22.3.2012   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

L 82/16

(1)

Valvontaviranomainen pyysi 28. syyskuuta 2007 päivätyllä kirjeellä (tapahtuma nro 442805) Islannin viranomaisilta tietoja valtion takauksista ja velvollisuudesta maksaa valtion takausmaksu valtion takauksia koskevan lain mukaisesti. Islannin viranomaiset vastasivat pyyntöön EU-edustustonsa 24. lokakuuta 2007 lähettämällä kirjeellä, jolla toimitettiin eteenpäin Islannin valtiovarainministeriön samana päivänä päivätty kirje. Valvontaviranomainen vastaanotti molemmat kirjeet ja kirjasi ne saapuneeksi 25. lokakuuta 2007 (tapahtumat nro 448739 ja 449598).

(2)

Asiasta keskusteltiin valvontaviranomaisen ja Islannin hallituksen edustajien välillä 7. syyskuuta 2007 Brysselissä ja 29. lokakuuta 2007 Reykjavikissa sekä valvontaviranomaisen ja kantelun tekijän, Islannin rahoituspalveluyhdistyksen, edustajien välillä 6. maaliskuuta 2008 Brysselissä.

(3)

Islannin asuntorahoitusrahaston vapauttamista valtion takausmaksusta koskevan muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 27 päivänä kesäkuuta 2008 tehty valvontaviranomaisen päätös N:o 406/08/KOL julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä ja sen ETA-täydennysosassa (3). Kyseisellä päätöksellä valvontaviranomainen pyysi asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa. Valvontaviranomainen ei saanut huomautuksia asianomaisilta osapuolilta. Islannin viranomaiset esittivät 8. syyskuuta 2008 päivätyllä kirjeellä huomautuksia valvontaviranomaisen päätöksestä N:o 406/08/KOL (tapahtuma nro 490696).

(4)

Lokakuussa 2008 valvontaviranomainen keskeytti asian käsittelyn Islannin pankkisektorin romahdettua. Asiaa koskevia keskusteluja käytiin kuitenkin Reykjavikissa 4. ja 5. marraskuuta 2009 pidetyssä pakettikokouksessa. Kokouksen jälkeen valvontaviranomainen lähetti 16. marraskuuta 2009 kirjeen, jossa muistutettiin velvollisuudesta toimittaa tietoja tutkittavana olevan toimenpiteen soveltuvuutta yhteismarkkinoille koskevasta arvioinnista. Islannin viranomaiset lähettivät vastauksen 7. joulukuuta 2009 päivätyllä kirjeellä (tapahtuma nro 539538).

(5)

Islannin asuntorahoitusrahastolle myönnettyä valtiontukea koskevan rinnakkaisen tutkimuksen osalta valvontaviranomainen totesi 27 päivänä kesäkuuta 2008 tekemässään päätöksessä N:o 405/08/KOL (4), että asuntorahoitusrahastolle myönnetty valtion takaus muodostaa voimassa olevan tukitoimenpiteen. Valvontaviranomainen teki 18. heinäkuuta 2011 päätöksen N:o 247/11/KOL, joka koskee ehdotusta Islannin asuntorahoitusrahaston (Íbúðalánasjóður) rahoittamiseksi toteutettavista tarkoituksenmukaisista toimista. Tällaisiin toimiin kuuluvat ehdotuksen mukaan mm. valtion takaukset (5).

(6)

Asuntorahoitusrahasto (Íbúðalánasjóður) on valtion omistama elin, joka toimii tavanomaisten kaupan edellytysten mukaisesti ja johon sovelletaan Islannin asuntolakia nro 44/1998 (lög um húsnæðismál) (6). Asuntorahoitusrahastoa hallinnoi johtokunta, ja se kuuluu sosiaaliministerin hallinnonalaan. Asuntorahoitusrahaston tarkoituksena on asunnon saannin turvaaminen ja asuntojen tasapuolisen jakamisen edistäminen. Toiminta perustuu asuntolainojen myöntämiseen yksityishenkilöille ja lainanantoon vuokra-asuntoja tarjoaville tahoille, ja asuntoasioiden yleiseen hoitoon. Rahoituksella pyritään parantamaan asunnon tarvitsijoiden mahdollisuuksia ostaa tai vuokrata asunto kohtuullisin ehdoin (vrt. asuntolain 1 pykälä).

