—

Romanian hallitus, asiamiehenään E. Ganea,

—

Kreikan hallitus, asiamiehinään E. Skandalou ja G. Papagianni,

—

Euroopan yhteisöjen komissio, asiamiehinään D. Maidani ja I. Trifa,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee EY 18 artiklan ja Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY (EUVL L 158, s. 77 ja oikaisu EUVL L 229, s. 35) 27 artiklan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa Ministerul Administraţiei şi Internelor – Direcţia Generală de Paşapoarte Bucureşti (hallinto- ja sisäasiainministeriö – Bukarestin passivirasto, jäljempänä Minister) on vaatinut Tribunalul Dâmboviţaa tekemään päätöksen, jossa Jipaa, joka on Romanian kansalainen, kielletään matkustamasta Belgiaan enintään kolmen vuoden ajan.

3

Direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, ja heidän perheenjäsenillään, jotka eivät ole minkään jäsenvaltion kansalaisia mutta joilla on voimassa oleva passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon, sanotun kuitenkaan rajoittamatta matkustusasiakirjoihin kansallisilla rajoilla kohdistettavia tarkastuksia koskevien määräysten soveltamista.”

4

Direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:

”1.   Jollei tämän luvun säännöksistä muuta johdu, jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisen tai hänen perheenjäsentensä, näiden kansalaisuudesta riippumatta, vapaata liikkuvuutta ja oleskelua yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen taikka kansanterveyteen liittyvistä syistä. Näihin perusteisiin ei saa vedota taloudellisista syistä.

2.   Yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia, ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Aiemmat rikostuomiot eivät yksin saa olla perusteena tällaisten toimenpiteiden toteuttamiselle.

Asianomaisen yksilön käyttäytymisen on muodostettava todellinen, välitön ja riittävän vakava uhka, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun. Perustelut, jotka eivät liity yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleisestävistä näkökohdista, eivät ole hyväksyttäviä.”

5

Yhtäältä Belgian kuningaskunnan, Luxemburgin suurherttuakunnan ja Alankomaiden kuningaskunnan hallitusten ja toisaalta Romanian hallituksen välillä laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden takaisinottamisesta vuonna 1995 tehdyn sopimuksen, sellaisena kuin se on hyväksytty Romanian hallituksen asetuksella 825/1995 (Monitorul Oficial al României nro 241, 20.10.1995; jäljempänä takaisinottosopimus), 1 artiklassa määrätään seuraavaa:

”Romanian hallitus ottaa takaisin alueelleen Belgian, Luxemburgin tai Alankomaiden hallituksen pyynnöstä ja ilman muita muodollisuuksia henkilöt, jotka eivät ole täyttäneet tai eivät enää täytä Belgian, Luxemburgin tai Alankomaiden alueella sovellettavia maahantuloa tai maassa oleskelua koskevia edellytyksiä, kun kyseessä on tai oletetaan olevan Romanian kansalainen.”

6

Romanian kansalaisten vapaata liikkuvuutta ulkomaille koskevista edellytyksistä 20.7.2005 annetun lain 248 (Monitorul Oficial al României nro 682, 29.7.2005), sellaisena kuin sitä sovelletaan pääasiassa (jäljempänä laki 248/2005), 3 §:n 1 ja 3 momentissa säädetään seuraavaa:

”1.   Romanian kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ulkomaille voidaan rajoittaa vain tilapäisesti, tässä laissa säädetyissä tapauksissa ja siinä säädetyin edellytyksin; tällöin kyseisen oikeuden käyttäminen voidaan keskeyttää tai sitä voidaan rajoittaa, tapauksen mukaan.

– –

3.   Oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ulkomaille rajoitetaan siten, että Romanian toimivaltaiset viranomaiset määräävät tässä laissa säädetyin edellytyksin tilapäisestä kiellosta matkustaa tiettyihin valtioihin.”

7

Lain 248/2005 38 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Romanian kansalaisten oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen ulkomaille voidaan rajoittaa enintään kolmen vuoden ajan ja vain seuraavissa tapauksissa:

8

Lain 248/2005 39 §:ssä säädetään seuraavaa:

”Edellä 38 §:n a momentissa tarkoitetuissa tapauksissa toimenpiteestä määrää sen valtion osalta, josta henkilö on palautettu, passiviraston pyynnöstä se tuomioistuin, jonka tuomiopiirissä henkilöllä on kotipaikka, tai mikäli henkilö asuu ulkomailla, Tribunalul Bucureşti.”

9

Jipa poistui Romaniasta 10.9.2006 matkustaakseen Belgian kuningaskunnan alueelle. Koska kyseessä oli ”laiton oleskelu” kyseisessä jäsenvaltiossa, hänet palautettiin 26.11.2006 Romaniaan takaisinottosopimuksen nojalla.

10

Minister vaati 11.1.2007 Tribunalul Dâmboviţaa tekemään lain 248/2005 38 ja 39 §:n nojalla päätöksen, jossa Jipaa kielletään matkustamasta Belgiaan enintään kolmen vuoden ajan.

11

Kansallinen tuomioistuin korostaa, että Ministerin vaatimuksessa ei täsmennetä, mitä Jipan takaisinottamiseen johtaneella ”laittomalla oleskelulla” tarkoitetaan.

12

Näin ollen Tribunalul Dâmboviţa päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

13

Kansallinen tuomioistuin pyysi yhteisöjen tuomioistuimelta, että ennakkoratkaisupyyntö käsitellään työjärjestyksen 104 a artiklan ensimmäisen kohdan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä, koska se katsoi, että mainittuihin kysymyksiin on saatava yhteisöjen tuomioistuimelta kiireellisesti vastaus, kun otetaan huomioon se, että Jipan on voitava käyttää oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen tai saatava tietää mahdollisimman pian, mikäli hän voi käyttää tätä oikeuttaan vain rajoitetusti.

14

Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti hylkäsi tämän pyynnön 3.4.2007 antamallaan määräyksellä sillä perusteella, että 104 a artiklan ensimmäisessä kohdassa säädetyt edellytykset eivät täyty.

15

Kansallinen tuomioistuin tahtoo kysymyksillään, joita on syytä käsitellä yhdessä, ennen kaikkea selvittää, onko sellainen kansallinen lainsäädäntö EY 18 artiklan ja direktiivin 2004/38 27 artiklan vastaista, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaisen oikeutta matkustaa toisen jäsenvaltion alueelle voidaan rajoittaa erityisesti sillä perusteella, että hänet on aikaisemmin palautettu tuosta valtiosta, koska hän ”oleskeli siellä laittomasti”.

16

Romanian ja Kreikan hallitukset sekä Euroopan yhteisöjen komissio ovat tuomioistuimelle jättämiensä kirjallisten huomautusten mukaan yhtä mieltä siitä, että näihin kysymyksiin on vastattava myöntävästi.

17

Tältä osin on aluksi todettava, että Romanian kansalaisena Jipalla on EY 17 artiklan 1 kohdan nojalla unionin kansalaisen asema, joten hän voi näin ollen vedota, myös sitä jäsenvaltiota vastaan, josta hän on lähtöisin, tällaiseen asemaan liittyviin oikeuksiin, erityisesti EY 18 artiklan mukaiseen oikeuteen vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella (ks. vastaavasti erityisesti asia C-184/99, Grzelczyk, tuomio 20.9.2001, Kok. 2001, s. I-6193, 31–33 kohta; asia C-192/05, Tas-Hagen ja Tas, tuomio 26.10.2006, Kok. 2006, s. I-10451, 19 kohta sekä yhdistetyt asiat C-11/06 ja C-12/06, Morgan ja Bucher, tuomio 23.10.2007, Kok. 2007, s. I-9161, 22 ja 23 kohta).

18

On täsmennettävä, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 35 kohdassa todennut, että Euroopan unionin kansalaisten oikeus vapaaseen liikkuvuuteen sisältää sekä oikeuden saapua toiseen jäsenvaltioon kuin siihen, josta he ovat lähtöisin, että oikeuden poistua viimeksi mainitusta jäsenvaltiosta. Kuten yhteisöjen tuomioistuin on nimittäin jo korostanut, EY:n perustamissopimuksen mukaisilla perusvapauksilla ei olisi merkitystä, jos lähtöjäsenvaltio voisi ilman pätevää perustetta kieltää omia kansalaisiaan poistumasta alueeltaan saapuakseen toisen jäsenvaltion alueelle (ks. vastaavasti työntekijöiden sijoittautumisvapauden ja vapaan liikkuvuuden osalta asia 81/87, Daily Mail and General Trust, tuomio 27.9.1988, Kok. 1988, s. 5483, Kok. Ep. IX, s. 713, 16 kohta; asia C-379/92, Peralta, tuomio 14.7.1994, Kok. 1994, s. I-3453, Kok. Ep. XVI, s. I-15, 31 kohta ja asia C-415/93, Bosman, tuomio 15.12.1995, Kok. 1995, s. I-4921, 97 kohta).

19

Direktiivin 2004/38 4 artiklan 1 kohdassa säädetään sitä paitsi nimenomaisesti, että kaikilla unionin kansalaisilla, joilla on voimassa oleva henkilötodistus tai passi, on oikeus poistua jäsenvaltion alueelta matkustaakseen toiseen jäsenvaltioon.

20

Tällä perusteella sellainen tilanne, jossa pääasian vastaaja on ja jota kuvataan tämän tuomion 9 ja 10 kohdassa, koskee unionin kansalaisten oikeutta vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella.

21

Lopuksi on muistutettava, että unionin kansalaisten oikeus vapaaseen liikkuvuuteen ei ole ehdoton, vaan siihen voi liittyä perustamissopimuksessa määrättyjä ja sen soveltamisesta annetuissa säännöksissä säädettyjä rajoituksia ja ehtoja (ks. vastaavasti erityisesti asia C-356/98, Kaba, tuomio 11.4.2000, Kok. 2000, s. I-2623, 30 kohta; asia C-466/00, Kaba, tuomio 6.3.2003, Kok. 2003, s. I-2219, 46 kohta ja asia C-398/06, komissio v. Alankomaat, tuomio 10.4.2008, 27 kohta).

22

Mainitut rajoitukset ja ehdot johtuvat pääasian osalta erityisesti direktiivin 2004/38 27 artiklan 1 kohdasta, jonka mukaan jäsenvaltiot voivat rajoittaa unionin kansalaisten tai heidän perheenjäsentensä vapaata liikkuvuutta erityisesti yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyvistä syistä.

23

Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin on aina korostanut, että vaikka jäsenvaltiot ovat periaatteessa vapaita määrittelemään kansallisten tarpeidensa mukaisesti, jotka voivat vaihdella jäsenvaltiosta toiseen ja aikakaudesta toiseen, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden asettamat vaatimukset, on kuitenkin niin, että yhteisön oikeuteen liittyvissä asioissa ja erityisesti siksi, että kyseessä on poikkeus henkilöiden vapaan liikkuvuuden perusperiaatteesta, vaatimuksia on tulkittava suppeasti siten, etteivät jäsenvaltiot voi kukin yksinään määritellä niiden ulottuvuutta ilman Euroopan yhteisön toimielinten valvontaa (ks. vastaavasti asia 36/75, Rutili, tuomio 28.10.1975, Kok. 1975, s. 1219, Kok. Ep. II, s. 495, 26 ja 27 kohta; asia 30/77, Bouchereau, tuomio 27.10.1977, Kok. 1977, s. 1999, Kok. Ep. III, s. 485, 33 ja 34 kohta; asia C-54/99, Église de scientologie, tuomio 14.3.2000, Kok. 2000, s. I-1335, 17 kohta ja asia C-36/02, Omega, tuomio 14.10.2004, Kok. 2004, s. I-9609, 30 ja 31 kohta). Oikeuskäytännössä on samoin tarkennettu, että yleisen järjestyksen käsite edellyttää joka tapauksessa – vaikka kaikki lain rikkominen häiritseekin yhteiskuntajärjestystä – että kyse on yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta vaarasta (ks. erityisesti em. asia Rutili, tuomion 28 kohta; em. asia Bouchereau, tuomion 35 kohta ja yhdistetyt asiat C-482/01 ja C-493/01, Orfanopoulos ja Oliveri, tuomio 29.4.2004, Kok. 2004, s. I-5257, 66 kohta).

24

Mainitusta perusperiaatteesta tällä tavoin rajatuilla poikkeuksilla, joihin jäsenvaltio voi vedota, osoitetaan erityisesti, että – kuten direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdasta ilmenee – yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on ollakseen oikeutettuja perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen, eivätkä perustelut, jotka eivät suoraan liity kyseessä olevaan yksittäiseen tapaukseen tai jotka johtuvat yleisestävistä näkökohdista, ole hyväksyttäviä.

25

Tähän on lisättävä, kuten Romanian hallitus, komissio ja julkisasiamies ratkaisuehdotuksensa 43 kohdassa ovat perustellusti esittäneet, että toimenpide, jolla rajoitetaan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, on toteutettava sen jäsenvaltion, joka hyväksyy toimenpiteen, yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden suojeluun liittyvien seikkojen perusteella. Tällainen toimenpide ei voi nojautua pelkästään sellaisiin perusteisiin, joihin toinen jäsenvaltio on vedonnut päättäessään karkottaa yhteisön kansalaisen alueeltaan, kuten tilanne on pääasiassa; tämä ei kuitenkaan estä sitä, että tällaiset perusteet voidaan ottaa huomioon, kun toimivaltaiset kansalliset viranomaiset arvioivat vapaata liikkuvuutta rajoittavan toimenpiteen hyväksymistä (ks. vastaavasti asia C-503/03, komissio v. Espanja, tuomio 31.1.2006, Kok. 2006, s. I-1097, 53 kohta).

26

Toisin sanoen sellaisessa tilanteessa, joka on kyseessä pääasiassa, jäsenvaltio, josta unionin kansalainen on lähtöisin, ei voi tämän unionin kansalaisen oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen rajoittaakseen ottaa huomioon sitä seikkaa, että hänet on palautettu toisen jäsenvaltion alueelta, missä hän oleskeli laittomasti, jos viimeksi mainitun oma käyttäytyminen ei muodosta todellista, välitöntä ja riittävän vakavaa uhkaa, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun.

27

Pääasiassa käsillä oleva tilanne ei vaikuta täyttävän tämän tuomion 22–26 kohdassa esitettyjä vaatimuksia. Erityisesti kansallisen tuomioistuimen yhteisöjen tuomioistuimelle toimittamista asiakirjoista ja Romanian hallituksen kirjallisista huomautuksista näyttää ilmenevän, että Ministerin vaatimus rajoittaa Jipan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen perustuu ainoastaan Jipan palauttamiseen Belgian kuningaskunnan alueelta sen vuoksi, että hän ”oleskeli siellä laittomasti”, eikä hänen omaa käyttäytymistään ole arvioitu, eikä ole viitattu minkäänlaiseen uhkaan, jonka hän voisi muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle. Romanian hallitus täsmentää kirjallisissa huomautuksissaan lisäksi, ettei myöskään Belgian viranomaisten päätös Jipan palauttamisesta perustunut yleiseen järjestykseen tai yleiseen turvallisuuteen liittyviin syihin.

28

Kansallisen tuomioistuimen asiana on kuitenkin tehdä tältä osin tarpeelliset johtopäätökset niiden tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen perusteella, joihin pääasiassa tehty Ministerin vaatimus Jipan poistumisoikeuden rajoittamisesta perustuu.

29

Tällaisen arvioinnin yhteydessä kansallisen tuomioistuimen pitäisi myös määrittää, voidaanko mainitulla poistumisoikeuden rajoittamisella taata sillä tavoitellun päämäärän toteuttaminen ja ettei sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeellista kyseisen päämäärän saavuttamiseksi. Direktiivin 2004/38 27 artiklan 2 kohdasta ja yhteisöjen tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että toimenpide, jolla rajoitetaan oikeutta vapaaseen liikkuvuuteen, voi olla perusteltu ainoastaan, jos se on suhteellisuusperiaatteen mukainen (ks. vastaavasti erityisesti yhdistetyt asiat C-259/91, C-331/91 ja C-332/91, Alluè ym., tuomio 2.8.1993, Kok. 1993, s. I-4309, 15 kohta; asia C-413/99, Baumbast ja R, tuomio 17.9.2002, Kok. 2002, s. I-7091, 91 kohta sekä asia C-100/01, Oteiza Olazabal, tuomio 26.11.2002, Kok. 2002, s. I-10981, 43 kohta).

30

Esitettyihin kysymyksiin on näin ollen vastattava, että EY 18 artiklan ja direktiivin 2004/38 27 artiklan vastaista ei ole sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaisen oikeutta matkustaa toisen jäsenvaltion alueelle voidaan rajoittaa erityisesti sillä perusteella, että hänet on aikaisemmin palautettu tuosta valtiosta, koska hän ”oleskeli siellä laittomasti”, mikäli yhtäältä tämän kansalaisen oma käyttäytyminen muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, ja mikäli suunnitellulla rajoittavalla toimenpiteellä voidaan toisaalta taata tavoitellun päämäärän toteuttaminen eikä toimenpiteellä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi. Kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, onko asia näin sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa.

31

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä yhteisöjen tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

EY 18 artiklan ja Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/38/EY 27 artiklan vastaista ei ole sellainen kansallinen lainsäädäntö, jonka mukaan jäsenvaltion kansalaisen oikeutta matkustaa toisen jäsenvaltion alueelle voidaan rajoittaa erityisesti sillä perusteella, että hänet on aikaisemmin palautettu tuosta valtiosta, koska hän ”oleskeli siellä laittomasti”, mikäli yhtäältä tämän kansalaisen oma käyttäytyminen muodostaa todellisen, välittömän ja riittävän vakavan uhan, joka vaikuttaa johonkin yhteiskunnan olennaiseen etuun, ja mikäli suunnitellulla rajoittavalla toimenpiteellä voidaan toisaalta taata tavoitellun päämäärän toteuttaminen eikä toimenpiteellä ylitetä sitä, mikä on tarpeen kyseisen päämäärän saavuttamiseksi. Kansallisen tuomioistuimen on tutkittava, onko asia näin sen käsiteltäväksi saatetussa asiassa.