Väliaikainen versio

JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS

LAILA MEDINA

4 päivänä heinäkuuta 2024 (1)

Yhdistetyt asiat C‑728/22–C‑730/22

Associazione Nazionale Italiana Bingo - Anib,

Play Game Srl (C‑728/22)

Associazione Concessionari Bingo - Ascob Srl,

B&B Srl,

TM Srl,

Better Now Srl,

Bingo Adda Srl,

Bingo Baccara Srl,

Bingo Boing Srl,

Bingo Bon Srl,

Bingobrescia Srl,

Bingo Bul Srl,

Bingo Centrum Srl,

Bingo Dolomiti Srl,

Bingo Gallura Srl,

Bingo Globo Srl Unipersonale,

Bi.Pa. Srl

Bingo Ritz Somalia Srl,

Bingo Seven Monza Srl,

Bingo Star Rovigo Srl,

Bingo Time Trentino Srl,

Borgaro Bingo Srl,

Dora Srl,

Eden Srl,

Eliodoro Srl,

Eurogela Giochi Srl,

Euronissa Giochi Srl,

Fiore Srl,

Hippobingo Firenze Srl,

Hippogroup Cesenate SpA,

Hippogroup Modena Srl,

Iris Srl,

Kristal Palace Srl,

Le Casinò Srl,

AT e Bingo Srl Unipersonale in Amministrazione Giudiziaria,

Milano Giochi Srl,

Mondo Bingo Srl,

Progetto Bingo Srl,

Romulus Srl,

Tutto gioco Srl (C‑729/22) ja

Coral Srl (C‑730/22)

vastaan

Ministero dell’Economia e delle Finanze ja

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,

jossa asian käsittelyyn osallistuvat

B.E. Srl,

Play Game Srl,

Play Line Srl unipersonale,

BC,

BD,

EF,

GL ja

HU

(Ennakkoratkaisupyynnöt – Consiglio di Stato (ylin hallintotuomioistuin Italia))

Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2014/23 – Direktiivi 89/665 – Sijoittautumisvapaus – Bingoon liittyvää vedenlyöntitoimintaa koskevat konsessiot – Teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä – Kiinteän kuukausimaksun maksaminen – Konsession merkittävä muuttaminen –Hankintaviranomaisten harkintavalta keskeyttää konsession ehtojen noudattaminen tai muuttaa konsession ehtoja – Ennalta arvaamattomat olosuhteet, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijasta

I       Johdanto

1.        Käsiteltävissä asioissa on kyse Consiglio di Staton (ylin hallintotuomioistuin, Italia) esittämästä kolmesta ennakkoratkaisupyynnöstä. Kyseinen tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, ovatko Italiassa bingopelitoimintaa varten myönnettyihin päättyneisiin konsessioihin sovellettavan teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän tietyt piirteet yhteensopivia unionin oikeuden – lähinnä direktiivin 2014/23,(2) direktiivin 89/665(3) ja SEUT 49 artiklan – kanssa.

2.        Italian lainsäätäjä hyväksyi teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän vuonna 2013, ja se on voimassa siirtymätoimenpiteenä siihen asti, kunnes järjestetään uusi tarjouspyyntömenettely, joka koskee näiden konsessioiden uudelleen myöntämistä. Tämän järjestelmän mukaan bingoon liittyvän vedonlyöntitoiminnan harjoittajien on maksettava kuukausimaksu. Tämän maksun maksaminen ei ollut edellytyksenä konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä, ja se on alan toimijoille määritetty kiinteämääräinen maksu niiden taloudellisesta kapasiteetista riippumatta. Lisäksi tätä maksua on korotettu asteittain sen käyttöönotosta lähtien. Tähän järjestelmään osallistuminen ja näin ollen kuukausimaksun maksaminen ovat lisäksi edellytyksenä osallistumiselle tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn, jonka ajankohtaa on toistuvasti lykätty joulukuusta 2014 lähtien ja jonka ajankohtaa ei tällä hetkellä ole vielä päätetty.

3.        Nämä pyynnöt on esitetty asioissa, joissa asianosaisina ovat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa kaksi bingoon liittyvää vedonlyöntitoimintaa harjoittavien toimijoiden yhteenliittymää ja useita tämän toimialan yksittäisiä toimijoita. Ne katsovat, että teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä vaikuttaa niihin vakavasti lähinnä covid-19-pandemian jälkeen. Ne riitauttavat pääasiallisesti Agenzia delle Dogane e dei Monopolin (tulli- ja monopolivirasto, Italia; jäljempänä ADM) päätöksen, jossa kyseinen virasto totesi, ettei sillä ole harkintavaltaa keskeyttää Italian lainsäätäjän asettamiaen teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän edellytysten soveltamista tai muuttaa niitä.

4.        Näissä asioissa unionin tuomioistuimella on tilaisuus lausua direktiivin 2014/23 soveltamisalasta ja harkintavallasta, jota jäsenvaltioiden hankintaviranomaisten on ehkä käytettävä arvioidakseen uudelleen konsession ehtoja silloin, kun ennalta arvaamattomat seikat, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista, vaikuttavat palvelun hyödyntämisen taloudelliseen tasapainoon. Lisäksi ne antavat unionin tuomioistuimelle mahdollisuuden määritellä rajat sille, milloin konsessiota voidaan muuttaa ilman kyseisen direktiivin mukaista uutta sopimuksentekomenettelyä.

II     Asiaa koskevat oikeussäännöt

A       Unionin oikeus

5.        Sijoittautumisvapautta koskevan SEUT 49 artiklan lisäksi nyt käsiteltävissä asioissa kyseessä olevat unionin oikeussäännöt ovat ennen kaikkea direktiivi 2014/23 ja direktiivi 89/665.

6.        Direktiivissä 2014/23 vahvistetaan hankintaviranomaisten ja hankintayksiköiden noudattamia hankintamenettelyjä koskevat säännöt käyttöoikeussopimuksen eli konsessiosopimusten osalta. Sitä sovelletaan sellaisten rakennusurakoita ja palveluja koskevien konsessioiden myöntämiseen, joiden ennakoitu arvo ei alita direktiivissä säädettyä kynnysarvoa.(4) Arvoksi vahvistettiin 5 225 000 euroa direktiivin siinä versiossa, jota sovellettiin nyt käsiteltävien asioiden kannalta merkityksellisenä ajankohtana.(5)

7.        Direktiivissä 89/665 puolestaan säädetään perusvaatimuksista ja periaatteista, jotka koskevat EU:n julkisia hankintoja koskevien menettelyjen rikkomiseen liittyviä oikeussuojakeinoja. Siinä edellytetään, että jäsenvaltiot varmistavat, että hankintasopimusten ja konsessiosopimusten tekemistä koskeviin päätöksiin sekä niihin liittyviin alustaviin menettelyä koskeviin päätöksiin voidaan hakea nopeasti ja tehokkaasti muutosta, jos niissä on rikottu unionin julkisia hankintoja koskevaa oikeutta.(6)

8.        Näiden kahden säädöksen säännökset, siltä osin kuin niillä voi olla merkitystä nyt käsiteltävien asioiden kannalta, mainitaan tämän ratkaisuehdotuksen arviointiosassa.

B       Italian oikeus

9.        Kansallisen oikeuden osalta on korostettava, että Italiassa oikeus bingopelin järjestämiseen on yksinomaan valtiolla. Siitä säädettiin ensimmäisen kerran vuonna 2000 kansallisella asetuksella.(7) Tässä asetuksessa säädettiin, että kyseisen pelitoiminnan harjoittaminen annetaan valintamenettelyn kautta konsessionhaltijoiden hoidettavaksi. Valtio antoi tämän alan hallinnoinnin ADM:n tehtäväksi.

10.      Konsessioiden kestoksi määriteltiin aluksi kuusi vuotta, minkä jälkeen ne voitiin uusia kerran. Näiden konsessioiden mukaan valtiolle ei tarvinnut maksaa maksua. Vastikkeettomuus oli perusteltua siksi, että toimijoiden toiminta tuotti joka tapauksessa valtiolle suoraa taloudellista etua konsessionhaltijoiden pelilipukkeiden myynnistä saamista tuloista kannetun ”veronluonteisen maksun” muodossa.

11.      Varmistaakseen sen unionin oikeuden periaatteen toteutumisen, jonka mukaan uusien konsessioiden myöntämisen on perustuttava kilpailuun, Italian lainsäätäjä päätti saattaa ensin valtaosan vuosina 2013 ja 2014 päättyvistä konsessioista ajallisesti samaan rytmiin ja järjestää sitten yhden yhteisen tarjouspyyntömenettelyn, johon kaikki alan toimijat voisivat osallistua. Kyseisen tarjouspyyntömenettelyn oli alun perin tarkoitus toteutua 31.12.2014. Lainsäätäjä totesi myös, että niiden konsessionhaltijoiden, joiden konsessio oli päättymässä, olisi jatkettava toimintaansa teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä ja maksettava valtiolle kuukausittain 2 800 euron maksu. Lisäksi tämä maksu olisi edellytyksenä sille, että kyseiset konsessionhaltijat voisivat osallistua tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn. Näin lainsäätäjä sääti lakiin konsessioiden maksullisuuden periaatteen.(8)

12.      Koska alkuperäinen määräaika tarjouspyyntömenettelyn järjestämiselle oli päättynyt, lainsäätäjä asetti uudeksi määräajaksi ensin 31.12.2016(9) ja myöhemmin 30.9.2018.(10) Kummallakin kerralla se laajensi teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää siten, että se kattoi myös kyseisinä ajankohtina päättyvät konsessiot. Samalla kuukausimaksua nostettiin aluksi 5 000 euroon ja tämän jälkeen 7 500 euroon.

13.      Myöhemmillä lainsäädäntötoimilla Italian lainsäätäjä ensinnäkin jatkoi teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän voimassaoloa vuoteen 2023, toiseksi keskeytti vuoden 2020 aikana maksujen maksamisen covid-19-pandemiasta johtuneen toimipaikkojen sulkemisen ajaksi, lykkäsi maksettavien määrien suorittamista ja lopuksi asetti uuden tarjouspyyntömenettelyn järjestämisen määräajaksi 31.3.2023. Toistaiseksi tarjouspyyntömenettelyä ei edelleenkään ole julkaistu.

III  Tosiseikat, menettely pääasioissa ja ennakkoratkaisukysymykset

14.      Asioiden C‑728/22 ja C‑729/22 valittajina ovat kaksi bingopelitoimintaa harjoittavien yritysten toimialajärjestöä eli Associazione Nazionale Italiana Bingo (Anib) ja Associazione Concessionari Bingo (Ascob) sekä muita saman toimialan yrityksiä, jotka toimivat itsenäisesti. Asian C‑730/22 valittajana on myös tällä alalla toimiva yritys.

15.      Kaikilla näillä yrityksillä on konsessioita, joiden voimassaolo on päättynyt, ja niihin sovelletaan näin ollen Italian lainsäätäjän käyttöön ottamaa teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää. Ne väittävät, että niillä on ollut erittäin vakavia taloudellisia vaikeuksia sekä covid-19-pandemian vaikutusten vuoksi että edellä kuvatun kansallisen lainsäädännön, jossa muun muassa konsessioiden edellytykseksi asetettiin kiinteän kuukausimaksun pakollinen suorittaminen, täytäntöönpanon vuoksi.

16.      Asioiden C‑728/22 ja C‑729/22 valittajat esittivät ADM:lle vaatimuksen maksun välittömästä keskeyttämisestä siihen sakka, kunnes taloudellista ja rahoituksellista tasapainoa koskevat alkuperäiset olosuhteet palautuvat pandemian jälkeen. Lisäksi ne vaativat, että ADM sovittaa joka tapauksessa maksettavat maksut kunkin toimijan todelliseen maksukykyyn. Tätä tarkoitusta varten valittajat väittivät, että teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä oli useiden unionin oikeuden säännösten vastainen.

17.      ADM hylkäsi valittajien vaatimuksen 9.7.2020 ja 18.11.2020 päivätyillä asiakirjoilla, jotka ovat asioissa C‑729/22 ja C‑728/22 riitautettuja päätöksiä, sillä perusteella, ettei se voinut muuttaa Italian lainsäätäjän antaman normin vaikutuksia hallinnollisella toimella.

18.      Kyseiset valittajat nostivat tämän jälkeen kanteen ADM:n hylkäävästä päätöksestä Tribunale amministrativo regionale del Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin, Italia; jäljempänä TAR Lazio). Myös asian C‑730/22 valittaja oli aikaisemmin riitauttanut kyseisessä tuomioistuimessa päätöksen, jonka kyseinen virasto oli antanut pannakseen täytäntöön kansallisen lainsäädännön, jossa vuonna 2017 asetettiin 7 500 euron suuruinen kuukausimaksu, jonka konsessionhaltijoiden oli maksettava, jotta ne voivat jatkaa toimintaansa teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä.(11) TAR Lazio kuitenkin hylkäsi nämä kolme kannetta tukeutuen Corte costituzionalen (perustuslakituomioistuin, Italia) tuomioon, jossa kyseisen kansallisen lain perustuslainvastaisuutta koskevat epäilyt oli todettu perusteettomiksi.(12)

19.      Tämän jälkeen kaikki valittajat valittivat Consiglio di Statoon, joka on ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin nyt käsiteltävissä asioissa. Kyseisessä tuomioistuimessa valittajat väittivät, että ADM:n riidanalaisella päätöksellä täytäntöön panemat säännökset ovat lainvastaisia sekä unionin oikeuden että kansallisen perustuslain näkökulmasta.

20.      Valittajat väittävät yhtäältä, että sillä, että Italian lainsäätäjä määrittää teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän yhteydessä sovellettavan maksun suuruuden, ei voida perustella sitä, että ADM menettää harkintavaltansa konsessioiden taloudellisen tasapainon palauttamiseksi, erityisesti silloin, kun ennalta arvaamattomat olosuhteet vaikuttavat kyseisen palvelun hyödyntämisedellytyksiin. Ne toteavat tältä osin, että vaikka konsessio merkitseekin lähtökohtaisesti sitä, että toimintaan liittyvä riski siirtyy konsessionhaltijalle, tämä ei sulje pois mahdollisuutta muuttaa konsession ehtoja poikkeuksellisissa olosuhteissa.

21.      Toisaalta valittajat väittävät, että pääasioissa kyseessä olevaa teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää on käytetty väärin siirtymäkauden poikkeuksellisena välineenä ja se on johtanut voimassa olevien konsessioden kohtuuttomiin muutoksiin tavalla, joka ylittää direktiivissä 2014/23 sallitut rajat. Valittajien mukaan se on myös muuttanut näiden konsessioiden taloudellista tasapainoa, koska se ei vaikuta samalla tavalla kaikkiin toimijoihin ja koska se sisältää lisärajoituksia, kuten konsessionhaltijoiden toimipaikkojen siirtoa koskevan kiellon, edellytyksenä tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn osallistumiselle.

22.      Consiglio di Stato toteaa ennakkoratkaisupyynnöissä ensinnäkin, että valittajat ovat tuoneet esiin seikkoja, jotka osoittavat, että konsessioiden hyödyntämisen edellytykset ovat heikentyneet merkittävästi covid-19-pandemian seurauksena muun muassa yritystoiminnnan kulujen kestämättömän kasvun myötä. Kyseinen tuomioistuin pohtii ensinnäkin sitä, voidaanko direktiiviä 2014/23 soveltaa käsiteltävissä asioissa kyseessä oleviin konsessioihin, koska ne myönnettiin alun perin julkisella tarjouspyyntömenettelyllä vuonna 2000.

23.      Siinä tapauksessa, että direktiiviä 2014/23 sovelletaan, Consiglio di Stato pohtii, onko kyseinen säännös esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden tulkinnalle, josta seuraisi, että ADM:n kaltainen hallintovirasto ei voisi muuttaa konsession hyödyntämisen edellytyksiä ennalta arvaamattomien tapahtumien sattuessa. Kyseinen tuomioistuin viittaa erityisesti tapahtumiin, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista ja jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin.

24.      Consiglio di Stato on epävarma myös siitä, sallitaanko direktiivissä 2014/23 se, että kansallisessa oikeudessa säädetään pääasioissa kyseessä olevan kaltaisesta järjestelmästä, jota sovelletaan päättyneisiin konsessioihin siihen asti, että järjestetään uusi tarjouspyyntömenettely. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin korostaa velvollisuutta maksaa tässä järjestelmässä määrätty kuukausimaksu, josta ei määrätty konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä ja jonka määrää on ajan mittaan korotettu huomattavasti. Se korostaa myös, että tämä maksu lasketaan abstraktisti ilman minkäänlaista konkreettista yksittäisen konsession taloudellisten olosuhteiden arviointia, mikä saattaa horjuttaa konsession yleistä tasapainoa.

25.      Siinä tapauksessa, ettei direktiiviä 2014/23 voida soveltaa pääasioissa kyseessä oleviin konsessioihin, Consiglio di Stato on epävarma siitä, voidaanko teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän katsoa olevan yhteensopiva SEU 3 artiklassa, SEUT 8, SEUT 12, SEUT 49, SEUT 56, SEUT 63, SEUT 145 ja SEUT 151 artiklassa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 15, 16, 20 ja 21 artiklassa vahvistettujen yleisten periaatteiden kanssa. Se viittaa myös sijoittautumisvapauden, palvelujen tarjoamisen vapauden ja luottamuksensuojan periaatteisiin ja erityisesti siihen, miten unionin tuomioistuin on tulkinnut näitä periaatteita 2.9.2021 antamassaan tuomiossa Sisal ym. (C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672). Consiglio di Staton mukaan teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä herättää epäilyjä sen tarpeellisuudesta, soveltuvuudesta, oikeasuhteisuudesta ja käyttökelpoisuudesta suhteessa tavoitteeseen, johon sillä Italian lainsäätäjän mukaan tosiasiallisesti pyritään, eli uuden tarjouspyyntömenettelyn yhdenmukaistamiseen kaikkien päättyvien konsessioiden osalta.

26.      Tässä tilanteessa Consiglio di Stato on päättänyt lykätä sen käsiteltäväksi saatettujen kolmen asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

–        Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22:

”1)      Onko käyttöoikeussopimusten tekemisestä annettua direktiiviä [2014/23] sekä perussopimuksista erityisesti [perusoikeuskirjan] 15, 16, 20 ja 21 artiklasta, SEU 3 artiklasta ja SEUT 8, SEUT 49, SEUT 56, SEUT 12, SEUT 145 ja SEUT 151 artiklasta(13) – johdettavia yleisiä periaatteita tulkittava siten, että niitä sovelletaan bingopelin hoitamista koskeviin konsessioihin, jotka on myönnetty valintamenettelyllä vuonna 2000, joiden voimassaolo on päättynyt ja joiden voimassaoloa on sitten toistuvasti jatkettu direktiivin voimaantulon ja sen täytäntöönpanolle varatun määräajan päättymisen jälkeen voimaan tulleilla lainsäädäntötoimilla?

2)      Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko direktiivi [2014/23] esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta viranomaiselle ei jää harkintavaltaa käynnistää asianosaisten pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa konsession hyödyntämisen edellytyksiä, joko käynnistämällä uusi hankintamenettely tai ilman tällaista menettelyä sen mukaan, pidetäänkö sopimustasapainoa koskevaa uutta neuvottelua merkittävänä muutoksena vai ei, tilanteissa, joissa tapahtuu yllättäviä ja ennakoimattomia asioita, joiden ei voida katsoa johtuvan osapuolista ja jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, siihen asti, kun kyseiset olosuhteet jatkuvat, ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?

3)      Onko direktiivi [89/665], sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä [2014/23], esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi asettaa pelikonsessioiden myöntämiseksi järjestettävään uuteen menettelyyn osallistumisen edellytykseksi sen, että konsessionhaltija suostuu teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään, siinäkin tapauksessa, ettei konsession hyödyntämisen edellytyksistä ole mahdollista neuvotella uudelleen niiden palauttamiseksi tasapainoon sen jälkeen, kun on tapahtunut yllättäviä ja ennakoimattomia asioita, joiden ei voida katsoa johtuvan osapuolista ja jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, siihen asti, kun kyseiset olosuhteet jatkuvat, ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?

4)      Ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate joka tapauksessa esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta viranomaiselle ei jää harkintavaltaa käynnistää asianosaisten pyynnöstä hallinnollista menettelyä, jonka tarkoituksena on muuttaa konsession hyödyntämisen edellytyksiä, joko käynnistämällä uusi hankintamenettely tai ilman tällaista menettelyä sen mukaan, pidetäänkö sopimustasapainoa koskevaa uutta neuvottelua merkittävänä muutoksena vai ei, tilanteissa, joissa tapahtuu yllättäviä ja ennakoimattomia asioita, joiden ei voida katsoa johtuvan osapuolista ja jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, siihen asti, kun kyseiset olosuhteet jatkuvat, ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset olosuhteet saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?

5)      Ovatko SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate joka tapauksessa esteenä sellaiselle kansallisten säännösten tulkinnalle tai soveltamiselle tai sellaisille näihin säännöksiin perustuville soveltamiskäytännöille, jonka tai joiden vaikutuksesta lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi asettaa pelikonsessioiden myöntämiseksi järjestettävään uuteen menettelyyn osallistumisen edellytykseksi sen, että konsessionhaltija suostuu teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään, siinäkin tapauksessa, ettei konsession hyödyntämisen edellytyksistä ole mahdollista neuvotella uudelleen niiden palauttamiseksi tasapainoon sen jälkeen, kun on tapahtunut yllättäviä ja ennakoimattomia asioita, joiden ei voida katsoa johtuvan osapuolista ja jotka vaikuttavat merkittävästi tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin, siihen asti, kun kyseiset olosuhteet jatkuvat, ja niin kauan kuin on tarpeen, jotta konsession hyödyntämisen alkuperäiset edellytykset saadaan mahdollisesti palautettua ennalleen?

6)      Ovatko yleisemmin SEUT 49 ja SEUT 56 artikla sekä oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaate esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa bingosalien hoitajat velvoitetaan maksamaan tekniseltä jatkokaudelta huomattavaa kuukausimaksua, joka ei kuulunut alkuperäisiin konsessiotoimiin, jonka määrä on sama kaikenlaisille toiminnanharjoittajille ja jota lainsäätäjä aika ajoin muuttaa ilman minkäänlaista todistettua yhteyttä yksittäisen konsessiosopimuksen ominaispiirteisiin ja toimintaan?”

–        Lisäksi pelkästään asiassa C‑730/22:

”Ovatko direktiivi [2014/23], jos sen katsotaan soveltuvan asiaan, ja joka tapauksessa SEUT 26, SEUT 49, SEUT 56 ja SEUT 63 artiklasta ilmenevät yleiset periaatteet, sellaisina kuin niitä on unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tulkittu ja sovellettu, erityisesti syrjintäkiellon, oikeasuhteisuuden sekä kilpailun ja palvelujen ja pääomien vapaan liikkuvuuden suojaamisen osalta, esteenä sellaisten kansallisten normien soveltamiselle, joilla kansallinen lainsäätäjä tai julkishallinnon elin voi pelikonsessioiden alalla viimeksi kuluneiden kymmenen vuoden aikana useita kertoja jatketun niin sanotun teknisen jatkokauden kuluessa yksipuolisesti muuttaa voimassa olevia sopimussuhteita asettamalla velvollisuuden maksaa konsessiomaksuja, joita ei alun perin ollut, ja korottamalla sen jälkeen toistuvasti useita kertoja kyseisiä maksuja, jotka on aina määritetty kiinteämääräisinä kaikille konsessionhaltijoille heidän liikevaihdostaan riippumatta, ja asettamalla konsessionhaltijoiden toiminnalle muitakin rajoituksia, kuten kiellon siirtää toimipaikkoja, ja asettamalla tulevaan, konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskevaan menettelyyn osallistumisen ehdoksi sen, että toiminnanharjoittajat suostuvat edellä tarkoitettuun jatkokauteen?”

27.      Ennakkoratkaisupyynnöt kirjattiin saapuneiksi unionin tuomioistuimen kirjaamoon 24.11.2022. Unionin tuomioistuin päätti 31.1.2023 yhdistää asiat niiden käsittelyn kirjallista ja suullista vaihetta sekä tuomion antamista varten, koska ne liittyvät toisiinsa. Kirjallisia huomautuksia esittivät Italian hallitus, Euroopan komissio ja pääasian asianosaiset. Unionin tuomioistuin esitti 16.10.2023 Consiglio di Statolle selvennyspyynnön unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 101 artiklan mukaisesti. Consiglio di Stato vastasi tähän pyyntöön 16.11.2023 päivätyllä kirjeellä. Istunto pidettiin 24.4.2024.

IV     Asian tarkastelu

28.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksillään unionin tuomioistuimelta, ovatko tietyt seikat, jotka johtuvat niin sanotusta teknistä jatkokautta koskevasta järjestelmästä, jota sovelletaan Italiassa valtion bingopelitoimintaa varten myöntämiin päättyneisiin konsessioihin, yhteensopivia unionin oikeuden kanssa.

29.      Tarkemmin sanottuna ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy, sovelletaanko direktiiviä 2014/23 – tai vaihtoehtoisesti tiettyjä EU-sopimuksen, EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräyksiä – konsessioihin, jotka on myönnetty ennen kyseisen direktiivin voimaantuloa ja joita on sen jälkeen, kun niiden voimassaolo on päättynyt, jatkettu toistuvasti lainsäädäntöteitse kyseisen direktiivin voimaantulon jälkeen (asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty ensimmäinen kysymys).

30.      Siinä tapauksessa, että direktiiviä 2014/23 katsotaan voitavan soveltaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, onko kyseinen direktiivi esteenä kansallisen lainsäädännön sellaiselle tulkinnalle,(14) jonka mukaan jäsenvaltion hallinnolla ei ole harkintavaltaa muuttaa asianomaisten toimijoiden pyynnöstä konsession hyödyntämisen edellytyksiä. Se koskee erityisesti tapauksia, joissa ilmenee ennalta arvaamattomia tapahtumia, joiden ei voida katsoa johtuvan osapuolista ja joilla on merkittävä vaikutus tavanomaisiin toiminnallista riskiä koskeviin olosuhteisiin (asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty toinen kysymys).

31.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lisäksi, onko direktiivi 89/665 esteenä sille, että konsessioiden myöntämiseksi järjestettävään uuteen menettelyyn osallistumisen edellytykseksi asetetaan se, että konsessionhaltija suostuu teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään siinäkin tapauksessa, että kyseiset konsessionhaltijat eivät voi neuvotella uudelleen konsession hyödyntämisen edellytyksiä ennalta arvaamattomien tapahtumien vuoksi (asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty kolmas kysymys).

32.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lopuksi, onko kuukausimaksun yksipuolinen määrääminen teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä direktiivin 2014/23 vastaista. Se esittää tämän kysymyksen ottaen huomioon, että i) kyseistä maksua ei määrätty alkuperäisessä sopimuksentekomenettelyssä, ii) sen määrä on määritetty samalla tavalla kaikille alan toimijoille niiden taloudellisesta kapasiteetista riippumatta, iii) maksua on toistuvasti korotettu sen jälkeen kuin se otettiin käyttöön ensimmäisen kerran, iv) maksun suorittaminen on edellytyksenä konsessiosopimuksen uudelleentekemistä koskevaan menettelyyn osallistumiselle (asiassa C‑730/22 esitetty ainoan kysymyksen ensimmäinen osa)

33.      Siltä varalta, ettei direktiiviä 2014/23 katsota voitavan soveltaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää samat kysymykset, jotka on esitetty tämän ratkaisuehdotuksen 30–32 kohdassa yhtäältä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan osalta ja toisaalta oikeusvarmuuden periaatteen, tehokkaan oikeussuojan periaatteen, luottamuksensuojan periaatteen, syrjintäkiellon periaatteen ja suhteellisuusperiaatteen osalta (asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty neljäs, viides ja kuudes kysymys sekä asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen toinen osa).

34.      Tarkastelen aluksi asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyä ensimmäistä kysymystä, koska tähän kysymykseen annettavan vastauksen perusteella määritetään, mitä unionin oikeuden säännöstä tai määräystä sovelletaan pääasioissa kyseessä oleviin konsessioihin. Sen jälkeen olettaen, että direktiiviä 2014/23 sovelletaan niihin, tarkastelen asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen ensimmäistä osaa, koska myöntävä vastaus tähän kysymykseen voi sulkea pois sen, että unionin tuomioistuimen olisi jatkettava nyt käsiteltävien ennakkoratkaisupyyntöjen tutkimista. Tämän jälkeen tarkastelen asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyjä toista ja kolmatta kysymystä ennen kuin käsittelen lopuksi asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyjä neljättä, viidettä ja kuudetta kysymystä sekä asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen toista osaa.

A       Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty ensimmäinen kysymys

35.      Asioissa C‑728/22 and C‑729/22 esitetty ensimmäinen kysymys edellyttää direktiivin 2014/23 soveltamisalan tutkimista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa lähinnä selvittää, voidaanko kyseistä direktiiviä kuitenkin soveltaa konsessioihin, jotka on myönnetty ennen sen voimaantuloa ja ennen sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä. Toissijaisesti ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii, voidaanko ”perussopimuksista – erityisesti [perusoikeuskirjan] 15, 16, 20 ja 21 artiklasta, SEU 3 artiklasta ja SEUT 8, SEUT 49, SEUT 56, SEUT 12, SEUT 145 ja SEUT 151 artiklasta – johdettavia yleisiä periaatteita” soveltaa pääasioiden oikeusriitoihin.

36.      Muistutan aluksi, että unionin tuomioistuimen vastausta ei mielestäni tarvita tiettyjen EU-sopimuksen, EUT-sopimuksen ja perusoikeuskirjan määräysten osalta, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on viitannut asiassa C‑728/22 esittämässään ensimmäisessä kysymyksessä. Tämä koskee SEU 3 artiklaa SEUT 8, SEUT 12, SEUT 145 ja SEUT 151 artiklaa sekä perusoikeuskirjan 15, 16, 20 ja 21 artiklaa. Tältä osin riittää, kun todetaan, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä mitään konkreettista selitystä siitä, mikä merkitys näillä määräyksillä tai niistä kyseisen tuomioistuimen mukaan johdettavilla yleisillä periaatteilla on käsiteltävien asioiden kannalta.(15) Näin ollen ja unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaisesti ehdotan,(16) että asiassa C‑728/22 esitetty ensimmäinen kysymys jätetään tutkimatta siltä osin kuin se koskee näitä määräyksiä tai yleisiä periaatteita.

37.      Lisäksi ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa unionin tuomioistuimen esittämään selvennyspyyntöön antamassaan vastauksessa, että se on varma ensinnäkin siitä, että kyseessä olevat konsessiot ovat 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitettuja palvelujen käyttöoikeussopimuksia eli palvelukonsessioita ja toiseksi siitä, että ne täyttävät saman direktiivin 8 artiklassa säädetyn kvantitatiivisen kynnysarvon.

38.      Joka tapauksessa ensimmäisen seikan osalta on todettava, että vastoin komission kirjallisissa huomautuksissa esittämiä epäilyksiä pääasioiden oikeusriidat eivät koske toimia, joilla myönnetään lupa tai hallinnollinen toimilupa taloudellisen toiminnan harjoittamiseen. Nämä riidat koskevat todellisuudessa konsessioita, joilla ADM on hankintaviranomaisena siirtänyt pääasian valittajille oikeuden hyödyntää palvelua loppukäyttäjien hyväksi. ADM:n ja konsessionhaltijoiden välisen sopimuksen ehtojen mukaan valtio on saanut tuottoa eli veronluonteisen maksun, joka kannetaan konsessionhaltijoiden pelilipukkeiden myynnistä saamista tuloista. Samalla konsessionhaltijat ovat myös saaneet korvauksen, joka vastaa olennaisilta osin bingolipukkeiden myyntiä, josta on vähennetty niille määrätty veronluonteinen maksu ja pelaajavoitot.

39.      Lisäksi se seikka, että pääasioissa kyseessä olevia konsessioita on muutettu lainsäädännöllisin keinoin, ei muuta konsessioiden luonnetta tai muuta näitä konsessioita pelkäksi sääntelyn alaiseksi palvelujen tarjoamiseksi. Tältä osin on todettava, että kansallisessa oikeudessa, jolla otetaan käyttöön teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä, kehotetaan ADM:ää antamaan tarvittavat säännökset näiden konsessioiden mukauttamiseksi Italian lainsäätäjän asettamiin edellytyksiin.(17)

40.      Direktiivin 2014/23 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan määritelmän ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella(18) voin poistaa epäilykset kyseessä olevien konsessioiden luokittelemisesta ”palveluja koskeviksi käyttöoikeussopimuksiksi”, jotka siis kuuluvat direktiivin soveltamisalaan sen 1 artiklan 2 kohdan b alakohdan mukaisesti.

41.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa myös määrällisestä kynnysarvosta, joka konsession arvon on saavutettava, jotta direktiiviä 2014/23 voidaan soveltaa, ettei sillä ole mitään epäilystä siitä, täyttävätkö pääasioissa kyseessä olevat konsessiot tämän vaatimuksen.

42.      Huomautan erityisesti, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen, joka yksin on toimivaltainen toteamaan pääasian tosiseikat, esittämien selvennysten mukaan konsessionhaltijoiden kuuden vuoden aikana saamat tulot olivat keskimäärin yli 8 000 000 euroa. Näistä selvennyksistä ilmenee myös, että nämä tulot ylittivät ”kaikissa tapauksissa” 5 382 000 euroa. Pääasioiden valittajat myös vahvistivat unionin tuomioistuimessa pidetyssä istunnossa nämä luvut, jotka ylittävät tosiseikkojen tapahtuma-aikaan sovellettavassa direktiivin versiossa vaaditun 5 225 000 euron(19) kynnysarvon.

43.      Näin ollen on niin, että koska direktiivin 2014/23 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa ja 8 artiklassa säädettyjen edellytysten voidaan katsoa täyttyneen, katson, ettei nyt käsiteltävissä asioissa ole tarpeen antaa lisäohjeita direktiivin 2014/23 aineellisesta sovellettavuudesta, mikä oli epäselvää esimerkiksi komission mielestä.

44.      Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimelle pitäisi sitä vastoin antaa ohjeita siitä, sovelletaanko kyseistä direktiiviä ajallisesti pääasioissa kyseessä oleviin konsessioihin, mikä on ainoa merkityksellinen seikka, jonka kyseinen tuomioistuin on tuonut esiin asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyn ensimmäisen kysymyksen tiukan sanamuodon ja ennakkoratkaisupyyntöjen perustelujen valossa.

45.      Tältä osin on aiheellista muistuttaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan konsessiosopimuksiin sovellettava unionin oikeus on lähtökohtaisesti se, joka on voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintayksikkö valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää, onko velvollisuutta järjestää kilpailu ennen julkista hankintaa koskevan sopimuksen sopimuspuolen valintaa. Sen sijaan direktiivin, jonka täytäntöönpanon määräaika on päättynyt kyseisen hetken jälkeen, säännöksiä ei voida soveltaa.(20)

46.      Nyt käsiteltävissä asioissa direktiivin 2014/23 täytäntöönpanolle asetettu määräaika oli 18.4.2016, mikä merkitsee sitä, että siltä osin kuin ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa käsiteltävänä olevat konsessiot myönnettiin vuonna 2000, kyseistä direktiiviä ei lähtökohtaisesti voida soveltaa niihin.

47.      Lisäksi direktiivin 2014/23 54 artiklan toisessa kohdassa todetaan myös, että kyseisen direktiivin säännöksiä ei sovelleta sellaisten käyttöoikeussopimusten tekemiseen, jotka on tarjottu tai tehty ennen 17.4.2014 eli ennen kyseisen direktiivin voimaantulopäivää. Tästä seuraa, että kyseessä olevien konsessiosopimusten alkuperäinen tekomenettely jäisi joka tapauksessa direktiivin 2014/23 soveltamisalan ulkopuolelle.

48.      Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin perustellusti muistuttaa, unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut, että jos konsessioon sovellettavia edellytyksiä muutetaan merkittävästi, unionin lainsäädäntö, jonka perusteella tätä muutosta on arvioitava, on sen ajankohtana voimassa ollut lainsäädäntö. Sillä seikalla, että alkuperäinen konsessiosopimus oli tehty ennen kuin unioni oli antanut kyseistä asiaa koskevia säännöksiä, ei ole tämän kannalta merkitystä.(21)

49.      Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 17 kohdassa todettiin, kansallisen tason riita koskee kahta ADM:n 9.7.2020 (asia C‑729/22) ja 18.11.2020 (asia C‑728/22) antamaa asiakirjaa. Nämä asiakirjat perustuvat joulukuussa 2017 annettuun Italian lainsäädäntöön, jolla muutettiin toista kertaa alun perin vuonna 2013 käyttöön otettua teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää sen jälkeen, kun sitä muutettiin ensimmäisen kerran vuonna 2015.(22) Jos siis teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää, sellaisena kuin se on myöhemmin muutettuna, olisi pidettävä edellä mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuna alkuperäisten konsessioiden merkittävänä muutoksena, olisi katsottava, että direktiiviä 2014/23 voidaan soveltaa pääasioiden oikeusriitoihin.

50.      Tältä osin on todettava, että kansallinen lainsäädäntö voi merkitä alun perin myönnettyjen konsessioiden merkittävää muutosta esimerkiksi silloin, kun konsession kestoa pidennetään yksipuolisesti tavalla, josta ei määrätty alkuperäisen myöntämisen yhteydessä. Näin on myös silloin, kun kyseisessä kansallisessa lainsäädännössä asetetaan uusia edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jotta konsessiota voidaan hyödyntää, erityisesti sen vastikkeen osalta, joka konsessionhaltijoiden on maksettava kyseisen palvelun hyödyntämisestä.

51.      Nyt käsiteltävissä asioissa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, merkitsikö vuonna 2013 annettu Italian lainsäädäntö, sellaisena kuin sitä on myöhemmin muutettu vuosina 2015 ja 2017, merkittävää muutosta vuonna 2000 myönnettyjen konsessioiden ehtoihin nähden. Kun otetaan huomioon ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenevät seikat, on mielestäni kuitenkin selvää, että kun kyseisellä lainsäädännöllä otettiin käyttöön teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä ja pidettiin se voimassa, sillä muutettiin bingopelikonsessioiden hyödyntämisen kannalta merkityksellisiä edellytyksiä erityisesti, kun niitä verrataan niiden alkuperäisen sopimuksentekomenettelyn ajankohtana asetettuihin ehtoihin:

–        ensinnäkin teknistä jatkokautta koskevalla järjestelmällä jatkettiin jo päättyneitä konsessioita ja pidennettiin siten niiden alun perin sovittua voimassaoloaikaa. Kun otetaan huomioon Italian lainsäätäjän vuonna 2015 tekemä muutos,(23) joka sittemmin pidettiin voimassa vuonna 2017, tämän seurauksena kyseisen järjestelmän mukaisia voimassa olevia konsessioita jatkettiin yhdeksällä vuodella eli niiden alkuperäisellä voimassaoloajalla ja sen puolikkaalla;

–        toiseksi teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä määrättiin, että vastikkeena konsessioiden hyödyntämisestä oli maksettava kuukausimaksu, josta ei ollut määrätty alkuperäisessä sopimuksentekomenettelyssä. Tällä muutettiin tapaa, jolla valtio saa tuottoa siitä, että konsessionhaltijat hyödyntävät palveluja, mikä oli siihen asti tarkoittanut pelilipukkeiden myynnistä saaduista tuloista kannettavaa veronluonteista maksua(24) ja

–        kolmanneksi teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän mukaan ne konsessionhaltijat, jotka halusivat osallistua tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn, oli pakko osallistua kyseiseen järjestelmään ja maksaa kuukausimaksu, mikä oli lisäksi uusi edellytys alkuperäisen sopimuksentekomenettelyn edellytyksiin nähden.(25)

52.      Edellä esitetystä seuraa, jollei ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtäväksi kuuluvasta arvioinnista muuta johdu, että kyseistä direktiiviä on katsottava voitavan soveltaa pääasioissa kyseessä olevin konsessioihin siltä osin kuin alkuperäisen sopimuksentekomenettelyn edellytyksiä muutettiin olennaisesti teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän hyväksymisellä ja siihen myöhemmin tehdyillä muutoksilla.

53.      Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyyn ensimmäiseen kysymykseen, että direktiiviä 2014/23 sovelletaan pääasioissa kyseessä oleviin konsessioihin.

54.      Lisäksi on tärkeää muistaa, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkia kansallisia toimenpiteitä alalla, joka on ollut unionin tasolla täydellisen yhdenmukaistamisen kohteena, on arvioitava suhteessa kyseisen yhdenmukaistamistoimenpiteen säännöksiin eikä suhteessa primaarioikeuden määräyksiin.(26) Tämä merkitsee sitä, että jos unionin tuomioistuin yhtyy tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa esitettyyn analyysiin, tästä seuraisi, että SEUT 49 ja SEUT 56 artiklalla, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esittämänsä ensimmäisen kysymyksen sanamuodossa, ei olisi merkitystä nyt käsiteltävien asioiden kannalta. Tästä seuraisi myös, että unionin tuomioistuimen ei tarvitsisi vastata näissä samoissa asioissa esitettyihin neljänteen, viidenteen ja kuudenteen kysymykseen sekä asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen toiseen osaan.

B       Asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen ensimmäinen osa

55.      Sen jälkeen, kun on todettu, että direktiiviä 2014/23 sovelletaan pääasioissa kyseessä oleviin konsessioihin, on nyt vastattava asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen ensimmäiseen osaan, joka koskee pääasiallisesti kyseistä direktiiviä.(27) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään lähinnä, onko velvollisuus maksaa teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä käyttöön otettu kuukausimaksu kyseisen direktiivin mukainen, kun otetaan huomioon erityisesti tämän ratkaisuehdotuksen 32 kohdassa mainitut kyseisen maksun erityispiirteet.

56.      Huomautan aluksi, että tämän ainoan kysymyksen ensimmäisessä osassa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei mainitse mitään erityistä direktiivin 2014/23 säännöstä mahdollisena perustana määrätyn kuukausimaksun maksamisen yhteensopimattomuudelle. Ennakkoratkaisupyynnöissä esitetyistä tiedoista ilmenee kuitenkin, että kyseinen tuomioistuin viittaa lähinnä kyseisen direktiivin 43 artiklaan.

57.      Direktiivin 2014/23 43 artiklassa, jonka otsikko on ”Sopimusten muuttaminen niiden voimassaoloaikana”, säädetään edellytyksistä, jotka palvelukonsessioon kyseisen sopimuksen täytäntöönpanon aikana tehtävien muutosten on täytettävä. Tässä säännöksessä oletetaan, että konsessiosopimuksiin liittyy yleensä pitkäaikaisia ja monimutkaisia rahoitusjärjestelyjä, joihin liittyy usein olosuhteiden muutoksia.(28) Tästä syystä sillä pyritään selventämään olosuhteita, joissa palvelukonsession muuttaminen edellyttää – tai ei edellytä – uutta sopimuksentekomenettelyä.(29)

58.      Tarkemmin sanottuna direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan e alakohdassa säädetään, että konsessiosopimuksia voidaan muuttaa ilman uutta sopimuksentekomenettelyä, jos muutos sen arvosta riippumatta ei ole saman artiklan 4 kohdassa tarkoitettu merkittävä muutos. Direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 kohdassa ensimmäisessä virkkeessä puolestaan säädetään yleisenä kriteerinä, että konsessiosopimukseen sen voimassaoloaikana tehtyä muutosta pidetään merkittävänä muutoksena, jos sopimus on sen seurauksena luonteeltaan huomattavasti erilainen alun perin tehtyyn sopimukseen verrattuna. Tämän saman säännöksen a alakohdan mukaan näin on joka tapauksessa silloin, kun muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen alkuperäiseen konsessiosopimuksen tekomenettelyyn. Lopuksi on muistutettava, että jos sopimuksen muutosta pidetään merkittävänä, direktiivin 2014/23 43 artiklan 5 kohdassa säädetään, että on järjestettävä uusi tarjouspyyntömenettely.

59.      Nyt käsiteltävissä asioissa olen jo todennut asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyn ensimmäisen kysymyksen tarkastelun yhteydessä, että teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä merkitsi useita muutoksia bingopelikonsessioiden hyödyntämistä koskeviin edellytyksiin.(30) Nämä muutokset koskivat tiettyjä näiden konsessioiden olennaisia osatekijöitä eli yhtäältä niiden kestoa suhteessa niille alun perin vahvistettuun kestoon ja toisaalta tapaa, jolla konsessionhaltijoiden oli suoritettava hankintaviranomaiselle korvaus kyseisten palvelujen hyödyntämisestä.

60.      Huomautan, että teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän ainoa osatekijä, joka koskee nyt käsiteltävää kysymystä, sellaisena kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on sen muotoillut, on velvollisuus maksaa tästä järjestelmästä johtuva kuukausimaksu, eikä se, että järjestelmän avulla konsessioiden voimassaoloa jatkettiin myös merkittävästi. Tästä syystä on niin, että vaikka tämä voimassaolon jatkaminen voisikin oikeuttaa päätelmän, jonka mukaan pääasioissa kyseessä olevia konsessioita muutettiin merkittävästi direktiivin 2014/24 43 artiklan 4 kohdassa tarkoitetussa merkityksessä,(31) tämä teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän osatekijä voidaan mielestäni jättää unionin tuomioistuimen arvioinnin ulkopuolelle.

61.      Velvollisuudesta maksaa kuukausimaksu on todettava, ettei siitä määrätty pääasioissa kyseessä olevien konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä. Se otettiin epäilemättä käyttöön sen varmistamiseksi, että konsessioiden jatkaminen teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä toteutettaisiin rinnakkain kyseisten palvelujen hyödyntämisen jatkamisesta suoritettavan vastikkeen kanssa. Teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän käyttöönotolla muutettiin tapaa, jolla tämä vastike oli suoritettava, koska siihen saakka se muodostui pääasiallisesti siitä, että valtio peri veronluonteisen maksun konsessionhaltijoiden pelilipukkeiden myynnistä saamista tuloista.

62.      Tältä osin on todettava, että veronluonteisen maksun periminen, sellaisena kuin siitä määrättiin konsessiosopimusten alkuperäisissä tekomenettelyssä, perustui siihen, että bingopelitoiminnassa toimivat loppukäyttäjät maksoivat sen välillisesti. Siitä seurasi myös, että vastike, joka konsessionhaltijoiden oli maksettava palvelujensa hyödyntämisestä, määräytyi niiden tosiasiallisen tulojen mukaan.

63.      Sitä vastoin teknistä jatkokautta koskevalla järjestelmällä käyttöön otettu maksun maksaminen muutti yksipuolisesti tämän vastikkeen perusteita, koska ensinnäkin sillä määrättiin korvausmekanismi suoraan konsessionhaltijoille ja toiseksi se johti siihen, että korvaus oli kiinteä, mikä merkitsee sitä, että kaikki konsessionhaltijat ovat velvollisia maksamaan saman määrän riippumatta niiden taloudellisesta kapasiteetista tai alkuperäisen konsession kestosta. Samalla se, että kuukausimaksua korotettiin toistuvasti jokaisen teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän muutoksen jälkeen – ja vuonna 2017 se oli kolme kertaa suurempi kuin kyseisen maksun arvo verrattuna siihen, kun se määrättiin ensimmäisen kerran – lisäsi niiden konsessionhaltijoiden taloudellista painetta, joiden tulot olivat alhaiset. Valtio sen sijaan voi konsessioiden maksullisuuden periaatteen perusteella olla varma siitä, että se saa taattuja tuloja kyseisen palvelujen hyödyntämisestä, mikä ei kuvasta konsessioista alun perin määrätyn vastikkeen muuttuvaa luonnetta.

64.      Tästä seuraa, kuten pääasian valittajat väittävät, että teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän mukainen velvollisuus maksaa kuukausimaksu muutti konsessioiden taloudellisia perusparametreja, sellaisina kuin ne oli määritelty konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä. Tästä näkökulmasta katsoen nämä valittajat väittävät mielestäni perustellusti, että teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän käyttöönoton ja siihen tehtyjen muutosten jälkeen nämä konsessiot poikkesivat luonteeltaan huomattavasti alun perin tehdyistä konsessiosopimuksista.(32) Ei myöskään voida sulkea pois sitä, että jos nämä ehdot olisivat kuuluneet alkuperäiseen konsessiosopimuksen tekomenettelyyn, se olisi mahdollistanut muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn.

65.      Edellä esitetyn perusteella, katson, että direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 kohdassa ja saman säännöksen a alakohdassa asetetut yleiset ja erityiset kriteerit täyttyvät.(33) Edellä esitetyn perusteella katson lisäksi, että kun konsessionhaltijoille asetettiin velvollisuus maksaa kuukausimaksu sen käyttöönoton yhteydessä määriteltyjen ehtojen mukaisesti, teknistä jatkokautta koskevalla järjestelmällä muutettiin pääasioissa kyseessä olevia konsessioita merkittävästi direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan e alakohdassa tarkoitetussa merkityksessä. Näin ollen direktiivin 2014/23 43 artiklan 5 kohdan mukaan ennen näiden muutosten tekemistä olisi pitänyt järjestää uusi tarjouspyyntömenettely.

66.      Sama päätelmä voidaan tehdä siltä osin kuin on kyse konsessionhaltijoiden velvollisuudesta maksaa teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän mukainen maksu edellytyksenä sille, että ne voivat osallistua uuteen tarjouspyyntömenettelyyn. Kuten komissio toteaa, tätä velvollisuutta voidaan varmasti pitää seikkana, jolla pyritään korvaamaan kilpailuetu, joka niillä konsessionhaltijoilla on, joiden konsessio on päättymässä, uusiin konsessionhaltijoihin nähden. Se vahvistaa kuitenkin konsessioiden taloudellisten parametrien muutosta verrattuna siihen, mitä ne olivat alun perin. Samanaikaisesti siltä osin kuin uusien konsessiosopimusten tekomenettelyn aloittaminen on epävarmaa, tämän edellytyksen soveltaminen johtaa direktiivin 43 artiklan 4 kohdassa tarkoitettuun konsessiosopimuksen sisällön uuteen muutokseen.

67.      Edellä esitetystä seuraa, että direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan e alakohta ja 5 kohta ovat esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään velvollisuudesta maksaa kuukausimaksu, josta ei määrätty alkuperäisessä sopimuksentekomenettelyssä, siltä osin kuin sillä muutetaan kyseessä olevien konsessioiden taloudellisia perusparametrejä esimerkiksi määräämällä samansuuruinen maksu kaikille alan toimijoille niiden taloudellisesta kapasiteetista riippumatta ja korottamalla merkittävästi kyseisen maksun määrää sen käyttöönotosta lähtien. Nämä kaksi säännöstä ovat esteenä tälle lainsäädännölle myös siltä osin kuin kyseisen maksun maksaminen on edellytyksenä osallistumiselle tulevaan kyseisten konsessioiden uudellenmyöntämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn.

C       Asioissa C‑728 ja C‑729/22 esitetty toinen kysymys

68.      Kuten olen todennut tämän ratkaisuehdotuksen 34 kohdassa, katson, että jos asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen ensimmäiseen osaan vastataan myöntävästi, unionin tuomioistuimen ei ole tarpeen jatkaa nyt käsiteltävien ennakkoratkaisupyyntöjen tarkastelua. Jos unionin tuomioistuin nimittäin yhtyy päätelmään, jonka mukaan velvollisuus maksaa kuukausimaksu, sellaisena kuin se on määritelty teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä, on direktiivin 2014/23 vastainen, sen ei tarvitse tutkia asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyjä toista ja kolmatta kysymystä, joilla pyritään selventämään, voiko kansallinen hallintoviranomainen harkita maksua uudelleen ennalta arvaamattomien olosuhteiden vuoksi. Tarkastelen kuitenkin näitä kahta kysymystä täydellisyyden vuoksi.

69.      Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty toinen kysymys koskee tilannetta, jossa hankintaviranomainen kieltäytyy neuvottelemasta konsession ehdoista uudelleen sellaisten ennalta arvaamattomien tapahtumien vuoksi, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin haluaa selvittää, onko direktiivi 2014/23 esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden tulkinnalle, joka johtaa siihen, että ADM:n kaltaiselta hankintaviranomaiselta viedään harkintavalta tarkastella uudelleen hankintasopimuksen ehtoja näissä olosuhteissa.

70.      Hankintasopimusten uudelleenneuvottelu niiden täyttämisen myöhemmässä vaiheessa on klassinen aihe hallinto-oikeuden kirjallisuudessa erityisesti julkisten hankintojen alalla.(34) Se on poikkeus yhdestä konsessioiden toteuttamisen keskeisistä periaatteista eli siitä, että konsessionhaltijoiden on hyödynnettävä palvelua omalla riskillään (‘à ses risques et périls’)(35) ja että hankintaviranomaisten ei tästä syystä tarvitse vastata tämän toiminnan taloudellisista seurauksista. Hankintasopimusten uudelleenneuvotteluun suhtaudutaan yleensä epäillen, sillä se voisi kannustaa tarjouspyyntömenettelyyn osallistujia opportunistiseen toimintaan.(36)

71.      Kuitenkin silloin, kun ilmenee tapahtumia, joita konsessionhaltijat eivät voineet ennakoida ja joista ne eivät ole vastuussa, kansallisissa oikeusjärjestyksissä annetaan usein hankintaviranomaisille harkintavalta tarkastella uudelleen konsession ehtoja.(37) Tämä lähestymistapa on perusteltu sen vuoksi, että konsessiot perustuvat taloudelliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon, joka olisi palautettava, jos konsessionhaltijoista riippumattomat olosuhteet vaikuttavat edellytyksiin, joiden vallitessa palvelukonsessio on toteutettava konsession alkuperäisten ehtojen mukaisesti. Mahdollisuus neuvotella uudelleen hankintasopimuksen ehdot on olemassa aina, kun nämä olosuhteet voivat häiritä kyseisen sopimuksen tasapainoa.(38)

72.      Ennakkoratkaisupyynnöistä käy selvästi ilmi, että Italian oikeusjärjestyksessä on säännös, jossa otetaan huomioon tarve säilyttää pääasioissa kyseessä olevien kaltaisten konsessioiden taloudellinen ja rahoituksellinen tasapaino.(39) ADM näyttää 9.7.2020 ja 18.11.2020 päivätyissä asiakirjoissa toteavan, ettei sillä ole toimivaltaa soveltaa tätä säännöstä, jonka soveltamista valittajat pyysivät, koska se ei voi hallinnollisena virastona tehdä päätöksiä, jotka ovat vastoin kansallisia lainsäädäntötoimenpiteitä, joilla on otettu käyttöön teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä ja muutettu sitä myöhemmin.

73.      Tältä osin haluan todeta yhtäältä, että ADM:n päättelyllä – joka koskee toimivallan ja normien hierarkian periaatetta kansallisessa oikeusjärjestyksessä – ei ole merkitystä tutkittaessa sitä, annetaanko direktiivissä 2014/23 hankintaviranomaisille mahdollisuus tarkastella uudelleen konsession ehtoja käyttäen niille kuuluvaa harkintavaltaa. Jos unionin tuomioistuin katsoo, että hankintaviranomaisilla on tällainen harkintavalta, ADM:llä olisi oikeus käyttää sitä siitä huolimatta, että teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä hyväksyttiin ja sitä muutettiin lainsäädäntöteitse, tai jopa siitä huolimatta, että tämä virasto toimii kansallisen lainsäätäjän sille asettaman pakottavan velvoitteen nojalla.

74.      Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin näyttää ennakkoratkaisupyynnössä esitettyjen tietojen tarkastelun perusteella katsoneen, että covid-19-pandemiaa on pidettävä ennalta arvaamattomana seikkana, jonka ei voida katsoa johtuvan pääasioiden valittajista ja joka voi vaikuttaa konsessioiden taloudelliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon.(40) Tämä merkitsee sitä, että edellyttäen, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivissä 2014/23 annetaan hankintaviranomaisille harkintavalta arvioida tarvetta neuvotella uudelleen hankintasopimusten ehdoista ennalta arvaamattomissa olosuhteissa, tämä vaatimus täyttyy nyt käsiteltävissä asioissa.(41)

75.      Siltä osin kuin on kyse siitä, voiko hankintaviranomaisten harkintavalta konsession hyödyntämisen ehtojen uudelleentarkastelussa perustua direktiiviin 2014/23, totean, ettei tällaista harkintavaltaa mainita nimenomaisesti missään säännöksessä.

76.      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa kuitenkin, että kyseisessä direktiivin 5 artiklan 1 kohdan b alakohdassa määritellään ”palvelujen käyttöoikeussopimus” sopimukseksi ja siinä täsmennetään lisäksi, että konsessionsaajan katsotaan vastaavan palvelun toteuttamiseen liittyvästä toiminnallisesta riskistä ”tavanomaisissa käyttöolosuhteissa”.(42) Kyseisen tuomioistuimen mukaan tästä säännöksestä voidaan päätellä, että siltä osin kuin ennalta arvaamattomat olosuhteet voivat muuttaa hankintasopimuksen taloudellista tasapainoa, konsessionhaltijoilla on oltava oikeus vaatia kyseisen sopimuksen muuttamista.

77.      Toisin kuin pääasioiden valittajat väittävät, mielestäni on selvää, että direktiivin 2014/23 5 artiklan 1 kohdan b alakohdan toisessa alakohdassa esitetty määritelmää ei sinänsä voida käyttää perustana sille, että hankintaviranomaiselle annetaan harkintavaltaa tarkastella uudelleen hankintasopimuksen ehtoja, eikä varsinkaan sille, että konsessionhaltijoille myönnetään oikeus vaatia tämän harkintavallan käyttämistä. Tämä määritelmä annetaan ainoastaan direktiivin 2014/23(43) soveltamiseksi ja erityisesti kyseisen direktiivin aineellisen soveltamisalan määrittelemiseksi sen 1 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

78.      Direktiivin 2014/23 43 artiklan, johon jo viittasin nyt käsiteltävässä ratkaisuehdotuksessa, 1 kohdan c alakohdassa säädetään, että konsessiosopimuksia voidaan muuttaa ilman uutta sopimuksentekomenettelyä, jos muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintaviranomainen tai hankintayksikkö ei olisi voinut ennakoida.

79.      Tätä säännöstä on luettava direktiivin 2014/23 johdanto-osan 76 perustelukappaleen valossa, jossa todetaan, että hankintaviranomaiset ja hankintayksiköt saattavat kohdata ulkoisia olosuhteita, joita ne eivät ole osanneet ennakoida konsessiosopimusta tehdessään, erityisesti, kun sopimus toteutetaan pitkällä ajanjaksolla. Kyseisen perustelukappaleen mukaan näissä tapauksissa tarvitaan tietynasteista joustavuutta, jotta konsessiosopimus voidaan mukauttaa näihin olosuhteisiin ilman uutta sopimuksentekomenettelyä.

80.      Tästä seuraa, että direktiivin 2014/23 mukaan ennalta arvaamattomat olosuhteet voivat vaikuttaa hankintaviranomaisten ja konsessionhaltijoiden alun perin sopimiin hankintasopimusten ehtoihin. Tätä varten samassa direktiivissä vahvistetaan joukko sääntöjä, joita on noudatettava, jos katsotaan, että konsessiota on mukautettava uusiin olosuhteisiin erityisesti ilman uutta tarjouspyyntömenettelyä.

81.      On todettava, että edellä esitetty toteamus ei merkitse – toisin kuin pääasian valittajat väittävät –, että konsessionhaltijoilla olisi oikeus siihen, että hankintaviranomaisen on joka tapauksessa neuvoteltava uudelleen konsession ehdot, kun ennalta arvaamattomia olosuhteita ilmaantuu. Italian hallitus väittää tältä osin perustellusti, että direktiivin 2014/23 tavoitteena on ennen kaikkea tiettyjen konsessiosopimusten tekomenettelyjen yhteensovittaminen ja että kyseisessä direktiivissä ei käsitellä oikeuksia, joita konsessionhaltijoilla on hankintasopimuksen toteuttamisen aikana tapahtuneiden tapahtumien vuoksi.

82.      Tästä huolimatta direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan c alakohta, luettuna sen johdanto-osan 76 perustelukappaleen valossa, osoittaa, että palvelukonsession hyödyntämistä koskevassa ennalta arvaamattomassa skenaariossa, joka voi vaikuttaa sen taloudelliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon, unionin oikeudessa asetetaan hankintaviranomaisten käyttöön joukko sääntöjä, jotka koskevat palvelukonsession ehtojen uudelleentarkastelua. Nämä säännöt voivat olla tehokkaita vain, jos kyseinen viranomainen kykenee ensin havaitsemaan, onko konsession taloudellinen tasapaino palautettava ennalta arvaamattomien olosuhteiden vuoksi. Näin ollen on niin, että jos kansallinen lainsäädäntö – tai sen tulkinta – estää hankintaviranomaista tekemästä harkintavaltaansa käyttäen päätöstä siitä, onko konsessio saatettava taloudellisesti ja rahoituksellisesti tasapainoon, direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan c alakohtaa heikennettäisiin ja unionin oikeuden tehokasta vaikutusta saatettaisiin vähentää.

83.      Nyt käsiteltävissä asioissa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, tekikö ADM virheen antaessaan 9.7.2020 ja 18.11.2020 päivätyt asiakirjat ja erityisesti todetessaan, ettei sillä ollut oikeutta tarkastella uudelleen kyseessä olevien palvelukonsessioiden ehtoja, koska Italian lainsäätäjä on antanut normit, joissa säädetään teknistä jatkokautta koskevasta järjestelmästä.

84.      Mielestäni hankintaviranomaisen on katsottava tehneen tällaisen virheen, kun se jättää huomiotta sen, että unionin oikeudessa – eli direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan c alakohdassa – esitetään sääntöjä, joita on noudatettava tarkasteltaessa uudelleen palvelukonsession ehtoja ennalta arvaamattomissa olosuhteissa ja joiden tehokkuus edellyttää jo lähtökohtaisesti kyseisen viranomaisen harkintavallan käyttöä.

85.      Tältä osin totean, että on kiistatonta, että tämän harkintavallan käyttämisestä ei seuraa, että hankintaviranomaisen on hyväksyttävä tarve muuttaa palvelukonsessiota tai mukauttaa sitä kyseisten konsessionhaltijoiden vaatimien erityisehtojen mukaisesti. Se voi jopa kiistää sellaisten ennalta arvaamattomien olosuhteiden olemassaolon, jotka oikeuttaisivat tämänkaltaisen päätöksen. Kyseinen hankintaviranomainen ei kuitenkaan voi tukeutua kansalliseen oikeuteen tai kansallisen oikeuden tulkintaan välttääkseen tällaisen arvioinnin, joka on tarvittaessa saatettava kansallisten tuomioistuinten tutkittavaksi.

86.      Totean näin ollen, että direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan c alakohta on esteenä kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan hankintaviranomaisella ei ole harkintavaltaa arvioida, oikeuttavatko ennalta arvaamattomat olosuhteet, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista ja jotka voivat vaikuttaa konsessioiden taloudelliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon, konsession ehtojen uudelleentarkastelun.

87.      Tätä tulkintaa vastaan komissio toteaa, että unionin tuomioistuin katsoi tuomiossa Conzorzio Italian Management,(44) ettei jäsenvaltioilla ole velvollisuutta ottaa käyttöön hallinnollista menettelyä tai sopimusmenettelyä ottaakseen huomioon olosuhteet, jotka voivat oikeuttaa hankintasopimuksen muuttamisen sen täyttämisen aikana.(45) Kyseisessä tuomiossa kyseessä ollut direktiivi oli kuitenkin direktiivi 2004/17,(46) joka ei ole enää voimassa ja johon ei sisältynyt direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan c alakohdan kaltaista säännöstä. Tästä syystä en katso, että unionin tuomioistuimen pitäisi tukeutua tähän tuomioon pätevänä ennakkotapauksena nyt käsiteltävän ennakkoratkaisukysymyksen arvioinnissa.

88.      Edellä esitetyn perustella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyyn toiseen kysymykseen myöntävästi ja toteaa näin ollen, että direktiivi 2014/23 on esteenä sille, että hankintaviranomainen menettää harkintavaltansa arvioida, onko hankintasopimuksen ehtoja tarkasteltava uudelleen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kuvaamissa olosuhteissa.

D       Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty kolmas kysymys

89.      Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esittämällään kolmannella kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta, onko direktiivi 89/665 esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan konsessionhaltijan on tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn osallistumisen edellytyksenä suostuttava pääasioissa kyseessä olevan kaltaiseen teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään. Se esittää tämän kysymyksen viittaamalla tilanteeseen, jossa hankintaviranomaisella ei ole lainkaan harkintavaltaa neuvotella konsession hyödyntämisen edellytykset uudelleen ennalta arvaamattomissa olosuhteissa.

90.      Aluksi on todettava, että nyt käsiteltävä kysymys perustuu olettamaan, jonka mukaan direktiivi 2014/23 ei ole vastoin tämän ratkaisuehdotuksen toista ennakkoratkaisukysymystä koskevassa osassa esittämääni analyysia esteenä sille, että hankintaviranomaisella ei ole harkintavaltaa muuttaa konsession ehtoja ennalta arvaamattomien tapahtumien sattuessa. Kuten edellä on jo todettu, nyt käsiteltävään kysymykseen on näin ollen vastattava erikseen siinä tapauksessa, ettei unionin tuomioistuin yhdy tähän analyysiin.

91.      Joka tapauksessa en usko, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämään kysymykseen voitaisiin vastata myöntävästi direktiivin 89/665 perusteella.

92.      Direktiiviä 89/665, joka on osa niin sanottuja muutoksenhakudirektiivejä,(47) sovelletaan hankintaviranomaisten direktiivin 2014/23 mukaisesti tekemiin konsessiosopimuksiin.(48) Näihin kuuluvat pääasioissa kyseessä olevien kaltaiset palvelukonsessiot.(49) Tässä direktiivissä velvoitetaan jäsenvaltiot lähinnä varmistamaan, että hankintasopimusten ja konsessiosopimusten tekemistä koskeviin päätöksiin sekä niihin liittyviä menettelyä koskeviin päätöksiin voidaan hakea muutosta nopeasti ja tehokkaasti.(50) Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan direktiivillä 89/665 konkretisoidaan unionin oikeuden yleinen periaate, joka koskee oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin julkisten hankintojen erityisalalla.(51)

93.      Tätä varten direktiivissä 89/665/ETY asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus varmistaa yksityiskohtaisilla säännöillä muutoksenhakumenettelyt, joiden on oltava ainakin niiden henkilöiden käytettävissä, jotka ovat tavoittelemassa tiettyä sopimusta ja joiden etua julkisia hankintoja koskeva unionin oikeuden väitetty rikkominen on loukannut.(52) Kansallisissa muutoksenhakukeinoissa on oltava mahdollisuus ryhtyä väliaikaisiin toimenpiteisiin, kumota lainvastaisesti tehdyt päätökset ja määrätä vahingonkorvausta.(53) Jäsenvaltiot voivat vapaasti päättää, mitkä elimet vastaavat direktiivin mukaisista muutoksenhakupäätöksistä. Nämä voivat olla joko oikeusviranomaisia tai vaihtoehtoisesti muutoksenhakuelimiä, jotka eivät ole oikeusviranomaisia, kunhan viimeksi mainitussa tapauksessa nämä elimet noudattavat tiettyjä lisäedellytyksiä.(54)

94.      Nyt käsiteltävissä asioissa riittää, kun todetaan komission tavoin, että pääasioiden kuvauksesta ei ilmene, että direktiivissä 89/665 asetettuja velvoitteita olisi rikottu ottamalla käyttöön teknistä jatkokautta koskeva järjestelmä ja muuttamalla sitä myöhemmin. Vielä tärkeämpää on, ettei yksikään kyseisen direktiivin säännöksistä vaikuta merkitykselliseltä arvioitaessa sitä, onko laillista, että tulevaan tarjouspyyntömenettelyyyn osallistumisen edellytyksenä on se, että konsessionhaltijat osallistuvat tähän järjestelmään.

95.      Ennakkoratkaisupyynnöissä esitetyistä tiedoista ilmenee nimittäin, että näillä konsessionhaltijoilla on ollut mahdollisuus riitauttaa ADM:n niiden vaatimusten jälkeen hyväksymät kaksi asiakirjaa. Tarkemmin sanottuna ne ovat voineet riitauttaa kyseisen viraston päätöksen kieltäytyä kyseisessä järjestelmässä vaaditun kuukausimaksun maksamisen keskeyttämisestä ja muuttamisesta. Tätä varten ne ovat käyttäneet Italian kansallisessa oikeudessa säädettyjä oikeussuojakeinoja, joissa niille annetaan mahdollisuus saada asiansa käsitellyksi kahdessa oikeuslaitoksessa ja mahdollisuus vedota niiden säännösten lainvastaisuuteen, joilla ADM on perustellut päätöksensä. Nämä oikeustoimet ovat jopa johtaneet SEUT 267 artiklan mukaisen ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen.

96.      Lisäksi tätä päätelmää ei muuta se, että Italian oikeusjärjestyksessä ei säädetä hallinnollisesta muutoksenhakukeinosta, jonka avulla konsessionhaltija voisi pyytää hankintaviranomaista aloittamaan menettelyn hankintasopimuksen ehtojen uudelleen neuvottelemiseksi. Hallinnollisen muutoksenhaun saatavuutta koskeva velvoite voitaisiin vahvistaa direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan perusteella, kuten jo totesin toisen ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelun yhteydessä, mutta se ei voi perustua pelkästään direktiiviin 89/665.

97.      Edellä esitetyn perusteella katson, että direktiivi 89/665 ei muodosta oikeusperustaa, jonka perustella voitaisiin kyseenalaistaa pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön – jossa teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään osallistuminen asetetaan tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn osallistumisen edellytykseksi – laillisuus. Tämä päätelmä perustuu selvästi oletukseen, jonka mukaan kyseisillä toimijoilla on käytettävissään tarvittavat oikeussuojakeinot tämän lainsäädännön laillisuuden riitauttamiseksi tarvittaessa vetoamalla lainvastaisuusväitteeseen.

E       Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetty neljäs, viides ja kuudes kysymys sekä asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen toinen osa

98.      Tämän ratkaisuehdotuksen 54 kohdassa totesin, että jos unionin tuomioistuin katsoo, että direktiiviä 2014/23 sovelletaan pääasioissa kyseessä oleviin konsessioihin, vastaus neljänteen, viidenteen ja kuudenteen ennakkoratkaisukysymykseen (asiat C‑728/22 ja C‑729/22) ja ainoan kysymyksen toiseen osaan (asia C‑730/22) ei ole tarpeen. Seuraavat kohdat antavat unionin tuomioistuimelle selvennystä siltä varalta, ettei se yhdy tähän näkemykseen.(55)

99.      Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan viranomaisten on silloin, kun ne aikovat myöntää konsession, joka ei kuulu julkisten hankintojen eri ryhmiä koskevien direktiivien soveltamisalaan, noudatettava EUT-sopimuksen perustavanlaatuisia oikeussääntöjä.(56)

100. Nyt käsiteltävissä asioissa on niin, että vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee ennakkoratkaisukysymyksissään lähinnä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan, ainoastaan ensimmäinen näistä määräyksistä on merkityksellinen tämän analyysin kannalta.(57) Pääasioissa kyseessä olevan kaltaiset bingohallien toimintaan liittyvät konsessiot edellyttävät nimittäin pysyvää ja jatkuvaa perustaa siinä jäsenvaltiossa, jossa bingopelipalveluja suoritetaan. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön valossa tämä edellyttää sijoittautumisvapautta koskevan SEUT 49 artiklan soveltamista ja sulkee sitä vastoin pois palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT 56 artiklan soveltamisen.(58) Valittajat vahvistivat lisäksi istunnossa, että nyt käsiteltävissä asioissa ei ole kyse mistään muuntyyppisistä bingopalveluista, joita tarjotaan esimerkiksi verkossa.

101. Jotta SEUT 49 artiklan soveltaminen pääasioihin voidaan todeta, on lisäksi osoitettava varma rajat ylittävä intressi, minkä arvioiminen kuuluu unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan yksinomaan ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.(59) Huomautan tältä osin, että unionin tuomioistuimen esittämään selvennyspyyntöön antamassaan vastauksessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa nimenomaisesti, että jos katsottaisiin, ettei direktiiviä 2014/23 sovelleta kyseessä oleviin konsessioihin, ennakkoratkaisua pyytäneellä tuomioistuimella ei ole ”mitään vaikeuksia määrittää yksityiskohtaisen arvioinnin yhteydessä, miten kyseessä oleviin konsessioihin liittyy unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä tarkoitettu rajat ylittävä intressi”. Pääasian valittajat vahvistivat joka tapauksessa istunnossa, että osa kyseessä olevista konsessioista oli muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden toimijoiden hallussa(60) ja näin ollen niihin sovelletaan kyseessä olevassa kansallisessa lainsäädännössä asetettuja edellytyksiä ja rajoituksia. Katson näin ollen, että unionin tuomioistuimen ei tarvitse tutkia tarkemmin muiden objektiivisen kriteerien valossa,(61) täyttävätkö pääasioissa kyseessä olevat konsessiot tämän SEUT 49 artiklan soveltamisen edellytyksen.

102. Asiasisällöstä on todettava, että SEUT 49 artiklassa kielletään rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansalaisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle.

103. Unionin tuomioistuimen vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että SEUT 49 artikla on esteenä sellaisille kansallisille toimenpiteille, jotka – vaikka niitä sovelletaan ilman kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää – ovat omiaan estämään unionin kansalaisia käyttämästä tällä perussopimuksen määräyksellä taattua sijoittautumisvapautta, haittaamaan sen käyttämistä tai tekemään sen käyttämisen vähemmän houkuttelevaksi.(62)

104. Kun ei oteta huomioon sitä, että kansallisella lainsäädännöllä jatkettiin pääasioissa kyseessä olevia konsessioita, mitä yksikään tässä käsiteltävä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämä kysymys ei koske,(63) ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysyy nyt käsiteltävissä asioissa , onko i) kansallisen lainsäädännön tulkinta, jonka mukaan hankintaviranomaisella ei ole harkintavaltaa tarkastella uudelleen hankintasopimuksen ehtoja ennalta arvaamattomissa olosuhteissa, ii) se, että tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn osallistumisen edellytykseksi asetetaan osallistuminen teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään, ja iii) velvollisuus maksaa kuukausimaksu, josta ei määrätty konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä, yhteensopiva SEUT 49 artiklan kanssa.

105. Tältä osin mielestäni on selvää ensinnäkin, että teknistä jatkokautta koskevalla järjestelmällä konsessioihin tehdyt muutokset, joilla pystyttiin muuttamaan niiden taloudellisia perusparametrejä verrattuna alkuperäisiin sopimuksiin,(64) ovat sinänsä riittäviä perusteita katsoa, että ne voivat tehdä sijoittautumisvapauden käyttämisen vähemmän houkuttelevaksi edellä 103 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla . Näin on erityisesti silloin, kun otetaan huomioon, että nämä muutokset on tehty yksipuolisesti ja ilman neuvotteluja.

106. Toiseksi tämä koskee myös velvollisuutta osallistua teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään ja näin ollen velvollisuutta maksaa kuukausimaksu tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn osallistumisen edellytyksenä. Kun nämä velvoitteet otetaan huomioon, on selvää, että sijoittautumisvapauden käyttäminen on vähemmän houkuttelevaa – tai, kuten komissio toteaa, mahdotonta – muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneille toimijoille, jotka haluavat harjoittaa bingohallitoimintaa Italiassa.

107. Lopuksi ei pitäisi olla mitään epäilyjä siitä, että se, että hankintaviranomainen ei voi neuvotella uudelleen konsessioiden ehtoja ennalta arvaamattomissa olosuhteissa, merkitsee myös sijoittautumisvapauden rajoitusta. Toimijoilla ei olisi riittäviä kannustimia sijoittautua Italiaan, kun otetaan huomioon, että konsessioiden taloudellista ja rahoituksellista tasapainoa ei voitu palauttaa sen jälkeen, kun se häiriintyi konsessionhaltijoista riippumattomista syistä.

108. Kun kyse on oikeutetuista päämääristä, joihin jäsenvaltiot voivat vedota oikeuttaakseen sijoittautumisvapauden rajoituksen,(65) on muistettava, että sijoittautumisvapauden rajoitus voidaan hyväksyä ainoastaan, jos se ensinnäkin voidaan oikeuttaa yleistä etua koskevalla pakottavalla syyllä ja jos se toiseksi on suhteellisuusperiaatteen mukainen, mikä edellyttää, että sillä on voitava johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla taata tavoitellun päämäärän saavuttaminen eikä sillä ylitetä sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi.(66)

109. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mainitseman lainsäädännön mukaan sen ainoana tavoitteena on päättyvien konsessioiden yhdenmukaistaminen ja uuden tarjouspyyntömenettelyn järjestäminen, jotta unionin oikeuden periaate, jonka mukaan julkiset konsessiot on niiden päätyttyä myönnettävä tai myönnettävä uudelleen kilpailulle avoimilla valintamenettelyillä, voidaan sovittaa yhteen bingoon liittyvien vetojen keräämisen jatkamista koskevan tarpeen kanssa.

110. Mielestäni ei kuitenkaan ole selvää, miten nykyisten konsessioiden jatkaminen tai väliaikainen yhteensovittaminen ja velvollisuus jatkaa palvelun hyödyntämistä – sellaisena kuin tästä jatkamisesta tai yhteensovittamisesta ja tästä velvollisuudesta säädetään pääasioissa kyseessä olevassa lainsäädännössä –, jotta voidaan varmistaa konsessioiden uudelleensaaminen myöhemmin, voidaan perustella esimerkiksi tarpeella varmistaa palvelun jatkuvuus.(67) Konsessioiden voimassaolon selkeän päättymispäivän puuttumisen takia on erityisen vaikeaa käyttää tätä perusteluna nyt käsiteltävissä asioissa.

111. Katson joka tapauksessa ensinnäkin, että tämä tavoite olisi voitu saavuttaa asianmukaisemmalla tavalla, esimerkiksi ottamalla käyttöön siirtymäaika, jossa myönnettyjen konsessioiden kesto olisi vaihdellut. Toiseksi tällaisen tavoitteeseen pyrkiminen näyttää olevan epäjohdonmukaista, koska teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää on sovellettu 10 vuoden ajan, myös viimeisen konsession voimassaolon päättymisen jälkeen.

112. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin tulkitsee SEUT 49 artiklaa siten, että se on esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että konsessionhaltija hyväksyy kyseisessä lainsäädännössä asetetut edellytykset, nimittäin velvollisuuden maksaa kuukausimaksu, josta ei määrätty konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä, jotta se voi osallistua uusien konsessioiden myöntämistä koskevaan uuteen tarjouspyyntömenettelyyn. Se on myös esteenä kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan hankintaviranomaisella ei ole harkintavaltaa arvioida, oikeuttavatko ennalta arvaamattomat tapahtumat, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista ja jotka voivat vaikuttaa konsessioiden taloudelliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon, konsession ehtojen uudelleentarkastelun.

V       Ratkaisuehdotus

113. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Consiglio di Staton esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

–        Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22:

1)      Käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2014/23/EU

on tulkittava siten, että sitä sovelletaan pääasioissa kyseessä olevan kaltaisiin palvelukonsessioihin, jotka myönnettiin ennen kyseisen direktiivin voimaantuloa ja joiden voimassaoloa on niiden voimassaolon päätyttyä jatkettu toistuvasti lainsäädäntöteitse kyseisen direktiivin voimaantulon jälkeen, edellyttäen, että alkuperäisen sopimuksentekomenettelyn edellytyksiä on muutettu merkittävästi, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on arvioitava.

2)      Direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 ja 5 kohtaa

on tulkittava siten, että ne ovat esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa säädetään velvollisuudesta maksaa kuukausimaksu, josta ei määrätty alkuperäisessä sopimuksentekomenettelyssä, siltä osin kuin sillä muutetaan kyseisten konsessioiden taloudellisia perusparametreja esimerkiksi määräämällä samansuuruinen maksu kaikille alan toimijoille niiden taloudellisesta kapasiteetista riippumatta ja korottamalla merkittävästi tämän maksun määrää sen käyttöönotosta lähtien. Nämä kaksi säännöstä ovat esteenä tälle lainsäädännölle myös siltä osin kuin kyseisen maksun maksaminen on edellytyksenä osallistumiselle tulevaan kyseisten konsessioiden uudelleenmyöntämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn.

Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy 2 kohdassa esitettyyn johtopäätökseen, ehdotan seuraavaa täydentävää vastausta:

3)      Direktiivin 2014/23 43 artiklan 1 kohdan c alakohtaa

on tulkittava siten, että se on esteenä sellaiselle kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan hankintaviranomaisella ei ole harkintavaltaa arvioida, oikeuttavatko ennalta arvaamattomat olosuhteet, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista, konsession ehtojen uudelleentarkastelun.

4)      Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annettua neuvoston direktiiviä 89/665/ETY

on tulkittava siten, että se ei muodosta oikeusperustaa, jonka perusteella voitaisiin kyseenalaistaa pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön – jossa teknistä jatkokautta koskevaan järjestelmään osallistuminen asetetaan tulevaan tarjouspyyntömenettelyyn osallistumisen edellytykseksi – laillisuus.

Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy 1 kohdassa esitettyyn johtopäätökseen – ainakaan kaikilta osin –, ehdotan seuraavaa täydentävää vastausta:

5)      SEUT 49 artiklaa

on tulkittava siten, että se on esteenä pääasioissa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että konsessionhaltija hyväksyy kyseisessä lainsäädännössä asetetut edellytykset, nimittäin velvollisuuden maksaa kuukausimaksu, josta ei määrätty konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä, jotta se voi osallistua uuteen uusien konsessioiden myöntämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn. Se on myös esteenä kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan hankintavirananomaisella ei ole harkintavaltaa arvioida, oikeuttavatko ennalta arvaamattomat tapahtumat, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista ja jotka voivat vaikuttaa konsessioiden taloudelliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon, konsession ehtojen uudelleentarkastelun.

–        Lisäksi pelkästään asiassa C‑730/22:

6)      Direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 ja 5 kohtaa

on tulkittava siten, että pääasioissa kyseessä olevan kaltaista kansallista lainsäädäntöä, jossa säädetään velvollisuudesta maksaa kuukausimaksu, josta ei määrätty alkuperäisessä sopimuksentekomenettelystä, siltä osin kuin sillä muutetaan kyseisten konsessioiden taloudellisia perusparametreja, esimerkiksi määrittämällä samansuuruinen maksu kaikille alan toimijoille niiden taloudellisesta kapasiteetista riippumatta ja korottamalla merkittävästi kyseisen maksun määrää sen käyttöönotosta lähtien. Nämä kaksi säännöstä ovat esteenä tälle lainsäädännölle myös siltä osin kuin tämän maksun maksaminen on edellytyksenä osallistumiselle tulevaan kyseisten konsessioiden uudelleen myöntämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn.

Siltä varalta, että unionin tuomioistuin ei yhdy 1 kohdassa esitettyyn johtopäätökseen – ainakaan kaikilta osin –, ehdotan seuraavaa täydentävää vastausta:

7)      SEUT 49 artiklaa

on tulkittava siten, että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jossa edellytetään, että konsessionhaltija hyväksyy kyseisessä lainsäädännössä asetetut edellytykset, nimittäin velvollisuuden maksaa kuukausimaksu, josta ei määrätty konsessiosopimusten alkuperäisessä tekomenettelyssä,, jotta se voi osallistua uuteen uusien konsessioiden myöntämistä koskevaan tarjouspyyntömenettelyyn. Se on myös esteenä kansallisen oikeuden tulkinnalle, jonka mukaan hankintaviranomaisella ei ole harkintavaltaa arvioida, oikeuttavatko ennalta arvaamattomat tapahtumat, joiden ei voida katsoa johtuvan konsessionhaltijoista ja jotka voivat vaikuttaa konsessioiden taloudelliseen ja rahoitukselliseen tasapainoon, konsession ehtojen uudelleentarkastelun.

---

1      Alkuperäinen kieli: englanti.

---

2      Käyttöoikeussopimusten tekemisestä 26.2.2014 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/23/EU (EUVL 2014, L 94, s. 1; jäljempänä direktiivi 2014/23).

---

3      Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annettu neuvoston direktiivi 89/665/ETY (EYVL 1989, L 395, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2014/23 (jäljempänä direktiivi 89/665).

---

4      Ks. direktiivin 2014/23 1 §:n 1 ja 2 momentti.

---

5      Direktiivin 2014/23 8 artikla, sellaisena kuin se on muutettuna 24.11.2015 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) 2015/2172 (EUVL L 307, s. 9).

---

6      Direktiivin 89/665 1 artiklan 3 kohta

---

7      Valtiovarainministerin asetus nro 29 –13.5.1999 annetun lain nro 133 16 artiklan nojalla 31.1.2000 annettu asetus bingopelin perustamista koskevista säännöistä (Decreto del Ministro delle finanze. n. 29 – Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco ’Bingo’ ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133)(GURI nro 43, 22.2.2000)

---

8      Valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimiseen liittyvistä säännöksistä 27.12.2013 annetun lain nro 147 (vuoden 2014 talousarviolaki) (legge n. 147 – disposizioni per la formazione del bilancio annual e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2014) (GURI nro 302, 27.12.2013, Supplemento ordinario nro 87; jäljempänä laki nro 147/2013) 1 §:n 636–638 momentti.

---

9      Valtion vuotuisen ja monivuotisen talousarvion laatimiseen liittyvistä säännöksistä 28.12.2015 annetun lain nro 208 (vuoden 2016 talousarviolaki) (legge n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016) (GURI nro 302, 30.12.2015, Supplemento ordinario nro 70; jäljempänä laki nro 208/2015) 1 §:n 934 momentti.

---

10      Valtion alustavasta talousarviosta varainhoitovuodeksi 2018 ja monivuotisesta talousarviosta kolmivuosikaudeksi 2018–2020 27.12.2017 annetun lain nro 205 (legge n. 205 – Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020) (GURI nro 302, 29.12.2017, Supplemento ordinario nro 60; jäljempänä laki nro 205/2017) 1 §:n 1047 momentti.

---

11      Ks. edellä alaviite 10.

---

12      Tuomio nro 49 29.3.2021 (IT:COST:2021:49).

---

13      Asiassa C‑729/22 esitetyssä ensimmäisessä kysymyksessä viitataan ainoastaan direktiiviin 2014/23 sekä SEUT 49 ja SEUT 56 artiklaan. Siinä ei viitata muihin säännöksiin, jotka mainitaan asiassa C‑728/22 esitetyssä ensimmäisessä kysymyksessä.

---

14      Asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitettyjen toisen, kolmannen, neljännen ja viidennen kysymyksen muotoilussa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin käyttää lähinnä ilmaisua ”kansallisten säännösten [tulkinta] tai [soveltaminen] tai – – näihin säännöksiin [perustuvat soveltamiskäytännöt]” . Yksinkertaisuuden vuoksi korvaan tämän ilmaisun ilmaisulla ”kansallisen lainsäädännön tulkinta” tai vastaavalla ilmaisulla.

---

15      Kuten edellä alaviitteessä 13 todettiin, asiassa C‑729/22 esitetyn ensimmäisen kysymyksen muotoilussa ei edes viitata kaikkiin näihin määräyksiin.

---

16      Ks. mm. määräys 10.1.2022, ZI ja TQ (C‑437/20, EU:C:2022:53, 18–21 kohta) ja tuomio 19.4.2018, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264, 21–24 kohta).

---

17      Ks. lain nro 147/2013 1 §:n 637 momentti.

---

18      Ks. tuomio 14.7.2016, Promoimpresa ym. (C‑458/14 ja C‑67/15, EU:C:2016:558, 46 kohta), johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittasi.

---

19      Se, että ilmoitettu määrä on vain keskimääräinen luku, voi toki johtaa siihen, että unionin tuomioistuin katsoo, että voi olla olemassa konsessioita, jotka eivät saavuta vaadittua kynnysarvoa. Mielestäni on kuitenkin selvää, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen lausunto on esitetty sen selvennyspyyntöön antaman vastauksen yhteydessä sen vahvistamiseksi, ettei sillä ole tältä osin mitään epäilyjä.

---

20      Tuomio 2.9.2021, Sisal ym. (C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672, 24 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

21      Ibid. (28 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

22      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 12 kohta. Vuoden 2017 jälkeen lainsäädäntöön on tehty lisämuutoksia, jotka koskevat teknistä jatkokautta koskevaa järjestelmää. Nämä muutokset eivät kuitenkaan ole merkityksellisiä nyt käsiteltävien asioiden kannalta.

---

23      Ks. tämä ratkaisuehdotuksen alaviite 9.

---

24      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 10 kohta.

---

25      Ennakkoratkaisupyynnössä asiassa C‑730/22 ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee myös, että teknistä jatkokautta koskevassa järjestelmässä palvelukonsession haltijoille asetettiin asiaa koskevia rajoituksia, esim. kielto siirtää kyseisten palvelujen toimipaikkoja. Nämä rajoitukset otettiin käyttöön teknistä jatkokautta koskevan järjestelmän muutoksilla, jotka hyväksyttiin vuoden 2017 jälkeen. Tästä syystä niitä ei mielestäni pitäisi ottaa huomioon nyt tehtävässä analyysissä.

---

26      Tuomio 2.9.2021, Sisal ym. (C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672, 32 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

27      Siltä osin kuin asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen ensimmäinen osassa edellytetään nimenomaisesti sen määrittämistä, sovelletaanko direktiiviä 2014/23 kyseisessä asiassa kyseessä oleviin konsessioihin, samat toteamukset, jotka on esitetty asioissa C‑728/22 ja C‑729/22 esitetyn ensimmäisen kysymyksen analyysin yhteydessä, pätevät tähän.

---

28      Bovis, C. ja Clarke, C., Title III. Rules on performance of concessions, teoksessa Steinecke, M. ja Vesterdorf, P.L., EU public procurement law. Brussels Commentary, Beck, C.H., 2018, s. 1195.

---

29      Ks. vastaavasti tuomio 2.9.2021, Sisal ym. (C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672, 33 kohta).

---

30      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 51 kohta.

---

31      Ks. tältä osin direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 kohdan c alakohta, joka koskee tapauksia, joissa ”muutoksella laajennetaan käyttöoikeussopimuksen soveltamisalaa huomattavasti” (kursivointi tässä).

---

32      Viimeksi mainitusta seikasta totean yhteneväisesti komission kirjallisten huomautusten kanssa, että direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 kohta ei kata ainoastaan sellaisia muutoksia, joilla on suotuisia seurauksia konsessionhaltijoille. Tässä säännöksessä viitataan myös hankintaviranomaisen kannalta suotuisiin muutoksiin. Ks. tältä osin Bogdanowicz, P., Contract Modifications in EU Procurement Law, Edward Elgar Publishing, 2021, s. 60.

---

33      Mitään muuta direktiivin 2014/23 43 artiklan 4 kohdan alakohtaa ei voida soveltaa.

---

34      Ks. muun muassa Dufau, J., Les concession de service public, Éd. du Moniteur, 1979, s. 7 ja 18 ja Mestre Delgado, J.F., La Extinción de la conceto de servicio público, La ley, 1992, s. 66–86.

---

35      Bettinger, C., La concession de services publics et de travaux publics, Berger-Levrault, 1978, s. 117. Ks. direktiivin 2014/23 johdanto-osan 20 perustelukappale ja tuomio 21.5.2015, Kansaneläkelaitos (C‑269/14, EU:C:2015:329, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

36      Ks. Beuve, J. ja Saussier, S., ”Renegotiations of public contracts: A blessing in disguise?”, teoksessa Bandiera, O., Bosio, E. ja Spagnolo, G. (toim.), Procurement in Focus: Rules, Discretion, and Emergencies, CEPR Press, 2021, s. 23–31, saatavilla osoitteesta https://cepr.org/publications/books-and-reports/procurement-focus-rules-discretion-and-emergencies.

---

37      Ranskan oikeusjärjestyksessä akateemisessa kirjallisuudessa mainitaan arrêt du Conseil d'État du 3 mars 1916 (ylimmän hallintotuomioistuimen tuomio 3.3.1916)  asiassa  Compagnie genérale d'éclairage de Bordeaux ennakoimattomuutta hankintasopimusten alalla koskevan doktriinin (théorie de l'imprévision) lähteenä. Ks. Hauriou, M., Précis élémentaire de droit admnistratif, Sirey, 1943, s. 445.

---

38      Philippe, D.M., Changement de circonstances et bouleversement de l’économie contractuelle, Bruylant, 1986. Ks. myös em. Mestre Delgado, J.F., s. 77.

---

39      Julkisia hankintoja koskevasta koodeksista 18.4.2016 annetun asetuksen nro 50 (Decreto legislativo 18 aprile 2016, n  50, Codice dei contratti pubblici) (GURI nro 91, 19.4.2016 – Supplemento ordinario nro 10) 165 §.

---

40      Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ennakkoratkaisupyynnöissä, että valittajat ovat esittäneet todisteita, jotka osoittavat, että konsessioiden hyödyntämisen edellytykset ja erityisesti hyödyntämisen kustannusten kestävyys olivat vakavasti vaarantuneet covid-19-pandemian seurauksena. Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 22 kohta.

---

41      Direktiivin 2014/23 johdanto-osan 76 perustelukappaleessa todetaan lähinnä, että ennalta arvaamattomien olosuhteiden käsite viittaa ulkoisiin olosuhteisiin, joita ei olisi voitu ennustaa alkuperäisen sopimuksen tekemisen kohtuullisen huolellisesta valmistelusta huolimatta.

---

42      Ks. myös direktiivin 2014/23 johdanto-osan 18 perustelukappale.

---

43      Ks. direktiivin 2014/23 5 artiklan ensimmäinen virke.

---

44      Tuomio 19.4.2018, Consorzio Italian Management ja Catania Multiservizi (C‑152/17, EU:C:2018:264).

---

45      Ibid., 29 ja 30 kohta.

---

46      Vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31.3.2004 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/17/EY (EUVL 2004, L 134, s. 1).

---

47      Ks. myös vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjä koskevien yhteisön sääntöjen soveltamiseen liittyvien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 25.2.1992 annettu neuvoston direktiivi 92/13/ETY (EYVL 1992, L 76, s. 14). Sekä direktiiviä 89/665 että direktiiviä 92/13 muutettiin olennaisesti 11.12.2007 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2007/66/EY (EUVL 2007, L 335, s. 31) ja direktiivillä 2014/23.

---

48      Ks. direktiivin 89/665 1 artiklan 1 kohdan toinen alakohta.

---

49      Ks. direktiivin 89/665 1 artiklan 1 kohdan kolmas alakohta. Näin on direktiiviin 89/665 direktiivillä 2014/23 tehtyjen muutosten jälkeen.

---

50      Ks. direktiivin 89/665 johdanto-osan ensimmäinen ja kolmas perustelukappale. Ks. myös määräys 4.10.2007, Consorzio Elisoccorso San Raffaele (C‑492/06, EU:C:2007:583, 29 kohta).

---

51      Määräys 23.4.2015, komissio v. Vanbreda Risk & Benefits (C‑35/15 P(R), EU:C:2015:275, 28 kohta).

---

52      Direktiivin 89/665 1 artiklan 3 kohta, sellaisena kuin sitä on tulkittu muun muassa 9.2.2023 annetussa tuomiossa VZ (Lopullisesti poissuljettu tarjoaja) (C‑53/22, EU:C:2023:88, 29 kohta).

---

53      Direktiivin 89/665 2 artiklan 1 kohta.

---

54      Direktiivin 89/665 2 artiklan 9 kohta.

---

55      Näin olisi esimerkiksi, jos unionin tuomioistuin katsoo, että on epävarmaa, onko direktiivin 2014/23 8 artiklassa vahvistettu kynnysarvo saavutettu tiettyjen pääasioissa kyseessä olevien konsessioiden osalta, tai jos se katsoo, että niiden muuttaminen lainsäädäntöteitse muuttaisi ne pelkäksi sääntelyn alaiseksi palvelujen tarjoamiseksi. Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 39 kohta.

---

56      Tuomio 14.7.2016, Promoimpresa ym. (C‑458/14 ja C‑67/15, EU:C:2016:558, 64 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

57      Asioissa C‑728/22 ja C729/22 esitetyissä neljännessä, viidennessä ja kuudennessa kysymyksessä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee oikeusvarmuuden ja tehokkaan oikeussuojan periaatteet ja luottamuksensuojan periaatteen. Asiassa C‑730/22 esitetyn ainoan kysymyksen toisessa osassa kyseinen tuomioistuin mainitsee SEUT 49 ja SEUT 56 artiklan lisäksi SEUT 26 ja SEUT 63 artiklan ja syrjintäkiellon ja oikeasuhteisuuden periaatteet sekä kilpailun ja palvelujen ja pääomien vapaan liikkuvuuden suojaamisen. Tämän ratkaisuehdotuksen 36 kohdassa esitettyjen kaltaisten syiden perustella katson, että näitä kysymyksiä ei pitäisi ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin kyse on näistä määräyksistä tai periaatteista.

---

58      Ks. mm. tuomio 19.7.2012, Garkalns (C‑470/11, EU:C:2012:505, 26 ja 27 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

59      Tuomio 23.12.2009, Serrantoni ja Consorzio stabile edili (C‑376/08, EU:C:2009:808, 25 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Vrt. tuomio 6.10.2016, Tecnoedi Costruzioni (C 318/15, EU:C:2016:747, 26 kohta) ja tuomio 14.7.2022, ASADE (C 436/20, EU:C:2022:559, 49 kohta).

---

60      Vrt. tuomio 13.2.2014, Crono Service ym. (C‑419/12 ja C‑420/12, EU:C:2014:81, 35 ja 36 kohta).

---

61      Ks. tuomio 6.10.2016, Tecnoedi Costruzioni (C 318/15, EU:C:2016:747, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen)

---

62      Tuomio 11.2.2021, Katoen Natie Bulk Terminals ja General Services Antwerp (C‑407/19 ja C‑471/19, EU:C:2021:107, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

---

63      Ks. tältä osin tämän ratkaisuehdotuksen 60 kohta.

---

64      Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 63 ja 64 kohta.

---

65      Tuomio 22.1.2015, Stanley International Betting ja Stanleybet Malta (C‑463/13, EU:C:2015:25, 53 kohta)

---

66      Tuomio 6.10.2020, komissio v. Unkari (Korkeakouluopetus) (C‑66/18, EU:C:2020:792, 178 kohta).

---

67      Tuomio 16.3.2023, OL (Italialaisten konsessioiden voimassaolon jatkaminen) (C‑517/20, ei julkaistu, EU:C:2023:219, 49–51 kohta).