(7)

Valtio ei suoraan rahoita asuntorahoitusrahastoa, vaan sitä rahoitetaan oman pääoman tuotoilla (myönnetyistä pitkäaikaisista lainoista suoritettavilla lyhennyksillä, koroilla ja hintaindeksin perusteella määräytyvillä maksuilla), Islannin pörssissä noteerattujen asuntorahoitusrahaston velkakirjojen (íbúðarbréf) liikkeelle laskemisesta ja myynnistä saatavilla koroilla ja asiakkailta saaduilla palvelumaksuilla. Asuntorahoitusrahastolla on myös valtion takaus, koska valtiolla on asuntorahoitusrahaston omistajana rajoittamaton vastuu sen veloista (7). Lisäksi asuntorahoitusrahasto saa korkotukea suoraan valtion talousarviosta niiden tappioiden kattamiseksi, jotka johtuvat vuokra-asuntoja rakentaville ja tarjoaville tahoille alle markkinahintaan myönnetyistä lainoista.

(8)

Lisätietoja asuntolain mukaisesta asuntorahoitusrahastojärjestelmästä on valvontaviranomaisen päätöksessä N:o 405/08/KOL.

(9)

Asuntorahoitusrahasto on julkisoikeudellinen valtion elin (vrt. asuntolain 4 pykälä), ja sellaisena sillä on kaikkiin valtion laitoksiin sovellettavien Islannin julkisoikeuden kirjoittamattomien sääntöjen nojalla oikeus saada sen kaikki velvoitteet kattava valtiontakaus. Takausta sovelletaan kaikkiin valtion laitoksiin riippumatta niiden perustamisajankohdasta tai niiden toiminnan luonteesta. Kuten edellä mainittiin, asuntorahoitusrahastolla on valtion takaus, koska valtiolla on asuntorahoitusrahaston omistajana rajoittamaton vastuu sen veloista. Tämä merkitsee sitä, että valtiolla on vastuu kaikista asuntorahoitusrahaston velvoitteista, sillä takausta ei ole kytketty mihinkään erityiseen asuntorahoitusrahaston rahoitustoimeen eikä sitä ole rajattu mihinkään kiinteään enimmäismäärään. Tämä ilmenee myös maksukyvyttömyyslain nro 21/1991 (lög um gjaldþrotaskipti o.fl.) 5 pykälän 3 momentista, jossa säädetään, että asuntorahoitusrahaston kaltaisiin elimiin ei sovelleta konkurssia eikä muita maksukyvyttömyysmenettelyjä.

(10)

Valtiontakauksista säädettyä lakia nro 121/1997 (lög um ríkisábyrgðir) koskeneen lakiehdotuksen johdanto-osassa todettiin seuraavaa:

”Tämä perustuu Islannin oikeuden yksiselitteiseen sääntöön, jonka mukaan valtio on vastuussa julkisten laitosten ja yritysten velvoitteista, jollei tätä takausta rajoiteta erillisellä säännöksellä […] tai jollei valtion vastuu osakeyhtiössä rajoitu sen osuuteen osakepääomasta.” (8)

(11)

Valtiontakaus myönnettiin myös asuntorahoitusrahaston edeltäjille valtion asuntovirastolle, valtion rakennusrahastolle ja työntekijöiden asuntorahastolle, jonka toimintaa hoitaa valtion asuntovirasto, sekä valtion asuntolautakunnalle (vrt. laki nro 97/1993 valtion asuntovirastosta (lög um Húsnæðisstofnun ríkisins)).

(12)

Asuntorahoitusrahaston ja sen edeltäjien perustamisen aikaan riskipreemio tai takausmaksu ei ollut ehtona niille myönnettävälle rajoittamattomalle valtiontakaukselle, joka kattoi kaikki niiden velvoitteet. Islannin viranomaisten mukaan asuntorahoitusrahaston perustamisesta lähtien kansallisen lainsäädännön säännöt on laadittu siten, että asuntorahoitusrahasto ei maksa sille myönnetystä valtiontakauksesta mitään maksua. (9)

(13)

Verotoimenpiteistä annetulla väliaikaisella lailla nro 68/1987 otettiin käyttöön ensimmäisen kerran velvoite maksaa valtiolle takausmaksu niistä valtiontakauksista, joiden osalta ei maksettu riskipreemiota. Valtiontakauksista annetun lain nro 37/1961 (lög um ríkisábyrgðir), sellaisena kuin se on muutettuna valtiontakauksista annetulla lailla nro 65/1988 (lög um breyting á lögum nr. 37/1961, um ríkisábyrgðir, með síðari breytingum), 8 pykälässä edellytetään, että pankit, luottorahastot, rahoituslaitokset, yritykset ja muut elimet, joille on lain mukaan myönnetty valtiontakaus joko valtion omistuksen tai muiden syiden perusteella, maksavat takausmaksun valtiolle niiden sitoumusten osalta, joita niillä on ulkomaisia yhteisöjä kohtaan. Maksuksi vahvistettiin 0,0625 prosenttia vuosineljännestä kohti kunkin jakson keskiarvon perusteella määritetystä ulkomaisten sitoumusten pääomasta (vrt. lain nro 37/1961 8 pykälän 2 momentti). (10)

(14)

Alun perin kansallisten sitoumusten osalta ei sovellettu vastaavanlaista maksua. Valtiontakauksista annetulla lailla nro 121/1997 (11) otettiin kuitenkin käyttöön velvoite maksaa maksu, joka kotimaisten sitoumusten osalta oli 0,0375 prosenttia. Määrää nostettiin myöhemmin 0,0625 prosenttiin lailla nro 180/2000 (12).

(15)

Lailla nro 121/1997 säädettiin myös valtion asuntoviraston asunto-obligaatio-osaston liikkeelle laskemien asunto-obligaatioiden vapauttamisesta valtion takausmaksusta. Asuntorahoitusrahaston muiden velvoitteiden osalta vuoden 2001 lisätalousarviolaissa peruttiin asuntorahoitusrahastolle lain nro 121/1997 nojalla kertyneet velat, jotka liittyivät maksamattomiin takausmaksuihin. Lailla nro 70/2000, joka tuli voimaan 26. toukokuuta 2000, säädettiin asuntorahoitusrahaston kaikkien sitoumusten vapauttamisesta valtion takausmaksusta.

(16)

Valtiontakauksia koskevaa lainsäädäntöä, yleisesti sovellettaviin maksuihin myöhemmin tehtyjä muutoksia ja asuntorahoitusrahastoa koskevia erityissäännöksiä kuvaillaan tarkemmin valvontaviranomaisen päätöksessä N:o 406/08/KOL.

(17)

Päätöksessä N:o 406/08/KOL valvontaviranomainen totesi, että asuntorahoitusrahastolle myönnettyä valtiontakausta, jota sovellettiin ennen kuin ETA-sopimus tuli voimaan 1. tammikuuta 1994, ei käsitelty takausmaksun johdosta aloitetussa uutta tukea koskevassa menettelyssä vaan olemassa olevaa tukea koskevassa erillisessä menettelyssä (asia nro 64865, nykyinen asia nro 70382). Päätös N:o 406/08/KOL koskee sitä, että asuntorahoitusrahasto on vapautettu takausmaksusta, jonka muut organisaatioltaan vastaavanlaiset yritykset joutuvat maksamaan. Tässä yhteydessä valvontaviranomainen oli alustavasti sitä mieltä, että sillä, onko valtiontakauksia koskeva laki muuttanut asuntorahoitusrahaston tilannetta takausmaksun maksamisen osalta vai ei, ei ole merkitystä arvioitaessa tuen luokittelua uuteen tukeen tai olemassa olevaan tukeen. Merkityksellistä on se, että uudella lailla nro 121/1997 otettiin käyttöön uusi järjestelmä, jossa asuntorahoitusrahastoa kohdeltiin ensi kertaa suotuisammin kuin sitä olisi muutoin kohdeltu implisiittisestä valtiontakauksesta hyötyviin yrityksiin sovellettavan yleissäännön perusteella. Sen vuoksi valvontaviranomainen on alustavasti sitä mieltä, että lain nro 121/1997 7 pykälän nojalla asunto-obligaatio-osastolle myönnetyn vapautuksen johdosta asuntorahoitusrahastolle koituvat edut muodostavat uuden tuen. Tämä pätee myös takausmaksusta vapauttamiseen asuntorahoitusrahaston muiden toimien osalta, vrt. laki nro 70/2000, jolla muutetaan lakia nro 121/1997, ja vuoden 2001 lisätalousarviolaki.

(18)

EFTAn valvontaviranomaisen alustavan näkemyksen mukaan asuntorahoitusrahastolle myönnetty vapautus takausmaksusta on ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä todettiin valtiontuen olemassaolo seuraavasti:

(19)

Lisäksi valvontaviranomainen epäili, voidaanko edellä mainittua valtiontukea pitää ETA-sopimuksen mukaisena. Vaikka valvontaviranomaisen mukaan tietynlaiset asuntolainat voidaan katsoa ETA-sopimuksen 59 artiklan 2 kohdan mukaisiksi yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyväksi palveluksi ja siksi mahdollisesti tukikelpoisiksi, valvontaviranomaisen alustava näkemys oli, että asuntorahoitusrahaston yleislainajärjestelmä on liian laaja ollakseen 59 artiklan 2 kohdan ehtojen mukainen. Valvontaviranomaiselle ei ollut esitetty tietoja, joiden perusteella olisi ollut syytä uskoa, etteivät markkinat pystyisi tarjoamaan asuntorahoitusta kohtuullisin ehdoin. Asuntorahoitusrahaston yleislainajärjestelmän lainoja myönnetään kenelle tahansa tulotasosta ja varallisuudesta riippumatta, eikä lainan avulla rahoitettavan asunnon hintaa tai kokoa ole rajoitettu. Lainoja myös myönnetään riippumatta siitä, onko paikallista asuntorahoitusta saatavilla vai ei.

(20)

Islannin hallituksen huomautuksissa keskitytään siihen, että kaikki asiaan liittyvä tuki johtuu suoraan asuntorahoitusrahastolle myönnetystä implisiittisestä valtiontakauksesta, jonka on jo vahvistettu olevan tukea. Islannin viranomaisten mielestä maksut ovat olennainen osa valtiontakausta. Koska valtiontakaukseen ja maksuun ei ole tehty erotettavissa olevia ja merkittäviä muutoksia, uutta tukea ei ole ja kysymystä olisi käsiteltävä olemassa olevaa tukea koskevan asian puitteissa. Islannin hallitus ilmoitti myös katsovansa, että mahdolliset uudet tuet ovat ETA-sopimuksen mukaisia tukia, koska asuntorahoitusrahastolla on sosiaalinen luonne ja koska asuntorahoitusrahastolle myönnetty tuki täyttää Altmark-oikeuskäytännössä vahvistetut edellytykset. (13)

(21)

Lailla nro 68/1987 säädettiin, että tiettyjen rahoituslaitosten ulkomaisille sitoumuksille myönnetystä valtiontakauksesta on maksettava takausmaksu, mutta Islannin viranomaisten mukaan asuntorahoitusrahasto ei koskaan maksanut maksua, koska sillä ei ollut ulkomaisia sitoumuksia.

(22)

Lisäksi Islannin viranomaiset katsoivat, että lakiin 121/1997 perustuva velvoite maksaa takausmaksu muista kuin asunto-obligaatioita koskevista kotimaisista sitoumuksista ”perustui kyseenalaiselle oikeusperustalle”, sillä tarkoitus ei ollut, että asuntorahoitusrahaston edeltäjät maksavat takausmaksun. Islannin viranomaiset korostavat myös sitä seikkaa, että asuntorahoitusrahaston velat, jotka koskivat maksamattomia takausmaksuja, peruttiin takautuvasti vuoden 2001 lisätalousarviolaissa, ja että lainsäätäjän tarkoituksena oli näin osoittaa, että asuntorahoitusrahasto olisi aina pitänyt vapauttaa takausmaksusta.

(23)

Asuntorahoitusrahaston vapautus valtion takausmaksusta johtui siitä, että asuntorahoitusrahasto peri 0,0375 prosentin koron panttikirjoista, joilla taattiin asunto-obligaatioihin liittyvät sitoumukset. (14) Islannin viranomaiset kutsuivat sitä valtiontakausta koskevaksi erityismaksuksi. Maksu kerätään erityisvararahastoon.

(24)

ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Jollei tässä sopimuksessa toisin määrätä, EY:n jäsenvaltion tai EFTA-valtion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu tämän sopimuksen toimintaan, siltä osin kuin se vaikuttaa sopimuspuolten väliseen kauppaan.”

(25)

Jotta toimenpiteitä voidaan pitää ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan mukaisena valtiontukena, niihin on näin ollen sisällyttävä valtion myöntämä tai valtion varoista myönnetty avustus, niistä on oltava etua vastaanottavalle yritykselle, niiden on oltava valikoivia ja kilpailua vääristäviä ja niiden on oltava omiaan vaikuttamaan sopimuspuolten väliseen kauppaan.

(26)

Valvontaviranomaisen valtiontakauksia koskevissa valtiontuen suuntaviivoissa (15) säädetään, että valtion eli keskus-, alue- tai paikallisviranomaisten suoraan antamat takaukset voivat olla valtiontukea. Lisäksi yritysten, joiden oikeudellinen muoto ei salli konkurssia tai muita maksukyvyttömyysmenettelyjä tai joille on myönnetty suora valtiontakaus tai joiden tappiot tulevat valtion maksettaviksi, saamat suotuisammat rahoitusehdot merkitsevät valtion rajattomasta vastuusta johtuvaa etua. Tätä kutsutaan rajoittamattomaksi valtiontakaukseksi. (16) Lisäksi

”Valtiontakauksesta saatava hyöty on se, että valtio kantaa takaukseen liittyvän riskin. Tällaisesta valtion ottamasta riskistä peritään tavallisesti asianmukainen maksu. Jos valtio luopuu tällaisesta maksusta kokonaan tai osittain, yritys hyötyy ja samalla kulutetaan valtion varoja.” (17)

(27)

Päätöksessä N:o 247/11/KOL valvontaviranomainen totesi, että asuntorahoitusrahastolle myönnetty epäsuora ja rajoittamaton valtiontakaus muodostaa ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen, koska se kuluttaa Islannin valtion varoja ja antaa asuntorahoitusrahastolle taloudellisen edun. Valvontaviranomainen viittasi siihen, että valvontaviranomaisen valtiontakausten suuntaviivojen mukaan yritysten, joiden oikeudellinen muoto ei salli konkurssia tai muita maksukyvyttömyysmenettelyjä tai joille on myönnetty suora valtiontakaus tai joiden tappiot tulevat valtion maksettaviksi, voidaan katsoa olevan tuensaajia. Lisäksi ei ole välttämätöntä, että valtio suorittaa maksuja kyseessä olevan takauksen perusteella. Tukea myönnetään jatkuvasti siitä hetkestä kun takaus annetaan, eikä ainoastaan silloin kun vaaditaan takaussuoritusta tai kun suoritetaan takaussitoumuksen mukaisia maksuja. (18)

(28)

Valtiontakauksen sisältävässä toimenpiteessä on kyse valtiontuesta, ja tällä on suora yhteys siihen, että kyseisestä valtiontuesta on vahvistettava (ja maksettava) (markkinahintainen) maksu. Keskeinen kysymys on, voidaanko vapautusta takausmaksusta pitää erillisenä valtiontukena verrattuna takauksesta sinällään saatavaan etuun. Soveltuvalla maksulla voidaan ainakin osittain kompensoida tuensaajalle myönnetty etu. Jos kyseessä olevalle takaukselle olisi ollut mahdollista vahvistaa markkinahintainen maksu, joka vastaa takaukseen liittyvää riskiä valtiolle, ja jos asuntorahoitusrahasto olisi maksanut kyseisen maksun, ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan vaatimuksia ei olisi täytetty valtion varojen käytön ja asuntorahoitusrahaston saaman taloudellisen edun osalta. Sen vuoksi maksu on olennainen osa takauksen muodossa myönnetyn valtiontuen määrän laskua. Kyseinen johtopäätös perustuu myös edellä mainittuihin valtiontakausten suuntaviivoihin.

(29)

Islannin viranomaiset olivat samaa mieltä muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä (päätös N:o 406/08/KOL) esittämissään huomautuksissa. Islannin viranomaiset korostivat myös, että valtiontakauksista annetun lain tarkoitus oli olla yleissäädös valtiontakausten myöntämisedellytyksistä. Lailla ei myönnetty takauksia, vaan sillä ainoastaan vahvistettiin takausten myöntämisedellytykset. (19)

(30)

Edellä esitetyn perusteella valvontaviranomainen katsoo, että asuntorahoitusrahastolle myönnetty vapautus valtion takausmaksusta ei valtiontakauksen muodossa olevaan valtiontukitoimenpiteeseen sisältyvän tuen erityisluonteen vuoksi muodosta Islannin valtion tarjoamasta implisiittisestä ja rajoittamattomasta valtiontakauksesta erillistä valtiontukitoimenpidettä ETA-sopimuksen 61 artiklan 1 kohdan nojalla. Maksusta vapauttaminen muodostaa osan edusta, ja merkitsee, että valtion varoja käytetään asuntorahoitusrahaston hyväksi valtiontakauksen muodossa. Koska valvontaviranomainen käsittelee kyseisestä valtiontakauksesta saatavia etuja olemassa olevaa tukea koskevassa valtiontukimenettelyssä (vrt. asia nro 70382 (aiemmin nro 64865), päätös N:o 247/11/KOL), asuntorahoitusrahaston vapauttamista valtion takausmaksusta koskeva muodollinen tutkintamenettely on aiheeton, minkä vuoksi se lopetetaan,