1

Euroopan komissio vaatii valituksellaan unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 1.12.2021 antaman tuomion Sopra Steria Benelux ja Unisys Belgium v. komissio (T‑546/20, EU:T:2021:846; jäljempänä valituksenalainen tuomio), jolla unionin yleinen tuomioistuin kumosi sen 2.7.2020 antaman päätöksen, jolla yhtäältä hylätään Sopra Steria Beneluxin ja Unisys Belgiumin (jäljempänä yhdessä S2U-yhtiöt) erästä A tekemä yhteinen tarjous tarjouspyyntömenettelyssä, jonka viitenumero on TAXUD/2019/OP/0006 ja joka koskee palveluja verotuksen ja tulliliiton pääosaston tietoteknisten alustojen määrittelemiseksi, kehittämiseksi, ylläpitämiseksi ja kolmannen tason tuen toimittamiseksi, ja toisaalta tehdään hankintasopimus tästä erästä toisen tarjouksen tehneen konsortion kanssa (jäljempänä riidanalainen päätös).

2

Työjärjestyksen 169 artiklassa, jonka otsikko on ”Valituksessa esitettävät vaatimukset, oikeudelliset perusteet ja perustelut”, määrätään seuraavaa:

”1.   Valituksessa voidaan vaatia unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun tuomiolauselmaan tai määräysosaan sisältyvän lopputuloksen kumoamista kokonaan tai osittain.

2.   Oikeudellisissa perusteluissa ja perusteissa, joihin vedotaan, on yksilöitävä täsmällisesti, mitkä unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun perustelujen kohdat riitautetaan.”

3

Työjärjestyksen 170 artiklan, jonka otsikko on ”Valituksen hyväksymisen seurauksia koskevat vaatimukset”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:

”Muutoksenhaussa voidaan vaatia valituksen hyväksymisen seuraukseksi ensimmäisessä oikeusasteessa esitettyjen vaatimusten hyväksymistä kokonaan tai osittain, mutta ei esittää uusia vaatimuksia. Muutoksenhaussa ei voida muuttaa oikeudenkäynnin kohdetta siitä, mikä se oli unionin yleisessä tuomioistuimessa.”

4

Unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (EUVL 2018, L 193, s. 1; jäljempänä varainhoitoasetus) 161 artiklassa, jonka otsikko on ”Hankintoja ja säädösvallan siirtämistä koskeva liite”, säädetään seuraavaa:

”Hankintojen yksityiskohtaiset säännöt vahvistetaan tämän asetuksen liitteessä I. Sen varmistamiseksi, että unionin toimielimet sopimuksia omaan lukuunsa tehdessään soveltavat samoja vaatimuksia kuin ne, joita [käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin] 2014/23/EU [(EUVL 2014, L 94, s. 1)] ja [julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta 26.2.2014 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin] 2014/24/EU [(EUVL 2014, L 94, s. 65)] soveltamisalaan kuuluville hankintaviranomaisille on määrätty, komissiolle siirretään tämän asetuksen 269 artiklan mukaisesti valta antaa delegoituja säädöksiä tämän asetuksen liitteen I muuttamiseksi, jotta tätä liitettä voidaan mukauttaa kyseisten direktiivien muutoksiin ja tehdä siihen asiaa koskevat tekniset mukautukset.”

5

Varainhoitoasetuksen 170 artiklan, jonka otsikko on ”Päätös sopimuksen tekemisestä ja tiedottaminen ehdokkaille tai tarjoajille”, 2 ja 3 kohdassa säädetään seuraavaa:

”2.   Hankintaviranomaisen on ilmoitettava kaikille ehdokkaille tai tarjoajille, joiden osallistumishakemus tai tarjous on hylätty, seikat, joiden perusteella päätös on tehty, ja 175 artiklan 2 kohdassa ja 178 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen odotusaikojen kesto.

– –

3.   Hankintaviranomaisen on annettava jokaiselle tarjoajalle, joka ei ole 136 artiklan 1 alakohdassa tarkoitetussa poissulkemistilanteessa, jota ei ole hylätty 141 artiklan nojalla ja jonka tarjous on hankinta-asiakirjojen mukainen, seuraavat tiedot, jos tarjoaja pyytää niitä kirjallisesti:

– –

Hankintaviranomainen voi kuitenkin päättää jättää tietyt tiedot julkaisematta, jos niiden julkaiseminen haittaisi lainvalvontaa, olisi yleisen edun vastaista, haittaisi talouden toimijoiden oikeutettuja kaupallisia etuja tai voisi vääristää niiden välistä tervettä kilpailua.”

6

Varainhoitoasetuksen liitteessä I olevan 23 kohdan, jonka otsikko on ”Poikkeuksellisen alhaiset tarjoukset”, sanamuoto on seuraava:

”23.1 Jos tarjouksessa esitetty hinta tai siinä esitetyt kustannukset vaikuttavat tietyn sopimuksen yhteydessä poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on pyydettävä kirjallisesti lisätietoja merkityksellisiksi katsomistaan hinnan tai kustannusten osista ja annettava tarjoajalle mahdollisuus huomautusten esittämiseen.

Hankintaviranomainen voi ottaa huomioon erityisesti huomautukset, jotka koskevat

23.2 Hankintaviranomainen voi hylätä tarjouksen vain siinä tapauksessa, että esitetyt todisteet eivät tyydyttävästi selitä tarjotun hinnan tai ilmoitettujen kustannusten alhaista tasoa.

Jos hankintaviranomainen toteaa, että tarjous on poikkeuksellisen alhainen sen takia, että se ei ole sovellettavien ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädäntöön liittyvien velvoitteiden mukainen, sen on hylättävä tarjous.

– –”

7

Asian tausta on esitetty valituksenalaisen tuomion 1–8 kohdassa seuraavasti:

”1 Euroopan komissio julkaisi 6.12.2019 Euroopan unionin virallisen lehden täydennysosassa (EUVL 2019/S 236-577462) hankintailmoituksen, joka liittyi tarjouspyyntöön, jonka viitenumero on TAXUD/2019/OP/0006 ja joka koskee palveluja komission verotuksen ja tulliliiton pääosaston tietoteknisten alustojen määrittelemiseksi, kehittämiseksi, ylläpitämiseksi ja kolmannen tason tuen toimittamiseksi. Kyseinen hankinta muodostui kahdesta erästä, eli erästä A ’CCN/CSI-alustan kehitys’ ja erästä B ’(CCN2- ja SPEED2-alustojen (toinen sukupolvi), CDCO-/TSOAP- ja SSV-alustojen kehityspalvelut)’, ja sen ratkaisuperusteena oli paras hinta-laatusuhde siten, että tarjousten arvioinnissa teknisen laadun painoarvo on 70 prosenttia ja hinnan 30 prosenttia. Komission oli tarkoitus tehdä näiden kummankin erän osalta puitesopimus 36 kuukaudeksi, ja tämän sopimuksen kestoaika oli mahdollista uusia kolme kertaa 12 kuukaudeksi kerrallaan sellaisen tarjoajan kanssa, joka tarjoaa parhaan hinta-laatusuhteen, kunhan kyseinen tarjoaja täyttää tietyt kelpoisuutta, poissulkematta jättämistä, kapasiteettia ja tarjouksen vaatimustenmukaisuutta koskevat vähimmäisvaatimukset.

2 [S2U-yhtiöt] jättivät 27.2.2020 yhteisen tarjouksen Sopran johtaman konsortion puitteissa. Ainoan toisen tarjouksen erästä A jätti määräajassa ARHS-IBM-konsortio, jonka muodostavat ARHS Developments SA ja International Business Machines of Belgium SA.

3 Komissio ilmoitti 2.7.2020 päivätyllä kirjeellä [S2U-yhtiöille] niiden erästä A tekemän tarjouksen hylkäämisestä sillä perusteella, ettei se ollut kokonaistaloudellisesti edullisin, ja hankintasopimuksen tekemisestä toisen tarjoajan kanssa – –. Se liitti siihen niiden tarjousta koskevan arviointikertomuksen otteen, jossa esitettiin tarjoukselle annetut pistemäärät selityksineen, ja ilmoitti niille, että valitun tarjouksen ominaisuudet ja sen edut muihin tarjouksiin nähden, sopimuksen arvo sekä valitun tarjoajan nimi voitaisiin toimittaa niille kirjallisesta pyynnöstä. [S2U-yhtiöt] esittivät tällaisen pyynnön samana päivänä.

4 Arviointikertomuksen otteesta ilmenee, että [S2U-yhtiöiden] tarjous on saanut yhteensä 90,81 pistettä – –.

– –

5 Komissio ilmoitti [S2U-yhtiöille] 3.7.2020 päivätyllä kirjeellä sopimuksen tekemisestä ARHS-IBM-konsortion kanssa ja lähetti niille ARHS-IBM-konsortion tarjousta koskevan arviointikertomuksen otteen, jossa esitettiin tarjoukselle annetut arvosanat selityksineen.

6 Kyseisestä arviointikertomuksen otteesta ilmenee, että valitun tarjoajan tarjous on saanut yhteensä 98,53 pistettä – –.

– –

7 [S2U-yhtiöt] riitauttivat 10.7.2020 päivätyllä kirjeellä tarjouspyyntömenettelyn tuloksen ja esittivät hyväksytyssä tarjouksessa ilmoitetun hinnan osalta epäilyksensä siitä, että niiden tarjoamaa hintaa, joka on niiden mukaan kohtuullinen ja markkinaehtojen mukainen, selvästi alhaisempi hinta voisi olla toteuttamiskelpoinen ilman ’sosiaalisen polkumyynnin’ riskiä. Ne pyysivät hankintaviranomaista siten etenkin vahvistamaan, että se oli tarkastanut, ettei valitun tarjoajan tarjouksesta aiheutunut mitään tällaista riskiä.

8 Komissio vastasi 20.7.2020 päivätyllä kirjeellä [(jäljempänä 20.7.2020 annettu vastaus)] muun muassa, että hyväksytyn tarjouksen taloudellista osaa koskeva yksityiskohtainen analyysi oli osoittanut, että tarjous oli niiden maiden markkinaehtojen mukainen, joista käsin sopimuskumppanit ja niiden alihankkijat suorittaisivat pyydetyt palvelut.”

8

[S2U-yhtiöt] nostivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 2.9.2020 jättämällään kannekirjelmällä kanteen, jossa vaadittiin riidanalaisen päätöksen kumoamista.

9

Ne esittivät kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta. Ensimmäinen kanneperuste perustui varainhoitoasetuksen liitteessä I olevan 23 kohdan rikkomiseen ja ilmeiseen arviointivirheeseen, ja toisessa kanneperusteessa oli kyse riidanalaisen päätöksen puutteellisesta perustelemisesta valitun tarjouksen mahdollisen poikkeuksellisen alhaisen luonteen osalta.

10

Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi valituksenalaisella tuomiolla toisen kanneperusteen, jonka se oli päättänyt tutkia ensin.

11

Unionin yleinen tuomioistuin esitti valituksenalaisen tuomion 38–54 kohdassa tiivistetysti hankintaviranomaisen perusteluvelvollisuutta koskevat säännöt unionin julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyissä, sellaisina kuin nämä säännöt ilmenevät pääasiallisesti varainhoitoasetuksen 170 artiklasta ja sen liitteessä I olevasta 23 kohdasta sekä niihin liittyvästä oikeuskäytännöstä.

12

Erityisesti kyseisen tuomion 47–49 kohdasta ilmenee, että hankintaviranomainen arvioi sitä, ovatko tarjoukset poikkeuksellisen alhaisia, kahdessa vaiheessa. Hankintaviranomainen arvioi aluksi sitä, ”vaikuttavatko” tarjouksessa esitetty hinta tai siinä esitetyt kustannukset poikkeuksellisen alhaisilta, ensi näkemältä eikä nojautumalla kunkin tarjouksen eri osia koskevaan yksityiskohtaiseen arviointiin. Jos ei ole olemassa seikkoja, jotka herättävät epäilyn siitä, että tarjous saattaa olla poikkeuksellisen alhainen, hankintaviranomainen voi jatkaa arviointiaan ja hankintasopimuksen sopimuspuolen valintamenettelyä. Jos tällaisia seikkoja on sitä vastoin olemassa, hankintaviranomaisen on tämän jälkeen tarkasteltava kyseisen tarjouksen eri osia yksityiskohtaisemmin varmistuakseen siitä, ettei tarjous ole poikkeuksellisen alhainen. Sen on tätä varten aluksi annettava kyseessä olevan tarjouksen tekijälle mahdollisuus esittää syyt, joiden vuoksi tämä on sitä mieltä, ettei sen tarjous ole poikkeuksellisen alhainen. Hankintaviranomaisen on tämän jälkeen arvioitava esitetyt selitykset ja määritettävä, onko kyseessä oleva tarjous poikkeuksellisen alhainen, ja jos näin on, hankintaviranomaisella on velvollisuus hylätä se.

13

Unionin yleinen tuomioistuin muistutti mainitun tuomion 51–53 kohdassa, että hankintaviranomaisella oleva perusteluvelvollisuus silloin, kun se katsoo, ettei valittu tarjous vaikuta poikkeuksellisen alhaiselta, on suppea. Erityisesti silloin kun hankintaviranomainen hyväksyy tarjouksen, sen ei tarvitse mainita eksplisiittisesti niitä syitä, joiden vuoksi kyseinen tarjous ei sen mielestä vaikuta poikkeuksellisen alhaiselta, vastatessaan sille varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan mukaisesti esitettyihin perustelupyyntöihin. Tarjouksen hyväksymisestä seuraa näet implisiittisesti mutta väistämättä, ettei ole ollut olemassa seikkoja, jotka osoittavat, että tarjous on poikkeuksellisen alhainen. Eksplisiittiset perustelut on sitä vastoin annettava tiedoksi hylätylle tarjoajalle, joka niitä nimenomaisesti pyytää, jotta sille voidaan antaa varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla tietoa merkittävästä seikasta, joka koskee valitun tarjouksen ominaisuuksia ja sen etuja muihin tarjouksiin nähden. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi tältä osin saman tuomion 54 kohdassa, ettei riitä, että hankintaviranomainen tyytyy toteamaan pelkästään, että myöntämismenettelyssä valittu tarjous ei ole poikkeuksellisen alhainen.

14

Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 55 kohdassa, että nyt käsiteltävässä asiassa komissio oli aluksi varainhoitoasetuksen 170 artiklan ja sen liitteessä I olevan 31 kohdan mukaisesti vain ilmoittanut S2U-yhtiöille, että niiden tarjous oli hylätty, ja esittänyt otteen niiden tarjousta koskevasta arviointikomitean kertomuksesta. Komissio oli tämän jälkeen tyytynyt toimittamaan S2U-yhtiöille niiden kirjallisesta pyynnöstä tarjouskilpailun voittajan nimen, hyväksytyn tarjouksen hinnan, sen taloudellisesta osasta saaman pistemäärän ja sen hinta-laatusuhteen, sellaisena kuin se ilmenee sen lopullisesta pistemäärästä. Unionin yleisen tuomioistuimen mielestä näin ilmoitetuissa yksityiskohdissa ei ollut mitenkään kyse valitun tarjouksen hinnan tutkimisesta siltä kannalta, onko se mahdollisesti poikkeuksellinen alhainen.

15

Kyseisen tuomion 59 kohdassa unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että hankintasopimus oli tehty tarjouskilpailun voittajan kanssa sen vuoksi, että S2U-yhtiöiden esittämän hinnan ja tarjouskilpailun voittajan esittämän hinnan välinen ero oli merkittävä. S2U-yhtiöt pyysivät juuri tätä taustaa vasten, kuten kyseisen tuomion 56 kohdassa muistutetaan, komissiota vahvistamaan muun muassa, että se oli tarkastanut, että hyväksyttyyn tarjoukseen ei sen hinnan perusteella sisältynyt ”sosiaalisen polkumyynnin” riskiä eikä sopimuksen täyttämiseen liittyviä riskejä.

16

Unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 57 ja 66 kohdassa, että vaikka S2U-yhtiöt eivät olleet nimenomaisesti vedonneet poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen käsitteeseen, ne olivat selkeästi maininneet tällaisen tarjouksen esittämiseen liittyvät mahdolliset seuraukset eli sosiaalisen polkumyynnin riskin ja palvelujen tarjoamisen jatkuvuudelle aiheutuvan riskin.

17

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi kyseisen tuomion 58 kohdassa, että komissio oli tyytynyt väittämään 20.7.2020 annetussa vastauksessaan, että tarjouskilpailun voittajan tarjouksen taloudellista osaa koskeva yksityiskohtainen analyysi oli osoittanut, että tarjous oli niiden maiden markkinaehtojen mukainen, joista käsin sopimuskumppanit ja niiden alihankkijat suorittaisivat pyydetyt palvelut.

18

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi mainitun tuomion 60 ja 61 kohdassa, että tällainen toteamus oli riittämätön, kun otetaan huomioon se, että erästä A oli tehty vain kaksi tarjousta ja että näin ollen oli olemassa vain yksi vertailukohta, jonka perusteella voitiin todeta, viittasiko jokin siihen, että valitun tarjouksen hintaa voitiin pitää poikkeuksellisen alhaisena. Kun otetaan huomioon se, että hintaa koskeva valintaperuste oli ollut ratkaiseva tarjousten luokittelussa ja että hyväksytyn tarjouksen hinta oli sen ainoa etu, komission olisi pitänyt toimittaa ainakin tiedot, jotka koskivat sitä prosentteina määritettyä osaa hankintasopimuksesta, joka teetettäisiin alihankintana, sekä maita, joista käsin kyseessä olevat palvelut suoritettaisiin.

19

Jos komissio olisi lisäksi toimittanut nämä tiedot, kuten se oli tehnyt vastinekirjelmässään ja unionin yleisessä tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa, S2U-yhtiöt olisivat voineet ymmärtää paremmin syyt, joiden vuoksi näiden kahden tarjouksen hinnat erosivat toisistaan. Tällaisten tietojen perusteella S2U-yhtiöillä olisi myös ollut riittävästi seikkoja niiden syiden selvittämiseksi, joiden vuoksi komissio oli katsonut, ettei hyväksytty tarjous vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta, ja ne olisivat siis voineet mahdollisesti riitauttaa tämän arvioinnin perusteltavuuden.

20

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi mainitun tuomion 68 kohdassa, ettei voida hyväksyä sitä, että hankintaviranomainen vain vetoaa varainhoitoasetuksen liitteessä I olevaan 23.1 kohtaan ja sivuuttaa näin kyseisen asetuksen 170 artiklan 3 kohdassa säädetyn velvollisuuden ilmoittaa hylätylle tarjoajalle, joka pyytää sitä kirjallisesti, valitun tarjouksen ominaisuudet ja edut ja etenkin syyt, joiden vuoksi tämä tarjous ei ole vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan komissio ei siis voinut vain todeta, ettei se ollut katsonut, että valittu tarjous vaikutti poikkeuksellisen alhaiselta, täsmentämättä S2U-yhtiöille, jotka olivat sitä nimenomaisesti pyytäneet, niitä syitä, joiden johdosta se oli tehnyt tämän päätelmän.

21

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi lopuksi valituksenalaisen tuomion 69 kohdassa, että komission oikeudenkäynnin aikana esittämät selitykset, joiden mukaan suuri osa hyväksytyssä tarjouksessa tarkoitetuista palveluista teetettäisiin alihankintana enimmäkseen Kreikassa ja Romaniassa, joten palvelujen suorituspaikkoihin liittyvät palkkaerot selittävät sen mukaan esitettyjen tarjousten välisen huomattavan hintaeron, oli esitetty liian myöhään. Unionin yleinen tuomioistuin muistutti, että huomioon voidaan ottaa vain tiedot, jotka S2U-yhtiöt ovat saaneet ennen kanteen nostamista unionin yleisessä tuomioistuimessa, koska perusteluja ei lähtökohtaisesti voida selventää ensimmäistä kertaa ja jälkikäteen tuomioistuimissa.

22

Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoi kyseisen tuomion 70 ja 71 kohdassa, että kun otetaan huomioon komission niille toimittamat tiedot, S2U-yhtiöt eivät olleet voineet saada tietoonsa kaikkia tarjouskilpailun voittajan tarjouksen eri osia koskevia tietoja, joiden perusteella komissio saattoi katsoa, ettei tarjous vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi näin ollen S2U-yhtiöiden toisen kanneperusteen ja kumosi riidanalaisen päätöksen katsomatta tarpeelliseksi tutkia ensimmäistä kanneperustetta.

23

Komissio vaatii valituksessaan, että unionin tuomioistuin

24

Komissio vaatii vastauskirjelmässään myös, että unionin tuomioistuin

25

S2U-yhtiöt vaativat, että unionin tuomioistuin

26

S2U-yhtiöt väittävät, että valitus on jätettävä tutkimatta, koska komissio ei ole noudattanut työjärjestyksen 169 ja 170 artiklaa. Komissio näet vaatii ainoastaan valituksenalaisen tuomion 52–57, 60, 61, 66, 68 ja 69 kohdan kumoamista eikä se siis vaadi kyseisen tuomion tuomiolauselmaan sisältyvän lopputuloksen kumoamista kokonaan tai osittain kyseisen työjärjestyksen 169 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla.

27

Komissio ei myöskään riitauta valituksenalaisen tuomion 70 ja 71 kohtaa, joten sen on katsottava hyväksyneen ne. Ne sisältävät kuitenkin sen päättelyn päätelmän, jonka perusteella unionin yleinen tuomioistuin totesi lähinnä yhtäältä, että S2U-yhtiöt eivät olleet saanut tietoonsa tarjouskilpailun voittajan tarjouksen eri osia koskevia tietoja, joiden perusteella komissio katsoi, ettei kyseinen tarjous vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta, ja toisaalta, että komissio ei ollut esittänyt riittävästi niitä syitä, joilla tätä päätelmää voitiin perustella, joten riidanalainen päätös oli kumottava ilman, että ensimmäistä kanneperustetta oli tarpeen tutkia.

28

S2U-yhtiöt vaativat myös, että komission vastauskirjelmässään esittämä uusi vaatimus, jonka mukaan yhtäältä valitus on otettava kokonaisuudessaan tutkittavaksi ja toisaalta valituksenalainen tuomio on kumottava, on jätettävä tutkimatta.

29

Komissio vaatii tämän oikeudenkäyntiväitteen hylkäämistä.

30

Aluksi on huomautettava, että – kuten komissio väittää vastauskirjelmässään – S2U-yhtiöt eivät esitä mitään argumenttia, jolla voitaisiin tukea työjärjestyksen 170 artiklan rikkomista. Tästä seuraa, että oikeudenkäyntiväite on tutkittava ainoastaan työjärjestyksen 169 artiklan kannalta.

31

Tältä osin on todettava, että perusperiaate, jonka mukaan valitus on kohdistettava unionin yleisen tuomioistuimen ratkaisun tuomiolauselmaan tai määräysosaan eikä siinä voida pelkästään vaatia ratkaisun joidenkin perustelujen muuttamista, perustuu työjärjestyksen 169 artiklan 1 kohtaan (ks. vastaavasti tuomio 15.11.2012, Al-Aqsa v. neuvosto ja Alankomaat v. Al-Aqsa, C‑539/10 P ja C‑550/10 P, EU:C:2012:711, 43–45 kohta ja tuomio 16.07.2020, Inclusion Alliance for Europe v. Commission, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, 57 kohta). Unionin tuomioistuin on kuitenkin myös täsmentänyt, että liiallinen muotokeskeisyys tämän säännön soveltamisessa olisi tämän oikeuskäytännön vastaista (ks. vastaavasti tuomio 16.7.2020, Inclusion Alliance for Europe v. komissio, C‑378/16 P, EU:C:2020:575, 59 ja 60 kohta).

32

Nyt käsiteltävässä asiassa komissio on valituksensa siinä osassa, jonka otsikko on ”Vaatimukset”, vaatinut ainoastaan unionin tuomioistuinta kumoamaan valituksenalaisen tuomion 52–57, 60, 61, 66, 68 ja 69 kohdan, hylkäämään S2U-yhtiöiden unionin yleisessä tuomioistuimessa nostaman kumoamiskanteen ja velvoittamaan S2U-yhtiöt korvaamaan kaikki oikeudenkäyntikulut.

33

Komission tekemän valituksen kansilehdestä ilmenee kuitenkin selvästi, että se vaatii muodollisesti valituksenalaisen tuomion kumoamista. Lisäksi on niin, että vaikka komissio ei ole nimenomaisesti vaatinut kyseisen tuomion kumoamista valituksensa päätöskappaleessa, se on yksilöinyt kutakin valituksensa tueksi esitettyä kolmea valitusperustetta koskevien perustelujensa päätteeksi ne kyseisen tuomion kohdat, joissa sen mielestä on oikeudellinen virhe, ja päätellyt tästä eksplisiittisesti, että kyseisen tuomion tuomiolauselman 1 kohta on kumottava myös siltä osin kuin kyseessä olevat kohdat tukevat sitä.

34

Vaikka valituksen vaatimuksissa ei tarkalleen ottaen pyritä nimenomaisesti valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 kohdan kumoamiseen, niillä ei siis voida katsoa pyrittävän muuhun kuin samaan lopputulokseen. S2U-yhtiöiden toimittaman vastineen ja vastauskirjelmän perusteella on tältä osin selvää, että S2U-yhtiöt ovat ymmärtäneet täysin komission valituksessaan esittämän päättelyn ja sen seuraukset valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 kohdan osalta.

35

Väitteestä, jonka mukaan komissio ei ole riitauttanut kyseisen tuomion 70 ja 71 kohtaa, on todettava, ettei se voi menestyä. Nämä perustelujen kaksi kohtaa ovat näet vain toteavia, ja niissä ainoastaan tehdään johtopäätökset kohdista, jotka komissio on nimenomaisesti riitauttanut. Vaikka olisi ollut parempi, että komissio kyseenalaistaa myös kyseiset kohdat, tällä laiminlyönnillä ei siis voi olla seurauksia.

36

S2U-yhtiöiden esittämä oikeudenkäyntiväite on näin ollen hylättävä.

37

Komissio esittää valituksensa tueksi kolme valitusperustetta. Ensimmäisessä valitusperusteessaan se väittää unionin yleisen tuomioistuimen tehneen oikeudellisen virheen luonnehtiessaan 10.7.2020 esitetyn pyynnön ”nimenomaiseksi pyynnöksi”, jolla pyrittiin saamaan selville syyt, joiden vuoksi hankintaviranomainen ei pitänyt valittua tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. Toisen valitusperusteen mukaan 20.7.2020 annetun vastauksen sisältö on otettu huomioon vääristyneellä tavalla. Kolmannessa valitusperusteessaan komissio väittää, että hankintaviranomaisella SEUT 296 artiklan ja varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan nojalla olevan perusteluvelvollisuuden laajuutta ei ole otettu asianmukaisesti huomioon.

38

Komissio väittää ensimmäisessä valitusperusteessaan, että valituksenalaisen tuomion 52–57 kohdassa on ristiriita, joka on johtanut siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on valituksenalaisen tuomion 66 ja 68 kohdassa luonnehtinut tosiseikat oikeudellisesti virheellisellä tavalla.

39

Sen mukaan 4.7.2017 annetusta tuomiosta European Dynamics Luxembourg ym. v. Euroopan unionin rautatievirasto (T‑392/15, EU:T:2017:462, 93 kohta) näet ilmenee, että hankintaviranomaisen on perusteltava syy, jonka vuoksi se katsoo, että sen hyväksymä tarjous ei sen mielestä vaikuta poikkeuksellisen alhaiselta, ainoastaan silloin, kun tarjoaja on esittänyt nimenomaisen pyynnön, jossa vedotaan eksplisiittisesti siihen, että hankintaviranomaisen hyväksymä tarjous on poikkeuksellisen alhainen.

40

Tämä nimenomaista pyyntöä koskeva vaatimus, jota korostetaan valituksenalaisen tuomion 52 ja 63–65 kohdassa, ei kuitenkaan täyty nyt käsiteltävässä asiassa, koska unionin yleinen tuomioistuin on todennut kyseisen tuomion 57 kohdassa, että 10.7.2020 esitetyssä pyynnössä ”[S2U-yhtiöt] eivät ole nimenomaisesti vedonneet poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen käsitteeseen”.

41

Komission mukaan sitä, että tarjoaja mainitsee yhden ”poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen esittämiseen liittyv[istä] mahdollis[ista] seurauks[ista] eli sosiaalisen polkumyynnin riskin – – ja palvelujen tarjoamisen jatkuvuudelle aiheutuvan riskin”, ei voida rinnastaa nimenomaiseen pyyntöön, eikä se riitä synnyttämään hankintaviranomaiselle velvollisuutta perustella ne syyt, joiden vuoksi tarjous ei sen mielestä vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta. Nämä kaksi riskiä, joihin on vedottu, eivät näet ole rinnastettavissa poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen käsitteeseen eivätkä ne merkitse tällaista tarjousta.

42

Komissio huomauttaa tältä osin, ettei sosiaalisen polkumyynnin käsitettä, jota ei ole määritelty unionin oikeudessa, mainita varainhoitoasetuksen liitteessä I olevassa 23.1 kohdassa, jossa luetellaan seikat, jotka on otettava huomioon arvioitaessa sitä, onko tarjous poikkeuksellisen alhainen. S2U-yhtiöt ovat 10.7.2020 esitetyssä pyynnössään vedonneet jatkuvuuden riskiin palvelujen tarjoamisen osalta, mutta myöskään tätä riskiä ei mainita kyseisessä säännöksessä. S2U-yhtiöt ovat lisäksi tiedustelleet hankintaviranomaiselta ainoastaan sosiaalisen polkumyynnin riskin olemassaoloa.

43

Unionin yleinen tuomioistuin velvoittaa näin ollen hankintaviranomaisen silloinkin, kun tämän käsiteltäväksi on saatettu muu kuin nimenomainen pyyntö, sitoutumaan tarjoajan esittämien kysymysten teleologiseen tulkintaan sen sijaan, että se pitäytyisi näiden kysymysten sanamuodon mukaisessa tulkinnassa, kuten 26.4.2018 annetusta tuomiosta European Dynamics Luxembourg ja Evropaïki Dynamiki v. komissio (T‑752/15, ei julkaistu, EU:T:2018:233, 78–81 kohta) ilmenee. Tämä uusi tulkinta aiheuttaisi lisäksi oikeudellista epävarmuutta, koska hankintaviranomaiset eivät tiedä, onko niiden rinnastettava mikä tahansa pyyntö, jossa vedotaan johonkin ”poikkeuksellisen alhaiseen tarjouksen esittämiseen liittyvä[än] mahdollise[en] seuraukse[en]”, nimenomaiseen pyyntöön, jolla pyritään saamaan selville syyt, joiden vuoksi hankintaviranomaisella ei ole ollut epäilyksiä hyväksytyn tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen luonteen osalta.

44

Komissio ei myöskään ole hyväksynyt sitä, että 10.7.2020 esitetty pyyntö on luonnehdittu nimenomaiseksi pyynnöksi, joka koskee tarjouksen poikkeuksellisen alhaista luonnetta, sellaisena kuin tämä luonnehdinta ilmenee valituksenalaisen tuomion 66 ja 68 kohdasta.

45

S2U-yhtiöt väittävät, että ensimmäinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä pyydetään unionin tuomioistuinta arvioimaan tosiseikkoja nimenomaisen pyynnön käsitteen osalta. Toissijaisesti tämä valitusperuste on niiden mukaan hylättävä perusteettomana.

46

Ensimmäisessä valitusperusteessaan, joka kohdistuu valituksenalaisen tuomion 52–57, 66 ja 68 kohtaan, komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta lähinnä siitä, että tämä teki oikeudellisen virheen pitäessään 10.7.2020 esitettyä pyyntöä pyyntönä, jolla pyrittiin nimenomaisesti siihen, että hankintaviranomainen esittää syyt, joiden vuoksi valittu tarjous ei sen mielestä vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta.

47

Siltä osin kuin S2U-yhtiöt väittävät, että ensimmäinen valitusperuste on jätettävä tutkimatta sillä perusteella, että siinä pyydetään unionin tuomioistuinta arvioimaan tosiseikkoja nimenomaisen pyynnön käsitteen osalta, on muistutettava, että unionin yleisen tuomioistuimen suorittama jonkin tosiseikan tai toimen oikeudellinen luonnehdinta on oikeuskysymys, joka voidaan ottaa esiin valituksen yhteydessä (tuomio 19.10.1995, Rendo ym. v. komissio, C‑19/93 P, EU:C:1995:339, 26 kohta ja tuomio 12.5.2022, Klein v. komissio, C‑430/20 P, EU:C:2022:377, 41 kohta). Tästä seuraa, että kysymys siitä, onko 10.7.2020 esitetty pyyntö ”nimenomainen” pyyntö eli pyyntö, joka koskee niitä syitä, joiden vuoksi hankintaviranomainen ei pitänyt valittua tarjousta varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä varainhoitoasetuksen liitteessä I olevan 23 kohdan kanssa, tarkoitetulla tavalla poikkeuksellisen alhaisena, on oikeuskysymys, joka voidaan tutkia muutoksenhakuvaiheessa. Tämä valitusperuste voidaan siis ottaa tutkittavaksi.

48

Asiakysymyksestä on todettava, että varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan a alakohdassa annetaan jokaiselle tarjoajalle, joka ei ole poissulkemistilanteessa, jota ei ole hylätty ja jonka tarjous on hankinta-asiakirjojen mukainen, mahdollisuus pyytää hankintaviranomaiselta kirjallisesti tietoja, joihin kuuluu sen tarjoajan nimi, jonka kanssa sopimus tehdään, valitun tarjouksen ominaisuudet ja sen edut muihin tarjouksiin nähden sekä tapauksen mukaan joko maksettu hinta tai sopimuksen arvo.

49

Hylätty tarjoaja voi siten käyttää tässä säännöksessä annettua mahdollisuutta pyytääkseen hankintaviranomaista perustelemaan päätöksensä olla katsomatta valittua tarjousta kyseisen asetuksen liitteessä I olevassa 23 kohdassa tarkoitetuksi poikkeuksellisen alhaiseksi tarjoukseksi. Tällainen kysely voi osoittautua hyödylliseksi, koska hyväksyessään tarjouksen hankintaviranomaisen katsotaan ainakin implisiittisesti olleen sitä mieltä, ettei ole ollut olemassa seikkoja, jotka osoittavat, että tarjous on poikkeuksellisen alhainen.

50

Varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen liitteessä I olevan 23 kohdan kanssa, näin annetulla mahdollisuudella pyritään suojelemaan hankintasopimuksen tekomenettelyn viimeisessä vaiheessa jokaista hylättyä tarjoajaa hankintaviranomaisen mielivallalta ja takaamaan tarjoajien välinen terve kilpailu (ks. analogisesti tuomio 27.11.2001, Lombardini ja Mantovani, C‑285/99 ja C‑286/99, EU:C:2001:640, 44 ja 57 kohta).

51

Unionin yleinen tuomioistuin on siis perustellusti katsonut valituksenalaisen tuomion 52 kohdassa, että hankintaviranomaisen on ilmoitettava nimenomaisesti ne syyt, joiden vuoksi sen hyväksymä tarjous ei sen mielestä vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta, ainoastaan, jos hylätty tarjoaja on sitä nimenomaisesti pyytänyt.

52

Vaikka tältä osin on parempi, että tällainen tarjoaja viittaa kirjaimellisesti varainhoitoasetuksen liitteessä I olevassa 23 kohdassa tarkoitettuun poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen käsitteeseen, kun se aikoo kysyä hankintaviranomaiselta tästä seikasta, nimenomainen viittaus tähän käsitteeseen ei vaikuta kuitenkaan välttämättömältä. Yhtäältä näet ”nimenomaista pyyntöä” varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan a alakohtaa sovellettaessa ei pidä sekoittaa eksplisiittisesti mainittuun ilmaisuun ”poikkeuksellisen alhainen tarjous”. Koska toisaalta varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan a alakohdassa ei suoraan käytetä tätä ilmaisua vaan viitataan yleiseen ilmaisuun ”valitun tarjouksen ominaisuudet ja sen edut muihin tarjouksiin nähden”, on riittävää, että nimenomaisessa pyynnössä viitataan riittävän täsmällisesti ja selkeästi tällaisiin ominaisuuksiin ja etuihin ilman, että siinä välttämättä toistetaan varainhoitoasetuksen muiden säännösten tarkka terminologia.

53

On kuitenkin ratkaisevan tärkeää, että hylätyn tarjoajan pyyntö on muotoiltu siten, ettei se jätä minkäänlaista epäilystä sen aikomuksesta saada hankintaviranomainen perustelemaan päätöksensä olla katsomatta valittua tarjousta poikkeuksellisen alhaiseksi. Näin on silloin, kun – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – hylätty tarjoaja ilmoittaa hankintaviranomaiselle kahdesta poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen valintaan liittyvästä yleisesti tunnetusta mahdollisesta seurauksesta, kuten sosiaalisen polkumyynnin riskistä ja palvelujen jatkuvuuden vaarantumisen riskistä.

54

Tällaisten riskien ja poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen käsitteen välinen yhteys käy selvästi ilmi varainhoitoasetuksen liitteessä I olevan 23.1 kohdan a, b, d ja e alakohdasta, joissa säädetään tältä osin, että hankintaviranomainen voi sen määrittämiseksi, ettei tarjous ole poikkeuksellinen alhainen, ottaa huomioon erityisesti valmistusmenetelmän, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisuuden, valitut tekniset ratkaisut tai tarjoajan kannalta poikkeuksellisen edulliset olosuhteet, sekä sen, noudattaako tarjoaja tai sen alihankkijat sovellettavia ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädäntöön liittyviä velvoitteita.

55

Unionin yleinen tuomioistuin katsoi siis perustellusti valituksenalaisen tuomion 56 ja 57 kohdassa, että S2U-yhtiöt olivat selkeästi viitanneet poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen esittämiseen mahdollisesti liittyviin seurauksiin. Tällaisen päätelmän tehdäkseen unionin yleinen tuomioistuin totesi, että S2U-yhtiöt olivat vedonneet oman tarjouksensa realistiseen ja kilpailukykyiseen hintaan, kun otetaan huomioon markkinaolosuhteet, niiden kokemus komission sopimuskumppanina ja sopimuksen täyttämiseen liittyvät riskit, joita aiheutuisi tarjouksesta, jonka hinta on huomattavasti alhaisempi kuin niiden esittämä hinta.

56

Unionin yleinen tuomioistuin korosti lisäksi, että S2U-yhtiöt olivat kehottaneet komissiota vahvistamaan muun muassa, että tämä oli tarkastanut, ettei valittuun tarjoukseen sisältynyt sen hinnan perusteella ”sosiaalisen polkumyynnin” riskiä. Näin tehdessään unionin yleinen tuomioistuin katsoi perustellusti S2U-yhtiöiden pyrkineen korostamaan, että hyväksytty tarjous saattoi olla ristiriidassa niiden maiden lainsäädännön kanssa, joissa palvelut on tarkoitus suorittaa, kun on kyse henkilöstön palkoista, maksuista sosiaaliturvajärjestelmään sekä työterveydestä ja ‑turvallisuudesta, joten kyseinen tarjous saattoi merkitä myös riskiä palvelujen tarjoamisen jatkuvuudelle.

57

Unionin yleinen tuomioistuin saattoi siis oikeudellista virhettä tekemättä luonnehtia valituksenalaisen tuomion 66 ja 68 kohdassa 10.7.2020 esitetyn pyynnön ”nimenomaiseksi pyynnöksi”, joka koski niitä syitä, joiden vuoksi hankintaviranomainen ei ollut pitänyt hyväksyttyä tarjousta poikkeuksellisen alhaisena.

58

Ensimmäinen valitusperuste on siis hylättävä perusteettomana.

59

Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin teki oikeudellisen virheen, koska se ei ottanut asianmukaisesti huomioon hankintaviranomaiselle SEUT 296 artiklan ja varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvan perusteluvelvollisuuden laajuutta.

60

Ensimmäiseksi komissio väittää, että unionin yleisen tuomioistuimen yhtäältä kyseisen tuomion 51 ja 52 kohdassa ja toisaalta sen 53, 54, 60, 61 ja 68 kohdassa esittämä päättely sisältää ristiriitaisuuksia perusteluvelvollisuuden laajuuden osalta ja johtaa siihen, ettei hankintaviranomaisen poikkeuksellisen alhaisilta vaikuttavista tarjouksista kahdessa vaiheessa suorittamaa arviointia, sellaisena kuin siitä säädetään varainhoitoasetuksen liitteessä I olevassa 23 kohdassa, ole otettu asianmukaisesti huomioon. Kun unionin yleinen tuomioistuin otti käyttöön näin laajan perusteluvelvollisuuden, se sivuutti lisäksi huomioon kyseisen asetuksen 170 artiklan 3 kohdan, jossa ei mainita, että tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen luonteen on oltava osa perusteluja, vaatimuksia.

61

Unionin yleinen tuomioistuin vahvisti kyseisen tuomion 51 kohdassa, että arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa eli silloin, kun hankintaviranomainen katsoo, ettei tarjous vaikuta poikkeuksellisen alhaiselta, perusteluvelvollisuus on vain suppea. Jos perusteluvelvollisuus olisi laajempi arvioinnin tässä vaiheessa, joka perustuu ensi näkemältä tehtyyn arviointiin, hankintaviranomaiselta vaadittaisiin kohtuuttoman vahvaa näyttöä.

62

Komissio huomauttaa, että hankintaviranomaisen on siis kuultava asianomaista tarjoajaa vain silloin, kun on epäselvää, onko tarjous poikkeuksellisen alhainen, jotta sillä olisi käytössään enemmän tietoja hinnan ja kustannusten osista. Koska hankintaviranomainen on tässä arvioinnin toisessa vaiheessa voinut tarkastaa tarjouksen yksityiskohtaisesti, perusteluvelvollisuus on täysimääräinen, kuten unionin yleinen tuomioistuin on todennut 4.7.2017 antamassaan tuomiossa European Dynamics Luxembourg ym. v. Euroopan unionin rautatievirasto (T‑392/15, EU:T:2017:462, 91 kohta).

63

Valituksenalaisen tuomion 51 kohdassa korostamansa perusteluvelvollisuuden suppeuden vastaisesti unionin yleinen tuomioistuin päätteli kuitenkin komission mukaan kyseisen tuomion 52 kohdan viimeisessä virkkeessä, että jos tarjous ei vaikuta poikkeuksellisen alhaiselta, syyt, joiden vuoksi tarjous ei vaikuta poikkeuksellisen alhaiselta, on annettava tiedoksi, jos niitä hankintaviranomaiselta nimenomaisesti pyydetään, ja että nämä syyt ja niiden taustalla oleva päättely ovat varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja ominaisuuksia ja etuja. Unionin yleisen tuomioistuimen päättely on komission mielestä ristiriitainen, koska se merkitsee sitä, että hylätyn tarjoajan pelkkä nimenomainen pyyntö, joka koskee tarjouksen poikkeuksellisen alhaista luonnetta, johtaa siihen, ettei perusteluvelvollisuuden laajuuden osalta tehdä enää mitään eroa arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa, jossa sen väitetään olevan suppea, ja arvioinnin toisessa vaiheessa, jossa on esitettävä syyt ja päättely.

64

Tämän ristiriidan vuoksi unionin yleinen tuomioistuin päätteli valituksenalaisen tuomion 60 ja 61 kohdassa virheellisesti, ettei komissio ollut esittänyt riittävästi perusteluja ja että siis ”asianmukaisen vastauksen antamiseksi [S2U-yhtiöiden] pyyntöön komission olisi pitänyt toimittaa ainakin tiedot, jotka koskivat sitä prosentteina määritettyä osaa hankintasopimuksesta, joka teetettäisiin alihankintana, sekä maita, joista käsin kyseessä olevat palvelut suoritettaisiin”.

65

Toiseksi komissio huomauttaa, että unionin yleinen tuomioistuin moittii valituksenalaisen tuomion 69 kohdassa komissiota siitä, että se toimitti S2U-yhtiöille vasta oikeudenkäynnin aikana lisäselityksiä tarjousten välisestä huomattavasta hintaerosta. Näin tehdessään unionin yleinen tuomioistuin sekoittaa keskenään perusteluvelvollisuuden hankintamenettelyn hallinnollisessa vaiheessa ja komission velvollisuuden esittää vastaajana selityksiä ja tietoja tuomioistuinvalvonnan yhteydessä; tässä laajennetaan siten ilman mitään oikeudellista perustaa komission perusteluvelvollisuutta.

66

Unionin tuomioistuin on kuitenkin jo todennut 14.10.2020 antamassaan tuomiossa Close ja Cegelec v. parlamentti (C‑447/19 P, ei julkaistu, EU:C:2020:826, 43 ja 44 kohta), että ”kun otetaan huomioon tarjoajien ja valvontaelinten tehtävät, ei voida edellyttää, että tiedot, jotka hankintaviranomaisen on esitettävä hylätylle tarjoajalle sille kuuluvan perusteluvelvollisuuden nojalla, ja tiedot, jotka kyseisen hankintaviranomaisen on esitettävä tuomioistuimille näiden valvoessa hankintasopimuksen tekemistä koskevan päätöksen laillisuutta, ovat täysin samat. Lisäksi se, että unionin yleiselle tuomioistuimelle asian selvittämistoimen yhteydessä toimitetut asiakirjat toimitetaan myöhemmin myös kantajalle mahdollisesti ei-luottamuksellisena versiona, perustuu kontradiktoriseen periaatteeseen, mutta se ei merkitse sitä, että hankintaviranomaisen olisi pitänyt toimittaa nämä asiakirjat jo unionin oikeuden säännöksiin ja määräyksiin perustuvien perustelujen yhteydessä”.

67

S2U-yhtiöt väittävät, että kolmas valitusperuste on perusteeton.

68

Unionin tuomioistuin katsoo tarkoituksenmukaiseksi tutkia kolmannen valitusperusteen ennen toista valitusperustetta.

69

Ensimmäiseksi on tutkittava komission väite, jonka mukaan unionin yleisen tuomioistuimen yhtäältä valituksenalaisen tuomion 51 ja 52 kohdassa ja toisaalta sen 53, 54, 60, 61 ja 68 kohdassa esittämä päättely sisältää ristiriitaisuuksia perusteluvelvollisuuden laajuuden osalta ja johtaa sekä varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan että sen liitteessä I olevan 23 kohdan sivuuttamiseen.

70

Aluksi on huomautettava, että unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt valituksenalaisen tuomion 51–54 kohdassa tiivistetysti oman oikeuskäytäntönsä, joka koskee hankintaviranomaisen velvollisuutta perustella päätöksensä siitä, ettei valittu tarjous ole sen mielestä poikkeuksellisen alhainen.

71

Näitä kohtia on kuitenkin luettava ottamalla huomioon kyseisen tuomion 47–50 kohta, joita niissä vain selvennetään ja joita komissio ei ole riitauttanut. Unionin yleinen tuomioistuin korosti näissä kohdissa, että hankintaviranomainen arvioi kahdessa vaiheessa sitä, ovatko tarjoukset poikkeuksellisen alhaisia. Hankintaviranomainen arvioi aluksi, ”vaikuttavatko” tarjouksessa esitetty hinta tai siinä esitetyt kustannukset poikkeuksellisen alhaisilta. Verbin ”vaikuttaa” käyttäminen varainhoitoasetuksen liitteessä I olevassa 23.1 kohdassa merkitsee sitä, että hankintaviranomainen arvioi tarjouksen poikkeuksellisen alhaista luonnetta ensi näkemältä, eikä sitä, että se arvioi viran puolesta kunkin tarjouksen eri osia yksityiskohtaisesti sen toteamiseksi, ettei tarjous ole poikkeuksellisen alhainen tarjous.

72

Hankintaviranomaisen on siis tässä ensimmäisessä vaiheessa selvitettävä pelkästään, sisältyykö esitettyihin tarjouksiin jokin seikka, joka viittaa siihen, että ne saattaisivat olla poikkeuksellisen alhaisia. Tilanne on näin muun muassa silloin, kun tarjouksessa esitetty hinta on huomattavasti alhaisempi kuin muissa tarjouksissa esitetty hinta tai tavanomainen markkinahinta. Jos esitettyihin tarjouksiin ei sisälly tällaista seikkaa eivätkä ne siis vaikuta poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomainen voi jatkaa arviointiaan ja hankintasopimuksen sopimuspuolen valintamenettelyä.

73

Jos on olemassa seikkoja, jotka viittaavat siihen, että tarjous saattaa olla poikkeuksellisen alhainen, hankintaviranomaisen on tämän jälkeen tarkastettava kyseisen tarjouksen eri osat varmistaakseen, ettei tarjous todellakaan ole poikkeuksellisen alhainen. Sen on tätä varten annettava asianomaisen tarjouksen tekijälle mahdollisuus esittää syyt, joiden vuoksi se katsoo, ettei sen tarjous ole poikkeuksellisen alhainen.

74

Hankintaviranomaisen on seuraavaksi arvioitava esitetyt selitykset ja selvitettävä, onko kyseessä oleva tarjous poikkeuksellisen alhainen, jolloin hankintaviranomaisella on velvollisuus hylätä se. Riittävien perustelujen esittämiseksi siitä, että hyväksytty tarjous ei ole perusteellisen arvioinnin jälkeen poikkeuksellisen alhainen, hankintaviranomaisen on esitettävä päättely, jonka tehtyään se on yhtäältä katsonut, että kyseinen tarjous on ennen kaikkea taloudellisilta ominaisuuksiltaan etenkin sen maan lainsäädännön mukainen, jossa palvelut on tarkoitus suorittaa, kun on kyse henkilöstön palkoista, maksuista sosiaaliturvajärjestelmään sekä työterveyttä ja ‑turvallisuutta koskevien sääntöjen noudattamisesta, ja toisaalta varmistanut, että esitetty hinta sisälsi kaikki kustannukset, jotka aiheutuvat mainitun tarjouksen teknisistä seikoista.

75

Valituksenalaisen tuomion 51 kohta liittyy valvonnan ensimmäiseen vaiheeseen, sellaisena kuin se esitetään kyseisen tuomion 48 kohdassa. Unionin yleinen tuomioistuin täsmensi tältä osin, että koska hankintaviranomaiselta edellytetään vain ensi näkemältä suoritettavaa valvontaa eli ulkoisiin seikkoihin perustuvaa valvontaa, hankintaviranomaisella on ainoastaan suppea perusteluvelvollisuus, joka voidaan täyttää jopa implisiittisillä perusteluilla. Kuten mainitun tuomion 52 kohdasta ilmenee, pelkästään, että hankintaviranomainen hyväksyy tarjouksen, merkitsee näet unionin yleisen tuomioistuimen mukaan implisiittisesti mutta väistämättä, ettei ole ollut olemassa seikkoja, jotka osoittavat, että tarjous on poikkeuksellisen alhainen.

76

Kyseisen 52 kohdan viimeinen virke ei tosin ole yksiselitteinen. Unionin yleinen tuomioistuin näet toteaa siinä lähinnä, että hankintaviranomaisen on annettava syyt, joiden vuoksi sen hyväksymä tarjous ei sen mielestä vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta, tiedoksi hylätylle tarjoajalle, joka niitä nimenomaisesti pyytää. Tällaisessa muotoilussa ei kuitenkaan täsmennetä, tarkoitetaanko näillä syillä niitä syitä, joiden johdosta hankintaviranomainen on katsonut, ettei valittu tarjous ole ensi näkemältä vai sitä vastoin yksityiskohtaisen arvioinnin perusteella poikkeuksellisen alhainen.

77

Komissio väittää, että unionin yleinen tuomioistuin on tehnyt oikeudellisen virheen vaatiessaan valituksenalaisen tuomion 60, 61 ja 68 kohdassa, että komission on esitettävä jo arvioinnin ensimmäisessä vaiheessa yksityiskohtaiset perustelut hylätylle tarjoajalle, joka on siltä nimenomaisesti pyytänyt niitä syitä, joiden vuoksi se ei ole pitänyt valittua tarjousta poikkeuksellisen alhaisena.

78

Tämä tulkinta valituksenalaisen tuomion 52 kohdan viimeisestä virkkeestä on kuitenkin hylättävä.

79

Vaikka on totta, että – kuten unionin yleinen tuomioistuin on kyseisen tuomion 48 kohdassa korostanut – hankintaviranomainen voi arvioida pelkästään ensi näkemältä, onko tarjous poikkeuksellisen alhainen, tämä summaarinen valvonta on tarkoitettu vain sisäiseen käyttöön eikä siihen voida vedota sellaista hylättyä tarjoajaa vastaan, joka tukee tämän arvioinnin osalta esittämiään epäilyjä.

80

Tästä seuraa, että kun hylätty tarjoaja, joka ei ole poissulkemistilanteessa ja joka täyttää valintaperusteet, pyytää kirjallisesti ja perustellusti hankintaviranomaista esittämään ne syyt, joiden vuoksi tämä ei ole pitänyt valittua tarjousta poikkeuksellisen alhaisena, hankintaviranomaisen on annettava yksityiskohtainen vastaus.

81

Varainhoitoasetuksen liitteessä I olevassa 23.1 kohdassa näet säädetään, että jos tarjouksessa esitetty hinta tai siinä esitetyt kustannukset vaikuttavat tietyn sopimuksen yhteydessä poikkeuksellisen alhaisilta, hankintaviranomaisen on pyydettävä kirjallisesti lisätietoja merkityksellisiksi katsomistaan hinnan tai kustannusten osista ja annettava tarjoajalle mahdollisuus huomautusten esittämiseen. Tämän säännöksen sanamuodossa ei suljeta pois sitä, että hylätylle tarjoajalle on saattanut herätä epäilyjä siitä, että valittu tarjous on poikkeuksellisen alhainen. Se, että tällainen tarjoaja vetoaa epäilyihin hyväksytyn tarjouksen poikkeuksellisen alhaisesta luonteesta näitä epäilyjä tukemalla, johtaa siten siihen, että hankintaviranomainen siirtyy valvonnan toiseen vaiheeseen.

82

Lukuun ottamatta tilannetta, jossa hylätyn tarjoajan esittämät argumentit ovat merkityksettömiä tai niitä ei ole lainkaan perusteltu, hankintaviranomaisen on siis yhtäältä arvioitava valittua tarjousta yksityiskohtaisesti osoittaakseen, ettei tarjous ole todellakaan poikkeuksellisen alhainen, ja toisaalta ilmoitettava tarjouksen päälinjat hylätylle tarjoajalle, joka on nimenomaisesti tiedustellut siltä asiaa tältä osin.

83

Muunlainen tulkinta voisi johtaa siihen, ettei hylätyllä tarjoajalla ole sille Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 47 artiklassa taattua oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin. Hylätyn tarjoajan olisi näet mahdotonta arvioida, onko hankintaviranomaisen päätös, jonka mukaan valittu tarjous ei ole poikkeuksellisen alhainen, perusteltu, jos kyseinen hankintaviranomainen voisi tyytyä toteamaan peruuttamattomasti ja esittämättä vähäisintäkään tätä koskevaa perustelua, että kyseinen tarjous näyttää sen mielestä olevan niiden maiden markkinaehtojen mukainen, joista käsin sopimuskumppanien ja niiden alihankkijoiden on tarkoitus suorittaa kyseiset palvelut, tai että valitun tarjouksen hinta ei ole poikkeuksellisen alhainen.

84

Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomion 60 kohdassa, näin on käsiteltävässä asiassa sitäkin suuremmalla syyllä, koska hankintaviranomaiselle oli jätetty vain kaksi tarjousta, koska hintaa koskeva valintaperuste oli ratkaiseva tarjousten luokittelussa ja koska valitun tarjouksen hinta oli sen ainoa sille ominainen etu muihin tarjouksiin verrattuna. Kuten kyseisen tuomion 56 kohdasta ilmenee, lisäksi myös sen, että S2U-yhtiöillä oli kokemusta komission sopimuskumppaneina, olisi pitänyt johtaa siihen, että komissio pitää uskottavina sitä S2U-yhtiöiden kantamaa huolta siitä, että valittuun tarjoukseen liittyy ”sosiaalisen polkumyynnin” riski sekä sopimuksen täyttämiseen liittyviä riskejä siltä osin kuin tarjouskilpailun voittajan esittämä hinta oli huomattavasti alhaisempi kuin niiden tarjouksen hinta.

85

Unionin yleinen tuomioistuin on siis perustellusti katsonut valituksenalaisen tuomion 68 kohdassa, ettei komissio voinut vain todeta, ettei valittu tarjous vaikuttanut sen mielestä poikkeuksellisen alhaiselta, täsmentämättä S2U-yhtiöille, jotka olivat sitä nimenomaisesti pyytäneet, niitä syitä, joiden johdosta se oli tehnyt tämän päätelmän.

86

Toiseksi komissio moittii unionin yleistä tuomioistuinta siitä, että tämä sekoitti valituksenalaisen tuomion 60 ja 69 kohdassa hankintaviranomaiselle kuuluvan perusteluvelvollisuuden ja hankintaviranomaisella vastaajana olevan oikeuden vedota puolustautumisoikeuksiinsa, sellaisina kuin ne on vahvistettu perusoikeuskirjan 47 artiklan toisessa kohdassa.

87

Tällainen argumentaatio on selvästi perusteeton.

88

Sillä, että komissio on esittänyt riidanalaisen päätöksen syyt oikeudenkäynnin aikana, ei näet voida korvata kyseisen päätöksen alkuperäistä perustelujen puutteellisuutta. Perusteluja ei kuitenkaan voida täsmentää ensimmäistä kertaa ja jälkikäteen tuomioistuimissa lukuun ottamatta poikkeuksellisia olosuhteita, jotka eivät ole kyseessä nyt käsiteltävässä asiassa, koska asia ei ole kiireellinen (ks. vastaavasti tuomio 26.11.1981, Michel v. parlamentti, 195/80, EU:C:1981:284, 22 kohta; tuomio 28.6.2005, Dansk Rørindustri ym. v. komissio, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P ja C‑213/02 P, EU:C:2005:408, 463 kohta ja tuomio 11.6.2020, komissio v. Di Bernardo, C‑114/19 P, EU:C:2020:457, 51 kohta).

89

Se, että vastaajana oleva toimielin voisi lykätä velvollisuuttaan perustella päätöksensä siitä, että sen mielestä valittu tarjous ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen, vaikuttaisi hylättyjen tarjoajien oikeuteen saada tehokasta oikeussuojaa, koska niiden on saatava selville toimen syyt paitsi puolustaakseen oikeuksiaan parhaissa mahdollisin edellytyksin myös voidakseen päättää kaikista asiaan vaikuttavista seikoista tietoisina, onko niiden syytä saattaa asia toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi (ks. vastaavasti tuomio 15.10.1987, Heylens ym., 222/86, EU:C:1987:442, 15 kohta ja tuomio 7.9.2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C‑927/19, EU:C:2021:700, 120 kohta).

90

Unionin yleinen tuomioistuin ei myöskään ole mitenkään vaatinut komissiota huolehtimaan siitä, että tiedot, jotka sen on toimitettava yhtäältä hylätylle tarjoajalle ja toisaalta unionin tuomioistuimille, ovat täysin samat. Näin ollen 14.10.2020 annettuun tuomioon Close ja Cegelec v. parlamentti (C‑447/19 P, ei julkaistu, EU:C:2020:826, 43 kohta) perustuva analoginen väite on merkityksetön.

91

Kolmas valitusperuste on näin ollen hylättävä kokonaisuudessaan perusteettomana.

92

Komissio väittää toisessa valitusperusteessaan, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut 20.7.2020 annetun vastauksen sisällön huomioon vääristyneellä tavalla, minkä vuoksi se katsoi virheellisesti, että komissio oli laiminlyönyt sille varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdan nojalla kuuluvan perusteluvelvollisuuden. Todettuaan perustellusti valituksenalaisen tuomion 8 kohdassa, että komissio oli tässä vastauksessa todennut, että ”hyväksytyn tarjouksen taloudellista osaa koskeva yksityiskohtainen analyysi oli osoittanut, että tarjous oli niiden maiden markkinaehtojen mukainen, joista käsin sopimuskumppanit ja niiden alihankkijat suorittaisivat pyydetyt palvelut”, unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti kyseisen tuomion 61 ja 68 kohdassa, että komissio tyytyi mainitussa vastauksessa toteamaan tai perustelemaan pelkällä väitteellä sen, että valitun tarjouksen hinta ei ollut poikkeuksellisen alhainen. Näin tehdessään se ei täsmentänyt S2U-yhtiöille, jotka olivat sitä nimenomaisesti pyytäneet, niitä syitä, joiden vuoksi se teki tämän päätelmän.

93

Komissio väittää, ettei se ottanut 20.7.2020 annetussa vastauksessaan kantaa siihen, oliko hyväksytty tarjous poikkeuksellisen alhainen vai ei. Komissio on siinä ainoastaan vastannut S2U-yhtiöiden esittämään sosiaalista polkumyyntiä koskevaan kysymykseen ja todennut, että sen hyväksymän taloudellisen tarjouksen yksityiskohtainen analyysi oli osoittanut, että voittanut tarjous on niiden maiden markkinaehtojen mukainen, joista käsin sopimuskumppanit ja niiden alihankkijat suorittaisivat pyydetyt palvelut.

94

Tämä 20.7.2020 annetun vastauksen sisällön vääristyneellä tavalla huomioon ottaminen yhdessä 10.7.2020 esitetyn pyynnön luonnehdinnassa tehdyn virheen kanssa johtivat komission mukaan siihen, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisen tuomion 68 kohdassa virheellisesti, että komissio oli laiminlyönyt perusteluvelvollisuutensa.

95

S2U-yhtiöt ovat puolestaan sitä mieltä, että tämä valitusperuste on hylättävä perusteettomana.

96

Toisessa valitusperusteessaan komissio väittää lähinnä, että koska S2U-yhtiöt eivät olleet pyytänyt sitä nimenomaisesti ilmoittamaan niitä syitä, joiden vuoksi se oli katsonut, ettei valittu tarjous ollut poikkeuksellisen alhainen, se on vain vastannut S2U-yhtiöiden pyyntöön sosiaalisen polkumyynnin riskin olemassaolosta. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi näin ollen virheellisesti, että 20.7.2020 annetussa vastauksessa vahvistettiin, että valitun tarjouksen hinta ei ollut poikkeuksellisen alhainen, ja otti siten kyseisen vastauksen sisällön vääristyneellä tavalla huomioon.

97

Koska ensimmäisen valitusperusteen tarkastelusta ilmenee, että S2U-yhtiöt olivat todellakin esittäneet komissiolle ”nimenomaisen pyynnön”, joka koski valitun tarjouksen poikkeuksellisen alhaista luonnetta, komission oli noudatettava varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdasta ja liitteessä I olevasta 23 kohdasta johtuvia perusteluja koskevia erityisiä vaatimuksia. Taatakseen hylätylle tarjoajalle perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun oikeuden tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin komissio ei siis voinut hankintaviranomaisena vain väittää peruuttamattomasti ja esittämättä vähäisintäkään tätä koskevaa perustelua, ettei valittuun tarjoukseen liittynyt sosiaalisen polkumyynnin riskiä.

98

Tältä osin on muistutettava, että kyseisessä 47 artiklassa taattu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin riittää itsessään eikä sitä ole tarpeen täsmentää unionin oikeuden säännöksillä, jotta yksityiset saisivat oikeuden, johon he voivat vedota sellaisenaan (tuomio 17.4.2018, Egenberger, C‑414/16, EU:C:2018:257, 78 kohta ja tuomio 14.7.2022, EPIC Financial Consulting, C‑274/21 ja C‑275/21, EU:C:2022:565, 83 kohta).

99

Vaikka näin ollen oletettaisiin, että unionin yleinen tuomioistuin on ottanut vääristyneellä tavalla huomioon 20.7.2020 annetun vastauksen sisällön katsoessaan, että tässä vastauksessa vain vahvistettiin, että valitun tarjouksen hinta ei ollut poikkeuksellisen alhainen, tällaisella vääristyneellä tavalla huomioon ottamisella ei voida kyseenalaistaa tämän tuomion 97 kohdassa esitettyä toteamusta, jonka mukaan komission oli noudatettava varainhoitoasetuksen 170 artiklan 3 kohdasta ja liitteessä I olevasta 23 kohdasta johtuvia perusteluja koskevia erityisiä vaatimuksia, ja se ei siis voinut tyytyä toteamaan ilman vähäisintäkään perustelua, ettei valittuun tarjoukseen liittynyt sosiaalisen polkumyynnin riskiä.

100

Toinen valitusperuste on siis hylättävä tehottomana.

101

Koska yhtäkään komission valituksensa tueksi esittämistä kolmesta valitusperusteesta ei ole hyväksytty, valitus on hylättävä kokonaisuudessaan.

102

Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 184 artiklan 2 kohdan mukaan on niin, että jos valitus on perusteeton, unionin tuomioistuin tekee ratkaisun oikeudenkäyntikuluista.

103

Saman työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan, jota sovelletaan kyseisen työjärjestyksen 184 artiklan 1 kohdan nojalla valituksen käsittelyyn, asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska S2U-yhtiöt ovat vaatineet, että komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska komissio on hävinnyt muutoksenhakuasiansa, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kahdeksas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti: