Käsiteltävässä valituksessa on kyse asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön epäämisestä tutkintatoimien tarkoitusten suojaamisen tarpeen perusteella, ja näin ollen se antaa unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden täsmentää toimielinten asiakirjoihin tutustumista koskeva oikeuskäytäntöään, ( 2 ) erityisesti suhteessa asetuksen (EY) N:o 1049/2001 ( 3 ) 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyyn poikkeukseen. Yksi käsiteltävään asiaan liittyvistä kysymyksistä on juuri tutkintatoimien käsitteen määrittely siltä osin, kuuluuko siihen toimia, jotka voivat johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen, vai ainoastaan toimia, jotka toteutetaan vasta sitten, kun kyseisen menettelyn aloittamisesta on nimenomaisesti päätetty.

2. 

Vireillä olevaan oikeudenkäyntiin liittyy muitakin selvitettäviä kysymyksiä, sillä jos riidanalaisten toimien todetaan olevan asetuksessa N:o 1049/2001 tarkoitettuja tutkintatoimia, on ratkaistava, onko kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 kohdan kolmas luetelmakohta yhteensopiva Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdan ( 4 ) kanssa, jolloin on otettava huomioon myös asetus (EY) N:o 1367/2006 ( 5 ) ja ennen kaikkea pohdittava ongelmaa, joka koskee mahdollisuutta vedota mainittuun yleissopimukseen asetuksen N:o 1049/2001 tulkinnassa.

3.

Århusin yleissopimuksen johdanto-osassa todetaan seuraavaa:

”– –

ovat tietoisia siitä, että entistä parempi ympäristöä koskevan tiedon saanti ja yleisön osallistuminen päätöksentekoon parantavat päätösten laatua ja täytäntöönpanoa, myötävaikuttavat yleisön tietoisuuteen ympäristöasioista, antavat yleisölle mahdollisuuden ilmaista huolenaiheensa ja antavat viranomaisille mahdollisuuden ottaa tällaiset huolenaiheet asianmukaisesti huomioon,

pyrkivät näin edistämään päätöksenteon vastuullisuutta ja avoimuutta sekä vahvistamaan yleisön tukea ympäristöä koskeville päätöksille,

– –

ovat tietoisia siitä, että viranomaisten hallussa on ympäristöä koskevaa tietoa yleisen edun vuoksi,

– –”

4.

Århusin yleissopimuksen 1 artiklan mukaan ”edistääkseen nykyiseen sukupolveen ja tuleviin sukupolviin kuuluvien oikeutta elää heidän terveytensä ja hyvinvointinsa kannalta riittävän laadukkaassa ympäristössä, kukin sopimuspuoli takaa yleisölle oikeuden saada tietoa, osallistua päätöksentekoon ja käyttää muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta ympäristöasioissa tämän yleissopimuksen määräysten mukaisesti”.

5.

Yleissopimuksen 2 artiklan 2 kappaleen d kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan viranomaisella tarkoitetaan ”tämän yleissopimuksen sopimuspuolena olevan 17 artiklassa tarkoitetun alueellisen taloudellisen yhdentymisen järjestön toimielimiä”.

6.

Yleissopimuksen 3 artiklan 1 kappaleen sanamuodon mukaan ”kukin sopimuspuoli ryhtyy tarvittaviin lainsäädäntö-, sääntely- ja muihin toimenpiteisiin, mukaan lukien toimenpiteet, joilla pyritään tässä yleissopimuksessa tarkoitettujen yleisölle tiedottamista, yleisön osallistumista ja muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeutta koskevien määräysten yhteensovittamiseen, samoin kuin asianmukaiset täytäntöönpanotoimenpiteet selkeän, avoimen ja yhdenmukaisen kehyksen luomiseksi ja ylläpitämiseksi tämän yleissopimuksen määräysten täytäntöönpanoa varten”.

7.

Århusin yleissopimuksen 4 artiklassa määrätään seuraavaa:

”1.   Kukin sopimuspuoli varmistaa, että viranomaiset antavat ympäristöä koskevat tiedot pyydettäessä yleisön käyttöön tämän artiklan seuraavien kappaleiden nojalla ja kansallisen lainsäädännön mukaisesti, mukaan lukien, jos sitä pyydetään ja jollei tämän kappaleen b kohdan määräyksistä muuta johdu, jäljennökset asiakirja-aineistosta, jossa on kyseisiä tietoja tai joka koostuu kyseisistä tiedoista:

2.   Tämän artiklan 1 kappaleessa tarkoitettu ympäristöä koskeva tieto on annettava käyttöön mahdollisimman pian ja viimeistään kuukauden kuluessa pyynnön esittämisestä, ellei tiedon määrä ja monitahoisuus edellytä määräajan pidentämistä kahteen kuukauteen pyynnön esittämisestä. Pyynnön esittäjälle on ilmoitettava määräajan pidentämisestä ja sen perusteluista.

3.   Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos:

– –

4.   Ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti:

– –

– –

Edellä mainittuja epäämisperusteita tulkitaan suppeasti, ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu sekä se, liittyykö pyydetty tieto ympäristöpäästöihin.

– –”

8.

Asetuksen N:o 1049/2001 2 artiklan 1 kohdan mukaan ”jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä, joka asuu jossain jäsenvaltiossa, sekä jokaisella oikeushenkilöllä, jolla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin tässä asetuksessa määriteltyjen periaatteiden, edellytysten ja rajoitusten mukaisesti”.

9.

Asetuksen 4 artiklan, jonka otsikkona on ”Poikkeukset”, 2 kohdassa säädetään, että ”toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi:

tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa; jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista”.

10.

Asetuksen N:o 1367/2006 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Asetuksessa (EY) N:o 1049/2001 säädettyjä poikkeuksia olisi sovellettava, ellei muuta johdu tämän asetuksen tarkemmista säännöksistä, jotka koskevat pyyntöjä ympäristötiedon saamiseksi. Ympäristötietojen saannin epäämisperusteita olisi tulkittava suppeasti ottaen huomioon tietojen ilmaisemiseen liittyvä yleinen etu sekä se, liittyykö pyydetty tieto ympäristöpäästöihin. Ilmaus ’taloudelliset edut’ kattaa pankkitoimintaa harjoittavien toimielinten tai elinten tekemät salassapitosopimukset.”

11.

Asetuksen N:o 1376/2006 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksen ”tavoitteena on edistää tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Yhdistyneiden Kansakuntien Euroopan talouskomission yleissopimuksen, jäljempänä ’Århusin yleissopimuksen’, mukaisten velvoitteiden täytäntöönpanoa antamalla säännökset yleissopimuksen määräysten soveltamisesta yhteisön toimielimiin ja elimiin erityisesti

– –”

12.

Saman asetuksen 3 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Yhteisön toimielinten tai elinten hallussa olevan ympäristötiedon saatavuutta koskeviin pyyntöihin sovelletaan asetusta (EY) N:o 1049/2001 ilman kansalaisuuteen, kansallisuuteen tai kotipaikkaan liittyvää syrjintää, sekä oikeushenkilön osalta ilman sen rekisteröidyn kotipaikan tai toiminnan tosiasiallisen keskuksen sijaintiin perustuvaa syrjintää.

– –”

13.

Asetuksen N:o 1376/2006 6 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa: ”Asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan ensimmäisen ja kolmannen luetelmakohdan osalta ylivoimaisen yleisen edun, joka edellyttää ilmaisemista, katsotaan olevan kyseessä, kun pyydetyt tiedot liittyvät ympäristöpäästöihin, lukuunottamatta tutkintatoimia, erityisesti yhteisön oikeuden mahdollista rikkomista koskevia. Muiden asetuksen (EY) N:o 1049/2001 4 artiklassa esitettyjen poikkeusten osalta epäämisperusteita on tulkittava suppeasti ja otettava huomioon ilmaisemisen tuottama yleinen etu ja se, liittyvätkö pyydetyt tiedot ympäristöpäästöihin.”

14.

ClientEarth on Englannin oikeuden mukaan perustettu yhdistys, jonka tarkoituksena on ympäristön suojelu. Se teki komissiolle 8.9.2010 asetuksen N:o 1049/2001 ja asetuksen N:o 1367/2006 nojalla tiettyihin asiakirjoihin tutustumista koskevan pyynnön. Tarkkaan ottaen kyse oli useista asiakirjoista, jotka oli mainittu ympäristöasioiden pääosaston internetsivustolla julkaistussa asiakirjassa ”Management Plan 2010” (Toimintasuunnitelma 2010).

15.

Komissio hylkäsi 29.10.2010 pyynnön osittain vedoten siihen, että asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden epääminen perustui yhtä asiakirjaa lukuun ottamatta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa ja 3 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyihin poikkeuksiin (tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suoja ja toimielinten päätöksentekomenettelyn suoja).

16.

Valittaja teki 10.11.2010 pyynnön osittaisen epäämisen johdosta uudistetun hakemuksen asetuksen N:o 1409/2001 7 artiklan 2 kohdan nojalla. Koska komissio ei vastannut valittajalle, se nosti 21.2.2011 unionin yleisessä tuomioistuimessa hakemuksensa implisiittistä hylkäämistä koskevan kanteen. Lopulta komissio antoi uudistetusta hakemuksesta 30.5.2011 nimenomaisen ratkaisun ja myönsi ClientEarthille oikeuden tutustua kokonaisuudessaan 22 tutkimukseen – lukuun ottamatta jossakin tapauksessa tutkimusten tekijöiden nimiä – jotka liittyvät siihen, onko jäsenvaltioiden lainsäädäntö unionin ympäristöoikeuden mukaista, jotka ulkopuolinen yritys oli tehnyt komission lukuun ja jotka komissio oli saanut vuonna 2009. Sitä vastoin se epäsi valittajalta osittain oikeuden tutustua 41 muun tutkimuksen sisältöön.

17.

Viimeksi mainituista tutkimuksista toimitetut tiedot käsittivät kunkin tutkimuksen kansilehden, sisällysluettelon, luettelon käytetyistä lyhenteistä, liitteen, johon sisältyi tutkittu lainsäädäntö, sekä osat, joiden otsikot olivat ”Johdanto”, ”Yleisnäkemys jäsenvaltion oikeussäännöistä” ja ”Puitteet säännösten saattamiseksi osaksi kansallista oikeutta ja täytäntöönpano”. Komissio epäsi kuitenkin valittajalta oikeuden tutustua tutkimusten osiin, joiden otsikot olivat ”Yhteenvetotaulukko”, ”Täytäntöönpanotoimien oikeudellinen analyysi” ja ”Päätelmät”, ja liitteeseen, johon sisältyi taulukko asianomaisen jäsenvaltion lainsäädännön ja merkityksellisten unionin oikeuden säännösten vastaavuudesta.

18.

Komissio jakoi tutkimukset, joihin tutustumisen se oli evännyt, kahteen ryhmään. Ensimmäiseen ryhmään kuului unionin oikeuden täytäntöönpanoa koskeva tutkimus, jonka arviointi oli alkanut hiljattain yhdessä asianomaisen jäsenvaltion kanssa. Toiseen ryhmään kuuluivat loput 40 tutkimusta, joista oli käyty pidemmälle vietyä keskustelua kyseisten jäsenvaltioiden kanssa.

19.

Komissio perusteli tutustumisoikeuden epäämistä kolmella samanaikaisella poikkeuksella:

20.

Komissio totesi lopuksi, ettei kyseessä ollut ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaisi ilmaisemaan riidanalaisten asiakirjojen sisällön. Sen mielestä yleinen etu turvattiin paremmin suojaamalla yhtäältä jäsenvaltioiden ja sen välistä keskinäisen luottamuksen ilmapiiriä ja toisaalta sen harkintavaltaa tehdä hallintopäätöksiä mahdollisista rikkomisista. Komissio ilmoitti vielä, ettei uudistetussa hakemuksessa esitetty perusteita, jotka olisivat omiaan osoittamaan, että kyseessä oli ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaisi ilmaisemaan asiakirjojen sisällön.

21.

ClientEarth nosti unionin yleisessä tuomioistuimessa kumoamiskanteen, jonka tueksi se esitti seitsemän kanneperustetta: 1) asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 1 ja 2 kohdan rikkominen sillä perusteella, että komissio on lainvastaisesti pidentänyt uudistettuun hakemukseen vastaamisen määräaikaa; 2) Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1, 2 ja 4 kappaleen rikkominen sillä perusteella, että kyseisessä määräyksessä ei määrätä mitään sellaista poikkeusta oikeudesta tutustua asiakirjoihin, joka perustuisi muiden kuin luonteeltaan rikosoikeudellisten tai kurinpidollisten tutkintatoimien tarkoituksen suojaan; 3) Århusin yleissopimuksen 5 artiklan 3–7 kappaleesta ja asetuksen N:o 1367/2006 4 artiklan 2 kohdan b alakohdasta johtuvan ympäristöä koskevien tietojen aktiivista levittämistä koskevan velvollisuuden noudattamatta jättäminen; 4) asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan rikkominen sillä perusteella, että komissio on jättänyt huomiotta kyseisessä säännöksessä asetetut rajoitukset poikkeukselle oikeudesta tutustua asiakirjoihin; 5) asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan rikkominen sillä perusteella, että riidanalaisten tutkimusten koko sisällön ilmaisemisesta komission päätöksentekomenettelylle aiheutuva riski on hypoteettinen eikä se ole kohtuudella ennakoitavissa; 6) asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan loppuosan ja 3 kohdan loppuosan rikkominen sillä perusteella, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa ilmaisemaan tutkimusten sisällön, ja 7) asetuksen N:o 1049/2001 8 artiklan 1 ja 2 kohdan sekä Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 kappaleen vakava ja toistuva rikkominen, minkä vuoksi unionin yleisen tuomioistuimen on määrättävä varoittavista seuraamuksista.

22.

Unionin yleinen tuomioistuin antoi 13.9.2013 tuomion, jolla se hylkäsi kanteen. ( 6 )

23.

Unionin yleinen tuomioistuin on jakanut kanneperusteet kahteen ryhmään sen perusteella, että ensimmäiseen ryhmään kuuluvilla kanneperusteilla riitautettiin riidanalaisen päätöksen perustelut virheellisinä, kun taas toiseen ryhmään kuuluvissa perusteissa ei viitattu virheellisiin perusteluihin. Tässä asiassa merkityksellisiltä osin unionin yleinen tuomioistuin on todennut, ettei valittaja ollut pystynyt osoittamaan, että komissio olisi tehnyt virheen evätessään oikeuden tutustua tutkimuksiin suojatakseen tutkintatoimiensa tarkoitusta, eikä siksi myöskään ollut tarpeen tutkia, oliko komissio tehnyt virheen myös vedotessaan päätöksentekomenettelyjen tarkoituksen suojaan. Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että valittaja ei myöskään ollut osoittanut, että olisi olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaisi tutustumaan kyseessä oleviin asiakirjoihin.

24.

ClientEarth on esittänyt tekemänsä valituksen tueksi kolme valitusperustetta: A) asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettujen ilmaisujen ”tutkintatoimet” ja ”vahingoittaisi tutkintatoimien tarkoituksen suojaa” virheellinen tulkinta, B) oikeudellinen virhe Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 1 ja 4 kappaleen rikkomisen vuoksi ja C) asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan lopussa tarkoitetun käsitteen ”ylivoimainen yleinen etu” virheellinen tulkinta.

25.

Ensimmäisessä valitusperusteessa on kaksi osaa. Ensimmäisessä osassa käsitellään niitä syitä, joiden perusteella unionin yleinen tuomioistuin on katsonut, että riidanalaiset tutkimukset ovat komission tutkintatoimia. ClientEarthin mukaan tutkintatoimien käsite edellyttää, että komissio on tehnyt muodollisen päätöksen, joka tässä tapauksessa johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen. Koska tällaista päätöstä ei ollut tehty – päätöksen ei välttämättä tarvitse edeltää juuri kyseessä olevaa asiakirjaa, kunhan se on päätöksen valmisteluasiakirja –, kyseessä olevat asiakirjat eivät kuuluneet tutkintaan liittyvän hallintomenettelyn asiakirja-aineistoon, johon sovelletaan yleistä luottamuksellisuusolettamaa.

26.

Komissio vastaa tähän, että kaikki sellaiset asiakirjat, joilla komissio pyrkii varmistamaan, että jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta, liittyvät asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun tutkintaan. Sen mukaan tässä yhteydessä ei ole merkitystä sillä, tekevätkö ensimmäisen arvion jäsenvaltion oikeuden yhteensopivuudesta unionin oikeuden kanssa komission omat yksiköt vai jokin kolmas osapuoli komission pyynnöstä.

27.

Ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa ClientEarth väittää, että vaikka myönnettäisiin, että riidanalaisia tutkimuksia voitaisiin pitää tutkintatoimina, unionin yleinen tuomioistuin on virheellisesti tulkinnut, että näiden tutkimusten sisällön ilmaiseminen voisi vaikuttaa tutkintatoimien tarkoituksen suojaan, myöntäessään komissiolle oikeuden soveltaa yleistä luottamuksellisuusolettamaa. Tältä osin se korostaa, että kyse on yksittäisistä asiakirjoista, joiden sisällön ilmaiseminen ei vaikuttanut myöhempien jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevien menettelyjen tarkoitukseen.

28.

Komissio puolestaan pitää valituksenalaista tuomiota järkevänä ja katsoo sen noudattavan asiaankuuluvasti unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä.

29.

Toisen valitusperusteen tueksi on esitetty viisi väitettä. Sen mukaan unionin yleinen tuomioistuin on ensinnäkin jättänyt huomiotta velvollisuutensa tulkita suppeasti Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohtaa. Valittaja väittää toiseksi, että unionin yleinen tuomioistuin on tutkinut Århusin yleissopimuksen 4 artiklan välitöntä soveltamista, vaikka se ei ollut välttämätöntä asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan laillisuuden valvomiseksi kyseisen yleissopimuksen valossa. ClientEarth väittää kolmanneksi, että valituksenalaisessa tuomiossa on jätetty huomiotta velvollisuus tulkita Århusin yleissopimusta valtiosopimusoikeutta koskevan Wienin yleissopimuksen 26 ja 31 artiklan mukaisesti, sillä siinä on annettu ensiksi mainitun yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdalle merkitys, joka on ristiriidassa sekä Århusin yleissopimuksen hengen että sanamuodon kanssa. Neljännen väitteen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki virheen myös katsoessaan, ettei Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohtaa voida soveltaa suoraan unionin toimielimiin. Lopuksi valittaja väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki valituksenalaisessa tuomiossa virheen, kun se hyväksyi Århusin yleissopimuksen soveltamisesta poikkeamisen unionin ”erityispiirteiden” perusteella.

30.

Komissio katsoo Euroopan parlamentin ja neuvoston tukemana, ettei unionin yleinen tuomioistuin ole tehnyt virhettä ja että se on noudattanut unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä erityisesti niiden kolmen edellytyksen osalta, joiden on täytyttävä samanaikaisesti, jotta unionin tuomioistuimet voivat tutkia unionin säädöksen yhteensoveltuvuuden kansainvälisen yleissopimuksen kanssa. Komission mukaan Århusin yleissopimus on sisällytetty unionin oikeuteen asetuksella N:o 1367/2006, jonka valossa on arvioitava riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta. Toimielimet toteavat lisäksi, että yleissopimuksessa määrättyjen poikkeuksien sanamuodon perusteella unioni voi sisällyttää ne osaksi oikeusjärjestystään ja suojata siten kaikki asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan nojalla tunnustetut oikeutetut edut.

31.

ClientEarth riitauttaa unionin yleisen tuomioistuimen arvion, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan lopussa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, jolla voidaan oikeuttaa poikkeuksien suojaamia oikeudellisia intressejä vahingoittava tietojen antaminen asiakirjasta, on pidettävä erillään niistä periaatteista, jotka ovat mainitun asetuksen taustalla, toisin sanoen tiedonsaantioikeudesta ja avoimuusperiaatteesta, ja sen on ylitettävä riidanalaisten asiakirjojen suojan tarve. ClientEarth toteaa, että väittäessään, että valittaja on vedonnut vain yleisiin näkökohtiin osoittamatta, että avoimuusperiaatteen pitäisi ohittaa tietojen saamisen epäämisen oikeuttaneet syyt, unionin yleinen tuomioistuin on kääntänyt todistustaakan, joka oikeuskäytännön mukaan kuuluisi tässä tapauksessa komissiolle.

32.

Komissio toteaa, että koska se saattoi yleisen olettaman nojalla evätä oikeuden tutustua riidanalaisiin asiakirjoihin, ClientEarthin oli osoitettava, että on olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka oikeuttaa näiden asiakirjojen julkaisemisen, mitä se ei kuitenkaan ole tehnyt.

33.

ClientEarth väittää ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisessä osassa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettu tutkintatoimien käsite edellyttää, että komissio tekee muodollisen päätöksen menettelyn aloittamisesta. Komissio sitä vastoin väittää, että kaikki sellaiset asiakirjat, joilla komissio pyrkii varmistamaan, että jäsenvaltiot noudattavat unionin oikeutta, liittyvät edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettuun tutkintaan.

34.

Ongelman ydin on näin ollen sen määritteleminen, edellyttääkö asetuksessa 1049/2001 tarkoitettu tutkintatoimien käsite muodollisen päätöksen tekemistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisesta vai riittääkö, että kyse on asiakirjoista, jotka voivat johtaa siihen, että komissio päättää aloittaa sen.

35.

Sen väitteensä tueksi, ettei tutkintamenettelyn aloittaminen ole unionin oikeuden mukaan mahdollista ilman komission tältä osin tekemää nimenomaista päätöstä, ClientEarth mainitsee 14.11.2013 annetun tuomion Liga para a Protecção da Natureza (LPN) v. komissio. ( 7 ) Mielestäni edellä mainitusta tuomiosta ja siinä viitatusta oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan voida johtaa valittajan esittämää päätelmää juuri siitä syystä, että kyseisessä tapauksessa riidanalaiset asiakirjat kuuluivat jo vireille pannun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn hallinnolliseen asiakirja-aineistoon. Käsiteltävä asia on käytännössä ensimmäinen mahdollisuus pohtia sitä, voivatko tutkintatoimet alkaa ennen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn muodollista aloittamista, joten ei ole mahdollista vedota suoralta kädeltä asiaa koskeviin aikaisempiin tuomioihin.

36.

Näin ollen on heti alkuun todettava, että riidanalaisiin tutkimuksiin liittyvät olosuhteet poikkeavat toisistaan nimenomaisesti jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn osalta. Kuten valituksenalaisessa tuomiossa todetaan, ( 8 ) yhdessä riidanalaisista tutkimuksista viitattiin jäsenvaltioon, jonka osalta komissio ei vielä ollut tehnyt johtopäätöksiä kyseessä olevan direktiivin asianmukaisesta täytäntöönpanosta. Muista tutkimuksista todettiin, että niiden perusteella oli ”tietyissä tapauksissa” aloitettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely kyseisiä jäsenvaltioita vastaan, kun taas ”toisissa tapauksissa” ei vielä ollut päätetty, oliko kyseinen menettely aloitettava.

37.

Unionin yleinen tuomioistuin on jättänyt huomiotta tämän eron ja sisällyttänyt tutkintatoimien käsitteeseen sekä sellaisia tapauksia koskevat tutkimukset, joissa oli myöhemmin aloitettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely, että ne tutkimukset, joiden kohteen osalta ei ollut vielä tehty päätöstä menettelyn aloittamisesta. Unionin yleisen tuomioistuimen mielestä ratkaiseva seikka on edellä mainitusta erosta riippumatta ollut se, ”ettei riidanalaisia tutkimuksia ollut tehty tiedotusta eikä akateemista tutkimusta varten vaan että ne olivat kohdennettuja välineitä, joiden tarkoituksena oli paljastaa täsmällisesti unionin oikeuden noudattamatta jättäminen”, ( 9 ) mistä ilmenee heti, ”että riidanalaiset tutkimukset ovat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa alakohdassa tarkoitettuja komission tutkintatoimia”. ( 10 )

38.

Yhtäältä menettelyyn johtaneiden tutkimusten ja toisaalta niiden tutkimusten, joiden tuloksena sitä ei aloitettu, samanlainen kohtelu perustuu unionin tuomioistuimen vakiintuneeseen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan ”komissio voi pätevästi soveltaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua poikkeusta evätäkseen oikeuden tutustua asiakirjoihin, jotka koskevat mahdolliseen unionin oikeuden rikkomiseen kohdistuvaa tutkintaa, joka saattaa johtaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen tai joka on tosiasiallisesti johtanut tällaisen menettelyn aloittamiseen”, ( 11 ) koska ”näissä tapauksissa tutustumisoikeuden epäämistä pidettiin perusteltuna siitä syystä, että kyseisillä jäsenvaltioilla on oikeus odottaa komissiolta luottamuksellisuutta mainitunlaisissa tutkinnoissa, vaikka niiden päättymisestä olisikin jo kulunut aikaa (ks. – – asia API v. komissio, ( 12 ) tuomion 120 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)”. ( 13 )

39.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa jäljempänä, että ”riidanalaiset tutkimukset ovat asiakirjoja, joissa on analysoitu sitä, onko tietty jäsenvaltio pannut täytäntöön tietyn direktiivin, ja niiden on tarkoitus olla osa tätä täytäntöönpanoa koskevaa komission asiakirja-aineistoa. Silloin kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely on jo aloitettu, ei voida katsoa, etteivät kyseiset tutkimukset kuuluisi mainittuun menettelyyn liittyvään asiakirja-aineistoon, koska komissio on juuri kyseisten tutkimusten perusteella päättänyt aloittaa mainitun menettelyn. Kun kyse on tutkimuksista, joiden osalta komissio ei vielä ole aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä, on myös tarpeen säilyttää niiden luottamuksellisuus, koska julkisiksi tulleita tietoja ei enää voida vetää takaisin silloin, kun menettely aloitetaan, kuten komissio on aiheellisesti tuonut esiin”. ( 14 )

40.

Unionin yleinen tuomioistuin toteaa ”tutkimuksista, joiden osalta komissio ei vielä ole aloittanut jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä”, ettei kyseisen menettelyn aloittaminen lopultakaan ole välttämätöntä, koska se katsoo, että ”tutkintatoimien tarkoitusten suojaa koskevaa poikkeusta ei sovelleta yksinomaan aloitettuihin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin liittyviin asiakirjoihin vaan myös asiakirjoihin, jotka koskevat tutkintoja, jotka voivat mahdollisesti johtaa mainitun menettelyn aloittamiseen”. ( 15 ) Näin ollen on mahdollista, ettei menettelyä aloiteta lainkaan ja että siitä huolimatta sovelletaan myös kyseistä poikkeusta.

41.

Mielestäni on lähtökohtaisesti mahdollista kohdella samalla tavalla niitä tutkimuksia, jotka ovat jo johtaneet jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamiseen silloin, kun niihin tutustumista koskeva pyyntö esitetään, ja niitä tutkimuksia, jotka edeltävät jokseenkin välittömästi kyseisen kaltaisen menettelyn aloittamista silloin, kun kyseisiin tutkimuksiin tutustumista koskeva pyyntö esitetään. Mielestäni näihin tapauksiin eivät kuitenkaan voi kuulua sellaiset tutkimukset, joiden johdosta ei ole aloitettu menettelyä tai jotka eivät liity sen tosiasiallisen aloittamisen valmisteluun.

42.

On yhdyttävä näkemykseen, jonka mukaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevia menettelyjä ei voida aloittaa tyhjästä, vaan ensin on oltava vähintäänkin perusteltu epäily kyseessä olevan jäsenvaltion menettelyn lainmukaisuudesta, mikä edellyttää komissiolta jonkin verran tietoja. Tämä puoltaa tutkintatoimien käsitteen laajaa tulkintaa, jossa otetaan huomioon menettelyn muodollista aloittamista edeltävät toimet. Kuten komissio valitukseen antamassaan vastineessa väittää, ( 16 ) käytännössä kaikkia menettelyjä edeltää ainakin vähimmäismäärä tutkintatoimia, ja unionin tuomioistuin on jokseenkin yksiselitteisesti ja luontevasti hyväksynyt tämän käytännön. ( 17 )

43.

Mainitun vähimmäismäärän edeltäviä tutkintatoimia on joka tapauksessa liityttävä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn mahdolliseen aloittamiseen. Tarkoitan tällä sitä, että poiketen näkemyksestä, jonka komissio esitti istunnossa vastauksena yhteen kysymyksistäni, asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettuja ”tutkintatoimia” ei pidä sekoittaa ”unionin oikeuden soveltamista” koskeviin yleisiin valvontatoimiin, jotka SEU 17 artiklan 1 kohdan mukaan kuuluvat komission tehtäviin. Edellä mainitussa asetuksen N:o 1049/2001 säännöksessä tarkoitettujen tutkintatoimien ja niiden tiedonhankintatoimien, joita komission tehtävä perussopimusten noudattamisen valvojana edellyttää, välillä on nimittäin selvä aste-ero.

44.

Unionin oikeuden soveltamisen valvonta sekä unionin yleisen edun ajaminen tai perussopimusten soveltamisen valvonta, samoin kuin muut komissiolle SEU 17 artiklan 1 kohdassa annetut tehtävät ovat periaatteellisia toimia, jotka rajoittuvat käytännössä ainoastaan siihen erityiseen oikeudelliseen toimivaltaan, joka komissiolle on myönnetty perussopimuksissa sen yksinomaisen toimivallan rajoissa. Siksi komissio ei voi primaarioikeuden oikean soveltamisen ja unionin oikeuden täytäntöönpanon valvontaa koskevan toimivaltansa nojalla hyväksyä mitä tahansa asianmukaisiksi katsomiaan toimenpiteitä tai määräyksiä tämän tavoitteen saavuttamiseksi vaan joka tapauksessa vain unionin oikeusjärjestyksessä vahvistettujen konkreettisten toimintamenettelyjen mukaiset toimenpiteet ja määräykset.

45.

Komission lähestymistavan hyväksyminen merkitsisi yhden tiedonsaantioikeutta koskevan poikkeuksen laajentamista kohtuuttomasti, sillä muiden oikeuksien käyttämistä koskevien poikkeuksien tavoin sitäkin on tulkittava suppeasti. ( 18 ) Se tarkoittaisi tosiasiassa sen myöntämistä, että komissio voisi käytännössä evätä oikeuden tutustua mihin tahansa hallussaan oleviin tietoihin sillä perusteella, että se on saanut ne hoitaessaan tehtäviään perussopimusten valvojana, toisin sanoen käyttäessään mitä tahansa sille kuuluvaa toimivaltaa eikä ainoastaan – mikä olisi mielestäni oikein – käyttäessään tiettyihin menettelyihin, kuten jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin tai kilpailun alalla vahvistettuihin menettelyihin, liittyviä valvontavaltuuksia.

46.

Unionin yleinen tuomioistuin on näin ollen mielestäni luonut toimien yleisen luokan eli ”kaikkia menettelyjä edeltävät tutkintatoimet”, johon kuuluvat erotuksetta kaikki komission toteuttamat tiedonhankintatoimet. Tämä ei mielestäni vastaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan oikeaa tulkintaa, jonka mukaan kyseisessä säännöksessä tarkoitetulla ”tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoituksella” on konkreettinen ja erityinen ulottuvuus suhteessa perussopimuksissa määrättyihin nimenomaisiin menettelyihin, eikä niinkään yleinen ja abstrakti ulottuvuus, jolla tarkoitetaan mitä tahansa komission toimia, jotka se on velvollinen toteuttamaan perussopimusten määräysten ja unionin oikeuden oikean soveltamisen valvojana.

47.

Sellaisen sääntelyn alalla, joka liittyy tietyiltä osin nyt käsiteltävään asiaan, unionin tuomioistuimen omaksumasta lähestymistavasta voi olla apua sen määrittämisessä, missä määrin menettelyn aloittamista edeltävän tutkintatoimen voidaan katsoa olevan osa tai tulevan jälkeenpäin osaksi kyseistä menettelyä. Tuomiossa Mecklenburg ( 19 ) pohdittiin nimittäin sitä, oliko ympäristöä koskevan tiedon saannin vapaudesta annetun direktiivin 90/313/ETY ( 20 ) – jonka nojalla jäsenvaltiot voivat säätää, että pyydettyä tietoa voidaan kieltäytyä antamasta, jos se liittyy ”asioihin, jotka ovat tai ovat olleet oikeuskäsittelyssä tai tutkittavina (mukaan lukien kurinpitomenettelyt) tai jotka ovat esitutkinnan kohteena” – 3 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitettua esitutkinnan käsitettä tulkittava siten, että se käsittää ainoastaan hallintotoimen valmistelua koskevan hallinnollisen menettelyn.

48.

Mainitussa tuomiossa katsottiin, että ”käsitettä ’esitutkinta’ on tulkittava siten, että se sisältää – – ainoastaan hallintotoimen valmistelua koskevan hallinnollisen menettelyn vain siinä tapauksessa, että tämä edeltää välittömästi oikeudenkäyntimenettelyä tai sen kaltaista menettelyä ja johtuu tarpeesta hankkia todisteita tai tutkia tapausta ennen varsinaisen menettelyn aloittamista”. ( 21 )

49.

Edellä esitetyn mukaisesti katson nyt käsiteltävän asian osalta, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta voidaan soveltaa vain niihin tutkimuksiin, jotka liittyivät jo käynnissä olevaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn silloin, kun niihin pyydettiin tutustumisoikeutta, ja myös muihin sellaisiin tutkimuksiin, jotka, vaikka ne eivät liittyneetkään tapaukseen, jonka osalta menettely oli jo aloitettu, oli tarkoitus liittää pian alkamassa olevaan menettelyyn.

50.

Lopuksi totean, että mielestäni ClientEarth on oikeassa väittäessään, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmatta luetelmakohtaa on rikottu, koska tutkintatoimien käsitteeseen on perusteettomasti sisällytetty ne tutkimukset, joiden jälkeen ei aloitettu välittömästi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa menettelyä.

51.

Valitus on siis mielestäni hyväksyttävä tältä osin.

52.

Tämän ensimmäisen valitusperusteen ensimmäistä osaa koskevan arvion takia on välttämätöntä määrittää, mitkä tarkkaan ottaen ovat ne tutkimukset, joiden voidaan katsoa liittyvän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn siitä syystä, että ne olivat sidoksissa kyseisen kaltaiseen jo aloitettuun tai alkamaisillaan olevaan menettelyyn silloin, kun tutustumisoikeutta pyydettiin. Kuten jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 76 kohdassa selitetään, asia on tämän välttämättömän edellytyksen takia palautettava unionin yleiseen tuomioistuimeen.

53.

Unionin yleisen tuomioistuimen ilmoitettua, mitkä tutkimukset ovat yhteydessä vireillä tai pian alkamaisillaan olevaan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, on syytä tutkia, voidaanko niiden sisällön ilmaiseminen evätä sen yleisen olettaman nojalla, että epääminen on välttämätöntä komission tutkintatoimien tarkoituksen suojaamiseksi, toisin sanoen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 3 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseksi.

54.

Tätä on pohdittu ensimmäisen valitusperusteen toisessa osassa, jossa on kyse siitä, voidaanko asiassa soveltaa yleistä luottamuksellisuusolettamaa, johon komissio vetoaa evätäkseen oikeuden tutustua pyydettyihin asiakirjoihin.

55.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan sillä toimielimellä, jolle asiakirjoihin tutustumista koskeva pyyntö on osoitettu, on mahdollisuus vedota yleiseen luottamuksellisuusolettamaan tietyn asiakirjojen luokan osalta silloin, kun samankaltaiset yleisluonteiset toteamukset saattavat olla sovellettavissa kyseisiä asiakirjoja koskeviin tiedonsaantipyyntöihin. Unionin tuomioistuin on nimenomaisesti hyväksynyt tämänsisältöisen yleisen olettaman valtiontukien valvontamenettelyihin, ( 22 ) kilpailualan valvontamenettelyihin, ( 23 ) jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeviin menettelyihin ( 24 ) ja myös tuomioistuinmenettelyihin ( 25 ) liittyvien asiakirjojen osalta.

56.

Käsiteltävässä asiassa on kuitenkin epätodennäköistä, että riidanalaiset tutkimukset voisivat yhdessä ja erotuksetta vaarantaa komission tutkintatoimien tavoitteen siten kuin se on oikeudenkäynnissä väittänyt.

57.

On otettava huomioon, että kaikissa tapauksissa on tosiasiassa kyse komission yksityisellä asiantuntijalla teettämistä tutkimuksista, joilla selvitetään, missä määrin useat jäsenvaltiot ovat noudattaneet tiettyjen direktiivien täytäntöönpanoa koskevaa velvollisuuttaan. ( 26 ) Valituksenalaisen tuomion mukaan ”komissio oli tilannut [kyseiset] tutkimukset sillä SEU 17 artiklan mukaan olevan velvollisuuden, joka koskee unionin oikeuden soveltamisen varmistamista unionin tuomioistuimen valvomana, yhteydessä”. ( 27 ) Näin ollen vaikuttaa kiistattomalta, etteivät riidanalaiset tutkimukset voineet kohteensa (tiettyjen direktiivien täytäntöönpanon tarkastelu) eivätkä tekijänsä (ulkopuolinen asiantuntija) puolesta sisältää missään mielessä sellaisia tietoja, jotka olisivat komission kannalta jollain tavoin arkaluonteisia tai kompromettoivia.

58.

Myönnän, etteivät mainitut tutkimukset voineet sisältää pelkästään kenen tahansa yksityisen saatavilla olevaa tietoa, sillä kuten komissio istunnossa selitti, tutkimusten tekijät saattoivat komission nimissä saada oikeuden tutustua kyseessä olevien tutkimusten laatimista varten tarvittaviin tietoihin, jolloin ne todennäköisesti saivat luvan tutustua yksityisiltä mahdollisesti kiellettyihin tietolähteisiin. Myönnän myös, että tutkimusten laatijat toimivat komission toimeksiannosta hankkiessaan tutkimuksissa käyttämänsä pohjatiedot. Käsiteltävässä asiassa on tästä huolimatta merkityksellistä se, että kyseisen kaltaiset tutkimukset – mukaan lukien niihin sisältyvät arviot siitä, missä määrin jäsenvaltiot ovat noudattaneet vaatimuksia, sekä päätelmät, joilla konkreettinen ehdotus jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittamisesta voitaisiin mahdollisesti perustella – olivat joka tapauksessa niiden laatijoiden eivätkä missään tapauksessa komission vastuulla.

59.

Sikäli kuin asia on näin, katson, ettei voida hyväksyä komission esittämää väitettä, jonka mukaan tutkimusten sisällön ilmaiseminen olisi vahingoittanut komission ja jäsenvaltioiden välisen keskinäisen luottamuksen ilmapiiriä, koska tutkimusten sisältö ei ilmaissut komission näkemystä ja koska komissio saattoi joka tapauksessa vedota siihen, etteivät kyseessä olevat tutkimukset kuvastaneet sen käsitystä siitä, oliko kansallinen lainsäädäntö unionin oikeuden mukaista, ja korostaa, että ne oli laadittu pelkästään tiedotustarkoituksessa ja välineeksi sen oman käsityksen muodostamista varten.

60.

Tässä yhteydessä on muistettava, että vaikka – kuten jo edempänä totesin – tutkimusten laatijat ovat voineet hankkia käyttämänsä tiedot komission nimissä, kyseisissä tiedoissa viitattiin kuitenkin loppujen lopuksi siihen, missä määrin jäsenvaltiot olivat täyttäneet tiettyjen ympäristöalan direktiivien täytäntöönpanoa koskevan velvoitteensa, toisin sanoen kysymykseen, joka on suureksi osaksi ja määritelmänsä mukaisesti julkinen ja johon kenellä tahansa yksityisellä on siten tutustumisoikeus. Kokonaan toinen kysymys on se, että tuolloisessa unionissa, johon kuului 27 jäsenvaltiota, kaiken asiaa koskevan lainsäädännön tarkastelu oli jo pelkästään kielellisistäkin syistä varsin ongelmallista, mikä on syynä siihen, että tutkimukset saattoivat herättää kiinnostusta valittajassa, joka on ympäristönsuojelujärjestö, ja että tässä yhteydessä oli annettava ensisijainen merkitys avoimuusperiaatteelle ja sen ohella Euroopan unionin perusoikeuskirjan 42 artiklassa vahvistetulle oikeudelle tiedonsaantiin ja oikeudelle tutustua asiakirjoihin.

61.

Koska valittajan pyytämät tutkimukset olivat yksinomaan ulkopuolisen asiantuntijan laatimia tutkimuksia, joihin ei sisältynyt komission tekemiä lisäyksiä tai arviointeja, ne eivät sellaisinaan ole komission vaan kolmannen osapuolen vastuulla; asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 4 kohdassa todetaan, että ”jos kyse on kolmannen asiakirjasta, toimielin kuulee tätä arvioidakseen, onko 1 tai 2 kohdassa säädettyä poikkeusta sovellettava, paitsi jos on selvää, että asiakirja on luovutettava tai sitä ei tule luovuttaa”.

62.

Näin ollen katson, että myös valitusperusteen toinen osa on hyväksyttävä. On joka tapauksessa unionin yleisen tuomioistuimen asia tutkia kunkin sellaisen tutkimuksen osalta, jonka se katsoo liittyvän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, sisältääkö se tietoja, lausuntoja tai arvioita, jotka voivat jollakin tavalla kompromettoida komissiota siinä määrin, että se vahingoittaisi sen tutkintatoimien tarkoituksen suojaa; unionin yleinen tuomioistuin ei siis voi tukeutua yleiseen olettamaan, jonka mukaan tällaisen vahingon mahdollisuus on olemassa.

63.

Ensimmäisen valitusperusteen hyväksyminen ei lähtökohtaisesti estä tutkimasta toista valitusperustetta, jossa valittaja väittää, että Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdan soveltamisesta käsiteltävään asiaan seuraa väistämättä, että tutkintatoimien käsite on rajattava koskemaan ainoastaan rikosoikeudellisen tai kurinpidollisen tutkinnan alaa.

64.

Toisessa valitusperusteessa olisi siis pohdittava tarkemmin asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannen luetelmakohdan ja Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdan välistä eroa: ensiksi mainitussa säännöksessä viitataan yleisesti tutkintatoimiin ja viimeksi mainitun määräyksen perusteella voidaan evätä sellaisten tietojen ilmaiseminen, jotka voisivat vaikuttaa haitallisesti ”viranomaisen mahdollisuuteen suorittaa rikosoikeudellinen tai kurinpidollinen tutkinta”.

65.

Varsinaisesti kysymys kuuluu, onko Århusin yleissopimuksen määräys tarvittaessa asetettava etusijalle asetuksen N:o 1049/2001 säännökseen nähden.

66.

Tällä tavoin esitettynä toisessa valitusperusteessa on vastattava tähän kysymykseen samalla tavalla kuin unionin tuomioistuimen 13.1.2015 antamassa tuomiossa, ( 28 ) jossa suuri jaosto vahvisti – olkoonkin että vastaus liittyi toiseen Århusin yleissopimuksen määräykseen (asiavaltuutta koskeva 9 artiklan 3 kappale) – perinteisen oikeuskäytännön, joka koskee mahdollisuutta vedota kansainvälisiin oikeusnormeihin unionin johdetun oikeuden pätevyyden arviointiperusteena.

67.

Samoista syistä, joiden nojalla suuri jaosto eväsi mahdollisuuden vedota Århusin yleissopimuksen 9 artiklan 3 kappaleeseen, se voi evätä myös mahdollisuuden vedota saman yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohtaan, sillä myöskään kyseinen määräys ei täytä edellä mainitun tuomion 54 kohdassa tarkoitettuja edellytyksiä, joiden mukaan määräysten on oltava sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä.

68.

Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdasta ei nimittäin seuraa ehdotonta ja riittävän täsmällistä velvoitetta, joka vaikuttaisi välittömästi yksityisten oikeusasemaan. Kyseisen määräyksen mukaan ”ympäristötietoa koskeva pyyntö voidaan evätä, jos tiedon ilmaiseminen vaikuttaisi haitallisesti: – – c) tuomioistuinkäsittelyyn, henkilön mahdollisuuteen saada oikeudenmukainen oikeudenkäynti tai viranomaisen mahdollisuuteen suorittaa rikosoikeudellinen tai kurinpidollinen tutkinta”. Viittaus ”mahdollisuuteen suorittaa – – kurinpidollinen tutkinta” on niin yleinen ja epätäsmällinen, että sen voidaan tulkita tarkoittavan mitä tahansa toimia, joiden avulla viranomaiset valvovat oikeussääntöjä noudattamaan velvoitettujen henkilöiden toimien lainmukaisuutta ja varmistavat näiden oikeussääntöjen noudattamisen.

69.

Tässä yhteydessä voidaan todeta, että sen varmistaminen, täyttävätkö jäsenvaltiot tiettyjen direktiivien täytäntöönpanoa koskevan velvollisuutensa, ja tarvittaessa asianmukaisen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan menettelyn aloittaminen ovat itsestään selvä osa komission mahdollisuutta suorittaa tutkinta, joka voidaan tässä yhteydessä määritellä laajassa merkityksessä kurinpidolliseksi, koska sen nojalla komissio pystyy varmistamaan unionin oikeuden noudattamisen käyttämällä sille perussopimuksissa tässä tarkoituksessa annettua seuraamustoimivaltaa. Vain jos Århusin yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdasta ilmenisi yksiselitteisesti, että viittauksella ”viranomaisen mahdollisuuteen suorittaa rikosoikeudellinen tai kurinpidollinen tutkinta” tarkoitetaan vain yksityishenkilöitä koskevia menettelyjä, on katsottava, ettei niihin voi kuulua jäsenvaltioiden toimintaa koskevia menettelyjä. Koska Euroopan unioni on valtioiden unioni, sen ainutlaatuiseen ominaisluonteeseen kuuluu, että sen pääasiallisten toimijoiden eli jäsenvaltioiden toiminnan lainmukaisuuden valvontamenettelyjen on tässä yhteydessä tulkittava tarkoittavan Århusin yleissopimuksen sanamuodon mukaisesti kurinpidollisia menettelyjä. Näin ollen ClientEarthin mainitun yleissopimuksen 4 artiklan 4 kappaleen c kohdasta ehdottama tulkinta edellyttäisi konkretisointia, jota ilman kyseisen määräyksen on mahdotonta vaikuttaa sen erityiseen oikeusasemaan.

70.

Viimeisessä valitusperusteessa, joka on selvästi toissijainen kahteen edeltävään valitusperusteeseen nähden, ClientEarth pohtii sen yleisen edun olemusta, jolla voidaan viime kädessä oikeuttaa tietojen antaminen asiakirjasta siinäkin tapauksessa, että se vahingoittaisi jonkin asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyn poikkeuksen suojaamia oikeudellisia intressejä. Sen mielestä tätä ylivoimaista oikeudellista intressiä ei tarvitse pitää erillään avoimuusperiaatteeseen pohjautuvista periaatteista, joten tästä eriävällä tulkinnallaan unionin yleinen tuomioistuin on kääntänyt todistustaakan ClientEarthin vahingoksi.

71.

Valituksenalaisen tuomion 107 kohdassa todetaan, että ”asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan lopussa ja 4 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan lopussa tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu, jolla voidaan oikeuttaa kyseisissä säännöksissä säädettyjen poikkeuksien suojaamia oikeudellisia intressejä vahingoittava tai vakavasti vahingoittava tietojen antaminen asiakirjasta, täytyy periaatteessa pitää erillään niistä yllä mainituista periaatteista, jotka ovat mainitun asetuksen taustalla (edellä 52 kohdassa mainittu asia API v. komissio, tuomion 97 kohta)”.

72.

Unionin tuomioistuin on selvästi todennut, että ”ylivoimaisen yleisen edun, joka oikeuttaa antamaan tiedon asiakirjojen sisällöstä, ei välttämättä pidä olla erillinen periaatteista, jotka ovat asetuksen N:o 1049/2001 taustalla”. ( 29 ) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan vetoaminen yleisiin seikkoihin ei kuitenkaan riitä osoittamaan, että avoimuusperiaate olisi ”erityisen pakottava niin, että se olisi voinut ohittaa syyt, jotka oikeuttivat epäämään kyseisiin asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden”. ( 30 ) Näin ollen ei voida katsoa, kuten valittaja väittää, että pelkästään vetoaminen avoimuusperiaatteeseen riittäisi oikeuttamaan kyseessä olevien poikkeuksien suojaamia oikeudellisia intressejä vahingoittavan tietojen antamisen asiakirjasta.

73.

Hyväksymällä ensimmäinen valitusperuste ja palauttamalla asia unionin yleiseen tuomioistuimeen on joka tapauksessa oltava mahdollista todeta asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvien tutkimusten osalta, onko ClientEarth esittänyt riittävät perusteet sen osoittamiseksi, että avoimuusperiaatteen taustalla oleva ylivoimainen yleinen etu on ensisijainen suhteessa komission tutkintatoimien tarkoituksen suojaan.

74.

Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan mukaan on niin, että jos muutoksenhaku todetaan aiheelliseksi, unionin tuomioistuin kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun, ja se voi ”itse ratkaista asian lopullisesti, jos asia on ratkaisukelpoinen”.

75.

Mielestäni on niin, että jos unionin tuomioistuin hyväksyy ehdotukseni mukaisesti ensimmäisen valitusperusteen ensimmäisen osan, se ei voi ratkaista pääasiaa, joten se on aiheellista palauttaa unionin yleiseen tuomioistuimeen.

76.

Jotta voitaisiin erottaa selkeästi toisistaan yhtäältä ne tutkimukset, joiden osalta menettelyn aloittaminen sivuutettiin, ja toisaalta ne tutkimukset, jotka koskivat tapauksia, joissa menettely oli vielä mahdollista aloittaa välittömästi, on tarpeen määrittää tapauskohtaisesti, oliko menettelyn aloittaminen kohtuullisen todennäköistä silloin, kun tutustumisoikeutta tutkimuksiin pyydettiin, arvioimalla tätä varten, kuinka paljon aikaa kului siitä, kun komissio sai tutkimukset käyttöönsä, ja olosuhteita, jotka saattoivat oikeuttaa sen, ettei komissio ollut vielä päättänyt menettelyn aloittamisesta. Tämä edellyttää asian palauttamista unionin yleisen tuomioistuimen ratkaistavaksi tältä osin.

77.

Jos unionin tuomioistuin hyväksyy myös ensimmäisen valitusperusteen toisen osan, on samoin tarpeen palauttaa asia unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se tutkisi – tukeutumatta yleiseen olettamaan, jonka mukaan komission tutkintatoimien suojan vaarantuminen on mahdollista –, sisältyykö kuhunkin niistä tutkimuksista, joiden unionin yleinen tuomioistuin katsoo liittyvän jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaan menettelyyn, tietoa, lausuntoja tai arvioita, jotka saattavat jollakin tavalla kompromettoida komissiota siinä määrin, että se haittaisi edellä mainittua tarkoitusta.

78.

Työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan sen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, ehdotan, että unionin tuomioistuin velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

79.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti: