–

Viron hallitus, asiamiehenään M. Kriisa,

–

Tanskan hallitus, asiamiehenään C. Maertens, avustajanaan P. Biering, advokat,

–

Euroopan komissio, asiamiehinään F. Blanc, E. Randvere ja A. Sauka,

1

Ennakkoratkaisupyyntö koskee Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18.12.1995 annetun asetuksen (EU, Euratom) N:o 2988/95 (EUVL 1995, L 312, s. 1) 7 artiklan, yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 (EUVL 2013, L 347, s. 549) 54 artiklan 1 kohdan ja 56 artiklan ensimmäisen kohdan sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 täydentämisestä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän sekä suoriin tukiin, maaseudun kehittämistukeen ja täydentäviin ehtoihin sovellettavien maksujen epäämis- ja perumisedellytysten sekä hallinnollisten seuraamusten osalta 11.3.2014 annetun komission delegoidun asetuksen (EU) N:o 640/2014 (EUVL 2014, L 181, s. 48) 35 artiklan 6 kohdan tulkintaa.

2

Tämä pyyntö on esitetty rikosoikeudenkäynnissä, joka on Virossa saatettu vireille R. M:ää ja E. M:ää vastaan, joista ensimmäistä syytetään kolmesta tukipetoksesta X OÜ:n (jäljempänä yhtiö X) hyväksi ja toista osallistumisesta kahteen kyseisistä petoksista.

3

Asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Yhteisöjen taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten tehokas torjunta edellyttää yhteisen oikeudellisen kehyksen luomista kaikille yhteisöjen politiikan kattamille aloille”.

4

Kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamiseksi annetaan yleinen säännöstö yhteisön oikeuteen kohdistuvia väärinkäytöksiä [koskevista] yhtenäisistä tarkastuksista sekä hallinnollisista toimenpiteistä ja seuraamuksista.

2.   Väärinkäytöksen tunnusmerkit toteuttaa jokainen yhteisön oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkominen, joka johtuu taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä ja jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko yhteisöjen yleiselle talousarviolle tai yhteisöjen hoidossa oleville talousarvioille, joko suoraan yhteisöjen puolesta kannettujen omien varojen vähenemisen tai lakkaamisen taikka perusteettoman menon takia.”

5

Mainitun asetuksen 2 artiklassa säädetään seuraavaa:

”1.   Hallinnolliset tarkastukset, toimenpiteet ja seuraamukset otetaan käyttöön siinä määrin, kuin ne ovat tarpeellisia yhteisön oikeuden moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi. Niiden on oltava tehokkaita, suhteellisia ja vakuuttavia, jotta varmistettaisiin yhteisön taloudellisten etujen asianmukainen suojaaminen.

– –

3.   Yhteisön oikeudessa säädetään niiden hallinnollisten toimenpiteiden ja seuraamusten luonteesta ja soveltamisalasta, jotka ovat tarpeen kyseisen säännöstön moitteettomaksi soveltamiseksi väärinkäytöksen luonteen ja vakavuuden, myönnetyn edun tai saadun hyödyn ja vastuun asteen mukaan.

4.   Jollei sovellettavasta yhteisön oikeudesta muuta johdu, sovelletaan tarkastusten toteuttamiseen ja yhteisön toimenpiteisiin ja seuraamuksiin liittyviin menettelytapoihin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä.”

6

Kyseisen asetuksen 4 artiklan, jossa täsmennetään kyseisen asetuksen 2 artiklassa tarkoitetun käsitteen ”hallinnolliset toimenpiteet” alaa, sanamuoto on seuraava:

”1.   Kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä perusteettomasti saadun etuuden periminen takaisin siten, että:

– –

4.   Tässä artiklassa säädettyjä toimenpiteitä ei pidetä seuraamuksina.”

7

Asetuksen N:o 2988/95 5 artiklan, jossa täsmennetään kyseisen asetuksen 2 artiklassa tarkoitetun ”hallinnollisten seuraamusten” käsitteen ulottuvuutta, 1 kohdassa säädetään, että tahallisista tai huolimattomuudesta johtuvista väärinkäytöksistä voi seurata kyseisessä säännöksessä säädettyjä hallinnollisia seuraamuksia, muun muassa hallinnollisen sakon maksaminen.

8

Kyseisen asetuksen 7 artiklassa säädetään seuraavaa:

”Yhteisön hallinnollisia toimenpiteitä ja seuraamuksia voidaan soveltaa 1 artiklassa tarkoitettuihin taloudellisiin toimijoihin eli luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin sekä muihin yksikköihin, jotka kansallisen lainsäädännön mukaan ovat oikeuskelpo[i]sia, jos nämä ovat tehneet väärinkäytöksiä. Seuraamuksia voidaan soveltaa myös väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä.”

9

Asetuksen N:o 1306/2013 johdanto-osan 39 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden olisi [Euroopan] unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi toteutettava toimenpiteitä varmistuakseen siitä, että [Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto)] rahoitetut toimet toteutetaan asianmukaisesti. Jäsenvaltioiden olisi myös estettävä, havaittava ja tosiasiallisesti käsiteltävä sääntöjenvastaisuudet ja velvoitteiden noudattamatta jättämiset, joihin tuensaajat ovat syyllistyneet. Tätä varten olisi sovellettava [asetusta N:o 2988/95]. Sellaisissa alakohtaisen maatalouslainsäädännön rikkomisen tapauksissa, joita varten unionin säädöksissä ei ole vahvistettu yksityiskohtaisia sääntöjä hallinnollisista seuraamuksista, jäsenvaltioiden olisi määrättävä kansallisia seuraamuksia, joiden olisi oltava tehokkaita, varoittavia ja oikeasuhteisia.”

10

Kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa säädetään, että kyseisessä asetuksessa ”väärinkäytöksellä” tarkoitetaan asetuksen N:o 2988/95 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettua väärinkäytöstä.

11

Mainitun asetuksen 54 artiklassa, jonka otsikko on ”Yhteiset säännökset”, säädetään seuraavaa:

”1.   Sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyönnin vuoksi aiheettomasti suoritettujen maksujen osalta jäsenvaltioiden on pyydettävä tuki takaisin tuensaajalta 18 kuukauden kuluessa siitä, kun maksajavirasto tai takaisinperinnästä vastaava elin on hyväksynyt tai tarvittaessa vastaanottanut valvontakertomuksen tai vastaavan asiakirjan, jossa todetaan, että sääntöjenvastaisuus on tapahtunut. Vastaavat määrät on samanaikaisesti perintäpyynnön kanssa ilmoitettava maksajaviraston velallisluettelossa.

– –

3.   Asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa jäsenvaltiot voivat jättää takaisinperinnän suorittamatta. Tällainen päätös voidaan tehdä vain,

– –

– –”

12

Saman asetuksen 56 artiklan, jonka otsikko on ”Maaseuturahastoa koskevat erityissäännökset”, ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jos maaseudun kehittämistoimissa tai ‑ohjelmissa on havaittu sääntöjenvastaisuuksia tai laiminlyöntejä, jäsenvaltioiden on tehtävä rahoituksen mukautuksia peruuttamalla asianomainen unionin rahoitus kokonaan tai osittain. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon todettujen sääntöjenvastaisuuksien laatu ja vakavuus sekä maaseuturahaston taloudellisen menetyksen suuruus.”

13

Asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan, jonka otsikko on ”Unionin taloudellisten etujen suojaaminen”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Jäsenvaltioiden on annettava yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi, erityisesti

– –

14

Kyseisen asetuksen 92 artiklan, jonka otsikko on ”Kyseeseen tulevat tuensaajat”, ensimmäisessä kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Edellä olevaa 91 artiklaa sovelletaan tuensaajiin, jotka saavat suoria tukia [yhteisen maatalouspolitiikan tukijärjestelmissä viljelijöille myönnettäviä suoria tukia koskevista säännöistä ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 637/2008 ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 73/2009 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EU) N:o 1307/2013 [(EUVL 2013, L 347, s. 608)] nojalla, tukia [maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 992/72, (ETY) N:o 234/79, (EY) N:o 1037/2001 ja (EY) N:o 1234/2007 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EU) N:o 1308/2013 [(EUVL 2013, L 347, s. 671)] 46 ja 47 artiklan nojalla ja vuosittain maksettavia tukia [Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahasto) tuesta maaseudun kehittämiseen ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetuksen (EU) N:o 1305/2013 [(EUVL 2013, L 347, s. 487)] 21 artiklan 1 kohdan a ja b alakohdan, 28–31 artiklan tai 33 tai 34 artiklan nojalla.”

15

Delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 1 alakohdassa säädettiin, että ”’tuensaajalla’ tarkoitetaan asetuksen (EU) N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määriteltyä ja mainitun artiklan 9 artiklassa tarkoitettua viljelijää, [asetuksen N:o 1306/2013] 92 artiklassa tarkoitettujen täydentävien ehtojen soveltamisalaan kuuluvaa tuensaajaa ja/tai [Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa, Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yhteisistä säännöksistä sekä Euroopan aluekehitysrahastoa, Euroopan sosiaalirahastoa, koheesiorahastoa ja Euroopan meri- ja kalatalousrahastoa koskevista yleisistä säännöksistä sekä neuvoston asetuksen (EY) N:o 1083/2006 kumoamisesta 17.12.2013 annetun] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1303/2013 [(EUVL 2013, L 347, s. 320)] 2 artiklan 10 kohdassa tarkoitettua maaseudun kehittämistukea saavaa tuensaajaa”.

16

Kyseisen delegoidun asetuksen 35 artiklan, jonka otsikko on ”Muiden kuin pinta-alan kokoon tai eläinten lukumäärään liittyvien tukikelpoisuusperusteiden, sitoumusten tai muiden velvoitteiden noudattamatta jättäminen”, 6 kohdassa säädettiin seuraavaa:

”Jos todetaan, että tuensaaja on esittänyt väärennettyjä todisteita tuen saamiseksi tai tuensaaja ei ole huolimattomuuttaan toimittanut tarvittavia tietoja, tuki evätään tai se perutaan kokonaisuudessaan. Lisäksi tuensaaja suljetaan saman toimenpiteen tai toimityypin mukaisesti maksettavan tuen ulkopuolelle sinä kalenterivuonna, jona havainto tehdään, ja sitä seuraavana kalenterivuonna.”

17

Asetuksen N:o 1303/13, sellaisena kuin se on muutettuna 18.7.2018 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1), 2 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät”, sanamuoto on seuraava:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan

– –

– –”

18

Asetuksen N:o 1307/13 4 artiklan, jonka otsikko on ”Määritelmät ja niihin liittyvät säännökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tässä asetuksessa tarkoitetaan

– –”

19

Viron rikosprosessikoodeksin (Kriminaalmenetluse seadustik) 381 §:n 2 momentin mukaan viranomainen voi rikosprosessin yhteydessä esittää julkisoikeudellisen velan tunnustamista koskevan vaatimuksen, jos velka perustuu suurelta osin samoihin aineellisiin seikkoihin kuin oikeudenkäynnin kohteena oleva rikos.

20

Euroopan unionin yhteisen maatalouspolitiikan soveltamista koskevan lain (Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seadus; RT I 2014, 3) 111 §:n, jonka otsikko on ”Tukien takaisin periminen”, 1 momentissa säädetään seuraavaa:

”Mikäli tuen maksamisen jälkeen käy ilmi, että tukea on sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyöntien vuoksi suoritettu aiheettomasti taikka sitä ei ole käytetty sen tarkoituksen mukaisella tavalla, maksettu tuki peritään osittain tai kokonaan takaisin tuensaajalta, mukaan lukien valintamenettelyn kautta valittu tuensaaja, asetuksissa [N:o 1303/2013 ja N:o 1306/2013] sekä muissa unionin asian kannalta merkityksellisissä asetuksissa säädettyjen perusteiden ja määräaikojen mukaisesti.

– –”

21

Yhtiö X rekisteröitiin kaupparekisteriin Virossa 7.11.2005 ja se poistettiin rekisteristä 20.6.2019 sen sulauduttua Y OÜ:hyn (jäljempänä yhtiö Y). R. M. oli 18.12.2015 asti yhtiön X johtaja ja tämän jälkeen sen asiamies. Hänen puolisonsa E. M. oli kyseisen yhtiön johtaja 18.12.2015 lähtien siihen saakka, kun se poistettiin kaupparekisteristä.

22

Viru Maakohusin (Virun alioikeus, Viro) 15.3.2021 antamalla tuomiolla R. M. tuomittiin muun muassa kolmesta tukipetoksesta. Kyseisen tuomioistuimen mukaan R. M. oli yhtiön X edustajana tahallisesti esittänyt vääriä tietoja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametille (maatalouden rekisteri- ja tietovirasto, Viro; jäljempänä PRIA) saadakseen tukia Viron maaseudun kehittämisohjelmista vuosille 2007–2013 ja vuosille 2014–2020 (jäljempänä kyseessä olevat tuet). Näin ollen PRIA maksoi perusteettomasti yhtiölle X kyseessä olevina tukina yhteensä 143737,38 euroa. R. M:n tuomitsemisen lisäksi myös E. M. tuomittiin näistä tukipetoksista kahdesta rikoskumppanina.

23

Lisäksi kyseinen tuomioistuin velvoitti R. M:n ja E. M:n maksamaan Viron tasavallan, jota PRIA edusti, esittämän julkisoikeudellisen saatavan vahvistamista koskevan vaatimuksen perusteella kyseiselle jäsenvaltiolle kyseessä olevien tukien määrän, jonka yhtiö X oli saanut perusteettomasti. Tältä osin R. M. velvoitettiin maksamaan 87340 euroa ja E. M. velvoitettiin yhteisvastuullisesti R. M:n kanssa maksamaan loput 56397,38 euroa.

24

R. M. ja E. M. valittivat kyseisestä tuomiosta sekä siltä osin kuin siinä todettiin heidän syyllistyneen tukipetoksiin että siltä osin kuin siinä hyväksyttiin julkisoikeudellisen saatavan vahvistamista koskeva vaatimus.

25

Tartu Ringkonnakohus (Tarton ylioikeus, Viro) pysytti 15.9.2021 antamallaan tuomiolla Viru Maakohusin (Virun alioikeus) tuomion.

26

R. M. ja E. M. tekivät kassaatiovalitukset kyseisestä tuomiosta Riigikohusiin (ylin tuomioistuin, Viro), joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin. Kyseisten valitusten tueksi he vetoavat muun muassa siihen, että Viron tasavallan esittämä julkisoikeudellisen saatavan vahvistamista koskeva vaatimus on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että perusteettomasti saatu tuki voidaan periä pätevästi takaisin ainoastaan sen saajalta. Vaikka yhtiö X on poistettu kaupparekisteristä, yhtiö Y on tullut sen sijaan sen oikeuksien ja velvoitteiden suhteen kyseisten yhtiöiden sulautumisen seurauksena. Viron tasavalta ei kuitenkaan jatkanut kyseisten tukien takaisin perimistä yhtiöltä Y.

27

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin antoi 20.5.2022 osittaisen tuomion, jolla se vahvisti lopullisesti Tartu Ringkonnakohusin (Tarton ylioikeus) ja Viru Maakohusin (Virun alioikeus) tuomiot muun muassa siltä osin kuin R. M.:n ja E. M:n oli näissä tuomioissa todettu syyllistyneen tukipetoksiin.

28

Sitä vastoin sen kysymyksen osalta, voidaanko R. M:ää ja E. M:ää vaatia palauttamaan kyseessä olevat, yhtiön X perusteettomasti saamat tuet, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että unionin tuomioistuimelle on esitettävä kaksi kysymystä.

29

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii ensinnäkin, onko olemassa oikeusperusta, jonka nojalla kyseisten tukien palauttamista voidaan vaatia R. M:ltä ja E. M:ltä, kun otetaan huomioon yhtiön Y vaikea taloudellinen tilanne, joka näyttää estävän sitä palauttamasta yhtiön X perusteettomasti saamia tukia.

30

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan maaseuturahastosta rahoitettiin Viron tasavallan maaseudun kehittämisohjelmia vuosille 2007–2013 ja vuosille 2014–2020, ja kyseessä olevat tuet oli myönnetty näiden ohjelmien yhteydessä. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tällaisten tukien takaisinperintä perustuu asetukseen N:o 1306/2013, ja näin on siitä huolimatta, että tuet on myönnetty ja maksettu ennen kyseisen asetuksen voimaantuloa.

31

Tarkemmin sanottuna yhtiön X perusteettomasti saamien tukien takaisinperinnän oikeudellinen perusta on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan asetuksen N:o 1306/2013 56 artiklan ensimmäinen kohta, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 54 artiklan 1 kohdan ja asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan ensimmäisen virkkeen kanssa. Vaikka kyseisissä säännöksissä ei säädetä nimenomaisesti mahdollisuudesta vaatia tukien palauttamista muilta henkilöiltä kuin tuensaajalta, tällaisesta mahdollisuudesta säädetään asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa.

32

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo näin ollen, että vastaus kysymykseen siitä, voidaanko R. M:ää ja E. M:ää vaatia palauttamaan kyseessä olevat tuet vai ei, riippuu siitä, voidaanko asetuksen N:o 1306/2013 56 artiklan ensimmäistä kohtaa ja 54 artiklan 1 kohtaa sekä asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan ensimmäistä virkettä tulkita yhdessä asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan kanssa siten, että kyseisten tukien palauttamisvelvollisuutta voitaisiin käsiteltävän asian olosuhteissa soveltaa myös henkilöihin, jotka eivät ole kyseisten tukien saajia mutta jotka ovat osallistuneet väärinkäytökseen, joka on johtanut tukien perusteettomaan maksamiseen. Vastaus tähän kysymykseen riippuu puolestaan siitä, onko asetuksen N:o 2988/95 7 artiklalla tältä osin välitön oikeusvaikutus.

33

Asetuksen N:o 2988/95 sanamuodosta tai kyseisen asetuksen 7 artiklaa koskevasta unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ei kuitenkaan voida tehdä tältä osin selkeitä päätelmiä.

34

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan unionin tuomioistuin tosin totesi 28.10.2010 antamassaan tuomiossa SGS Belgium ym. (C‑367/09, EU:C:2010:648), että asetuksella N:o 2988/95 ei ole välitöntä oikeusvaikutusta sen 5 artiklassa säädettyjen hallinnollisten seuraamusten osalta, kun otetaan huomioon kyseisen säännöksen ja kyseisen asetuksen 7 artiklan sanamuoto. Lisäksi kyseisen tuomion 44–62 kohdasta ilmenee, että unionin taloudellisten etujen vahingoittamisesta määrättäviä seuraamuksia voidaan määrätä kyseisen asetuksen 7 artiklassa tarkoitetuille henkilöille vain, jos niillä on selvä ja yksiselitteinen oikeudellinen perusta, joka on hyväksytty unionin tai jäsenvaltioiden tasolla. Velvollisuus palauttaa perusteettomasti saatu tuki ei kuitenkaan ole asetuksen N:o 2988/95 5 artiklassa tarkoitettu ”hallinnollinen seuraamus” vaan kyseisen asetuksen 4 artiklassa tarkoitettu ”hallinnollinen toimenpide”. Kyseinen velvollisuus on nimittäin pelkkä seuraus toteamuksesta, jonka mukaan unionin säännöstöstä johtuvan edun saamiselle asetettuja edellytyksiä ei ole noudatettu, mikä tekee tuesta perusteettoman. Unionin tuomioistuin on kuitenkin todennut 18.12.2014 antamassaan tuomiossa Somvao (C‑599/13, EU:C:2014:2462), että koska asetuksessa N:o 2988/95 ainoastaan vahvistetaan tarkastuksia ja seuraamuksia koskevat yleiset säännöt unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi, perusteettomasti saadun tuen takaisinperinnän on perustuttava muihin säännöksiin eli tarvittaessa alakohtaisiin säännöksiin.

35

Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan on olemassa useita seikkoja, jotka puoltavat tulkintaa, jonka mukaan asetuksen N:o 2988/95 7 artikla, luettuna yhdessä perusteettomasti maksetun tuen takaisinperintää sääntelevän asian kannalta merkityksellisen alakohtaisen säännöstön kanssa, on käsiteltävän asian olosuhteissa asianmukainen oikeudellinen perusta sille, että R. M:ää ja E. M:ää vaaditaan palauttamaan kyseessä olevat tuet. Yhtäältä nyt käsiteltävä asia koskee tilannetta, jossa tuen myöntämiseen johtanut väärinkäytös johtuu siitä, että henkilöt, joilta palauttamista vaaditaan, ovat tahallisesti antaneet kansallisille viranomaisille virheellisiä tietoja. Toisaalta tukea ei ole mahdollista periä takaisin tuensaajalta sen vuoksi, ettei tuensaajaa enää ole olemassa, koska yhtiö X on purettu, kun taas mahdollisuus periä tuki takaisin kyseisen tuensaajan seuraajalta on ensi näkemältä epävarma. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että nyt käsiteltävän asian olosuhteissa R. M:ää ja E. M:ää voidaan pitää asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa tarkoitettuina henkilöinä, jotka ovat osallistuneet yhtiön X toteuttaman väärinkäytöksen toteuttamiseen.

36

Unionin lainsäätäjä näyttää itsekin katsovan, että tietyissä tapauksissa on mahdollista vaatia maaseuturahaston yhteisrahoittamissa ohjelmissa tapahtuneiden väärinkäytösten vuoksi maksetun tuen palauttamista myös henkilöiltä, jotka eivät itse ole ilmoitettuja tuensaajia, kuten muun muassa asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 3 kohdan b alakohdasta ilmenee.

37

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin lisää, että sellaisen tilanteen hyväksyminen, jossa tukea saavan oikeushenkilön purkaminen tai maksukyvyttömyys tekisi tahallisen väärinkäytöksen vuoksi perusteettomasti maksetun tuen takaisinperinnän aina käytännössä mahdottomaksi, vahingoittaisi vakavasti unionin taloudellisia etuja.

38

Toiseksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa, että R. M. ja E. M. olivat paitsi yhtiön X edustajia, toimivat myös vuorollaan kyseisen yhtiön ainoana yhtiömiehenä hetkellä, jolloin petoksiin on syyllistytty, koska R. M. oli yhtiön ainoa yhtiömies ja johtaja 10.11.2005–18.12.2015 ja E. M. toimi näissä tehtävissä viimeksi mainitusta päivästä siihen asti, kunnes yhtiö X poistettiin kaupparekisteristä. R. M. toimi kuitenkin kyseisen yhtiön nimissä E. M:n antaman valtuutuksen perusteella senkin jälkeen, kun hän oli luovuttanut omistusosuutensa yhtiöstä ja irtisanoutunut kyseisen yhtiön johtajan tehtävästä. On myös otettava huomioon se, että R. M. ja E. M. muodostivat avioparin sinä aikana, jona yhtiö X sai kyseessä olevat tuet, joten on katsottava, että R. M. ja E. M. olivat kyseisen yhtiön, jonka toimintaa he johtivat ja jonka toiminnan osalta heillä oli määräysvalta, tosiasiallisia edunsaajia.

39

Esiin nousee siis kysymys siitä, voidaanko kyseisiä seikkoja pitää riittävinä paitsi yhtiön X, myös R. M:n ja E. M:n luokittelemiseksi kyseessä olevien tukien saajiksi. Tässä tapauksessa tuen takaisin perimiseksi ei ole tarpeen vedota täydentävästi asetuksen N:o 2988/95 7 artiklaan.

40

Tässä tilanteessa Riigikohus (ylin tuomioistuin) on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

41

Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. Se, että kansallinen tuomioistuin on muodollisesti esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen viittaamalla tiettyihin unionin oikeuden määräyksiin tai säännöksiin, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä kansalliselle tuomioistuimelle kaikkia unionin oikeuden tulkintaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä kansallisen tuomioistuimen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko kansallinen tuomioistuin kysymyksiä esittäessään viitannut niihin. Tässä yhteydessä unionin tuomioistuimen on poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon riidan kohde (tuomio 21.9.2023, Juan, C‑164/22, EU:C:2023:684, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

42

Tältä osin on muistutettava, että asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 1 kohdan mukaan kaikista väärinkäytöksistä seuraa yleensä velvollisuus maksaa perusteettomasti saatu tuki takaisin. Kyseisen asetuksen 7 artiklassa säädetään, että tällaista hallinnollista toimenpidettä voidaan soveltaa myös väärinkäytösten toteuttamiseen osallistuneisiin henkilöihin sekä niihin, jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä.

43

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että asetuksessa N:o 2988/95 ainoastaan vahvistetaan tarkastuksia ja seuraamuksia koskevat yleiset säännöt unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi. Väärin käytettyjen varojen takaisinperintä on suoritettava muiden säännösten eli tarvittaessa alakohtaisten säännösten perusteella (tuomio 26.5.2016, Județul Neamț ja Județul Bacău, C‑260/14 ja C‑261/14, EU:C:2016:360, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

44

Tästä oikeuskäytännöstä seuraa myös, että kun maaseuturahaston ohjelmakauden 2007-2013 osalta hyväksymän ja yhteisrahoittaman tukiohjelman yhteydessä aiheettomasti maksetut määrät peritään takaisin kyseisen ohjelmakauden päättymisen jälkeen eli 1.1.2014 jälkeen, takaisinperinnän on perustuttava asetuksen N:o 1306/2013 säännöksiin (tuomio 18.1.2024, Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, 40 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

45

Koska nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevat tuet ovat saaneet rahoitusta maaseuturahastosta, tällaisten tukien takaisinperinnän on perustuttava kyseisen asetuksen 56 artiklaan, koska kyseisessä säännöksessä säädetään, kuten sen otsikosta ilmenee, maaseuturahastoa koskevista erityissäännöksistä.

46

Mainittua säännöstä, jossa säädetään maaseuturahaston osalta, että jos maaseudun kehittämistoimissa tai ‑ohjelmissa on havaittu sääntöjenvastaisuuksia tai laiminlyöntejä, jäsenvaltioiden on tehtävä rahoituksen mukautuksia peruuttamalla asianomainen unionin rahoitus kokonaan tai osittain, on luettava yhdessä yhtäältä kyseisen asetuksen 54 artiklan 1 kohdan kanssa, jossa säädetään yleisesti, että sääntöjenvastaisuuden tai laiminlyönnin vuoksi aiheettomasti suoritettujen maksujen osalta jäsenvaltioiden on pyydettävä tuki takaisin tuensaajalta ja toisaalta delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan ensimmäisen virkkeen kanssa, jossa täsmennetään, että jos todetaan, että tuensaaja on esittänyt väärennettyjä todisteita tuen saamiseksi, tuki perutaan kokonaisuudessaan.

47

Kuten julkisasiamies totesi lähinnä ratkaisuehdotuksensa 28 kohdassa, tässä tilanteessa on katsottava, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyrkii ensimmäisellä kysymyksellään selvittämään lähinnä, onko asetuksen N:o 1306/2013 56 artiklan ensimmäistä kohtaa, luettuna ensinnäkin yhdessä kyseisen asetuksen 54 artiklan ja delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan ensimmäisen virkkeen kanssa ja toiseksi asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan valossa, tulkittava siten, että maaseuturahaston rahoittama tuki, joka on saatu perusteettomasti petollisen menettelyn seurauksena, voidaan periä takaisin paitsi kyseisen tuen saajalta myös sellaisilta henkilöiltä, jotka, vaikka heitä ei voida pitää mainitun tuen saajina, ovat esittäneet tahallisesti vääriä tietoja saadakseen tuen.

48

Tähän kysymykseen vastaamiseksi on muistutettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin oikeuden säännöksen tulkitsemiseksi on otettava huomioon paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys ja sillä säännöstöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös on (tuomio 13.7.2023, G GmbH, C‑134/22, EU:C:2023:567, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

49

Ensinnäkin asetuksen N:o 1306/2013 ja delegoidun asetuksen N:o 640/2014 merkityksellisten säännösten sanamuodosta on todettava, ettei pelkästään sen perusteella voida määrittää, voidaanko kyseisissä säännöksissä tarkoitetun perusteettoman tuen palauttamista vaatia muilta henkilöiltä kuin kyseessä olevaan sääntöjenvastaisuuteen syyllistyneiltä talouden toimijoilta.

50

On nimittäin niin, että vaikka asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 1 kohdassa säädetään, että aiheettomasti suoritetut maksut on perittävä takaisin ”tuensaajalta”, kyseisen asetuksen 56 artiklassa tyydytään ilmoittamaan jäsenvaltioiden takaisin perimien määrien määränpää, mutta siinä ei kuitenkaan täsmennetä henkilöitä, joilta määrät on perittävä takaisin. Myöskään delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdassa, jossa viitataan ”tuensaajaan”, ei ole tällaista mainintaa.

51

Toiseksi kyseisten säännösten asiayhteydestä on muistutettava yhtäältä, että asetuksen N:o 1306/2013 39 perustelukappaleessa korostetaan sitä, että jäsenvaltioiden on estettävä, havaittava ja tosiasiallisesti käsiteltävä sääntöjenvastaisuudet ja että tällöin niiden on noudatettava asetusta N:o 2988/95. Kuten Tanskan hallitus korosti kirjallisissa huomautuksissaan, tästä seuraa, että asetuksen N:o 1306/2013 säännöksiä on tulkittava asetuksen N:o 2988/95 yleisten sääntöjen mukaisesti.

52

Toisaalta siltä osin kuin asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 3 kohdan b alakohdassa sallitaan se, että jäsenvaltiot jättävät sääntöjenvastaisuuden vuoksi perusteettomasti saadun tuen takaisinperinnän suorittamatta, jos takaisinperintä osoittautuu mahdottomaksi velallisen ”tai sääntöjenvastaisuudesta oikeudellisesti vastuussa olevien henkilöiden” maksukyvyttömyyden vuoksi, on korostettava, että kyseinen säännös menettäisi viimeksi mainittujen henkilöiden osalta tehokkaan vaikutuksensa, jos tukea ei olisi mahdollista periä takaisin myös kyseisiltä henkilöiltä.

53

Kolmanneksi kyseessä olevan säännöstön tavoitteista on todettava, että kun asetuksen N:o 1306/2013 54 ja 56 artiklassa ja delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdassa säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta periä takaisin sääntöjenvastaisuuden vuoksi perusteettomasti saatu tuki, paitsi jos on hyväksyttäviä syitä olla toteuttamatta tällaista takaisinperintää, niillä pyritään unionin taloudellisten etujen suojaamiseen, kuten asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 1 kohdan e alakohdassa vahvistetaan. Mahdollisuus periä takaisin perusteettomasti saatu tuki paitsi tuensaajalta, myös asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan mukaisesti ”väärinkäytösten toteuttamiseen osallistunei[lta] henkilöi[ltä] sekä nii[ltä], jotka ovat vastuussa väärinkäytöksestä tai joiden on huolehdittava sen ehkäisystä”, on ilmiselvästi omiaan edistämään kyseisen tavoitteen saavuttamista erityisesti silloin, kun tuensaaja on oikeushenkilö, jota ei enää ole olemassa tai jolla ei ole riittäviä varoja kyseisen tuen palauttamiseksi. Kyseistä tulkintaa voidaan perustella erityisesti asetuksen N:o 2988/95 johdanto-osan neljännessä perustelukappaleessa tarkoitetulla petosten torjunnan tehokkuutta koskevalla tavoitteella.

54

Tästä seuraa, että asetuksen N:o 1306/2013 56 artiklan ensimmäisen kohdan, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 54 artiklan 1 kohdan ja delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan ensimmäisen virkkeen kanssa ja asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan valossa ja sen lainsäädännön tavoitteen kannalta, jonka osa se on, tulkinta johtaa katsomaan, että mainitussa artiklassa sallitaan se, että maaseuturahaston rahoittama tuki, joka on saatu perusteettomasti petollisen menettelyn seurauksena, voidaan periä takaisin paitsi tämän tuen saajalta, myös henkilöiltä, joita ei voida pitää kyseisen tuen saajina mutta jotka ovat esittäneet tahallisesti vääriä tietoja saadakseen tuen.

55

On kuitenkin tutkittava, onko tällainen tulkinta oikeusvarmuuden periaatteen mukainen, koska unionin tuomioistuin on katsonut, että perusteettomasti maksetut määrät voidaan periä takaisin vain kyseisen periaatteen mukaisesti, joka edellyttää, että ne, joita asia koskee, voivat unionin lainsäädännön perusteella saada selville tarkasti, minkä laajuisia niille siinä asetetut velvoitteet ovat (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, 50 ja 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

56

Tältä osin unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä unionin lainsäätäjän vahvistettua kelpoisuusedellytykset tuen myöntämistä varten yhden näistä edellytyksistä noudattamatta jättämisestä seuraava oikeudenmenetys ei ole seuraamus vaan pelkkä seuraus kyseisten laissa säädettyjen edellytysten noudattamatta jättämisestä (tuomio 13.12.2012, FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

57

Niinpä velvollisuus palauttaa sääntöjenvastaisen toiminnan seurauksena perusteettomasti saatu etu ei ole vastoin laillisuusperiaatetta. Sen toteaminen, että edun saamiseksi unionin oikeudessa vaadittavat edellytykset on luotu keinotekoisesti, nimittäin tekee saadun edun joka tapauksessa perusteettomaksi ja oikeuttaa näin ollen sen palauttamisvelvollisuuden (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2012, 13.12.2012, FranceAgriMer, C‑670/11, EU:C:2012:807, 63–65 ja 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

58

Tältä osin asetuksen N:o 2988/95 4 artiklan 4 kohdassa säädetään nimenomaisesti, että kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädettyjä toimenpiteitä, mukaan lukien muun muassa velvollisuus palauttaa perusteettomasti saatu tuki, ei pidetä seuraamuksina.

59

Asetuksen N:o 2988/95 7 artiklassa tarkoitettujen muiden henkilöiden kuin tuensaajan osalta velvollisuus palauttaa kyseessä oleva tuki on erillinen velvollisuus, joka on olemassa tuensaajalle kuuluvan takaisinmaksuvelvollisuuden lisäksi.

60

Tässä yhteydessä on todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa merkityksellinen lainsäädäntö on riittävän selkeä siltä osin kuin on kyse siitä, onko tuen palauttamisvelvollisuus henkilöillä, jotka eivät ole maaseuturahastosta rahoitetun tuen saajia mutta jotka ovat esittäneet tahallisesti vääriä tietoja saadakseen tuen, erityisesti siinä tapauksessa, että asianomainen tuensaaja tai sen mahdollinen oikeudellinen seuraaja ei kykene palauttamaan kyseessä olevaa määrää.

61

Vaikka asetuksen N:o 1306/2013 56 artiklassa ei nimenomaisesti säädetä tällaisesta velvollisuudesta, sitä on luettava asetuksen johdanto-osan 39 perustelukappaleen valossa, jossa todetaan selvästi, että jäsenvaltioiden on estettävä, havaittava ja tosiasiallisesti käsiteltävä sääntöjenvastaisuudet, joihin tuensaajat ovat syyllistyneet, ja että tässä tarkoituksessa sovelletaan asetusta N:o 2988/95. Lisäksi kyseisen asetuksen 2 artiklan 1 kohdan g alakohdassa viitataan käsitteen ”väärinkäytös” määritelmän osalta nimenomaisesti asetukseen N:o 2988/95. Kuten tämän tuomion 42 kohdasta ilmenee, asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan nojalla tuki voidaan periä takaisin myös henkilöiltä, jotka ovat osallistuneet kyseessä olevan väärinkäytöksen toteuttamiseen.

62

Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten henkilöiden, jotka ovat esittäneet tahallisesti vääriä tietoja saadakseen maaseuturahastosta maksettavan tuen, jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tältä osin suoritettava, muuta johdu, on siis varauduttava siihen, että heiltä voidaan vaatia tuen palauttamista. Näin ollen sillä, että kyseisiä henkilöitä vaaditaan palauttamaan tällainen perusteettomasti saatu tuki, ei loukata oikeusvarmuuden periaatetta.

63

Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että asetuksen N:o 1306/2013 56 artiklan ensimmäistä kohtaa, luettuna ensinnäkin yhdessä kyseisen asetuksen 54 artiklan ja delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohdan ensimmäisen virkkeen kanssa ja toiseksi asetuksen N:o 2988/95 7 artiklan valossa, on tulkittava siten, että maaseuturahaston rahoittama tuki, joka on saatu perusteettomasti petollisen menettelyn seurauksena, voidaan periä takaisin paitsi kyseisen tuen saajalta myös sellaisilta henkilöiltä, jotka, vaikka heitä ei voida pitää mainitun tuen saajina, ovat esittäneet tahallisesti vääriä tietoja saadakseen tuen.

64

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään lähinnä, onko asetuksen N:o 1306/2013 54 artiklan 1 kohtaa ja delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohtaa tulkittava siten, että tilanteessa, jossa oikeushenkilö on saanut maataloustukea edustajiensa syyksi luettavan petollisen menettelyn seurauksena, kyseisiä edustajia voidaan pitää kyseisissä säännöksissä tarkoitettuina kyseisen tuen saajina siltä osin kuin tosiasiallisesti juuri kyseiset edustajat saavat kyseisen oikeushenkilön tuottamat voitot.

65

Käsite ”tuensaaja” määritellään asetusta N:o 1306/2013 täydentävän delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 1 alakohdassa siten, että sillä tarkoitetaan asetuksen N:o 1307/2013 4 artiklan 1 kohdan a alakohdassa määriteltyä viljelijää, asetuksen N:o 1306/2013 92 artiklassa tarkoitettujen täydentävien ehtojen soveltamisalaan kuuluvaa tuensaajaa ja/tai asetuksen N:o 1303/2013 2 artiklan 10 kohdassa tarkoitettua maaseudun kehittämistukea saavaa tuensaajaa.

66

On todettava, että jollei tarkistuksista, jotka ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tehtävä, muuta johdu, kyseessä olevan tuen saaneen yhtiön X edustajina R. M. ja E. M. eivät kuulu mihinkään näistä kolmesta henkilöryhmästä.

67

Vaikka on totta, että – kuten ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee – maaseuturahaston rahoittaman tuen, jonka oikeushenkilö on perusteettomasti saanut sen edustajien syyksi luettavan petollisen menettelyn seurauksena, takaisinperinnästä voidaan nostaa kanne myös kyseisiä edustajia vastaan, kyseisestä vastauksesta ei kuitenkaan voida päätellä, että mainittuja edustajia voitaisiin pitää delegoidun asetuksen N:o 640/2014 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 1 alakohdassa tarkoitettuina ”tuensaajina”, kun kyseisessä säännöksessä tätä varten säädetyt edellytykset eivät täyty. Kuten muun muassa tämän tuomion 62 kohdasta ilmenee, kyseiset edustajat voivat päinvastoin olla velvollisia palauttamaan tällaisen tuen silloinkin, kun he ovat toimineet kyseisen oikeushenkilön nimissä ilman, että he ovat ”tuensaajan” asemassa.

68

Edellä esitetyn perusteella toiseen kysymykseen on vastattava, että delegoidun asetuksen N:o 640/2014 35 artiklan 6 kohtaa on tulkittava siten, että tilanteessa, jossa oikeushenkilö on saanut maataloustukea edustajiensa syyksi luettavan petollisen menettelyn seurauksena, kyseisiä edustajia ei kuitenkaan voida pitää kyseisessä säännöksessä, luettuna yhdessä kyseisen delegoidun asetuksen 2 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan 1 alakohdan kanssa, tarkoitettuina kyseisen tuen saajina, jos he eivät kuulu yhteenkään viimeksi mainitussa säännöksessä tarkoitetuista kolmesta henkilöryhmästä, vaikka tosiasiallisesti juuri kyseiset edustajat saavat kyseisen oikeushenkilön tuottamat voitot.

69

Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (ensimmäinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: